Álit

I. Kvörtun.

Hinn 16. desember 2009 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeim ákvörðunum utanríkisráðuneytisins að ráða C, D og E í störf stjórnarráðsfulltrúa í ráðuneytinu, sem voru meðal annars auglýst í Morgunblaðinu 18. október 2009, en A var á meðal umsækjenda.

Í kvörtun A kemur meðal annars fram að hún telji vafa leika á því að fylgt hafi verið þeirri meginreglu að ráða hæfasta umsækjandann í starf hjá hinu opinbera við ráðningarnar. Í þessu sambandi vísar A meðal annars til þess að hún telji sig hæfari í starfið en þeir sem voru ráðnir, hún hafi meiri reynslu af skrifstofustörfum, meiri menntun og ekki síst reynslu af sambærilegum störfum og voru auglýst. Ég ræð jafnframt af kvörtun A og síðari athugasemdum hennar að hún geri athugasemdir við að ráðuneytið hafi talið að hún hafi haft of mikla reynslu í starf stjórnarráðsfulltrúa sökum þess að hún hafði gegnt stjórnunarstarfi hjá tilteknu fjármálafyrirtæki eftir að hún lét af starfi stjórnarráðsfulltrúa hjá utanríkisráðuneytinu.

Þetta mál og tvö önnur mál nr. 6137/2010 og 6276/2011, sem ég hef einnig lokið við í dag, hafa orðið mér sérstakt tilefni til að fjalla með almennum hætti um þýðingu þess sem fram kemur í auglýsingu um opinbert starf að því er varðar hæfis- og hæfniskröfur þegar kemur að því að framkvæma þá óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að velja skuli þann hæfasta úr hópi umsækjenda. Í þessu máli reynir jafnframt á það almenna álitaefni hvaða þýðingu það hefur ef ráða má af gögnum málsins að litið hafi verið til þess við mat á umsækjendum um opinber störf, í þessu tilviki um störf stjórnarráðsfulltrúa, að þeir hafi of mikla starfsreynslu eða menntun til að gegna störfunum.

Ég tek fram hér í upphafi þessa álits að þótt í því sé leyst úr þessu máli á grundvelli kvörtunar A og atvika í hennar máli hafa þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti almenna þýðingu við úrlausn sambærilegra álitaefna innan stjórnsýslunnar. Sú ákvörðun mín að senda frá mér á sama tíma fleiri mál sem lúta að auglýsingum um laus störf og mikil fjölgun nýrra mála síðustu mánuði hefur leitt til þess að meiri tafir hafa orðið á afgreiðslu þessa máls en samrýmast þeim viðmiðunum sem ég hef sett mér um afgreiðsluhraða mála hjá umboðsmanni Alþingis. Eru hlutaðeigandi beðnir velvirðingar á þessu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. júní 2012.

II. Málavextir.

Störf stjórnarráðsfulltrúa í utanríkisráðuneytinu voru auglýst í Morgunblaðinu og á Starfatorgi 18. október 2009 með svohljóðandi auglýsingu:

„Utanríkisráðuneytið óskar eftir að ráða stjórnarráðsfulltrúa til starfa.

Stjórnarráðsfulltrúar utanríkisráðuneytisins sinna fjölbreyttum verkefnum, t.d. bókhaldi, tölvuvinnslu, skjalavörslu og símsvörun. [...]

Kröfur til umsækjenda:

• Stúdentspróf eða sambærileg menntun

• Reynsla af almennum skrifstofustörfum

• Samskiptalipurð, aðlögunarhæfni og góð framkoma

• Góð tungumálakunnátta

• Góð tölvukunnátta

• Íslenskur ríkisborgararéttur.“

Í auglýsingunni var einnig meðal annars tekið fram að umsóknir giltu í sex mánuði frá því að umsóknarfresti lyki. Umsóknarfrestur var til og með 1. nóvember 2009 og bárust alls 182 umsóknir um störfin, þ. á m. frá A.

Samkvæmt gögnum málsins voru 39 umsækjendur um störfin boðaður í viðtöl í utanríkisráðuneytinu dagana 12.-13. nóvember 2009, þ. á m. A. Af þeim hópi voru 12 umsækjendur síðan boðaðir í ráðuneytið á ný til að leysa verkefni, en A var ekki á meðal þeirra.

Af gögnum málsins verður enn fremur ráðið að utanríkisráðuneytið hafi tilkynnt A símleiðis 30. nóvember 2009 um ráðningu C, D og E í umrædd störf. Í kjölfarið hafi A óskað eftir rökstuðningi fyrir ráðningum í störfin, sbr. tölvubréf hennar til ráðuneytisins, dags. 30. nóvember 2009. Í tölvubréfi A til ráðuneytisins sagði meðal annars:

„[Samkvæmt] símtali við þig í dag kom fram að búið væri að ráða í starfið og ástæða þess að ég kom ekki til greina í starfið var sú að ég þætti of reynslumikil í þau störf sem í boði væru. Er einnig óskað eftir rökstuðningi fyrir þeim orðum þínum að ég hafi þótt of reynslumikil í þetta starf þar sem álíta verður að reynsla sé mikilvæg í störfum sem þessum.“

Í svari utanríkisráðuneytisins til A sama dag kom fram að það leiddi af 20. og 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að hefði ákvörðun um ráðningu í starf verið tilkynnt skriflega án þess að henni fylgdi rökstuðningur gæti umsækjandi óskað eftir rökstuðningi fyrir henni. Þetta þýddi að unnt væri að óska eftir rökstuðningi fyrir því hvers vegna tiltekin ákvörðun var tekin, en þetta fæli ekki í sér að veittur skyldi rökstuðningur fyrir því hvers vegna A hefði ekki verið ráðin. Þá var A upplýst um að þetta kæmi fram í bréfi til hennar þar sem henni væri tilkynnt um ákvörðun um ráðningu og ætti að berast henni næstu daga og þar kæmi jafnframt fram að hún gæti óskað eftir rökstuðningi fyrir því hvers vegna þeir umsækjendur sem fengu störfin hefðu verið ráðnir.

A var jafnframt tilkynnt um þær ákvarðanir ráðuneytisins að ráða umrædda þrjá einstaklinga í störf stjórnarráðsfulltrúa skriflega, sbr. bréf ráðuneytisins til hennar, dags. 27. nóvember 2009. Í bréfinu var A enn fremur leiðbeint um heimild sína til að fá ákvarðanirnar rökstuddar, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 8. desember 2009, óskaði A á ný eftir rökstuðningi fyrir ráðningum í umrædd störf. Í rökstuðningi ráðuneytisins til hennar, dags. 9. desember 2009, sagði eftirfarandi:

„Það bárust 182 umsóknir um starfið. Skv. auglýsingu voru þær menntunarkröfur gerðar að umsækjendur hefðu stúdentspróf eða sambærilega menntun. Um það bil helmingur umsækjenda reyndist hafa háskólamenntun. Ráðuneytið fékk 39 umsækjendur í viðtöl sem fóru fram 12. og 13. nóvember sl. Að þeim loknum var hópur umsækjenda þrengdur niður í 13 umsækjendur, sem var boðið í annað viðtal, sem fram fór 20. nóvember. Eftir það viðtal ákvað ráðuneytið að ráða [D, E og C] í þrjár stöður stjórnarráðsfulltrúa.

[E] var ráðinn til starfa sem stjórnarráðsfulltrúi á viðskiptasviði. Ráðuneytið mat það svo að hann uppfyllti öll skilyrði sem sett voru í auglýsingu. Hann er nýstúdent af viðskiptasviði/viðskiptabraut frá Verslunarskóla Íslands. Hann hefur mikla tölvukunnáttu í Word, Excel, PowerPoint, Publisher og Access, einnig í Adobe Photoshop og Macromedia Flash myndvinnsluforritum. Hann talar og skrifar mjög góða ensku. Hann hefur grunnþekkingu í dönsku og frönsku. Hann hefur unnið ýmis sumarstörf, auk þess að skrifa greinar í tímarit og vinna hjá [tilteknu símafyrirtæki]. [E] fékk mjög góð meðmæli frá fyrri vinnuveitendum sínum. Hann var því talin passa mjög vel í starf stjórnarráðsfulltrúa á viðskiptasviði, þar sem reynir mikið á tölvuvinnslu af ýmsu tagi og enskukunnáttu.

[D] var ráðin til starfa sem stjórnarráðsfulltrúi í bókhald ráðuneytisins. Ráðuneytið mat það svo að hún uppfyllti öll skilyrði sem sett voru í auglýsingu. Hún hefur próf í prentiðn frá Iðnskólanum í Reykjavík og próf frá Skrifstofu- og ritaraskólanum. Hún hefur lokið bókhaldsnámi frá Nýja tölvu- og viðskiptaskólanum og er að ljúka stúdentsprófi frá frumgreinadeild Háskólans í Reykjavík. Hún hefur einnig setið ýmis tölvunámskeið. Hún taldist því hafa menntun sambærilega við stúdentspróf. [D] hefur mikla þekkingu og reynslu af færslu bókhalds og hefur unnið við bókhald samfleytt frá árinu 2004. Hún talar og skrifar ensku og hefur grunnþekkingu í dönsku og þýsku. Hún fékk mjög góð meðmæli frá fyrri vinnuveitendum. Miðað við menntun og reynslu [D] var hún álitin passa mjög vel í starf stjórnarráðsfulltrúa í bókhaldi.

[C] var ráðin til starfa sem stjórnarráðsfulltrúi í þýðingamiðstöð ráðuneytisins. Ráðuneytið mat það svo að hún uppfyllti öll skilyrði sem sett voru í auglýsingu. [C] hefur stúdentspróf af máladeild Menntaskólans að Laugarvatni. Hún talar og skrifar dönsku, auk þess að skrifa og tala ensku og þýsku og hefur þekkingu á sænsku og norsku. Hún hefur þekkingu á Word, Excel og Lotus Notes. [C] hefur unnið við ritarastörf og frá árinu 1996 hefur hún starfað [hjá tilteknu blaðafyrirtæki] við prófarkalestur, eftirlit með útliti blaðsins, sem blaðamaður og aðstoðarmaður fréttastjóra. Hún fékk mjög góð meðmæli frá vinnuveitendum. Miðað við menntun [C] og reynslu var hún álitin passa vel í starf stjórnarráðsfulltrúa á þýðingamiðstöðinni, þar sem reynir m.a. á prófarkalestur.“

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis í desember 2009 og kvartaði yfir ráðningum C, D og E í störf stjórnarráðsfulltrúa í utanríkisráðuneytinu.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í framhaldi af því að umboðsmaður hafði fengið gögn málsins afhent frá utanríkisráðuneytinu ritaði umboðsmaður ráðuneytinu bréf, dags. 9. febrúar 2010, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar ástæður ákvarðana um ráðningar í umrædd störf og hvaða sjónarmið hefðu vegið þar þyngst. Í þessu sambandi óskaði umboðsmaður eftir því að gerð yrði grein fyrir hvernig umsóknir A og þeirra umsækjenda sem voru ráðnir hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvarðanirnar byggðust á. Þá óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir því að ráðuneytið veitti sér upplýsingar um og skýringar á nánar tilgreindum atriðum.

Umboðsmaður vísaði í upphafi til þess að samkvæmt gögnum málsins hefði ráðuneytið boðað 39 umsækjendur um störf stjórnarráðsfulltrúa í viðtöl dagana 12.-13. nóvember 2009 og hefði A verið á meðal þeirra. Í kjölfarið hefði ráðuneytið boðið 12 umsækjendum að leysa úr skriflegu verkefni, en A hefði ekki verið í þeim hópi. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvaða sjónarmið hefðu legið til grundvallar vali á þeim 12 umsækjendum sem boðið var að gangast undir skriflegt verkefni.

Þá benti umboðsmaður á að í kvörtun A til sín hefði komið fram að mannauðsstjóri ráðuneytisins hefði tilkynnt henni símleiðis 30. nóvember 2009 að hún hefði ekki verið ráðin þar sem hún hefði þótt hafa of mikla reynslu í störfin. Einnig hefði komið fram í samantekt tveggja starfsmanna ráðuneytisins um mat á umsækjendum um umrædd störf eftir viðtölin sem tekin hefðu verið 12.-13. nóvember 2009, að A hefði unnið í 10 ár hjá ráðuneytinu við nánar tilgreind störf þar og erlendis. Hún hefði síðar fengið launalaust leyfi hjá ráðuneytinu og hafið störf hjá tilteknu fjármálafyrirtæki þar sem hún vann sem skrifstofustjóri, forstöðumaður rekstrarsviðs. Þá hefði meðal annars komið fram í samantektinni að A væri með mikla reynslu frá fjármálafyrirtækinu og af þeirri reynslu að dæma væri hún „fullreynslumikil fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa“ og að ráðuneytið vantaði frekar „junior“ ritara. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort þessi sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar við mat á umsókn A og þá hvert vægi þeirra hefði verið í heildstæðum samanburði á milli hennar og þeirra einstaklinga sem ráðnir hefðu verið í umrædd störf. Þá óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir viðhorfum ráðuneytisins til þess, hefðu þessi sjónarmið verið lögð til grundvallar við mat á umsókn A, hvort og þá hvernig þau yrðu talin samrýmast réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Umboðsmaður vísaði enn fremur til þess að í minnisblaði starfsmanna utanríkisráðuneytisins til ráðuneytisstjóra, dags. 23. nóvember 2009, hefði m.a. komið fram að umsóknir um störfin hefðu verið 182 talsins og þar af hefðu 89 umsækjendur haft meiri menntun en krafist hefði verið í auglýsingu, en þeir hefðu ýmist lokið BA-prófi (56 umsækjendur) eða MA-prófi (33 umsækjendur) frá háskóla. Þá hefði komið fram í minnisblaðinu að þar sem ekki hefði verið krafist háskólaprófs í starf stjórnarráðsfulltrúa hefði mannauðsstjóri ákveðið í samráði við ráðuneytisstjóra að fara fyrst og fremst yfir umsóknir þeirra sem ekki væru með háskólapróf. Einnig hefði verið ákveðið að fara yfir umsóknir þeirra sem lokið hefðu BA-prófi enda væru fordæmi fyrir því í ráðuneytinu að ráða einstaklinga með slík próf í starf stjórnarráðsfulltrúa og hefði það reynst vel. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort það væri rétt að þeir umsækjendur sem hefðu verið með meiri menntun en BA/BS próf hefðu ekki komið til greina til að gegna störfum stjórnarráðsfulltrúa. Ef svo hefði verið óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvaða sjónarmið hefðu legið til grundvallar þeirri ákvörðun. Ef svo hefði verið óskaði umboðsmaður enn fremur eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig framangreint hefði samrýmst meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubunduð mat stjórnvalda.

