I.
Í bréfi mínu til M, dags. 22. ágúst 1995, sagði meðal annars:
"Helstu málavextir eru þeir, að með bréfi, dags. 27. ágúst 1993, til sýslumannsins á X sótti A um áfengisveitingaleyfi, þ.e. léttvínsleyfi, fyrir veitingastaðinn Y,..., X. Umsókn þessa sendi sýslumaður til umsagnar bæjarstjórnar X og matsnefndar áfengisveitingahúsa. Í umsögn sinni, dags. 15. október 1993, féllst matsnefndin á, að umbeðið leyfi yrði veitt, enda yrði tilgreindum skilyrðum um umbúnað fullnægt. Í bréfi bæjarstjórans á X til sýslumanns, dags. 18. október 1993, kom hins vegar fram, að áfengisvarnanefnd sveitarfélagsins hefði hafnað umsókninni með þremur atkvæðum gegn tveimur á fundi sínum 28. september 1993. Á fundi bæjarstjórnar X hinn 13. október 1993 hefði verið samþykkt með sex atkvæðum gegn einu að staðfesta afgreiðslu áfengisvarnanefndar og hafna þar með umsókninni. Með bréfi, dags. 21. október 1993, tilkynnti sýslumaður A um þessa afgreiðslu bæjarstjórnar svo og að honum (lögreglustjóra) væri óheimilt að veita umbeðið leyfi, sbr. 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969.
Með bréfi til sýslumanns, dags. 17. febrúar 1994, var af hálfu A farið fram á það, að málið yrði endurupptekið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Erindi þetta sendi sýslumaður bæjarstjórn X með bréfi, dags. 25. febrúar 1994. Í bréfi bæjarstjórans á X, dags. 18. apríl 1994, til sýslumanns, kom fram, að bæjarstjórn hefði á fundi sínum 13. apríl 1994 tekið málið fyrir að nýju og gert svofellda samþykkt með sex atkvæðum gegn einu: "Bæjarstjórn X samþykkir ekki vínveitingaleyfi fyrir veitingastaðinn Y,..., X."
Jafnframt var sérstök greinargerð samþykkt með fyrrgreindri ákvörðun. Þar kom fram, að árið 1988 hefði bæjarstjórn X samþykkt að breyta aðalskipulagi svæðisins við...götu... þannig, að þar yrði heimil lóðarnýting fyrir verslun og þjónustu í stað nýtingar fyrir opinbera þjónustu eingöngu, eins og áður hefði verið. Í framhaldi af þessu hefði verið samþykkt nýtt deiliskipulag fyrir lóðina í mars 1989. Þá hefðu komið fram sjónarmið þess efnis, að breytingin gæti skapað grundvöll fyrir rekstri vínveitingastaðar á lóðinni með hættu á óþægindum og ónæði fyrir íbúa nærliggjandi lóða. Einnig hefði verið bent á nálægð lóðarinnar við [framhaldsskólann á X] og óheppileg áhrif vínveitingastaðar af þeim sökum. Á fundi bæjarstjórnar 8. mars 1989 hefðu þessi mál verið til umfjöllunar og komið skýrt fram hjá bæjarfulltrúum, að hið nýja deiliskipulag lóðarinnar ætti ekki að skapa forsendur til að leyfa rekstur vínveitingastaðar á lóðinni, enda kæmi slík leyfisveiting ekki til greina af hálfu bæjarstjórnar vegna nálægðar við [framhaldsskólann á X]. Þessi skýra afstaða bæjarstjórnar hefði verið lóðarhafa og húseiganda að...götu... kunn frá upphafi. Þessi stefna um nýtingu lóðarinnar hefði verið staðfest 13. október 1993 með synjun um áfengisveitingaleyfi fyrir Y. Sú synjun hefði ekki átt að koma rekstraraðila á óvart, þar sem bæjarstjóri hefði í lok júnímánaðar 1993 kynnt fyrirtækinu þá afstöðu meirihluta bæjarstjórnar, að ekki yrði veitt áfengisveitingaleyfi fyrir veitingastaðinn, sbr. bókun 1. júlí 1993. Þessi afstaða hefði verið ítrekuð 11. ágúst 1993, þegar bæjarstjórn hefði samþykkt jákvæða umsögn um rekstrarleyfi til handa A vegna starfrækslu Y. ... Í lok greinargerðar þessarar segir svo:
"Vínveitingaleyfi á lóðinni er hafnað af skipulagsástæðum þar sem vínveitingar eru ekki taldar æskilegar á lóðinni vegna staðsetningar hennar í næsta nágrenni íbúðabyggðar og nálægðar hennar við [framhaldsskólann á X]."
Í bréfi bæjarstjórans kom fram, að áfengisvarnanefnd X hafði tekið málið fyrir að nýju á fundi sínum 29. mars 1994 og nú samþykkt fyrir sitt leyti, að umbeðið leyfi yrði veitt.
Með bréfi, dags. 25. apríl 1994, tilkynnti sýslumaðurinn á X A, að með tilvísun til umsagna bæjarstjórnar væri honum óheimilt að veita henni umbeðið leyfi, sbr. 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum.
Af hálfu A var fyrrgreindri ákvörðun sýslumannsins á X skotið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með kæru, dags. 9. nóvember 1994, og þess krafist, að fyrir hann yrði lagt að samþykkja framlagða umsókn um áfengisveitingaleyfi. Var því meðal annars haldið fram, að jafnræðis hefði ekki verið gætt og að þrátt fyrir orðalag 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, hefði lögreglustjóra borið að leggja sjálfstætt mat á þær forsendur og rökstuðning, sem umsögn bæjarstjórnar byggðist á.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók kæruna til úrlausnar með kæruúrskurði, dags. 18. nóvember 1994. Í úrskurðinum gerir ráðuneytið grein fyrir því, meðal annars með vísan til lagaforsögu og lögskýringargagna, að umsögn sveitarstjórnar um áfengisveitingaleyfi samkvæmt 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, sé bindandi fyrir lögreglustjóra. Síðan segir svo:
"Af því sem fram er komið er ljóst að heimild lögreglustjóra til útgáfu leyfis fyrir veitingastað til áfengisveitinga er háð því að sveitarstjórn sé leyfisveitingu ekki mótfallin. Ástæður sveitarstjórnar geta verið margvíslegar. Almennt viðhorf til áfengismála getur þar m.a. komið til álita, skipulagssjónarmið, grenndarsjónarmið o. fl. Ljóst er að sveitarstjórn ber að halda í heiðri almennar reglur stjórnsýsluréttar, svo sem um jafnræði þegnanna. Það er hins vegar ekki á valdi lögreglustjóra að leggja efnislegt mat á ástæður sveitarstjórnar. Ef sveitarstjórn er leyfisveitingu mótfallin hefur lögreglustjóri ekki heimild til að veita veitingastað leyfi til áfengisveitinga, sbr. 1. mgr. 12. gr. áfengislaga. Lög standa þá ekki til þess að ráðuneytið endurmeti slíka synjun lögreglustjóra.
Af framansögðu er ljóst að ekki er á valdi ráðuneytisins að leggja fyrir sýslumanninn á [X] að gefa út leyfi til áfengisveitinga fyrir veitingastaðinn [Y] á [X]."