Umboðsmanni barst svar frá utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 7. apríl 2010. Í svarbréfinu sagði meðal annars eftirfarandi í tengslum við beiðni umboðsmanns um að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar:

„Í kvörtun [A] til umboðsmanns lýsir hún efni kvörtunar sinnar þannig að kvartað sé yfir ráðningu í þrjár stöður stjórnarráðsfulltrúa við utanríkisráðuneytið, þar sem hún telji „vafa leika á því að fylgt hafi verið þeirri meginreglu að ráða hæfasta umsækjandann í starfið“ og „jafnframt að neitað sé rökstuðningi við ummælum sem viðhöfð voru í samtali“ þar sem henni var tilkynnt að hún hefði ekki verið ráðin.

[M]eð auglýsingu, sem birtist í Morgunblaðinu 18. október 2009, [...] óskaði ráðuneytið eftir að ráða stjórnarráðsfulltrúa til starfa. Ekki var tilgreint hve marga væri ætlunin að ráða, en af fyrirsögn í auglýsingu mátti ráða að óskað væri eftir að ráða fleiri en einn stjórnarráðsfulltrúa. Ráðuneytið hafði enda í hyggju að ráða þrjá til að byrja með í ákveðin störf, einn til starfa við bókhald, einn í þýðingamiðstöð og einn á viðskiptavið ráðuneytisins. [...]

Við mat á umsóknum var horft til þeirra starfa sem ráðuneytið ætlaði að fylla með ráðningu stjórnarráðsfulltrúa. Var því sérstaklega skoðað hvort umsækjendur byggju yfir bókhaldsþekkingu og hefðu reynslu af notkun bókhaldsforrita og þekkingu á notkun þeirra tölvuforrita sem ráðuneytið notar (Microsoft Office, Lotus Notes). [...] Við mat á umsóknum var einnig horft til þeirra atriða sem tilgreind voru í auglýsingu um kröfur til umsækjenda, þ.e. um menntun, starfsreynslu og tungumálakunnáttu. Í fyrri umferð viðtala við umsækjendur, sem fóru fram 12. og 13. nóvember 2009, voru þeir spurðir nánar um þau atriði sem felast í kröfum til umsækjenda [...]. Í síðari umferð viðtala, sem fóru fram 20. nóvember 2009, var markmiðið að kanna nánar hvernig færni umsækjenda í meðferð texta væri háttað, bæði á íslensku og ensku. Taldi ráðuneytið mikilvægt að ganga úr skugga um þetta, enda eru slík verkefni ríkur þáttur í starfi stjórnarráðsfulltrúa í utanríkisráðuneytinu.

Að loknum viðtölum við umsækjendur taldi ráðuneytið á grundvelli þeirra sjónarmiða sem það byggði ákvörðun sína á að þeir þrír umsækjendur sem ráðnir voru væru hæfastir umsækjenda til að hljóta starfið. [...]

Að því er síðara atriðið varðar tekur ráðuneytið fram að hringt var í alla umsækjendur sem voru með í síðari umferð viðtala en var ekki boðið starf stjórnarráðsfulltrúa. Ákveðið var að hringja einnig í [A], þótt hún hefði ekki verið meðal þeirra umsækjenda sem voru með í síðari umferðinni, í ljósi fyrri starfa hennar við ráðuneytið. [...]

Í símtali mannauðsstjóra ráðuneytisins við [A] hinn 30. nóvember sl. var henni tjáð að hún hefði ekki fengið starfið. Jafnframt var henni tjáð að umsókn hennar gilti í 6 mánuði frá lokum umsóknarfrests eins og fram kæmi í auglýsingu. Þá var henni gerð grein fyrir því að hún gæti óskað eftir rökstuðningi fyrir ráðningu þeirra þriggja sem starfið hlutu. [A] var einnig sagt að niðurstaða um ráðningu yrði tilkynnt henni bréflega. [...]

[...]

[A] vildi vita hvað hefði valdið því að hún hefði ekki fengið starfið. Þrátt fyrir að ekki væri skylt að upplýsa um það, tjáði mannauðsstjóri henni að hún hefði þótt full reynslumikil fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa af því tagi sem laus voru í það sinnið. Var það mat byggt á því að [A] hefði gegnt starfi skrifstofustjóra og forstöðumanns [hjá nánar tilgreindu fjármálafyrirtæki] í rúm 3 ár, eins og fram kemur í ferilskrá hennar sjálfrar. Í nánari lýsingu á starfinu segir í ferilskránni að [A] hafi gegnt starfi „Skrifstofustjór[a] höfuðstöðva í Reykjavík, innan rekstrardeildar og ábyrg fyrir henni. Yfirumsjón vegna ýmissa verktaka og mannaforráð. Í forsvari fyrir [tiltekið fasteignafélag],allt frá viðhaldi til samningsgerða. Formaður [tiltekins] húsfélags [í] Reykjavík. Stuðningur við starfsmenn, heima og erlendis. Verkefni og viðburðaskipulag [hjá tilgreindu fjármálafyrirtæki].“ Í viðtalinu var [A] spurð nánar um starf sitt hjá [fjármálafyrirtækinu] og nefndi hún þá að starfsmannafjöldi [fyrirtækisins] hefði aukist úr 45 manns í 120. Hún hefði haldið utan um þá fjölgun. Þá hefði hún verið verkefnisstjóri við innréttingu á 3.600 [fermetra] húsnæði fyrir [fyrirtækið]. Af lýsingu á starfinu í ferilskrá [A] og í viðtalinu að dæma var [A] í stjórnunarstöðu hjá [fjármálafyrirtækinu]. Slíka reynslu taldi ráðuneytið vera af öðru tagi en leitað var að fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa.

Í kjölfar símtalsins skrifaði [A] mannauðsstjóra tölvupóst, dags. sama dag [...]. Svar mannauðsstjóra til hennar fylgir einnig með þar sem henni er neitað um frekari rökstuðning. Rétt er að hafa hér í huga að svar mannauðsstjóra við spurningu [A] í fyrrnefndu símtali var gefið umfram skyldu til þess. Ráðuneytið taldi rétt að takmarka rökstuðning sinn við það sem skylda ber til að rökstyðja varðandi ákvörðun um ráðningu í starf hjá hinu opinbera. Var það ekki síst gert til að tryggja að umsækjendur sem rökstuðnings óskuðu fengju allir sama rökstuðninginn [...].

Í rökstuðningi fyrir kvörtun [A] nefnir hún enn fremur þau ummæli sem mannauðsstjóri lét falla í áðurnefndu símtali um að hún hefði talist „hafa of mikla reynslu í þessu störf“. [A] virðist líta svo á að henni hafi með símtalinu verið tilkynnt um þetta mat ráðuneytisins sem sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun og þar með hafi skapast skylda fyrir ráðuneytið að rökstyðja það sérstaklega. Ráðuneytið telur að þetta atriði sé ekki sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun, sem krefjist sérstaks rökstuðnings og sjálfstæðrar birtingar, heldur var þetta fólgið í mati þess á umsókn [A] sem var þáttur í ráðningarferlinu í heild sinni. Stjórnvald hefur skyldu til að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun sína, sbr. 20. og 21. gr. stjórnsýslulaga, sem í þessu tilfelli var ákvörðun um hverja skyldi ráða í starf stjórnarráðsfulltrúa. Annað bar ráðuneytinu ekki að rökstyðja. Af þeim sökum taldi ráðuneytið ekki skylt að rökstyðja þetta frekar [...].“

Þá sagði eftirfarandi í svarbréfi ráðuneytisins varðandi beiðni umboðsmanns um að ráðuneytið veitti honum nánari skýringar á ástæðum ákvarðana um ráðningar í umrædd störf stjórnarráðsfulltrúa og hvaða sjónarmið hefðu vegið þar þyngst ásamt því hvernig umsóknir A og þeirra umsækjenda sem hlutu störfin hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvarðanirnar byggðust á:

„Í auglýsingu ráðuneytisins eftir stjórnarráðsfulltrúum kom fram að þær kröfur væru gerðar til umsækjenda að þeir hefðu stúdentspróf eða sambærilega menntun, reynslu af almennum skrifstofustörfum, byggju yfir samskiptalipurð, aðlögunarhæfni og góðri framkomu, hefðu góða tungumálakunnáttu og góða tölvukunnáttu. Þá var gerð krafa um íslenskan ríkisborgararétt, sbr. 4. tölul. 6. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 [...].

Í auglýsingunni kom einnig fram sú almenna lýsing á starfinu, sbr. 5. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, að stjórnarráðsfulltrúar sinni fjölbreyttum verkefnum, t.d. bókhaldi, tölvuvinnslu, skjalavörslu og símsvörun. Eins og áður hefur verið vikið að í bréfi þessu hafði ráðuneytið, þegar ákveðið var að hefja ráðningarferlið, í hyggju að ráða þrjá stjórnarráðsfulltrúa til að byrja með í ákveðin störf, einn til starfa við bókhald, einn í þýðingamiðstöð og einn á viðskiptasvið ráðuneytisins.

Það kemur fram í gögnum málsins að ráðuneytinu bárust 182 umsóknir um störf stjórnarráðsfulltrúa. Ákveðið var að bjóða u.þ.b. fjórðungi umsækjenda í viðtal. Val á þeim fólst í því að ráðuneytið fór vandlega yfir allar umsóknir, lagði mat á þær og ákvað á grundvelli þeirra upplýsinga sem þar komu fram hverjum skyldi boðið í viðtal. Áður en það mat fór fram voru gerðir listar yfir umsækjendur [...]. Eins og fram kemur í minnisblaði til ráðuneytisstjóra [...] fóru mannauðsstjóri og mannauðsfulltrúi yfir umsóknirnar í sitt hvoru lagi og merktu við þá umsækjendur sem þær vildu boða í viðtal. Við mat á umsóknum í þessu fyrsta skrefi í ráðningarferlinu var litið til þeirra þátta sem fram komu í auglýsingu, þ.e. menntunar, starfsreynslu og tölvu- og tungumálakunnáttu. Einnig var skoðað sérstaklega hvort umsækjendur hefðu þekkingu á bókhaldi og kunnáttu í Lotus Notes-forritinu. Þá var eftir því sem unnt var tekið tillit til þess er umsækjendur sögðu um sína persónulegu eiginleika í umsókn. Mannauðsstjóri og mannauðsfulltrúi fóru þá í sameiningu yfir þær umsóknir sem merkt hafði verið við og ákváðu hverjum skyldi boðið í viðtal.

Niðurstaðan úr þessu fyrsta mati á umsækjendum var sú að bjóða 41 umsækjanda að koma í viðtal. Af þeim afþakkaði einn umsækjandi viðtal og ekki náðist í annan umsækjanda. Markmið viðtalanna var að kanna hvort á meðal umsækjenda væru einstaklingar sem hefðu sökum reynslu sinnar, menntunar og þekkingar þá eiginleika sem féllu vel að framangreindum störfum í bókhaldi, á viðskiptasviði og í þýðingamiðstöð. Tekið er fram að fyrri störf umsækjenda fyrir ráðuneytið geta ekki sjálfkrafa leitt til þess að sá umsækjandi verði ráðinn. Mat á hæfni hans og færni fer alltaf fram með samanburði við hæfni og færni annarra umsækjenda. Í viðtölunum sjálfum fékkst skýrari mynd af umsækjendum, m.a. hvernig þeir komu fyrir í eigin persónu. Hafði það einnig áhrif á mat á umsækjendum [...] þ. á m. með tilliti til lipurðar í mannlegum samskiptum og framkomu. Næsti hluti ráðningarferlisins var að leggja verkefni fyrir umsækjendur, en markmið þess var að kanna nánar hvernig færni umsækjenda í meðferð texta væri háttað, bæði á íslensku og ensku. [...]

Markmiðið með mismunandi þáttum í ráðningarferlinu var að komast að niðurstöðu um þrjá umsækjendur sem best myndu falla að þeim þremur störfum sem ætlunin var að ráða í. Þegar fyrir lá hverjir töldust best til starfanna fallnir að mati ráðuneytisins var rætt við meðmælendur, sem umsækjendur höfðu vísað á. [...]

Að loknu því ráðningarferli sem nú hefur verið lýst var ákveðið að bjóða [D] starf stjórnarráðsfulltrúa í bókhaldi, [E] starf stjórnarráðsfulltrúa á viðskiptasviði og [C] starf stjórnarráðsfulltrúa í þýðingamiðstöð.

[...]

[D] hefur reynslu af vinnu við bókhald hjá ýmsum fyrirtækjum frá árinu 2004. Á þessum tíma hefur hún unnið við nær allar tegundir bókhalds; birgðabókhald, afstemmingar, launabókhald, rekstrarbókhald og bókanir á vörukaupum. [D] kom mjög vel fyrir í viðtalinu, var skýr í svörum og greinargóð. Hún leysti verkefnið vel af hendi. Þótt þýðingarhlutinn hafi talist vera síður góður, leiddi það ekki til þess að hún kæmi ekki til greina í starfið enda taldist þekking hennar á bókhaldi og reynsla við slíka vinnu vega þyngra í samhengi við starfið í bókhaldi. [D] fékk þar að auki framúrskarandi góð meðmæli frá fyrri vinnuveitendum.

[E] er yngstur þeirra umsækjenda sem boðið var starf, tvítugur að aldri og nýstúdent. Eðli málsins samkvæmt hefur hann því takmarkaða starfsreynslu en hafði þó framúrskarandi meðmæli frá yfirmanni sínum í markaðsdeild [nánar tiltekins símafyrirtækis] þar sem hann vann meðfram skóla 2008 til 2009. Á móti kemur að hann hefur nýlokið stúdentsprófi, sem var tilskilin menntun vegna starfsins. Próf hans er frá Verslunarskóla Íslands, sem leggur áherslu á kennslu í þeim ritvinnsluforritum sem ráðuneytið notar, þ.e. Microsoft Office, auk þess sem hann kann að nota ýmis myndvinnsluforrit. [E] var því álitinn passa mjög vel í starf stjórnarráðsfulltrúa á viðskiptasviði, en vegna aðildarviðræðna Íslands við Evrópusambandið mun reyna mjög á notkun þessara forrita í því starfi. [E] stóð sig best af öllum umsækjendum við úrlausn verkefnisins og bar úrlausn hans af [...]. Í viðtalinu kom [E] mjög vel fyrir, svaraði spurningum skýrt og greiðlega, var kurteis og bauð almennt af sér mjög góðan þokka.

[C] hefur langa starfsreynslu af því að vinna með texta af ýmsu tagi eftir að hafa starfað [hjá nánar tilgreindu blaðafyrirtæki] frá 1996. Þar vann hún m.a. við prófarkalestur, eftirlit með útliti blaðsins og sem blaðamaður og aðstoðarmaður fréttastjóra. [C] hefur þekkingu og reynslu af því að nota hin ýmsu ritvinnsluforrit sem ráðuneytið notar. Samkvæmt umsögnum meðmælenda, sem allar voru mjög góðar og jákvæðar í garð [C], hefur hún framúrskarandi þekkingu í íslensku. Ráðuneytið taldi því að hún myndi henta mjög vel í starf stjórnarráðsfulltrúa hjá þýðingamiðstöð, sem er nýtt starf. Meginhlutverk þýðingamiðstöðvar er að þýða gerðir er falla undir EES-samninginn og alþjóðasamninga. Það reynir því mjög á textavinnslu í þessu starfi og þar er [C] á heimavelli. [C] kom mjög vel fyrir í viðtalinu, sýndi að hún er röggsöm og ákveðin kona. Úrlausn hennar á verkefninu var mjög góð.

[...]

Eins og fram kemur í ferilskrá [A] á hún að baki nokkurra ára starfsreynslu í utanríkisþjónustunni. Hún var ráðin til starfa í utanríkisráðuneytinu árið 1997 þar sem hún vann til ársins 1999 þegar hún fór til starfa í sendiráði Íslands í [X]. Þar var hún til ársins 2002 þegar hún fluttist til fastanefndar Íslands í [Y]. Í framhaldi af ákvörðun ráðuneytisins um flutning hennar til starfa heima í ráðuneyti árið 2006 óskaði [A] eftir launalausu leyfi sem henni var veitt. Leyfið var tvíframlengt en 30. maí 2008 sagði hún starfi sínu lausu með þriggja mánaða fyrirvara. Formleg starfslok hennar voru því 31. ágúst sama ár án þess að hún hefði komið aftur til starfa í ráðuneytinu eftir heimflutninginn frá [Y]. [...]

Á starfstíma sínum í utanríkisþjónustunni vann [A] hefðbundin ritarastörf á alþjóðaskrifstofu og viðskiptaskrifstofu. Hún starfaði ekki við færslu bókhalds þegar hún var við störf í ráðuneytinu, en sinnti slíkum verkum í sendiskrifstofunum í [X] og [Y] meðfram ýmsum öðrum verkefnum. [D], sem ráðin var í bókhaldið, hafði að mati ráðuneytisins mikla færni og þekkingu á bókhaldi auk þess sem fjölbreytt reynsla hennar af færslu mismunandi bókhalds vó þungt. [E], sem ráðinn var sem stjórnarráðsfulltrúi á viðskiptasvið, býr yfir mjög mikilli færni í notkun ýmissa forrita sem ráðuneytið notar dags daglega, s.s. Word, Excel, PowerPoint, Publisher og Access. Þessi forrit eru mikið notuð á viðskiptasviði um þessar mundir vegna vinnu við aðildarviðræður Íslands við Evrópusambandið, en viðskiptasvið ber þungann af daglegum verkefnum tengdum aðildarviðræðunum. Margra ára löng reynsla [C], sem ráðinn var sem stjórnarráðsfulltrúi í þýðingamiðstöð, frá [tilteknu blaðafyrirtæki] við textavinnu, prófarkalestur o.fl. þótti passa mjög vel í það starf eins og áður hefur verið vikið að.

Með vísan til þessa [...] taldi ráðuneytið að þeir þrír umsækjendur sem störfin hlutu hafi verið best til þess fallnir að gegna þessum tilteknu störfum. Þau komust í seinni umferð ráðningarferlisins, en [A] ekki. Mat á umsókn [A] samanborið við mat á umsóknum hinna þriggja, umfram það sem þegar hafði átt sér stað í upphafi ráðningarferlisins, var því ekki þáttur í seinni hluta ráðningarferlisins, eðli málsins samkvæmt.

Eins og fram kom í auglýsingu taldi ráðuneytið að störfin gerðu jafnframt ákveðnar kröfur til persónulegra eiginleika umsækjenda er lutu að samskiptalipurð og góðri framkomu. Mat á því að hve miklu marki slíkar kröfur eru uppfylltar eru eðli málsins samkvæmt að verulegu leyti huglægt. Engu að síður telur ráðuneytið að slík sjónarmið teljist málefnaleg við ráðstöfun þjónustustarfa af því tagi sem hér um ræðir og þess vegna eðlilegt að ljá þeim ákveðið vægi við heildarmat á umsækjendum. Í því efni þótti mega taka mið af ummælum umboðsmanns í máli nr. 5466/2008 og ennfremur umfjöllun um sams konar atriði í málum nr. 2784/1999 og 4227/2004 og í dómi Hæstaréttar í málinu nr. 314/2001, en jafnframt skal á það bent að 1. mgr. 14. gr. starfsmannalaga virðist beinlínis gera ráð fyrir að persónulegir eiginleikar opinberra starfsmanna hafi komið til álita við ráðningu þeirra.

Eðli máls samkvæmt verða upplýsingar um hvernig umsækjendur falla að þessum sjónarmiðum vart lesin úr umsóknum eða öðrum skjölum. Ráðuneytið varð því að mestu leyti að reiða sig á framkomu umsækjenda í viðtölum við mat á þessum sjónarmiðum. Í viðtali við [A] mátti finna að hún áliti að hún hefði ákveðinn forgang til starfsins vegna fyrri starfa sinna fyrir ráðuneytið. Kom þetta viðhorf hennar enn frekar fram í símtali mannauðsstjóra við hana eftir að ákvörðun um ráðningu hafði verið tekin [...]. [A] hafði að þessu leyti þá sérstöðu umfram aðra umsækjendur að hafa áður verið í þjónustu ráðuneytisins. Ráðuneytið bjó því yfir staðgóðri þekkingu og reynslu af störfum hennar og frammistöðu almennt og gat á þeim grundvelli lagt mat á hvernig persónulegir eiginleikar hennar féllu að þeim kröfum sem starfið gerir til lipurðar í samskiptum og framkomu við aðra. Reynsla ráðuneytisins af [A] sem starfsmanni að þessu leyti er sú að hún sé áhugasamur og virkur starfsmaður en hafi á stundum átt erfitt með að sætta sig við það starfshlutverk sem hún gegndi hverju sinni og viljað víkka það út umfram það sem efni, aðstæður og vilji ráðuneytisins stóð til. Þar sem nokkuð var um liðið síðan [A] var síðast við störf innan utanríkisþjónustunnar þótti engu að síður rétt að kalla hana til viðtals en framkoma hennar og viðmót í viðtalinu studdi hins vegar við fyrri þekkingu og reynslu ráðuneytisins að þessu leyti. Að þessu virtu og þegar til þess var litið að aðrir umsækjendur þóttu þar að auki falla betur að þeim áherslum sem ráðuneytið kaus að leggja til grundvallar í þessu ráðningarferli og lýst er að framan, þótti ekki ástæða til að kalla hana inn til síðari hluta ráðningarferlisins.“

Í svarbréfi ráðuneytisins sagði enn fremur eftirfarandi í tengslum við fyrirspurn umboðsmanns um hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar við val á þeim umsækjendum sem boðið var að gangast undir skriflegt verkefni:

„Umsækjendur, sem boðið var að leysa úr verkefninu, uppfylltu fyrir það fyrsta þær kröfur sem gerðar voru í auglýsingu. Eins og gefur að skilja er ekki unnt að lesa úr umsóknum og ferilskrám allt sem vinnuveitandi þarf að vita til þess að geta tekið afstöðu til umsóknar. Fyrir utan menntun, starfsreynslu og aðra þekkingu, s.s. tölvu- og tungumálakunnáttu, vega persónulegir eiginleikar umsækjanda þungt við ráðningar í störf. Slíkt verður ekki lesið úr umsókn og ferilskrá nema að mjög takmörkuðu leyti. Í viðtölum við umsækjendur 12. og 13. nóvember 2009 fékkst því skýrari mynd af umsækjendum og þeirra persónulega viðmóti en unnt var að ráða af umsóknum og ferilskrám eingöngu. Það er mjög erfitt að setja mælistiku á þessa persónulegu eiginleika og að sama skapi er erfitt fyrir þriðja aðila að endurmeta það, en yfirlit það sem mannauðsstjóri og mannauðsfulltrúi tóku saman eftir viðtalið skýrir þetta að því leyti sem unnt er að gera með skriflegum hætti. Þegar kom að því að velja þá umsækjendur sem skyldi bjóða að leysa úr verkefninu var lagt heildarmat á umsækjendur. Þetta heildarmat byggðist á umsóknum, hvernig menntun, reynsla og önnur kunnátta og eiginleikar pössuðu við þær kröfur sem gerðar voru í auglýsingu og sömuleiðis á því sem fram kom í viðtölum um framangreinda þætti og viðmót umsækjenda.“

Í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns um hvort ráðuneytið hefði lagt það sjónarmið til grundvallar við mat á umsókn A að hún væri „full reynslumikil“ fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa og ef svo hefði verið hvert vægi það hefði haft í heildstæðum samanburði á milli hennar og þeirra einstaklinga sem ráðnir voru í störfin og hvort og þá hvernig þetta sjónarmið samrýmdist réttmætisreglu stjórnsýsluréttar sagði eftirfarandi í skýringum ráðuneytisins:

„Starf stjórnarráðsfulltrúa í ráðuneytinu er hefðbundið starf ritara. Undir verksvið stjórnarráðsfulltrúa fellur almenn aðstoð við háskólamenntaða fulltrúa [...] í ráðuneytinu, skjalavarsla sem fólgin er í móttöku og skráningu skjala í skjalasafn, símsvörun í móttöku og á mismunandi starfssviðum ráðuneytisins, ljósritun, gerð fundargagna fyrir fundi hér heima og erlendis, tölvuvinnsla í málaskrá og Microsoft Office, bókun fundarsala, pöntun veitinga fyrir fundi og færslu bókhalds. Önnur tilfallandi verkefni af margvíslegum toga falla einnig undir störf stjórnarráðsfulltrúa. Sumir stjórnarráðsfulltrúar sinna eingöngu einum þætti af þessum sem hér hafa verið tilgreindir [...]. Aðrir stjórnarráðsfulltrúar, sem starfa á mismunandi sviðum og skrifstofum ráðuneytisins, hafa fjölbreyttara verksvið í samræmi við það sem lýst var hér að framan. Svið ráðuneytisins eru fjögur; rekstrar- og þjónustusvið, viðskiptasvið, alþjóða- og öryggissvið og þróunarsamvinnusvið. Auk þess eru stjórnarráðsfulltrúar starfandi á skrifstofu ráðherra, skrifstofu ráðuneytisstjóra, skrifstofu prótókollstjóra og í upplýsingadeild. Öll eru þessi störf unnin undir stjórn annarra.

Umsókn [A] um starf stjórnarráðsfulltrúa var tekin til sams konar mats og aðrar umsóknir um störfin þrjú. [...] Samkvæmt umsókn og ferilskrá [A] hefur hún lokið stúdentsprófi frá Verslunarskóla Íslands 1989 og stundað nám í iðnrekstrarfræði við Tækniháskóla Íslands 1991-1992 [...]. Þá hefur hún lokið námskeiði í kínversku á vegum kínverska sendiráðsins í Reykjavík 2007, stjórnendanámskeiði á vegum Capacent 2007 og námskeiði í þróunarsamvinnu, mannúðar- og friðarstarfi á vettvangi erlendis 2009. Hún fullnægir því skilyrði sem sett var í auglýsingu að hafa stúdentspróf eða sambærilega menntun. Í yfirliti yfir starfsferil hennar kemur fram að frá 1984 hafi hún starfað hjá [tilgreindri opinberri stofnun], á menntaskólaárunum hafi hún starfað á bæjarskrifstofum [Z] á sumrin, að því loknu hafi hún starfað um þriggja ára skeið hjá [Þ] ehf. sem skrifstofustjóri, þá í tvö ár hjá [Æ] sem verkefnastjóri og að því loknu starfaði hún sjálfstætt við bókhald til ársins 1999 í samstarfi við fyrrum vinnuveitanda sinn, [Þ] ehf. Á sama tíma og hún sinnti því starfi var hún skrifstofustjóri hjá [nánar tilgreindri lögmannsstofu] frá 1992-1997 og hún sinnti því einnig fyrstu tvö árin sem hún starfaði hjá utanríkisráðuneytinu. Hjá ráðuneytinu starfaði hún frá 1997-2006, en fékk launalaust leyfi til haustsins 2008 [...]. [A] fullnægir því skilyrði sem sett var í auglýsingu að hafa reynslu af almennum skrifstofustörfum.

Byggt á þeim upplýsingum sem [A] gaf sjálf má ætla að talsverður hluti starfsreynslu hennar snúi að stjórnunarstörfum og þekking ráðuneytisins sjálfs á henni sem starfsmanni styður það að hún hafi mikinn metnað til að takast á hendur slík störf. Starf stjórnarráðsfulltrúa er ekki stjórnunarstaða í ráðuneytinu í neinum skilningi þess hugtaks, það felur ekki sér mannaforráð eða verkstjórn, heldur er það þvert á móti unnið undir stjórn og leiðsögn yfirmanna. Ráðuneytið þekkir það af eigin reynslu að það er síður en svo sjálfgefið að þeim er farnast vel í stjórnunarhlutverki láti vel að vinna vel undir stjórn annarra og telur því málefnalegt að gefa starfsreynslu af vettvangi stjórnunar takmarkað vægi í heildarmati á umsóknum um störf stjórnarráðsfulltrúa. Þetta sjónarmið var meðal þeirra sem lagt var til grundvallar heildarmati á umsókn [A]. Ráðuneytið taldi að þetta sjónarmið ætti ekki við um þá umsækjendur sem ráðnir voru til starfa, enda hafði ekkert þeirra gegnt stjórnunarhlutverki í fyrri störfum sínum.

[...]

Í lögum um utanríkisþjónustu Íslands nr. 39/1971 segir í 2. mgr. 8. gr. að í utanríkisþjónustunni starfi skjalavörður, bókarar, ritarar (þ.e. stjórnarráðsfulltrúar) og annað starfsfólk eftir nánari ákvörðun utanríkisráðuneytisins. Lögin um utanríkisþjónustuna mæla ekki fyrir um hvaða kröfur skuli gera um hæfni stjórnarráðsfulltrúa, en ákvæði 6. gr. starfsmannalaga veitir almenna leiðbeiningu í þeim efnum. Í áðurnefndu áliti umboðsmanns nr. 5466/2008 segir að almennt sé það talin meginregla að stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðun um veitingu á opinberu starfi ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Við ráðningu stjórnarráðsfulltrúa þarf ráðuneytið að ákveða hvaða kröfur skuli gera og af því leiðir jafnframt að sjónarmið um hvernig umsækjendur mæta þeim kröfum verða matskennd. Ráðningarferli almennt ganga enda út á að leggja slíkt mat á umsóknir. Ráðuneytið gerði við þá ráðningu stjórnarráðsfulltrúa, sem hér um ræðir, sömu kröfur um hæfni umsækjenda og gerðar hafa verið um langt árabil.

Eðli máls samkvæmt er það vinnuveitandi sem metur hvernig umsækjendur mæta þeim kröfum sem gerðar eru í auglýsingu. Markmið vinnuveitanda hjá opinberri stofnun í þeim efnum er að finna og ráða hæfasta umsækjandann í þeim tilgangi að tryggja að verkefni þau sem stofnuninni eru falið að sinna verði leyst eins vel af hendi og kostur er. Kröfur til umsækjenda um starf stjórnarráðsfulltrúa voru settar fram í auglýsingu með þetta í huga. Markmið með ráðningarferlinu var að finna þá umsækjendur sem pössuðu best við þær kröfur, hefðu þá menntun, reynslu og þekkingu og persónulegu eiginleika sem óskað var eftir. Menntun og/eða starfsreynsla af allt öðrum sviðum en óskað er leiða ekki sjálfkrafa til útilokunar frá starfi en hafa að sama skapi takmarkað vægi í heildarmati. Umsækjandi sem hefur lagt mörg ár til öflunar menntunar eða starfsreynslu sem nýtist ekki sérstaklega í hinu lausa starfi hefur alla jafna ekki nýtt hin sömu ár til öflunar starfsreynslu eða menntunar sem gerir það. Þannig má almennt leiða líkum að því að sá sem hefur verið virkur á því náms- eða vinnusviði sem umsókn lýtur að á umliðnum misserum eða árum standi þeim umsækjendum framar sem hafa verið virkir á öðrum sviðum. Með vísan til þess er fram kemur í svarbréfi þessu telur ráðuneytið að mat á umsækjendum hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum.“

Í svarbréfi ráðuneytisins sagði enn fremur eftirfarandi í tengslum við fyrirspurn umboðsmanns um hvort það hefði verið rétt að þeir umsækjendur sem hefðu verið með meiri menntun en BA/BS próf hefðu ekki komið til greina í störf stjórnarráðsfulltrúa. Ef svo hefði verið óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvaða sjónarmið hefðu legið til grundvallar þeirri ákvörðun og þá einkum hvort og þá hvernig hún hefði samrýmst meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda:

„Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um utanríkisþjónustuna skiptast starfsmenn utanríkisþjónustunnar, aðrir en kjörræðismenn, í flokka. Í 1. flokki eru ráðuneytisstjóri og sendiherra, í 2. flokki skrifstofustjórar, sendifulltrúar og aðalræðismenn, í 3. flokki deildarstjórar, sendiráðunautar og ræðismenn, í 4. flokki fulltrúar A-flokks, sendiráðsritarar og vararæðismenn, og í 5. flokki fulltrúar B-flokks og aðstoðarmenn. Í lögunum er ekki að finna fyrirmæli um hvaða menntun starfsfólk í hinum mismunandi flokkum skuli hafa, en þá koma til almennu fyrirmælin í 5. tölulið 6. gr. starfsmannalaga. Í tímans rás hefur ráðuneytið fylgt þeirri venju að starfsfólk í 1.-4. flokki hafi lokið háskólaprófi. Stjórnarráðsfulltrúar, sem falla í 5. flokk þurfa hins vegar ekki að hafa lokið háskólaprófi. Þetta endurspeglast einnig í því að launakjör háskólamenntaðra starfsmanna ráðuneytisins annars vegar og stjórnarráðsfulltrúa hins vegar ráðast af ólíkum kjarasamningum. Um kjör háskólamenntaðra fer samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðuneytis við Félag háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins (FHSS), en kjör stjórnarráðsfulltrúa fara eftir kjarasamningi fjármálaráðherra við Félag starfsmanna stjórnarráðsins (FSS). Er þessi aðgreining raunar gildandi í Stjórnarráði Íslands í heild sinni. Ráðuneytið hefur þó í nokkrum tilvikum vikið frá þeirri venju að stjórnarráðsfulltrúar hafi ekki háskólamenntun og ráðið fólk með BA/BS-gráðu þótt ritarastörf krefjist þess ekki að öðru jöfnu, ef sérstakar ástæður hafa mælt með því, sbr. það sem fram kemur í minnisblaði til ráðuneytisstjóra, dags. 23. nóvember 2009 [...].

Á fjölmennum vinnustað eins og í utanríkisráðuneytinu, þar sem tæplega tvö hundruð starfsmenn eru á launaskrá, eru störfin mörg og mismunandi [...]. Af því leiðir að kröfur til starfsmanna um færni og hæfni eru einnig mismunandi eftir því um hvaða starf er að ræða. Þar gildir að gera þær kröfur sem hæfa hverju starfi. Meginreglunni um að ráða skuli hæfasta umsækjandann hverju sinni verður að beita í því ljósi. Það er ekki endilega svo að hæfasti umsækjandinn um starf sé sá sem hafi lokið flestum háskólagráðum eða hafi lengsta starfsreynslu í árum talið. Við ráðningu starfsfólks til hins opinbera hefur vinnuveitandi það markmið að ráða þann umsækjanda sem best hentar í viðkomandi starf svo tryggja megi að verkefni þess verði leyst sem best af hendi. Með hliðsjón af þessum atriðum var ekki gerð krafa um að umsækjendur um starf stjórnarráðsfulltrúa hefðu lengra framhaldsnám að baki en stúdentspróf. Nokkur fjöldi umsækjenda tiltók engu að síður að þeir hefðu lokið fyrstu prófum í háskóla (BS/BA-gráðum) og sumir jafnvel meistaraprófi, enda þótt ljóst mætti vera af starfslýsingu í auglýsingu að starfið krefðist ekki æðri menntunar og mat á umsóknum gæti því ekki byggst á prófum af því tagi. Ráðuneytið gerir þá kröfu um menntun starfsmanna í 1.-4. flokki að þeir hafi lokið háskólaprófi. Í reynd er það svo að þeir sem ráðningu hljóta til þessara starfa eru nær undantekningalaust með meistarapróf, þótt það sé ekki sérstaklega tiltekið þegar þessi störf eru auglýst, enda hafa þeir að jafnaði talist hæfastir umsækjenda að teknu tilliti til þeirra krafna sem gerðar eru í auglýsingu. Sá sem ráðinn er sem stjórnarráðsfulltrúi getur ekki vænst þess síðar að fá framgang í starf háskólamenntaðs fulltrúa í 1.-4. flokki, jafnvel þótt hann hafi eða ljúki síðar meistaraprófi. Til þess myndi viðkomandi þurfa að sækja um starf háskólamenntaðs fulltrúa á grundvelli auglýsingar þar um og etja kappi við aðra umsækjendur á jafnræðisgrundvelli. Sæki maður með meistarapróf um ritarastarf með það fyrir augum að fá síðar framgang í annað starf innan þjónustunnar, er ljóst að starfið kæmi ekki til með að rísa undir væntingum hans að því leyti.

Auk þess að hafa á að skipa sem hæfustu starfsfólki á hverjum tíma, skiptir ekki síður máli á svo stórum vinnustað að skapa eins mikinn stöðugleika um starfsemina og kostur er. Starfsmenn utanríkisþjónustunnar eru flutningsskyldir samkvæmt lögum um utanríkisþjónustu Íslands nr. 39/1971 og flytjast þeir á milli starfsstöðva með reglulegu millibili. Hreyfanleiki starfsmanna þjónar ákveðnum tilgangi, sem ekki er ástæða til að rekja frekar hér. Það er mikilvægt fyrir utanríkisráðuneytið að ákveðið samræmi sé í samsetningu þess hóps sem það hefur á að skipa hverju sinni og að skipti á starfsfólki séu ekki ör. Almennt þykir mega leiða líkum að því að langskólagengnir umsækjendur séu ekki líklegir til að gegna um langan tíma störfum sem engar kröfur gera til þeirrar þekkingar sem þeir hafa aflað sér og reyna ekki á færni til að leysa úr viðfangsefnum með þeirri aðferðafræði sem þjálfuð er í framhaldsnámi á háskólastigi. Þegar fjöldi umsókna um örfá laus störf hleypur á hundruðum er veitingarvaldshafa nauðugur einn kostur að leggja almennari sjónarmið til grundvallar mati á því hverjir umsækjenda séu líklegastir til að vera hæfastir til starfsins. Þrátt fyrir að það almenna sjónarmið væri lagt til grundvallar að umsækjendur með framhaldsháskólamenntun væru ólíklegri til að standa framarlega í innbyrðis samanburði umsækjenda voru allar 182 umsóknirnar yfirfarnar með sama hætti í byrjun [...]. Sú yfirferð gaf ekki tilefni til að víkja frá því mati að rétt væri að velja hóp umsækjenda til fyrstu viðtala úr hópi þeirra 149 umsækjenda sem ekki höfðu lokið framhaldsháskólanámi [...].

[...]

Í reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda felst að stjórnvald sem samkvæmt lögum er falið mat á tilteknum atriðum, getur ekki takmarkað eða afnumið matið með verklagsreglum sem ná til allra mála hvort sem þau eru sambærileg að efni eða ekki. Tengist þetta jafnræðisreglunni á þann hátt að stuðla að því að sambærileg mál fái sams konar úrlausn.

Í þessu tilviki er sú staða uppi að lög um utanríkisþjónustuna segja ekkert til um hvaða menntunarkröfur skuli gera til starfsmanna hennar. Þau skilgreina hins vegar mismunandi flokka starfsmanna sem gegna mismunandi störfum. Almenna ákvæðið í 5. tölulið 6. gr. starfsmannalaga er því það ákvæði sem veitir leiðbeiningu um hvaða kröfur skuli gera um menntun. [...] Að áliti ráðuneytisins er það í samræmi við hefðbundna framkvæmd innan Stjórnarráðs Íslands að sú krafa sé gerð til stjórnarráðsfulltrúa (starfsmenn í 5. flokki) að þeir hafi stúdentspróf eða sambærilega menntun. Að sama skapi er það hefðbundið að starfsmenn í 1.-4. flokki í utanríkisþjónustunni hafi lokið háskólaprófi. Skýr aðgreining ríkir og hefur ríkt um langt árabil milli þeirra starfa sem stjórnarráðsfulltrúar gegna og þeirra starfa sem háskólamenntaðir fulltrúar gegna.

Jafnvel þótt fara beri varlega við að takmarka mat við val á umsækjendum um opinberar stöður er hér til þess að líta að fjöldi umsókna um þessar stöður var sérstaklega mikill eða 182 talsins. Þegar svo ber undir verður að ætla að stjórnvöldum sé heimilt að setja sér ákveðin viðmið til stuðnings mati sínu, enda séu þau byggð á málefnalegum sjónarmiðum og til þess fallin að gæta jafnræðis við meðferð umsókna.

Ráðuneytið hefur að framan lýst því að háskólamenntun var ekki meðal skilyrða fyrir því að sækja um þessar stöður og gegna þeim. Jafnvel þótt ætla megi að allir umsækjendur sem tilgreindu engu að síður að þeir hefðu lokið háskólaprófum hafi uppfyllt þau menntunarskilyrði sem ráðuneytið setti, þótti því ekki skylt að taka sérstakt tillit til háskólamenntunar vegna þeirra starfa sem hér var um að ræða eða ástæða til að forgangsraða þessum umsækjendum af þeim sökum. Þvert á móti var það niðurstaða ráðuneytisins að það myndi ekki stuðla að stöðugleika í starfsemi þess að velja til svo ósérhæfðra starfa umsækjendur sem hefðu aflað sér sérfræðimenntunar á háskólastigi og væru þess vegna líklegir til að hverfa fyrr en seinna til starfa sem krefðust slíkrar menntunar. Þar fyrir utan hefur fólk með sérfræðimenntun á háskólastigi væntanlega aflað sér sérhæfðrar starfsreynslu á því sviði sem það hefur menntað sig til og fellur starfsreynsla þess því utan við almenn skrifstofustörf. Á þessum grundvelli var ákveðið að fjalla ekki frekar um umsóknir þeirra sem lokið höfðu meistaraprófi á háskólastigi en gert var í upphafi ráðningarferlisins enda gaf sú almenna yfirferð allra umsókna í upphafi ekki tilefni til annarrar niðurstöðu, jafnvel þótt þessir umsækjendur kynnu að öðru leyti að hafa verið vel til þess fallnir að taka við ritarastörfum. Með þessu móti var jafnræðis gætt með tilliti til allra þeirra sem svo háttaði til um og hægt að koma við vandaðra mati á öllum þeim umsóknum sem eftir stóðu. Ráðuneytið leggur áherslu á að ákvörðun um að undanskilja þennan hóp frekara mati var, að teknu tilliti til fjölda umsækjenda, byggð á mati á aðstæðum og þörfum í starfsemi ráðuneytisins. Sjónarmið sem byggt var á til að þrengja hóp umsækjenda voru í samræmi við auglýsingu um starfið og þær menntunarkröfur sem gerðar voru og eru í nægjanlegum og eðlilegum tengslum við starfið. Sjónarmið við val á starfsmanni eru málefnaleg ef þau eru í nægjanlegum og eðlilegum tengslum við starfið þannig að þau miðist við þarfir viðkomandi starfsemi og leiði til þess að verkefni hins opinbera verði leyst sem best af hendi.

Háskólapróf er ekki nauðsynlegt fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa og gerir umsækjendur ekki hæfari til að gegna því. Það var beinlínis tekið fram í auglýsingu hverjar menntunarkröfur væru í auglýsingu, sem aftur gaf vísbendingu um það hvernig umsóknir yrðu metnar og þau sjónarmið sem ráða myndu við val í starfið. Með því að gera eingöngu lágmarksmenntunarkröfur máttu umsækjendur ráða í eðli og meginverkefni starfsins og máttu því um leið gera ráð fyrir því að mikillar menntunar væri ekki sérstaklega óskað.

Ráðuneytið telur því að það hafi í þessu máli beitt sömu reglu fyrir sambærileg tilvik og að sú ákvörðun þess að taka ekki til ítarlegri skoðunar umsóknir frá einstaklingum sem höfðu lokið framhaldsháskólanámi hafi því verið í samræmi við regluna um skyldubundið mat stjórnvalda að teknu tilliti til aðstæðna í þessu máli.“

Með bréfi, dags. 12. apríl 2010, gaf umboðsmaður A kost á að gera athugasemdir við framangreindar skýringar utanríkisráðuneytisins og bárust umboðsmanni athugasemdir hennar með bréfi, dags. 11. maí 2010.

Í framhaldi af framangreindum bréfaskiptum átti ég fund með mannauðsstjóra utanríkisráðuneytisins á skrifstofu minni 5. október 2010 þar sem rætt var um ráðningaferli ráðuneytisins í tilefni af auglýsingu umræddra starfa stjórnarráðsfulltrúa og þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar ráðningunum. Þar kom fram, eins og í áðurgreindum bréfum, að ráðuneytið hefði talið að A hefði með tilliti til þeirrar starfsreynslu sem hún hefði öðlast í stjórnunarstörfum hjá tilteknu fjármálafyrirtæki, eftir að hún lét af störfum í utanríkisþjónustunni, verið komin með annars konar og meiri starfsreynslu heldur en leitað hafði verið eftir í hin auglýstu störf stjórnarráðsfulltrúa. Þá hefðu þeir persónubundnu þættir sem lutu að framgöngu A í fyrri störfum fyrir ráðuneytið, og lýst var í bréfi ráðuneytisins til mín, einnig haft þýðingu þegar kom að vali úr hópi umsækjenda þótt þeir hefðu ekki ráðið úrslitum. Ráðuneytið hefði jafnframt verið opið fyrir því að ráða yngri einstaklinga í umrædd störf sem unnt væri að þjálfa upp í starfi. Á fundinum var jafnframt rætt sérstaklega um það fyrirkomulag í auglýsingum utanríkisráðuneytisins að auglýsa almennt laust til umsóknar starf eða störf stjórnarráðsfulltrúa án þess að tilgreina nánar hvaða störf væru laus eða á hvaða einstaklingsbundnu hæfni eða starfsreynslu val á milli umsækjenda yrði byggt. Var þetta m.a. rætt með tilliti til þeirra skýringa ráðuneytisins að fyrir hefði legið, áður en umrædd störf voru auglýst, að ætlunin væri að ráða nýja starfsmenn til ákveðinna verkefna þótt það kæmi ekki fram í auglýsingunni.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A lýtur að ráðningum utanríkisráðuneytisins í þrjú störf stjórnarráðsfulltrúa en A telur að hún hafi vegna menntunar og starfsreynslu, m.a. fyrri starfa hennar sem stjórnarráðsfulltrúa í ráðuneytinu, uppfyllt betur hæfis- og hæfniskröfur til að gegna störfunum heldur en þeir sem voru ráðnir í þau. Eins og ég hef lýst í I. kafla hér að framan hefur athugun mín á þessari kvörtun og fleiri kvörtunum sem mér hafa borist orðið mér tilefni til þess að fjalla með almennum hætti um efni og þýðingu hæfis- og hæfniskrafna í auglýsingum um opinber störf þegar kemur að því að beita þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að velja skuli þann hæfasta úr hópi umsækjenda.

Í þessu máli reynir jafnframt á annað atriði sem hefur almenna þýðingu. Þar vísa ég til þess að í samskiptum sem ég hef átt við utanríkisráðuneytið í tilefni af kvörtun A hefur komið fram að ráðuneytið hafi, auk þeirra sjónarmiða sem komu fram í auglýsingu um störf stjórnarráðsfulltrúa, byggt á því að ekki stæði til að ráða einstaklinga með háskólamenntun, einkum framhaldsmenntun á háskólastigi, eða umfangsmikla starfsreynslu, einkum stjórnunarreynslu. Þess í stað hafi verið stefnt að því að ráða einstaklinga með minni reynslu eða menntun sem yrði svo þjálfað upp í starfinu.

Athugun mín á þessu máli hefur því bæði lotið að atriðum sem hafa ekki einungis þýðingu við úrlausn á kvörtun A heldur almenna þýðingu með tilliti til starfshátta stjórnvalda við framkvæmd reglna um ráðningar í opinber störf, sbr. kafla IV.2, IV.3 og IV.4. Athugun mín hefur einnig lotið að því hvort annmarkar hafi verið á ráðningum í störf umræddra þriggja stjórnarráðsfulltrúa í utanríkisráðuneytinu með tilliti til þeirra atriða sem kvörtun A beinist að og þar með hvort mat ráðuneytisins hafi verið málefnalegt og forsvaranlegt, sbr. kafla IV.5.

2. Efni auglýsingar um opinbert starf.

Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er kveðið á um þá meginreglu að auglýsa skuli opinberlega laus störf hjá ríkinu. Þar er gerður greinarmunur á auglýsingu um laus embætti annars vegar og um önnur störf hins vegar, en í síðara tilvikinu fer um auglýsingu samkvæmt reglum sem fjármálaráðherra setur. Í lagaákvæðinu er ekki fjallað um efni auglýsinga lausra starfa, en í reglum sem fjármálaráðherra hefur sett, þ.e. reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, sbr. breytingu með reglum nr. 479/2002, eru tiltekin ákvæði um efni auglýsinga. Þannig segir m.a. í 4. gr. reglnanna að í auglýsingu skuli að minnsta kosti vera upplýsingar um (5. tölul.) hvaða starf/starfssvið er um að ræða og það er skýrt nánar þannig að þar skuli koma fram lýsing sem sé nægjanlega greinargóð til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst. Þá skal m.a. veita upplýsingar um starfshlutfall (6. tölul.) og hvaða menntunar- og/eða hæfniskröfur eru gerðar til starfsmanns (7. tölul.).

Tekið skal fram að í lögum eru ekki bein ákvæði um skyldu sveitarfélaga til að auglýsa laus störf en minnt skal á, eins og fram kemur í athugasemdum við frumvarp til stjórnsýslulaga, sem síðar varð að lögum nr. 37/1993, að við setningu þeirra laga var gengið út frá því að ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna teldust stjórnvaldsákvarðanir í merkingu laganna og stjórnsýslulögin gilda því um þessar ákvarðanir sveitarfélaga, sbr. 1. gr. laganna. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3284.) Hér er ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um það að hvaða marki reglur stjórnsýslulaga, sbr. jafnræðisreglu 11. gr. laganna, og óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins kunna að leiða til þess að sveitarfélögum sé skylt að auglýsa í einstökum tilvikum laus störf en hins vegar er ljóst að í þeim tilvikum þegar sveitarfélög auglýsa störfin gilda þau almennu sjónarmið sem lýst verður hér á eftir um efni auglýsinga og þýðingu þess sem þar kemur fram við ráðningar í opinber störf einnig um sveitarfélögin eins og um störf hjá ríkinu.

Þegar skyldan til að auglýsa opinberar stöður var fyrst lögfest með lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var tekið fram í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögunum að það væri „réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess“. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.) Eins og þarna kemur fram er tilgangurinn með auglýsingaskyldunni tvíþættur. Auglýsingu á lausu starfi er bæði ætlað að gefa þeim sem hug hafa á „tilteknu opinberu starfi“ kost á að sækja um það og að vera meiri trygging fyrir því að „hæfir“ einstaklingar veljist í þjónustu ríkisins. Af þessu leiðir að efni auglýsingar um opinbert starf þarf að taka mið af því að þessum markmiðum auglýsingaskyldunnar verði náð hverju sinni. Þessu til viðbótar þarf einnig að gæta þess, eins og áður sagði, að ákvarðanir um ráðningar í störf hjá ríki og sveitarfélögum falla undir stjórnsýslulög nr. 37/1993 og birting auglýsingar um tiltekið starf felur því í sér tilkynningu um að formleg meðferð stjórnsýslumáls sem lýkur með ákvörðun um ráðningu sé hafin.

Til viðbótar þeim reglum sem fram koma í stjórnsýslulögum, upplýsingalögum, hinum almennu lögum um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna og einstökum lagaákvæðum sem gilda um tiltekin störf ber stjórnvöldum að fylgja óskráðum almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar í starf og mat á hæfni umsækjenda, sjá t.d. Hrd. 1998, bls. 3599. Í samræmi við þessar reglur ber stjórnvaldinu að miða málsmeðferðina og ákvörðun sína við að ráða þann hæfasta úr hópi umsækjenda í viðkomandi starf. Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat á innbyrðis vægi sjónarmiða gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Af þessu réttarumhverfi leiðir að sé það ekki lögbundið eða ákveðið í stjórnvaldsfyrirmælum hvaða hæfis- og hæfnisskilyrði starfsmaður þarf að uppfylla til að gegna því starfi sem ætlunin er að auglýsa laust til umsóknar þarf af hálfu þess stjórnvalds sem fer með ráðninguna að taka afstöðu til þess á hvaða kröfum það ætlar að byggja mat sitt á umsækjendum. Þannig þarf að taka afstöðu til þess hvaða skilyrði eigi að setja sem almenn hæfisskilyrði, þ.e. tiltekin lágmarksskilyrði sem starfsmaður þarf að uppfylla bæði við ráðninguna og meðan hann gegnir starfinu. Dæmi um slíkt er ef ætlunin er að áskilja tiltekna menntun til að gegna starfinu í samræmi við 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Á þessu stigi málsins þarf stjórnvaldið jafnframt að móta á hvaða sjónarmiðum, þegar sleppir beinum hæfis- og hæfnisskilyrðum, það ætlar að byggja við mat sitt og val á milli umsækjenda. Afmörkun á þessum atriðum miðar að því að stjórnvaldið hafi fyrirfram tekið afstöðu til þess að hvers konar starfsmanni verið er að leita. Slíkt er einnig liður í því að leggja fullnægjandi grundvöll að endanlegri ákvörðun í málinu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Hér verður þó að taka fram að með tilliti til þess hversu matskennd hin endanlega ákvörðun um hver skuli ráðinn í opinbert starf er, og þess að þar til umsóknarfrestur er liðinn liggur ekki fyrir hver hæfni umsækjenda er, kann úrvinnsla á umsóknum að leiða til þess að vægi einstakra sjónarmiða tekur breytingum. Þá kann niðurstaðan einnig að verða sú að stjórnvaldið telji sig ekki hafa með auglýsingunni fengið umsækjendur sem falli nægjanlega að hæfniskröfum og þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja á við val á starfsmanni, en í þeim tilvikum kann stjórnvaldinu að vera fær sú leið að auglýsa starfið að nýju.

Auglýsing um laust opinbert starf felur, eins og áður sagði, í sér formlega og opinbera tilkynningu um að stjórnvaldið hafi hafið sérstakt stjórnsýslumál sem miði að því að ráða í tiltekið starf eða tiltekin störf úr hópi umsækjenda. Meðal þeirra óskráðu grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins sem stjórnvöldum ber að fylgja er svonefnd skýrleikaregla. Af henni leiðir að ákvarðanir stjórnvalda og tilkynningar þeirra sem beint er til borgaranna verða jafnan að vera eins skýrar og glöggar að efni til og kostur er. Borgararnir eiga því m.a. af lestri þess sem stjórnvöld birta að geta gert sér grein fyrir hvaða skilyrði þeir þurfa að uppfylla til þess að geta komið til greina til að njóta tiltekinna réttinda eða gæða sem stjórnvöld taka ákvörðun um.

Á það var jafnframt bent hér að framan að skyldan til að auglýsa opinber störf byggist bæði á þeim hagsmunum borgaranna að eiga kost á því að koma til greina við val í störf sem þeir kunna að hafa áhuga á og uppfylla nauðsynleg skilyrði til að gegna og jafnframt á þeim hagsmunum hins opinbera, og þar með almennings, að fá til starfa vel hæfa einstaklinga. Forsenda fyrir því að einstaklingar geti gert sér grein fyrir því hvort þeir hafi áhuga á því að sækja um auglýst starf er að þeir geti af lestri auglýsingarinnar gert sér grein fyrir því hvers eðlis starfið er, hvaða lágmarks hæfis- og hæfniskröfur umsækjendur þurfa að uppfylla og hvaða meginsjónarmiðum verði fylgt við val úr hópi umsækjenda. Upplýsingar um þessi atriði eru jafnframt forsenda þess að umsækjendur geti lagt fram með umsókn sinni þær upplýsingar og gögn sem þeir telja að geti skipt máli við mat á umsókn þeirra hjá stjórnvaldinu. Því gleggri sem þessar upplýsingar eru í auglýsingunni ættu að vera meiri líkur fyrir vönduðum undirbúningi ákvörðunar. Ég minni á það sem áður sagði um efni þeirra reglna sem fjármálaráðherra hefur sett á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um hvaða upplýsingar þurfi að koma fram í auglýsingu um laust starf, en þar er fylgt eftir sömu sjónarmiðum og lýst var hér að framan.

Ég tel rétt að nefna í þessu sambandi að sjónarmið um réttmætar væntingar borgaranna hafa fengið aukið vægi í stjórnsýslurétti á síðari árum. Efni auglýsingar um opinbert starf og þær kröfur sem þar koma fram, m.a. um menntun og starfsreynslu umsækjenda, kunna að vekja hjá þeim sem ákveða að sækja um starfið ákveðnar væntingar um að þeir uppfylli umræddar kröfur og að umsókn þeirra verði metin í því ljósi. Á sama hátt leiða þessi sjónarmið til þess að miklu skiptir að efni auglýsingar sé það skýrt að einstaklingar sem eru með aðra, og þá eftir atvikum meiri menntun og starfsreynslu, heldur en verið er að leita eftir til að manna starfið, geti gert sér grein fyrir hvaða þýðingu þessi atriði hafi við mat á umsóknum þeirra. Hér verður ekki fjallað um í hvaða mæli slíkt getur samrýmst reglunni um að hæfasti umsækjandinn skuli valinn hverju sinni. Hvað sem því líður skiptir miklu máli að efni og orðalag auglýsingar um opinbert starf sé ekki til þess fallið að vekja væntingar um að eðli starfsins eða mat á umsækjendum verði annað en leiðir af eðlilegum skilningi á orðalagi auglýsingar um starfið.

Mikilvægi og þýðing þess að efni auglýsinga um opinber störf sé eins skýrt og kostur er hvað varðar hæfis- og hæfnisskilyrði og þau sjónarmið sem ætlunin er að leggja til grundvallar við ákvörðun um ráðningu í starfið og þar með við mat á umsóknum segir m.a. til sín þegar reynir á ákvörðun um ráðninguna fyrir dómstólum og eftirlitsaðilum. Sem dæmi um þýðingu afmörkunar á hæfisskilyrðum í auglýsingu má nefna dóm Hæstaréttar frá 10. október 2002 í máli nr. 121/2002. Efni auglýsingar getur einnig veitt eftirlitsaðilum, eins og t.d. kærunefnd jafnréttismála og umboðsmanni Alþingis, ákveðna forsögn um það hvaða kröfur hafa verið gerðar til umsækjenda og hvernig ætlunin hefur verið að meta þær. Ónákvæmni í orðalagi auglýsingar eða síðari frávik frá því sem þar kemur fram við mat og ákvarðanatöku um ráðninguna kann einmitt að leiða til þess að umsækjandi sem ekki hefur verið ráðinn ákveður að leita til dómstóla með málið eða sérstakra eftirlitsaðila. Reynslan sýnir að dómstólar og eftirlitsaðilar með þessum ákvörðunum innan stjórnsýslunnar byggja að jafnaði niðurstöðu sína á því að gæta hafi þurft samræmis milli efnis auglýsingar um starfið og mats á umsóknum.

3. Hvernig féll auglýsing um störf stjórnarráðsfulltrúa að kröfum um skýrleika og efni auglýsinga um opinber störf?

Því hefur áður verið lýst að í reglum nr. 464/1994, sem fjármálaráðherra hefur sett, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, er tekið fram að í auglýsingu skuli að minnsta kosti gera grein fyrir því hvaða starf/starfssvið sé um að ræða og þar á að koma fram nægjanlega greinargóð lýsing til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst. Þá skulu koma fram upplýsingar um hvaða menntunar- og/eða hæfniskröfur eru gerðar til starfsmanns. Verður ekki annað séð en að efni þessara reglna sé í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í kafla IV.2 hér að framan.

Í auglýsingu utanríkisráðuneytisins kom fram að ráðuneytið óskaði eftir að ráða „stjórnarráðsfulltrúa“ til starfa en ekkert kom fram um hversu marga ætlunin væri að ráða. Að því er varðaði lýsingu á starfinu sagði í auglýsingunni að stjórnarráðsfulltrúar utanríkisráðuneytisins sinntu fjölbreyttum verkefnum, t.d. bókhaldi, tölvuvinnslu, skjalavörslu og símavörslu.

Við athugun mína á þessu máli hefur verið upplýst að þegar auglýsingin var birt var ætlunin að ráða í störf þriggja „stjórnarráðsfulltrúa“, einn til starfa við bókhald, einn í þýðingamiðstöð og einn á viðskiptasvið ráðuneytisins. Af rökstuðningi ráðuneytisins til A og skýringum ráðuneytisins til mín verður ráðið að mat á umsóknum og hæfni umsækjenda tók sérstaklega mið af því hvernig ráðuneytið taldi að umsækjendur, og þá þeir sem voru ráðnir í störfin, féllu að þessum þremur störfum hvað varðar menntun og starfsreynslu. Á þetta sérstaklega við um störfin í bókhaldi og þýðingamiðstöðinni. Þegar fyrir liggur að ráða eigi starfsmenn til ákveðins starfs og byggja mat á umsóknum á sérstakri hæfni til að gegna því verður að telja það í betra samræmi við 5. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, og þau almennu sjónarmið, sem lýst var í kafla IV.2 hér að framan, að fram komi í auglýsingu tilgreining á því um hvaða starf sé að ræða og hvaða verkefni falli undir það í stað þess að láta nægja að tilgreina starfið með svo almennum hætti, eins og starfsheitið stjórnarráðsfulltrúi er. Ég tel að þessa hafi ekki verið gætt við auglýsingu utanríkisráðuneytisins á þeim störfum sem um er fjallað í þessu máli og á það einnig við um starfið á viðskiptasviði.

Ég tek fram að ég tel að sá fyrirvari sem fram kom í auglýsingunni um að litið yrði svo á að umsóknir giltu í sex mánuði frá því að umsóknarfresti lyki breyti ekki framangreindri niðurstöðu. Ég vek í þessu sambandi athygli á því að undanþágan í 3. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, á aðeins við um „störf“ sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða. Viðkomandi „starf“ verður þá að hafa verið tilgreint í auglýsingu í samræmi við þær kröfur um efni auglýsingar sem lýst hefur verið hér að framan en þessi undanþága getur ekki átt almennt við um störf sem losna hjá viðkomandi stofnun næstu sex mánuði. Ætla verður að þau tilvik sem þarna eru höfð í huga séu annars vegar þau þegar í ljós kemur innan þessara tímamarka að sá sem ráðinn var í starfið muni ekki gegna því eða hins vegar þegar ákveðið er innan umræddra tímamarka að ráða fleiri starfsmenn í sambærilegt starf og auglýst var.

Í auglýsingu ráðuneytisins voru settar fram ákveðnar kröfur til umsækjenda, eins og lýst var í kafla II, en þar á meðal voru stúdentspróf eða sambærileg menntun, reynsla af almennum skrifstofustörfum, góð tungumálakunnátta og góð tölvukunnátta. Þessi lýsing á hæfniskröfum gaf ekki til kynna að við mat á hæfni umsækjenda til að gegna einu af störfunum yrði sérstaklega litið til menntunar og starfsreynslu á sviði bókhalds og við annað gæti reynsla við frágang texta vegna þýðinga skipt verulegu máli. Eðli málsins samkvæmt var hins vegar ljóst að góð tungumálakunnátta hlaut að skipta máli við störf í utanríkisráðuneytinu og tilgreining á lágmarksmenntun, reynslu af almennum skrifstofustörfum og góðri tölvukunnáttu gaf frekar til kynna að um almenn skrifstofustörf væri að ræða eins og reyndin var um starfið á viðskiptasviði.

Í kafla IV.2 hér að framan var lögð áhersla á að tilgreining á því í hverju hið auglýsta starf væri fólgið og hæfis- og hæfniskröfum og öðrum sjónarmiðum sem byggt yrði á við val í starfið hefði sérstaka þýðingu gagnvart mögulegum umsækjendum um starfið, og í tilviki umsækjendanna, hvaða upplýsingar og gögn þeir létu fylgja umsóknum sínum og þá um leið hvers þeir væntu um á hvaða grundvelli umsókn þeirra yrði metin. Við mat á umsóknum um opinbert starf gildir sú óskráða grundvallarregla að velja skuli þann hæfasta úr hópi umsækjenda og þegar settar eru fram almennt orðaðar kröfur til umsækjenda um menntun, starfsreynslu og þekkingu á ákveðnum sviðum samhliða mjög almennri lýsingu á viðfangsefnum starfsins verður ekki séð að umsækjendur geti átt von á því að menntun umfram hina tilgreindu lágmarksmenntun eða veruleg starfsreynsla í almennum skrifstofustörfum, og þá eftir atvikum frekari starfsreynsla, t.d. við stjórnun slíkra verkefna, leiði til þess að slík hæfni og reynsla sé ekki látin hafa vægi við mat á hæfni til að gegna starfinu. Hér síðar verður sérstaklega fjallað um áhrif slíkra atriða þegar kemur að hæfnismati á umsækjendum.

Ég tel í samræmi við þau sjónarmið sem lýst hefur verið hér að framan að orða hefði þurft auglýsingu utanríkisráðuneytisins um þau störf stjórnarráðsfulltrúa sem fjallað er um í þessu máli skýrar að því er varðar hvaða störf var í raun verið að auglýsa laus til umsóknar og hvaða hæfniskröfur og sjónarmið ætlunin var að leggja til grundvallar við mat á umsóknum, og þá í samræmi við það sem raunin varð við úrvinnslu umsóknanna. Ég vík hér síðar nánar að þýðingu þessa annmarka við meðferð ráðuneytisins á umsókn A.

4. Sjónarmið um of mikla menntun og starfsreynslu og almennt um mat ráðuneytisins á þessum atriðum í málinu.

Samkvæmt gögnum málsins bárust alls 182 umsóknir um þau störf stjórnarráðsfulltrúa sem utanríkisráðuneytið auglýsti. Kvörtun A beinist, eins og áður sagði, að því að hún hafi vegna menntunar og starfsreynslu, m.a. fyrri starfa hjá utanríkisráðuneytinu, uppfyllt betur hæfis- og hæfniskröfur til að gegna störfunum heldur en þeir sem voru ráðnir í þau.

Þau samskipti sem ég hef átt við utanríkisráðuneytið í tilefni af kvörtun A hafa varpað ljósi á þá málsmeðferð sem lá til grundvallar ákvörðunum ráðuneytisins um ráðningar í störfin og þau sjónarmið sem þær byggðust á. Við athugun mína á málinu hefur komið í ljós að utanríkisráðuneytið hafi, auk þess að styðjast við þau sjónarmið sem fram komu í auglýsingu um störf stjórnarráðsfulltrúa, byggt á því að ekki stæði til að ráða einstaklinga með háskólamenntun, einkum framhaldsmenntun á háskólastigi, eða umfangsmikla starfsreynslu, einkum stjórnunarreynslu. Þess í stað hafi verið stefnt að því að ráða fólk með minni reynslu eða menntun sem yrði svo þjálfað upp í starfinu. Vísbendingar um að byggt hafi verið á þessu sjónarmiði koma fram í svarbréfi utanríkisráðuneytisins til mín, dags. 7. apríl 2010, sem rakið er hér að framan, samtali mínu við mannauðsstjóra utanríkisráðuneytisins á fundi frá 5. október s.á. og samantekt starfsmanna ráðuneytisins eftir fyrsta viðtal þar sem tiltekinn umsækjandi sem hafði starfað sem ritari í tugi ára var ekki talinn hæfur í starfið og var sagður „senior“ ritari. Enn fremur kemur fram í minnisblaði til ráðuneytisstjóra, dags. 23. nóvember 2009, að mannauðsstjóri hafi ákveðið í samráði við ráðuneytisstjóra að fara fyrst og fremst yfir umsóknir þeirra sem ekki voru með háskólapróf en þeir hafi verið 93 talsins af 182 umsækjendum. Einnig hafi verið ákveðið að fara yfir umsóknir þeirra sem hefðu lokið BA-prófi, þ.e. umsóknir 56 umsækjenda, enda væru fordæmi fyrir því í ráðuneytinu að ráða einstaklinga með slík próf í starf stjórnarráðsfulltrúa og hefði það reynst vel. Umsækjendur með MA-próf voru hins vegar 33 talsins. Áður en ég fjalla sérstaklega um þýðingu þessara atriða við mat ráðuneytisins á umsókn A tel ég rétt að huga almennt að því hvort málefnalegt og forsvaranlegt sé að byggja á umræddu sjónarmiði við mat á umsækjendum um opinber störf.

Hér að framan hefur verið lýst þeim meginréttarreglum sem taldar eru gilda um ráðningar opinberra starfsmanna og þá sérstaklega hjá ríkinu. Sé ekki kveðið á um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum hvaða hæfis- eða hæfniskröfum og sjónarmiðum beri að byggja á við val í starfið hefur stjórnvaldið sem ræður í það ákveðið svigrúm til að velja hvaða kröfur og sjónarmið það leggur að þessu leyti til grundvallar við ráðninguna en þetta svigrúm takmarkast þó af þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að veitingarvaldshafa beri að velja þann umsækjanda um opinbert starf sem er hæfastur og þá þurfa þau sjónarmið sem á er byggt að vera málefnaleg og forvaranleg. Í tilvikum stjórnarráðfulltrúa í utanríkisráðuneytinu er ekki ákveðið í lögum eftir hvaða sjónarmiðum skuli farið við ráðningu þeirra og það kom því í hlut ráðuneytisins að ákveða á hvaða sjónarmiðum yrði byggt við þær ráðningar sem fjallað er um í þessu máli.

Eins og fyrr segir reynir í þessu máli á það álitaefni hvort utanríkisráðuneytinu hafi verið heimilt að lögum að byggja á því við ráðningu stjórnarráðsfulltrúanna að líta annaðhvort fram hjá þeim einstaklingum sem voru taldir hafa of mikla menntun fyrir starfið eða fram hjá aukinni menntun eða starfsreynslu umsækjanda eða veita þeim þáttum lítið vægi við mat á hæfni þeirra til að gegna umræddum störfum. Ég hef áður í áliti mínu frá 15. júlí 2005 í máli nr. 3977/2003 fjallað um hliðstæð álitaefni.

Í upphafi kafla II hér að framan var efni auglýsingar um störf stjórnarráðsfulltrúanna lýst. Ég tek fram að ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir þess efnis að þau sjónarmið sem leiddu af almennri lýsingu á störfum stjórnarráðsfulltrúa í auglýsingunni eða kröfum til umsækjenda sem þar komu fram hafi verið ómálefnaleg.

Eins og utanríkisráðuneytið sjálft kaus að afmarka störf stjórnarráðsfulltrúa í auglýsingu um störfin verður ekki önnur ályktun dregin af minni hálfu en að væntanlegir umsækjendur um þau störf hafi með réttu mátt vænta þess að ekki yrði lagður annar mælikvarði til grundvallar mati á hæfustu einstaklingunum í störfin en almennt tíðkast, þ.e. að lagt yrði mat á persónulega eiginleika, menntun og starfsreynslu sem gætu nýst við framkvæmd starfanna og varpað gætu ljósi á væntanlega frammistöðu viðkomandi í starfi miðað við hvernig störfin voru afmörkuð í auglýsingu. Þannig verður ekki ráðið af auglýsingunni sjálfri að utanríkisráðuneytið hafi afmarkað umrædd störf á annan hátt en almennt tíðkast við ráðningar í störf hjá hinu opinbera og að leitað hafi verið að einstaklingum með litla starfsreynslu eða menntun, t.d. með það fyrir augum að þjálfa þá upp í starfi, eða að starfið hafi byggst á sérstökum sjónarmiðum um að veita innsýn í starf ráðuneytisins, t.d. með ráðningu starfsnema. Þá hefur utanríkisráðuneytið ekki bent mér á nein lagaákvæði eða lagasjónarmið sem varða sérstaklega störf stjórnarráðsfulltrúa sem leiða til þess með réttu að heimilt hafi verið að líta fram hjá einstaklingum sem hafi haft mikla menntun eða starfsreynslu eða að þeir þættir yrðu ekki metnir eða fengju lítið vægi í mati á hæfni umsækjenda til að gegna umræddum störfum. Ráðuneytið hefur ekki heldur bent mér á nein sjónarmið sem leiða af eðli umræddra starfa, eins og þau voru nánar afmörkuð í auglýsingu, sem eru til þess fallin að leiða til þess að málefnalegt og forsvaranlegt hafi verið að byggja á þessu atriði í málinu. Í skýringum utanríkisráðuneytisins til mín hefur helst verið byggt á því að aukin menntun eða starfsreynsla auki líkur á því að starfsmaður muni ekki ílengjast í starfi eða geri viðkomandi ekki endilega hæfari til að gegna starfi stjórnarráðsfulltrúa. Mun ég nú víkja að þessum sjónarmiðum ráðuneytisins.

Í skýringum utanríkisráðuneytisins til mín segir að almennt þyki mega leiða líkum að því að langskólagengnir umsækjendur séu ekki líklegir til að gegna um langan tíma störfum sem gera engar kröfur til þeirrar þekkingar sem þeir hafa aflað sér og reyna ekki á færni til að leysa úr viðfangsefnum með þeirri aðferðafræði sem þjálfuð er í framhaldsnámi á háskólastigi. Ég get ekki fallist á að heimilt sé að leggja þessa afstöðu almennt til grundvallar við ráðningar í störf hjá hinu opinbera, sbr. áðurnefnt álit mitt í máli nr. 3977/2003, en þar fjallaði ég sérstaklega um þýðingu starfsreynslu. Ég bendi á að þegar svo háttar til að umsækjandi um starf hefur meiri menntun eða starfsreynslu en áskilið er að lágmarki í auglýsingu um starfið ber stjórnvaldi að leggja mat á það hvernig sú menntun og starfsreynsla sem viðkomandi umsækjandi hefur aflað sér muni koma til með að nýtast í starfi. Ekki er útilokað að heimilt sé að líta til þess hvort starfsmaður geri ráð fyrir að ílengjast í starfi, sjá Arne Fanebust, Tjenestemannsrett. Universitetsforlaget, 1987, bls. 100. Það er aftur á móti ekki heimilt að leggja slíkt sjónarmið almennt til grundvallar og þá án þess að upplýsa um það atriði í málinu í tilviki viðkomandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og skrásetja hafi það haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins í samræmi við fyrirmæli 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Við meðferð sína á ráðningarvaldinu þurfa stjórnvöld hverju sinni að gæta að þeim almennu reglum sem gilda um undirbúning og töku ákvarðana, í þessu tilviki ákvarðana sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar á meðal eru þær jafnræðisreglur sem stjórnvöldum ber að fylgja og einnig reglan um skyldubundið mat. Sú síðari felur í sér að stjórnvöldum er óheimilt að afnema eða takmarka verulega mat á atvikum, og þá með tilliti til gildandi lagareglna og þeirra sjónarmiða sem á reynir, með því að setja fyrirfram reglur eða taka ákvörðun um matið sem útiloka slík atriði. Það leiðir af því regluumhverfi sem gildir um ráðningar í störf hjá hinu opinbera að mat á umsóknum þeirra sem uppfylla þær lágmarkskröfur sem gerðar eru miðar að því að finna út hver er hæfastur úr hópi umsækjenda til að gegna viðkomandi starfi. Það að ákveða fyrirfram að umsækjendur sem eru með tiltekna meiri menntun eða starfsreynslu heldur en lágmarkskröfur segja til um komi ekki til greina eða mun síður við mat á því hver teljist hæfastur úr hópi umsækjenda í starfið, og þá án þess að lagt sé einstaklingsbundið mat á hvernig menntun viðkomandi eða starfsreynsla fellur að hinu auglýsta starfi, getur að mínu áliti ekki samrýmst reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda. Þá minni ég á það sem áður sagði um þau sjónarmið sem lágu að baki því að skyldan til að auglýsa störf hjá ríkinu var lögfest. Þar var lögð áhersla á jafnræði þeirra einstaklinga sem uppfylla lágmarkskröfur til að koma til greina við mat á því hver teljist hæfastur til að gegna hinu auglýsta starfi. Ég tel að sú aðferð að leggja til hliðar umsóknir einstaklinga sem hafa að baki tiltekna menntun umfram þá lágmarksmenntun sem krafist er eða verulega meiri starfsreynslu en krafist er að lágmarki fari í bága við það jafnræði sem stjórnvöld þurfa að viðhafa við meðferð umsókna um opinber störf.

Í skýringum utanríkisráðuneytisins er jafnframt gerð grein fyrir þýðingu háskólamenntunar umsækjanda en þar segir m.a. svo:

„Háskólapróf er ekki nauðsynlegt fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa og gerir umsækjendur ekki hæfari til að gegna því.“

Þá kemur auk þess fram í skýringunum að starf stjórnarráðsfulltrúa sé ekki stjórnunarstarf og ráðuneytið þekki það af eigin reynslu að það sé síður en svo sjálfgefið að þeim er farnast vel í stjórnunarhlutverki láti vel að vinna undir stjórn annarra. Það sé mat ráðuneytisins að það sé málefnalegt að gefa starfsreynslu af vettvangi stjórnunar takmarkað vægi við ráðningar í umrædd störf. Síðan segir m.a. svo í skýringum ráðuneytisins:

„Menntun og/eða starfsreynsla af allt öðrum sviðum en óskað er leiða ekki sjálfkrafa til útilokunar frá starfi en hafa að sama skapi takmarkað vægi í heildarmati. Umsækjandi sem hefur lagt mörg ár til öflunar menntunar eða starfsreynslu sem nýtist ekki sérstaklega í hinu lausa starfi hefur alla jafna ekki nýtt hin sömu ár til öflunar starfsreynslu eða menntunar sem gerir það. Þannig má almennt leiða líkum að því að sá sem hefur verið virkur á náms- eða vinnusviði sem umsókn lýtur að á umliðnum misserum eða árum standi þeim umsækjendum framar sem hafa verið virkir á öðrum sviðum.“

Í tilefni af þessum ummælum tek ég fram að stjórnvöldum er ekki stætt að byggja á því almennt, að hafi umsækjandi lagt það á sig að afla sér frekari menntunar eða búi hann yfir starfsreynslu af öðrum vettvangi en beinlínis er gerð krafa um í starfi, sé heimilt að gefa slíkri menntun eða starfsreynslu lítið vægi í matinu án þess að leggja mat á það hvernig sú menntun eða starfsreynsla í tilviki hvers og eins umsækjanda muni koma til með að nýtast fyrir það starf sem hefur verið auglýst laust til umsóknar. Ég bendi einnig á að í auglýsingu um störf stjórnarráðsfulltrúa er m.a. gerð krafa um að umsækjendur búi yfir samskiptalipurð, aðlögunarhæfni og góðri framkomu, góðri tungumálakunnáttu og góðri tölvukunnáttu. Nám á háskólastigi er ekki einvörðungu til þess fallið að mennta einstaklinga í því akademíska fagi sem þeir hafa valið sér. Þannig má almennt ætla að háskólanám sé einnig til þess fallið að þjálfa fólk í öguðum vinnubrögðum, skilvirku samstarfi við annað fólk og eftir atvikum lestri og beitingu erlendra tungumála.

Ég get því ekki fallist á þá almennu fullyrðingu utanríkisráðuneytisins að háskólapróf geri umsækjendur ekki hæfari til að gegna starfi stjórnarráðsfulltrúa eins og kröfum til þess starfs var lýst í auglýsingu. Ég ítreka þó að í þessu felst ekki sú fullyrðing að þeir umsækjendur um störf stjórnarráðsfulltrúanna sem aflað höfðu sér háskólamenntunar hafi verið hæfari en þeir einstaklingar sem minni menntun höfðu, heldur aðeins að utanríkisráðuneytinu hafi verið óheimilt að líta fram hjá framhaldsmenntun umsækjenda eða ljá henni lítið vægi á grundvelli almennra hugleiðinga eða að láta framhaldsmenntun á háskólastigi vinna gegn umsækjendum þannig þeir kæmu ekki til nánari skoðunar.

Ég bendi sérstaklega á í þessu sambandi að í minnisblaði mannauðsstjóra til ráðuneytisstjóra, dags. 23. nóvember 2009, kemur fram að fordæmi séu fyrir því að einstaklingar með BA-próf hafi verið ráðnir og hafi það reynst vel. Að því er varðar starfsreynslu á sviði stjórnunar var utanríkisráðuneytinu sömuleiðis ekki heimilt að leggja slík almenn sjónarmið til grundvallar án þess að horfa til þess hvernig þau áttu við í tilviki hvers og eins umsækjanda með tilliti til þeirra starfa sem ætlunin var að ráða í. Það er því niðurstaða mín að utanríkisráðuneytið hefur ekki sýnt mér fram á að málefnalegt og forsvaranlegt hafi verið að byggja á því við mat á umsækjendum um störf stjórnarráðsfulltrúa að ýmist líta fram hjá þeim einstaklingum sem hefðu framhaldsmenntun á háskólastigi eða ljá aukinni menntun og starfsreynslu takmarkað vægi á grundvelli almennra hugleiðinga án þess að meta það í hverju og einu tilviki hvernig sú menntun eða starfsreynsla gæti nýst við framkvæmd starfsins eins og það var afmarkað í auglýsingu. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð utanríkisráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Ég tel jafnframt rétt í tilefni af framangreindu að minna á að reynslan sýnir, bæði hér á landi og annars staðar, að þegar þrengir að á vinnumarkaði eiga einstaklingar sem aflað hafa sér sérhæfðrar menntunar eða starfsreynslu, oft umtalsverðrar, ekki endilega kost á að starfa við þau viðfangsefni sem best falla að menntun viðkomandi og starfsreynslu. Sama aðstaða kemur iðulega upp í tilvikum einstaklinga sem flytja búferlum milli landa. Við þessar aðstæður kunna einstaklingar í atvinnuleit að kjósa að skipta um starfsvettvang og sækjast eftir störfum sem ekki endilega gera að lágmarki kröfu um þá menntun eða starfsreynslu sem þeir hafa aflað sér. Þá kann það einfaldlega að vera vilji viðkomandi einstaklings að breyta til í starfi. Ég minni á það sem ég sagði hér fyrr um að þrátt fyrir það frelsi sem stjórnendur opinberra stofnana hafa til að móta þær kröfur og sjónarmið sem þeir byggja á við ráðningar í opinber störf með tilliti til þarfa þeirra verkefna sem viðkomandi stofnun hefur með höndum verða þeir við þessar ákvarðanir að gæta að tilteknum almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Þannig getur það ekki samrýmst þeim reglum sem gilda um meðferð opinberra stofnana á ráðningarvaldinu að setja slíka einstaklinga til hliðar í ráðningarferlinu án þess að hæfni þeirra til að gegna því starfi sem auglýst er sé metin og þeir njóti þá ef við á góðs af þeirri menntun og starfsreynslu sem þeir hafa öðlast eftir því hvernig hún fellur að starfinu. Með sama hætti er ekki unnt að byggja á almennu viðhorfi þess sem annast ráðninguna um að líkur séu á að einstaklingar sem þannig háttar til um muni endast skemur í starfi þar sem ekki reynir beinlínis á þá menntun og starfsreynslu sem viðkomandi hefur áður aflað sér, t.d. stjórnunarreynslu. Eigi að byggja á slíku þarf að vera upplýst um viðhorf viðkomandi umsækjanda til þessa atriðis. Almennt eru þetta einnig atriði sem reynt getur á þegar kemur að því hvaða launakjör fylgja viðkomandi starfi og þá í samanburði við þau laun sem umsækjandi hefur áður haft í starfi sem gert hefur meiri kröfur til menntunar og starfsreynslu.