Þá er þess að geta, að af hálfu A og B var fyrrgreindri ákvörðun bæjarstjórnar X 13. apríl 1994 skotið til félagsmálaráðuneytisins með kæru, dags. 10. júní 1994, og þess krafist, að ráðuneytið á grundvelli 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 felldi ákvörðun bæjarstjórnar úr gildi og legði fyrir bæjarstjórnina að samþykkja umsóknina um áfengisveitingaleyfi fyrir veitingastaðinn Y. Með úrskurði, dags. 18. ágúst 1994, hafnaði félagsmálaráðuneytið kröfu kærenda. Kom fram í úrskurði ráðuneytisins, að það taldi, að synjun bæjarstjórnar hefði fyrst og fremst verið byggð á "skipulagsástæðum". Með hliðsjón af þeim ástæðum, sem raktar eru í úrskurði ráðuneytisins, svo og því hlutverki, sem sveitarstjórnum er falið í 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, áleit ráðuneytið, að bæjarstjórninni hefði verið heimilt að styðjast við þessi "skipulagssjónarmið" við ákvörðun sína 13. apríl 1994. Að mati ráðuneytisins hefði bæjarstjórnin því fært fram lögmæt og frambærileg sjónarmið fyrir þeirri ákvörðun sinni að samþykkja ekki áfengisveitingaleyfi til handa A vegna veitingastaðarins Y,..., X, og þar með ekki brotið jafnræðisreglu þá, er fram kæmi í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II.
Í kvörtun yðar til mín, dags. 24. nóvember 1994, vefengið þér, að ákvörðun bæjarstjórnar X um að leggjast gegn veitingu áfengisveitingaleyfis vegna Y sé byggð á gildum skipulagsástæðum og skipulagssjónarmiðum. Í skipulagslegu tilliti sé enginn munur á veitingastaðnum, hvort sem hann hafi léttvínsleyfi eða ekki. Skipulagssjónarmið tengist umferð, allri aðkomu og nálægð við íbúðarbyggð o.þ.h. Ekki liggi í augum uppi þær "skipulagsástæður", sem synjun bæjarstjórnar sé byggð á, enda sé bæði í umsögn bæjarstjórnar og úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins talað um "skipulagsástæður" almennt. Gera verði þær kröfur til stjórnvalda í máli sem þessu, að rök fyrir synjun séu skýr og ótvíræð. Hið almenna orðalag bendi til þess, að önnur sjónarmið búi að baki, og sé þá einkum átt við afstöðu til meðferðar léttra vína og áfengs öls. Þér vísið til þess, að áfengisvarnanefnd staðarins hafi mælt með umsókninni og hljóti sú nefnd að vera hæfust til að fjalla um slíkt innan stjórnkerfis sveitarstjórnar, enda sé það hennar hlutverk. Að því er varðar hluttöku áfengisvarnanefndar í meðferð málsins kemur fram sú skoðun yðar, að sveitarstjórn sé heimilt að taka tillit til fleiri sjónarmiða en áfengisvarnanefnd hefur gert. Að því er snertir nálægð veitingastaðarins við [framhaldsskólann á X], vísið þér til þess, að í umsókn sé miðað við áfengisveitingatíma eftir kl. 17.00 virka daga og að skólastarf eftir þann tíma ætti ekki að vera leyfisveitingu til fyrirstöðu. Þá teljið þér, að synjun bæjarstjórnar X brjóti gegn tilgangi samkeppnislaga nr. 8/1993.
III.
Kvörtun yðar beinist skv. framansögðu að þeirri ákvörðun bæjarstjórnar X hinn 13. apríl 1994, að leggja til við lögreglustjóra, að umsókn A um áfengisveitingaleyfi fyrir Y..., X, yrði synjað.