5. Mat ráðuneytisins á umsókn A.

Í skýringum utanríkisráðuneytisins til mín, dags. 7. apríl 2010, kemur fram að umsókn A hafi verið tekin til sams konar mats og aðrar umsóknir um störf stjórnarráðsfulltrúa. Tekið er fram að hún hafi fullnægt þeim hæfisskilyrðum sem komu fram í auglýsingu um störfin. Fram kemur að talsverður hluti af starfsreynslu hennar hafi verið við stjórnunarstörf. Hún hafi starfað í utanríkisráðuneytinu og ráðuneytið því þekkt til hennar. Þá kemur fram að ráðuneytið hafi gefið starfsreynslu af vettvangi stjórnunar takmarkað vægi í heildarmati. Í skýringunum er jafnframt gerð grein fyrir menntun, starfsreynslu og persónulegum eiginleikum þeirra þriggja einstaklinga sem hlutu störfin og A. Þannig kemur m.a. fram að D hafi haft góða þekkingu og reynslu af bókhaldsvinnu, E hafi haft góða þekkingu af þeim forritum sem ráðuneytið notar og C hafi haft langa starfsreynslu af því að vinna með texta og notkun ritvinnsluforrita sem ráðuneytið notar. Fram kemur að A hafi haft starfsreynslu af færslu bókhalds en D, sem ráðin var í starf stjórnarráðsfulltrúa sem var afmarkað við bókhaldsvinnu, hafi verið talin hafa meiri reynslu á því sviði. Þá hafi þessir umsækjendur komið betur út úr mati á persónulegum eiginleikum en A.

Eins og endranær þegar umboðsmaður Alþingis fjallar um kvörtun vegna ráðningar í opinbert starf þarf að hafa í huga að það er ekki hlutverk umboðsmanns eða á færi hans að endurmeta hvern hafi átt að ráða úr hópi umsækjenda heldur að leggja mat á það hvort fylgt hafi verið skráðum og óskráðum reglum, sem og vönduðum stjórnsýsluháttum, við þá ákvörðun sem kvörtunin beinist að og þá gagnvart þeim sem ber fram kvörtunina.

Ég hef hér að framan sett fram almennar athugasemdir varðandi það hvernig utanríkisráðuneytið stóð að auglýsingu á þeim störfum stjórnarráðsfulltrúa sem hér er fjallað um og hvernig tekið var tillit til framhaldsmenntunar og starfsreynslu við mat á umsóknum um þau störf. Ég tel ljóst af fyrirliggjandi gögnum málsins að bæði þessi atriði hafi í reynd haft áhrif að því er varðar mál A. Af efni auglýsingarinnar gat hún ekki vænst annars en að umsókn hennar yrði að því er varðar menntun, kunnáttu og starfsreynslu metin með hefðbundnum hætti og hvað þá að ráðuneytið væri að leita sérstaklega eftir umsækjendum sem hefðu takmarkaða starfsreynslu og þannig nyti hún þess ekki að hafa áður aflað sér starfsreynslu í starfi stjórnarráðsfulltrúa á vegum ráðuneytisins í um 10 ár og í öðrum störfum bæði fyrir þann tíma og eftir. Ég bendi þar á að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að A hafi bæði aflað sér þekkingar og starfað við bókhald en í gögnum málsins er ekki að finna neinn samanburð á hæfni hennar að þessu leyti og hæfni þess umsækjanda sem sérstaklega var ráðinn í starf við bókhald á grundvelli þess mats ráðuneytisins að viðkomandi hefði „mikla færni og þekkingu á bókhaldi“ auk reynslu hennar við færslu á mismunandi bókhaldi. Þá liggur ekki annað fyrir en að A hafi uppfyllt þær kröfur sem gerðar voru um tölvu- og tungumálakunnáttu og hafi að þessu leyti búið yfir góðri þekkingu og færni. Það vekur athygli við athugun á gögnum málsins að í tilviki þess sem ráðinn var til starfa á viðskiptasviði var um að ræða einstakling sem var að ljúka stúdentsprófi og með takmarkaða starfsreynslu en helst er að sjá að þekking hans vegna náms í Verslunarskóla Íslands á þeim ritvinnsluforritum og öðrum tölvuforritum sem ráðuneytið notar hafi haft sérstaka þýðingu við ráðningu hans.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan og ráðið verður af gögnum málsins tel ég að ráðuneytið hafi ekki sýnt mér fram á að mat þess á menntun, kunnáttu og starfsreynslu A hafi verið fullnægjandi í samanburði við mat þess á hliðstæðum atriðum hjá þeim umsækjendum sem ráðnir voru miðað við þær kröfur sem leiða af hinni óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um að velja skuli hæfasta umsækjandann. Ég tek einnig fram að ég tel að fyrir liggi að sú afstaða ráðuneytisins að vilja frekar ráða í umrædd störf einstaklinga með takmarkaða starfsreynslu hafi mótað þann feril sem afgreiðsla umsókna um umrædd störf stjórnarráðsfulltrúa var almennt lögð í af hálfu ráðuneytisins.

Í skýringum ráðuneytisins til mín er vísað til þess að í auglýsingu um störfin hafi verið gerðar ákveðnar kröfur til persónulegra eiginleika umsækjenda er lotið hafi að samskiptalipurð og góðri framkomu, en fjallað er um þessi atriði í tengslum við mál A. Af skýringum ráðuneytisins til mín er hins vegar ekki að fullu ljóst í hvaða mæli þessi atriði hafa í reynd skipt máli þegar ráðuneytið taldi ekki tilefni til að taka umsókn A til frekari skoðunar við endanlegt val úr hópi umsækjenda. Að vísu segir um reynslu ráðuneytisins af henni sem starfsmanni að hún sé áhugasamur og virkur starfsmaður „en gat á stundum átt erfitt með að sætta sig við það starfshlutverk sem hún gegndi hverju sinni og viljað víkka það út umfram það sem efni, aðstæður og vilji ráðuneytisins stóð til“. Síðan segir að framkoma hennar og viðmót í viðtali vegna umsóknarinnar hafi stutt við fyrri þekkingu og reynslu ráðuneytisins að þessu leyti.

A andmælir þessari lýsingu á fyrri störfum hennar á vegum ráðuneytisins og tiltekur að hún hafi unnið á hverjum tíma í fullu samráði við yfirmenn sína og það hafi þá verið að beiðni þeirra hverju sinni sem hún sinnti viðfangsefnum sem gætu fallið undir þessa athugasemd ráðuneytisins. Ég tek af þessu tilefni fram að í þeim gögnum sem ráðuneytið afhenti mér vegna þessa máls eru engar skriflegar upplýsingar eða staðfestingar, t.d. fyrrum yfirmanna A, um atriði eða atvik af því tagi sem eru til stuðnings tilvitnaðri lýsingu ráðuneytisins. Ég minni á það sem áður sagði um menntun, kunnáttu og starfsreynslu A í samanburði við þá umsækjendur sem ráðnir voru. Ef það var á annað borð ætlun ráðuneytisins að byggja á fyrrgreindum atriðum úr fyrri störfum A á vegum ráðuneytisins til að útiloka hana frá því að koma til frekara samanburðarmats á grundvelli annarra hæfniskrafna og sjónarmiða tel ég að eins og atvikum var háttað í þessu máli hefði þurft að upplýsa slík atriði frekar og gefa A kost á að tjá sig um þau í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en unnt var að byggja á þeim við ákvarðanir í málinu.

Því hefur áður verið lýst að í skýringum ráðuneytisins kemur fram að ráðuneytið hafi talið A full reynslumikla fyrir starf stjórnarráðsfulltrúa og þá m.a. vísað til þeirrar starfs- og stjórnunarreynslu sem hún hafði öðlast í starfi hjá tilgreindu fjármálafyrirtæki eftir að hún hætti störfum á vegum ráðuneytisins árið 2006. Þá vísar ráðuneytið í skýringum sínum til mín til þess að líkur séu á að einstaklingur sem aflað hefur sér meiri menntunar eða starfsreynslu heldur en reynir á í viðkomandi starfi sé ekki líklegur til að gegna slíku starfi um langan tíma. Af gögnum málsins er ljóst að í viðtali starfsmanna ráðuneytisins við A kom fram að hún sæi sig í starfi hjá utanríkisráðuneytinu eftir fimm ár. Þá kom fram í umsókn A um starfið, dags. 19. október 2009, að hún hefði „mikinn hug á því að koma aftur til starfa“. Samkvæmt framansögðu verður að telja að utanríkisráðuneytið hafi ekki haft forsendur til annars en að leggja til grundvallar að vilji A hafi staðið til þess að gegna starfi stjórnarráðsfulltrúa í ráðuneytinu og ílengjast í starfinu. Enn fremur liggur fyrir í gögnum málsins að einn þeirra sem ráðinn var í starf stjórnarráðsfulltrúa, þ.e. sá er nýlokið hafði stúdentsprófi, hafði ekki hug á að staldra lengi við í starfinu heldur stefndi á frekara nám. Ég hef hér að framan, í kafla IV.4, vísað til þess að stjórnvald geti ekki lagt slík almenn sjónarmið til grundvallar við mat á umsóknum um starf nema hafa kannað umrætt atriði með fullnægjandi hætti áður, þ.m.t. leitað eftir viðhorfi viðkomandi. Í gögnum málsins kemur ekkert fram um að ráðuneytið hafi leitað eftir viðhorfi A til þess hvað hugmyndir hún hefði um starfstíma sinn til framtíðar ef hún kæmi til greina við ráðningu í umrædd störf og þá hvort þau væru á annan veg heldur en hún hafði sjálf greint frá. Ég tel því að ráðuneytinu hafi ekki, að því marki sem það kann að hafa verið gert í reynd, verið heimilt að byggja á þessu sjónarmiði í máli A.

Það leiðir af framangreindri niðurstöðu minni að ráðuneytinu bar að leggja mat á það hvernig sú sérstaka starfsreynsla sem A hafði aflað sér gæti nýst við starf stjórnarráðsfulltrúa. Það verður ekki séð að það hafi verið gert með viðhlítandi hætti heldur hafi þvert á móti verið byggt á því að slík starfsreynsla ætti að hafa takmarkað vægi á grundvelli almennra hugleiðinga um gildi slíkrar starfsreynslu eða þýðingu hennar fyrir framtíð viðkomandi starfsmanns í starfi. Af skýringum ráðuneytisins til mín, sem raktar eru í kafla III, verður ekki séð að fram hafi farið heildstæður samanburður á þeim umsækjendum sem fengu starfið og á A og þá að teknu tilliti til allra þeirra atriða sem gátu haft þýðingu fyrir það mat eins og störfin voru afmörkuð í auglýsingu, t.d. reynslu A af skrifstofustörfum. Það er því jafnframt niðurstaða mín að mat ráðuneytisins í málinu hafi ekki verið forsvaranlegt. Ég tek fram að ég hef þó ekki tekið neina afstöðu til þess hvort hæfustu einstaklingarnir úr hópi umsækjenda hafi verið ráðnir í umrædd störf.

V. Niðurstaða.

Í álitinu eru annars vegar gerðar almennar athugasemdir við það hvernig utanríkisráðuneytið hagaði efni auglýsinga um þau þrjú störf stjórnarráðsfulltrúa sem um er fjallað í málinu og hvernig ráðuneytið hagaði mati sínu almennt á umsóknum þeirra sem aflað höfðu sér háskólamenntunar á framhaldsstigi og umtalsverðrar starfsreynslu, einkum á sviði stjórnunar. Hins vegar eru gerðar athugasemdir við það hvernig ráðuneytið hagaði mati á umsókn þess einstaklings sem bar fram kvörtun til umboðsmanns.

Það er niðurstaða mín að orða hefði þurft auglýsingu ráðuneytisins á umræddum störfum stjórnarráðsfulltrúa skýrar að því er varðar hvaða störf var í raun verið að auglýsa laus til umsóknar, hvaða verkefni féllu undir þau og hvaða hæfniskröfur og sjónarmið ætlunin var að leggja til grundvallar við mat á umsóknum, sbr. 5. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, og þau almennu sjónarmið sem rakin eru í kafla IV.2 í áliti þessu.

Það er jafnframt niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að það hafi verið málefnalegt og forsvaranlegt að byggja á því við mat á umsækjendum um störf stjórnarráðsfulltrúa að ýmist líta fram hjá þeim einstaklingum sem höfðu framhaldsmenntun á háskólastigi eða ljá aukinni menntun og starfsreynslu takmarkað vægi á grundvelli almennra hugleiðinga án þess að meta það í hverju tilviki hvernig sú menntun eða starfsreynsla gæti nýst við framkvæmd starfsins eins og það var afmarkað í auglýsingu. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Þá er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að mat þess á menntun, kunnáttu og starfsreynslu A hafi verið fullnægjandi í samanburði við mat þess á hliðstæðum atriðum hjá þeim umsækjendum sem ráðnir voru í störf stjórnarráðsfulltrúa miðað við þær kröfur sem leiða af hinni óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um að velja skuli hæfasta umsækjandann. Ég tel einnig að fyrir liggi að sú afstaða ráðuneytisins að vilja frekar ráða í umrædd störf einstaklinga með takmarkaða starfsreynslu hafi mótað þann feril sem afgreiðsla umsókna um umrædd störf stjórnarráðsfulltrúa var almennt lögð í af hálfu ráðuneytisins. Ég tel þannig að ráðuneytinu hafi borið að leggja mat á það hvernig sú sérstaka starfsreynsla sem A hafði aflað sér gæti nýst við starf stjórnarráðsfulltrúa en af gögnum málsins fæ ég ekki séð að það hafi verið gert með viðhlítandi hætti. Það er því jafnframt niðurstaða mín að mat ráðuneytisins á umsókn A hafi ekki verið forsvaranlegt.

Niðurstaða mín hér að framan felur ekki í sér endanlega afstöðu um hver hafi verið hæfastur umsækjenda af þeim sem sóttu um umrædd störf stjórnarráðsfulltrúa. Að þessu virtu og að teknu tilliti til hagsmuna þeirra einstaklinga sem hlutu umrædd störf stjórnarráðsfulltrúa tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunum. Ég bendi hins vegar á, að eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli, leiðir það af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi. Þegar atvik í þessu máli eru virt eru það tilmæli mín til utanríkisráðuneytisins að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins gagnvart A og öðrum umsækjendum.

Ég beini jafnframt þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í áliti þessu.