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, er lögreglustjóra heimilt að veita veitingastað, sem telst fyrsta flokks, að því er snertir húsakynni, veitingar og þjónustu, almennt leyfi til áfengisveitinga. Áður en slíkt leyfi er veitt, skal leita umsagnar hluteigandi sveitarstjórnar og er óheimilt að veita leyfi, ef sveitarstjórn er leyfisveitingu mótfallin. Áður en sveitarstjórn lætur uppi umsögn, skal hún leita álits áfengisvarnanefndar, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna. Samkvæmt þessu er umsögn sveitarstjórnar lögbundin álitsumleitan, sem jafnframt er bindandi fyrir lögreglustjóra. Þáttur í málsmeðferð álitsgjafans sjálfs, þ.e. sveitarstjórnar, við veitingu umsagnar er öflun umsagnar þriðja aðila, þ.e. áfengisvarnanefndar. Í 30. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, eru ákvæði um áfengisvarnanefndir og hlutverk þeirra. Skulu þær vera ráðgefandi um öll bindindis- og áfengismál fyrir sveitarstjórnir, lögreglustjóra, áfengisvarnaráð, ríkisstjórn og aðra þá aðila, sem komið geta til greina í því sambandi. Samkvæmt þessu er annars vegar lögbundið, að lögreglustjóri leiti umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar og hins vegar er lögmælt, að sveitarstjórn leiti álits áfengisvarnanefndar, áður en hún lætur uppi umsögnina. Sá er munur á umsögnum þessum, að umsögn sveitarstjórnar er bindandi fyrir lögreglustjóra, en umsögn áfengisvarnanefndar er ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Í máli þessu var lögreglustjóranum á X því ekki heimilt að veita A áfengisveitingaleyfi gegn umsögn bæjarstjórnar X.
Í áfengislögunum er ekki tekið fram, á hverju sveitarstjórnir skuli byggja umsagnir sínar um áfengisveitingaleyfi. Fram kemur í gögnum málsins, að bæjarstjórn X telur sig hafa byggt hina umdeildu ákvörðun sína á skipulagslegum sjónarmiðum. Almennt verður að telja, að sveitarstjórnir geti lagt slík sjónarmið til grundvallar við umsagnir samkvæmt 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, enda eru skipulags- og byggingarmál lögbundin verkefni þeirra, sbr. 5. tölul. 5. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Samkvæmt deiliskipulagi var gert ráð fyrir hverfisverslun á umræddri lóð og var það í samræmi við aðalskipulag, sem gerði ráð fyrir verslun og þjónustu samkvæmt breytingu árið 1988. Skilmálum var breytt 1993, þannig að heimiluð var nýting húsnæðis á lóðinni fyrir matsölustað, myndbandaleigu og efnalaug, sbr. meðal annars bréf skipulagsstjóra ríkisins, dags. 21. júlí 1993. Á grundvelli breyttra skilmála heimilaði bæjarstjórn X 11. ágúst 1993 rekstur matsölustaðar að...götu... Eftir að rekstur matsölustaðar var heimill á lóðinni samkvæmt breyttum skipulagsskilmálum, stóðu bein skipulagsákvæði því út af fyrir sig ekki í vegi, að áfengisveitingar gætu farið fram á staðnum, enda verður ekki séð að aðalskipulag afmarki áfengisveitingahús sérstaklega. Hins vegar verður að telja, að þau grenndarsjónarmið, sem þegar komu fram í bæjarstjórn 1988, í tilefni af breytingu á viðkomandi svæði samkvæmt aðalskipulagi úr opinberri þjónustu í verslun og þjónustu, og mótuðu fyrri afstöðu bæjarstjórnar viðvíkjandi áfengisveitingaleyfum, hafi verið lögmæt, enda tel ég, að ganga megi út frá því, eins og málum var háttað, að þau hafi verið byggð á skipulagslegum sjónarmiðum og að öðru leyti á lögmætum forsendum. Vegna rökfærslu yðar í kvörtuninni tek ég fram, að samkeppnislöggjöf getur að mínum dómi skipt máli við umsagnir sveitarstjórna um áfengisveitingaleyfi, enda varða þau almennt mikilvægan þátt í rekstri. Á hinn bóginn fæ ég ekki séð, að annmarkar hafi verið á ákvörðun bæjarstjórnar að þessu leyti.
Samkvæmt framanskráðu tel ég ekki tilefni til að finna að umræddri ákvörðun bæjarstjórnar X og tel ekki ástæðu til að fjalla frekar um mál það, sem kvörtun yðar lýtur að, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis."