I. Kvörtun.
Hinn 31. ágúst 2010 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun ríkislögreglustjóra að setja C í embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu, sem auglýst var í nóvember 2009, en A var á meðal umsækjenda. Í kvörtun A kemur m.a. fram að við töku ákvörðunar um setningu í umrædda stöðu hafi ekki verið farið eftir hæfni umsækjenda heldur hafi aðrir þættir ráðið þar úrslitum. Í þessu sambandi vísar A til þess að af gögnum málsins sé ljóst að embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi fyrirfram verið búið að ákveða að setja þann lögreglumann í stöðuna sem gegndi henni fyrir, sbr. bréf starfsmanns lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, sem fyrir liggur í málinu, en þar komi fram að verði C ekki settur í stöðuna hyggist embættið fresta ráðningu á grundvelli óhagstæðrar fjárhagsstöðu embættisins. Þá vísar A til þess að í gögnum málsins komi fram að það hafi verið upphaflegt mat ríkislögreglustjóra að hann væri hæfastur allra umsækjenda til að gegna umræddri stöðu.
Ég hef í dag lokið umfjöllun minni um þrjú mál sem lúta að auglýsingum um laus störf hjá ríkinu og ákvörðunum um ráðningar í þau. Í áliti mínu vegna máls nr. 5864/2009 fjalla ég sérstaklega um mikilvægi þess að greina eins og kostur er frá því í auglýsingu um opinbert starf hvers eðlis starfið er og starfssviði þess auk þess að gera grein fyrir þeim hæfis- og hæfniskröfum og sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja á við beitingu þeirrar óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að velja skuli þann hæfasta úr hópi umsækjenda. Í þessu máli er álitaefnið hvort það embætti sem auglýst var laust til umsóknar hafi í reynd verið „laust” í þeirri merkingu að ætlunin væri að velja í það úr hópi umsækjenda í samræmi við umrædda grundvallarreglu og hvernig staðið var að því í þessu tilviki. Þriðja málið er nr. 6276/2011 og þar set ég fram ábendingar um þýðingu þess að forstöðumenn gæti að þeim tilgangi sem býr að baki lagareglunni um auglýsingaskyldu starfa hjá ríkinu í tilefni af setningum og ráðningum í tímabundin störf vegna forfalla og afleysinga.
II. Málavextir.
Samkvæmt gögnum málsins voru tildrög þess að embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu var auglýst þau að starfsmaður lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu óskaði eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess, sbr. tölvubréf, dags. 11. nóvember 2009, hvort unnt væri að verða við beiðni rannsóknarlögreglumannsins, C, um að verða fluttur í embætti lögreglumanns hjá lögreglustjóraembættinu í tengslum við skipulagsbreytingar innan embættisins. Í tölvubréfi frá C, sem fylgdi með tölvubréfi lögreglustjórans til ríkislögreglustjóra, kom fram að hann vildi ekki hverfa aftur til starfa rannsóknarlögreglumanns heldur óskaði hann eftir því að vera skipaður lögreglumaður við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Þá óskaði hann eftir því að halda áfram störfum sínum í bifhjóladeild umferðardeildar.
Í svarbréfi starfsmanns ríkislögreglustjóra, dags. sama dag, var vísað til þess að C hefði fengið lausn frá embætti lögreglumanns hinn 1. október 2001 og hefði ekki verið skipaður í starfsstigið lögreglumaður við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá þeim tíma. Hann hefði hins vegar eftir það tímamark m.a. hlotið skipun í stöður varðstjóra, rannsóknarlögreglumanns og auk þess verið settur í embætti hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Með vísan til ofangreinds taldi starfsmaðurinn að ekki væri hægt að lækka C í starfsstigi í stöðu lögreglumanns við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu án auglýsingar.
Embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu var auglýst í nóvember 2009. Í auglýsingunni var tekið fram að laus væri til umsóknar ein staða lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu. Sett yrði í stöðuna til reynslu í níu mánuði frá og með 1. janúar 2010. Í auglýsingunni voru áskildar eftirfarandi hæfis- og hæfniskröfur:
„Próf frá Lögregluskóla ríkisins, réttindi til að aka bifhjóli og umtalsverð reynsla af akstri bifhjóls.
Aðrar hæfnikröfur: Góð samskipta- og samstarfsfærni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi.“
Af gögnum málsins verður ráðið að sautján umsóknir hafi borist um embættið og að tveir starfsmenn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi tekið viðtöl við þá umsækjendur sem töldust uppfylla grundvallar hæfis- og hæfniskröfur, en í þeim hópi voru m.a. A og C. Þá var leitað umsagna hjá umsagnaraðilum um alla umsækjendurna.
Í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra, dags. 22. desember 2009, var gerð grein fyrir ráðningarferlinu, þeim kröfum sem fram komu í auglýsingu og umsækjendum um starfið. Þá sagði að við val á umsækjendum hefði verið horft til niðurstaðna úr ráðningarviðtali auk umsagna yfirmanna. Einnig hefði verið horft til starfsreynslu umsækjenda. Í bréfinu var síðan tekið fram að í viðauka með bréfinu væru umsóknir og fylgigögn með þeim, umsagnir yfirmanna um umsækjendur og samandregið mat úr viðtölum og umsögnum. Í lok bréfsins var tekið fram að niðurstaða lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu væri að óska skipunar fyrir umsækjandann C en til vara setningar til níu mánaða, þ.e. frá 1. janúar 2010.
Í tölvubréfi yfirlögregluþjóns hjá embætti ríkislögreglustjóra til lögfræðings hjá sama embætti, dags. 29. desember 2009, vísaði yfirlögregluþjónninn til þess að gefa þyrfti lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu „kost á að koma fram sjónarmiðum sínum varðandi það að [A] [væri] hæfari umsækjandi en sá sem mælt [hefði verið] með í stöðuna“. Af þessu tilefni sendi lögfræðingur ríkislögreglustjóra tölvubréf til starfsmanns lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. sama dag, þar sem vísað var til þess að í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra vegna umsókna um stöðu lögreglumanns í bifhjóladeild hefði verið óskað skipunar/setningar fyrir C í stöðuna. Við yfirferð umsóknargagna hjá embætti ríkislögreglustjóra hefði A hins vegar verið metinn hæfastur umsækjenda. Í tölvubréfinu var tekið fram að af þessu tilefni væri lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu gefinn kostur á að kom fram sínum sjónarmiðum varðandi þetta mat ríkislögreglustjóra.
Í svarbréfi starfsmanns lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, sagði m.a. eftirfarandi:
„Hér fyrir neðan fylgir frekari rökstuðningur LRH fyrir því að [C], starfandi lögreglumaður hjá LRH, með skipun sem rannsóknarlögreglumaður, verði skipaður/settur í umrædda stöðu. Geti það ekki gengið eftir hefur verið ákveðið að svo stöddu verði ekki ráðið í stöðuna á grundvelli óhagstæðrar fjárhagsstöðu embættisins. Í kjölfarið yrði umsækjendum tilkynnt formlega um að hætt hafi verið við ráðningu.
Í tölvupósti frá [starfsmanni ríkislögreglustjóra] þann 29.12. til undirritaðrar er lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu gefinn kostur á að koma fram sínum sjónarmiðum varðandi það mat ríkislögreglustjóra að [A] sé metinn hæfastur umsækjenda en beiðni lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu var að [C] yrði skipaður/settur í stöðuna.
[...]
[C] lauk sérstöku bifhjólanámskeiði fyrir lögreglumenn í umferðardeild LRH, hefur starfað við umferðarlöggæslu á bifhjóli hjá deildinni í rúmt ár og starfar þar nú. Umsögn um hann í því starfi er mjög góð og hann sagður framúrskarandi á mikilvægum hæfnisviðum. Hann er öllum hnútum kunnugur er varðar gildandi verklagsreglur hjá LRH fyrir lögreglumenn á bifhjóli og fer í einu og öllu eftir þeim. Hann hefur því nokkurt forskot umfram aðra umsækjendur.
[A] hefur skv. ferilskrá ekki starfað við umferðarlöggæslu á bifhjóli. Hann hefur því ekki starfað eftir verklagsreglum LRH fyrir lögreglumenn á bifhjóli þó hann hafi ekið bifhjólum af ýmsum gerðum og stærðum allar götur frá 1982 og kennt bifhjólaakstur og umferðarfræði við LSR um fimm ára skeið. Umsögn um hann í starfi nær því ekki til löggæslustarfa við umferðarlöggæslu. Nýleg umsögn síðasta yfirmanns í lögreglu (skólastjóra LSR) staðfestir ekki með afgerandi hætti kosti [A] á auglýstum almennum hæfniskröfum auglýsts starfs.
Vakin er athygli á að í auglýsingu um starfið er ekki krafist ökukennararéttinda eða reynslu af kennslu bifhjólaaksturs eða umferðarfræða.
Á grundvelli framangreinds er hér með ítrekuð beiðni lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um að [C] verði skipaður/settur í umrædda stöðu.“
Með bréfi, dags. 5. janúar 2010, tilkynnti ríkislögreglustjóri A að C hefði verið settur í stöðu lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Í bréfinu var A leiðbeint um heimild sína til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með tölvubréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 8. janúar 2010, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og afriti af öllum þeim gögnum sem rökstuðningurinn byggðist á.
Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A, dags. 27. janúar 2010, fyrir setningu í umrætt embætti sagði eftirfarandi:
„Þann 19. nóvember 2009 auglýsti ríkislögreglustjóri lausa til umsóknar stöðu lögreglumanns á bifhjóli í umferðardeild við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Umsóknarfrestur var til 2. desember og bárust alls 17 umsóknir um stöðuna. Í auglýsingunni var tekið fram að umsækjendur hefðu lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins og hefðu réttindi til og umtalsverða reynslu af að aka bifhjóli. Aðrar hæfniskröfur voru góð samskipta- og samstarfsfærni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi.
[C] hefur starfað sem bifhjólamaður í umferðardeild frá 1. október 2008 til 31. desember 2009. Hann á að baki rúmlega tíu ára starfsferil innan lögreglunnar og hefur þar fjölbreytta og mikla reynslu. Hann var skipaður rannsóknarlögreglumaður þann 1. mars 2008 og starfaði við rannsókn umferðarslysa. [C] hefur einnig starfað sem varðstjóri við embætti lögreglustjórans á [X] og lögreglustjórans á [Y]. Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu mælti með honum í stöðuna og færði rök fyrir því að hann stæði öðrum umsækjendum framar að hæfni, sbr. meðfylgjandi gögn.
Skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 2. ml. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 ber að skýra með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaga nr. 70/1996 um agavald forstöðumanna ríkisstofnanna og þeirri staðreynd að verið er að setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur lögreglustjóra hafikið vægi þrátt fyrir að veitingarvaldið sé hjá ríkislögreglustjóra. Ákvörðun ríkislögreglustjóra ræðst fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda.
Með vísan til framangreinds og fyrirliggjandi umsóknargagna féllst ríkislögreglustjóri á það mat lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins að [C] teldist hæfastur umsækjenda til að gegna því starfi sem hér um ræðir og hefur hann nú verið settur í embættið.“
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.
Í tilefni af kvörtun A ritaði starfsmaður minn ríkislögreglustjóra bréf, dags. 13. september 2010, og óskaði eftir öllum gögnum málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, áður en ég tæki ákvörðun um frekari meðferð mína á málinu. Bárust gögn málsins með bréfi ríkislögreglustjóra, dags. 23. september 2010.
Ég ritaði ríkislögreglustjóra bréf, dags. 20. október 2010, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ríkislögreglustjóri lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar ástæður ákvörðunar um setningu í umrætt embætti og hvaða sjónarmið hefðu vegið þar þyngst. Í þessu sambandi óskaði ég eftir því að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem settur var í embættið hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Þá óskaði ég sérstaklega eftir að ríkislögreglustjóri veitti mér í svari sínu upplýsingar um og skýringar á nánar tilteknum atriðum.
Í bréfi mínu vísaði ég m.a. til þess að í gögnum málsins hefði komið fram að tekin hefðu verið viðtöl við alla þá umsækjendur sem uppfyllt hefðu grundvallar hæfniskröfur til að hljóta skipun/setningu í embættið. Hefðu sömu spurningar verið lagðar fyrir alla umsækjendur en þær hefðu beinst að þeim hæfniskröfum sem gerðar hefðu verið til starfsins með það að markmiði að fá sem gleggsta mynd af umsækjendum. Einnig hefði komið fram í gögnum málsins að við val á umsækjendum hefði verið horft til niðurstaðna úr ráðningarviðtali auk umsagna. Af gögnum málsins væri enn fremur ljóst að í kjölfar viðtalanna hefðu niðurstöður úr viðtölum verið fluttar á eyðublað merkt: „Ráðningarviðtal – Heildarmat á umsækjanda“ þar sem umsækjendum hefði verið gefin einkunn fyrir þau atriði sem könnuð hefðu verið í viðtali og hefðu þau blöð fylgt með bréfi ríkislögreglustjóra til mín. Í bréfi mínu vísaði ég til þess að á umræddum matsblöðum hefðu hins vegar ekki komið fram þau sjónarmið sem legið hefðu til grundvallar umræddri einkunnagjöf. Með bréfi ríkislögreglustjóra til mín hefðu heldur ekki fylgt gögn sem hefðu sýnt fram á hvað hefði komið fram í framangreindum viðtölum við umsækjendur, þ.e. hver hefðu verið svör þeirra við þeim spurningum sem lagðar hefðu verið fyrir þá. Af þessu tilefni óskaði ég eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað hefði verið með umræddum viðtölum hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Hefði svo verið óskaði ég eftir afriti af þeim gögnum. Hefðu slíkar upplýsingar ekki verið skráðar óskaði ég eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort og þá hvernig sú málsmeðferð fengi samrýmst fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Ég óskaði einnig eftir upplýsingum um hvort efnisleg svör umsækjenda sem aflað hefði verið í viðtölum og hefðu verið ætlað að varpa ljósi á ýmsa persónulega eiginleika þeirra, sbr. þær kröfur sem gerðar hefðu verið í auglýsingu, hefðu legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en hann tók ákvörðun um setningu í embættið. Hefðu þessar upplýsingar ekki legið fyrir hjá ríkislögreglustjóra áður en hann tók ákvörðun um setningu í embættið óskaði ég eftir afstöðu hans til þess hvort og þá hvernig þessi málsmeðferð fengi samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Jafnframt benti ég á að í gögnum málsins hefði legið fyrir tölvubréf frá ríkislögreglustjóra til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 29. desember 2009, þar sem vísað hefði verið til þess að lögreglustjórinn hefði óskað skipunar/setningar fyrir C í stöðuna. Í tölvubréfinu hefði einnig komið fram að við yfirferð umsóknargagna hjá embætti ríkislögreglustjóra hefði A hins vegar verið metinn hæfastur umsækjenda. Af þessum sökum hefði ríkislögreglustjóri veitt lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu kost á að koma á framfæri sínum sjónarmiðum varðandi þetta mat ríkislögreglustjóra. Þá vísaði ég til þess að í svarbréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 30. desember 2009, hefði m.a. komið fram að gæti það ekki gengið eftir að C yrði skipaður/settur í umrædda stöðu hefði verið ákveðið að ekki yrði ráðið í stöðuna að svo stöddu á grundvelli fjárhagsstöðu embættisins. Í kjölfarið yrði umsækjendum tilkynnt formlega um að hætt hefði verið við ráðningu. Í ljósi framangreindra bréfaskipta óskaði ég eftir upplýsingum um hvaða rök hefðu búið að baki þessum ummælum í bréfi lögreglustjóra. Ég óskaði jafnframt eftir upplýsingum um hvort leggja bæri þann skilning í þau ummæli sem fram hefðu komið í bréfi lögreglustjórans að þegar hefði verið búið að leggja upp með að C fengi setningu í umrætt embætti lögreglumanns áður en ákveðið hefði verið að auglýsa embættið. Ef svo hefði verið óskaði ég eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort og þá hvernig framangreint fengi samrýmst réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.
Þá vísaði ég til þess að samkvæmt gögnum málsins hefði verið mat ríkislögreglustjóra eftir yfirferð umsóknargagna að A hefði verið hæfastur umsækjenda. Af þessum sökum hefði ríkislögreglustjóri veitt lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu kost á að koma á framfæri sínum sjónarmiðum varðandi þetta mat ríkislögreglustjóra. Í kjölfar þess að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði veitt nánari rökstuðning fyrir þeirri tillögu sinni að setja C í embættið, sbr. fyrrnefnt bréf hans til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, hefði ríkislögreglustjóri hins vegar ákveðið að setja C í embætti lögreglumanns. Af þessu tilefni óskaði ég eftir upplýsingum um hvaða sjónarmið hefðu ráðið úrslitum um þessa breytingu á mati ríkislögreglustjóra á umsækjendum og þá með hliðsjón af þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að veitingarvaldshafi beri að velja þann umsækjenda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf.
Ég benti enn fremur á að í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A, dags. 27. janúar 2010, fyrir setningu í umrætt embætti hefði verið gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ákvörðun um setninguna byggðist á og fram komu í auglýsingu embættisins. Í rökstuðningnum hefði hins vegar ekki verið vikið að því hvenær umræddur lögreglumaður hefði lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins og öðlast réttindi sem bifhjólamaður. Í rökstuðningnum hefði heldur ekki verið gerð grein fyrir því hvernig sá umsækjandi sem settur hefði verið hefði uppfyllt kröfur auglýsingarinnar um góða samskipta- og samstarfsfærni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi. Af þessu tilefni óskaði ég eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort og þá hvernig framangreindur rökstuðningur hefði uppfyllt kröfur 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings.
Þá vék ég að því að í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A, dags. 27. janúar 2010, hefði verið vísað til þess að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði mælt með C í stöðuna og fært fyrir því rök að hann stæði öðrum umsækjendum framar að hæfni. Ég benti jafnframt á að í rökstuðningnum hefði einnig komið fram að það væri afstaða ríkislögreglustjóra að tillögur lögreglustjóra hefðu almennt mikið vægi þrátt fyrir að veitingarvaldið væri í höndum ríkislögreglustjóra. Í ljósi þess vægis sem tillögu lögreglustjóra virtist hafa verið gefið við ákvörðun ríkislögreglustjóra um setningu í embættið óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig sú afstaða lögreglustjóra, að gæti það ekki gengið eftir að C yrði settur í stöðuna hefði verið ákveðið að ekki yrði ráðið í stöðuna að svo stöddu á grundvelli fjárhagsstöðu embættis lögreglustjóra, hefði haft áhrif á ákvörðun ríkislögreglustjóra um setningu í embættið.
Mér bárust svör frá ríkislögreglustjóra með bréfum, dags. 12. og 18. nóvember 2010. Í svarbréfi ríkislögreglustjóra til mín, dags. 12. nóvember 2010, sagði m.a. eftirfarandi:
„Grunnkröfur til að gegna umræddu starfi, sbr. auglýsingu ríkislögreglustjóra nr. 12/2009, eru próf frá Lögregluskóla ríkisins, réttindi til að aka bifhjóli og umtalsverð reynsla af akstri bifhjóls. Þau sjónarmið er lágu til grundvallar ákvörðun ríkislögreglustjóra um setningu í embættið voru einkum reynsla umsækjenda af akstri bifhjóla og starfsreynsla, en lögreglumaðurinn sem settur var í embættið var að mati ríkislögreglustjóra öðrum umsækjendum hæfari, einkum þegar litið er til reynslu hans af störfum innan umferðardeildar og rannsóknardeildar umferðarslysa.
[...]
2. Viðtöl við umsækjendur og skráning ráðningarviðtals, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, fóru fram af hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Voru niðurstöður færðar á eyðublaðið ráðningarviðtal, vinnublað í viðtali – lögreglumaður, sem fylgja hjálagt í ljósriti. Það er mat ríkislögreglustjóra að þetta fyrirkomulag sé í samræmi við ákvæði 23. gr. upplýsingalaganna.
3. Meðal annarra umsóknargagna er bárust frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu voru gögnin ráðningarviðtal – leiðbeinandi verklag, yfirlit yfir umsækjendur, umsagnir og umsóknargögn umsækjenda. Frumgögn vinnublaðanna bárust ekki, þ.e. vinnublöðin sjálf, heldur samantekt þeirra. Voru þessi gögn hluti af hliðsjónargögnum embættisins en við ákvörðun um setningu í embættið var einna helst byggt á þeim sjónarmiðum og umsóknargögnum sem rakin eru í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til umsækjanda með bréfi dags. 27. janúar sl.
4. Óskað er upplýsinga um rök að baki þeim ummælum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að verði [C] ekki settur í embætti þá verði ekki ráðið í stöðuna að svo stöddu á grundvelli fjárhagsstöðu embættisins. Óskað var upplýsinga um þau rök er bjuggu að baki ummælum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu í tölvupósti til embættis ríkislögreglustjóra, dags. 29. desember 2009. Svar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um þetta, sem væntanlegt er, verður framsent umboðsmanni þegar það berst.
5. Óskað er upplýsinga um það hvaða sjónarmið hafi ráðið úrslitum um þá breytingu ríkislögreglustjóra að meta [C] hæfari en [A]. Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, var gerð ítarleg grein fyrir störfum umsækjendanna beggja, [C] með 10 ár og 7 mánaða starf að baki en [A] 14 ár og 1 mánuð. Starfsaldur beggja miðast við útskrift frá Lögregluskóla ríkisins. Í bréfi lögreglustjórans var m.a. að finna ítarlegri upplýsingar um starfsreynslu [C], einkum á sviði umferðarmála. [A] hafði ekki verið við störf sem lögreglumaður frá árslokum 2007 en til þess tíma frá árinu 2003 var hann skipaður lögreglufulltrúi við Lögregluskóla ríkisins. Þó er rétt að geta þess að frá því í maí 1991 starfaði [A] í umferðardeild lögreglustjórans í Reykjavík, en óljóst er hversu lengi. Hann hóf nám í Lögregluskóla ríkisins í september 1991 og að loknu námi í Lögregluskólanum árið 1993 hóf hann störf í almennri deild. Það var því mat ríkislögreglustjóra að [C] væri hæfari en [A] til starfans í umferðardeild.
6. Rökstuðningur ríkislögreglustjóra til [A], dags. 27. janúar 2010, uppfyllir kröfur 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar eru rakin þau meginsjónarmið er liggja að baki við mat á umsækjendum, svo sem starfsreynsla þeirra innan lögreglu og bifhjólareynsla. [C] hafði rúmlega tíu ára starfsferil innan lögreglunnar, eins og áður er getið, og [hafði] starfað þar óslitið frá árinu 1996. Hann lauk prófi frá Lögregluskóla ríkisins árið 1999. Hann starfaði sem bifhjólamaður í umferðardeild frá 1. október 2008 til 31. desember 2009 og á auk þess að baki fjölbreytta og mikla reynslu innan lögreglunnar. Hann var skipaður rannsóknarlögreglumaður 1. mars 2008 og starfaði við rannsókn umferðarslysa. [C] hefur einnig starfað sem varðstjóri við embætti lögreglustjórans á [X] og lögreglustjórans á [Y]. Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu mælti með honum í stöðuna og færði rök fyrir því að hann stæði öðrum umsækjendum framar að hæfni, sbr. gögn þau eru fylgdu rökstuðningi embættisins. Þar kemur m.a. fram að [C] þyki búa yfir framúrskarandi samskipta- og samstarfshæfni, hann sé vandvirkur og taki leiðbeiningum vel, hafi framúrskarandi þjónustulund og alla þá burði og kosti til að vera fyrirmyndar lögreglumaður.
7. Afstaða lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þess efnis að ráða ekki í stöðuna að svo stöddu, verði [C] ekki settur í embætti, hafði ekki áhrif á mat ríkislögreglustjóra á umsækjendum. Í þeim efnum er byggt á umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda.“
Með bréfi ríkislögreglustjóra til mín, dags. 18. nóvember 2010, fylgdi afrit af tölvubréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra frá 17. nóvember 2010 í tilefni af þeirri beiðni minni að ríkislögreglustjóri upplýsti mig um þau rök sem byggju að baki þeim ummælum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, sem fram komu í tölvubréfi lögreglustjórans til embættis ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, þess efnis að yrði C ekki settur í embættið þá yrði ekki ráðið í stöðuna að svo stöddu á grundvelli fjárhagsstöðu embættisins. Efni svarbréfs lögreglustjórans frá 17. nóvember 2010 er tekið upp í kafla IV.3 hér á eftir. Þá fylgdu með bréfi ríkislögreglustjóra til mín afrit af tölvubréfssamskiptum milli lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og embættis ríkislögreglustjóra, dags. 11. nóvember 2009, vegna beiðni lögreglustjórans um flutning á C í stöðu lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu, en efni þeirra bréfaskipta var lýst í II. kafla hér að framan.
Með bréfi, dags. 23. nóvember 2010, var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við framangreind svarbréf ríkislögreglustjóra og bárust athugasemdir lögmanns hans með bréfi, dags. 28. desember 2010.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar.
Kvörtun A beinist fyrst og fremst að því að ekki hafi farið fram málefnalegt mat á milli umsækjenda við töku ákvörðunar ríkislögreglustjóra um setningu í embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Í reynd hafi verið búið að ráðstafa embættinu til þess sem settur var í það og auglýsingin hafi því eingöngu verið til málamynda. Athugun mín á málinu hefur því sérstaklega beinst að þessu atriði, sbr. kafla IV.2 og IV.3, en jafnframt hefur athugun mín beinst að stjórnsýslulegri meðferð málsins, og þá einkum efnislegu mati á umsækjendum, sbr. kafla IV.4, álitsumleitan, sbr. kafla IV.5, rannsókn málsins, sbr. kafla IV.6, og rökstuðningi, sbr. kafla IV.7.
Í upphafi er rétt að taka fram að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Nær gildissvið laganna m.a. til ákvörðunar um setningu í opinbert embætti, sbr. athugasemdir með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Það starf sem hér um ræðir telst opinbert embætti í þessu sambandi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ríkislögreglustjóri skipar aðra lögreglumenn en yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Var ríkislögreglustjóra því m.a. skylt að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við setningu í það embætti sem hér er til umfjöllunar.
2. Almennt um skylduna til að auglýsa laus embætti hjá ríkinu.
Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru lögreglumenn embættismenn. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sömu laga ber að auglýsa laus embætti í Lögbirtingablaði en tekið er fram að þó sé heimilt að skipa mann eða setja í embætti samkvæmt 2. mgr. 23. gr. eða setja í forföllum samkvæmt 1. málsl. 24. gr. eða flytja hann til í embætti samkvæmt 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar. Eins og tekið er fram í ákvæðinu á auglýsingaskyldan aðeins við þegar um „laus“ embætti er að ræða.
Þegar skyldan til að auglýsa opinberar stöður var upphaflega lögfest með lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var tekið fram í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögunum að það væri „réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.) Eins og þarna kemur fram er tilgangurinn með auglýsingaskyldunni tvíþættur. Auglýsingu á lausu starfi er bæði ætlað að gefa þeim sem hug hafa á „tilteknu opinberu starfi“ kost á að sækja um það og að vera meiri trygging fyrir því að „hæfir“ einstaklingar veljist í þjónustu ríkisins.
Ef opinbert embætti verður laust í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 þarf veitingarvaldshafi að meta hvort hann muni auglýsa embættið eða hvort unnt sé að nýta þær undantekningar frá auglýsingaskyldu sem fram koma í síðara hluta ákvæðisins. Fari veitingarvaldshafi þá leið að auglýsa opinbert embætti þrátt fyrir að skilyrði þeirra undantekninga frá auglýsingaskyldu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 séu fyrir hendi hvílir sú skylda á veitingarvaldshafa að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga sem og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við skipun eða setningu í viðkomandi embætti, m.a. þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að veitingarvaldshafa beri að velja þann umsækjenda um opinbert starf sem er hæfastur og að þau sjónarmið sem á er byggt þurfi að vera málefnaleg og forsvaranleg. Það eitt að umsækjandi gegni þegar starfinu leysir veitingarvaldshafa ekki undan því að fylgja þessum reglum.
3. Var embætti lögreglumanns við umferðardeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu „laust“ í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996?
Í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu til ríkislögreglustjóra, dags. 20. október 2010, óskaði starfsmaður ríkislögreglustjóra eftir því með tölvubréfi, dags. 11. nóvember 2010, að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu veitti upplýsingar um þau rök sem byggju að baki þeim ummælum sem fram komu í tölvubréfi embættisins til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, þess efnis að ef C hlyti ekki setningu í umrædda stöðu lögreglumanns í umferðardeild þá yrði ekki ráðið í stöðuna að svo stöddu á grundvelli fjárhagsstöðu embættisins. Í svarbréfi starfsmanns lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra, dags. 17. nóvember 2010, sem fylgdi með bréfi ríkislögreglustjóra til mín, dags. 18. nóvember 2010, segir eftirfarandi um þetta atriði:
„Tildrög þess að umrædd staða var auglýst voru þau að [C], sem þá var skipaður rannsóknarlögreglumaður og sinnti rannsóknum umferðarslysa, óskaði eftir því í tengslum við skipulagsbreytingar að vera fluttur úr starfi rannsóknarlögreglumanns í starf lögreglumanns í umferðardeild. Í þessu fólst tilflutningur niður um stöðu, því skv. starfsstigareglugerð er rannsóknarlögreglumannsstaða hærri en staða lögreglumanns.
RLS var ekki tilbúið til þess að fallast á að heimilt væri að flytja hann í þessu tilviki, þrátt fyrir skýra heimild til þess í starfsmannalögum, og lagði því að LRH að auglýsa stöðuna formlega svo unnt væri að ganga frá tilflutningnum. Bakgrunnur málsins er þessi, enda stóð ekki til að fjölga í umferðardeildinni heldur einfaldlega að færa mann úr einni stöðu í aðra. Af þessum sökum var RLS minnt á þetta í umræddum tölvupósti, þ.e. að fjárhagsáætlun embættisins gerði ekki ráð fyrir því að lögreglumönnum í deildinni yrði fjölgað heldur yrði um tilfærslu á starfsmanni að ræða.
Þrátt fyrir þetta er það hafið yfir allan vafa að [C] var hæfastur allra umsækjenda um stöðu lögreglumanns í umferðardeild. Skipunarvaldið er hins vegar ekki hjá LRH heldur RLS og því var nauðsynlegt að taka af allan vafa um það að yrði [C] ekki settur í stöðuna yrði auglýsingin dregin til baka og annarra leiða leitað.“
Með framangreindu bréfi ríkislögreglustjóra til mín, dags. 18. nóvember 2010, fylgdu einnig tölvubréfssamskipti milli starfsmanns lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu og starfsmanns ríkislögreglustjóra, dags. 11. nóvember 2009, sem nánar eru rakin í kafla II hér að framan. Í þessu tölvubréfi starfsmanns lögreglustjórans til ríkislögreglustjóra er vikið að því, eins og að framan greinir, að C vilji ekki hverfa aftur til starfa rannsóknarlögreglumanns heldur óski hann eftir því að vera skipaður í embætti lögreglumanns. Í tölvubréfinu er óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort unnt sé að verða við þessari beiðni C. Í svarbréfi starfsmanns ríkislögreglustjóra er vísað til þess að C hafi fengið lausn frá embætti lögreglumanns hinn 1. október 2001 og hafi ekki verið skipaður í starfsstigið lögreglumaður við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá þeim tíma. Fram kemur að C hafi hins vegar eftir það tímamark m.a. hlotið skipun í stöður varðstjóra, rannsóknarlögreglumanns og verið settur í embætti hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Með vísan til þessa taldi starfsmaðurinn að ekki væri hægt að lækka C í starfsstigi í stöðu lögreglumanns við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu án auglýsingar.
Þegar litið er til framanraktra bréfaskipta fæ ég ekki annað séð en að gögn málsins gefi til kynna að það embætti sem hér um ræðir hafi í raun ekki verið laust í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að minnsta kosti samkvæmt því sem fyrir liggur af hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu í málinu, og hvað sem leið ákvörðun ríkislögreglustjóra um að auglýsa embættið hafi þessi aðstaða haft þýðingu við meðferð og ákvarðanatöku í málinu. Þannig kemur til að mynda fram í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 17. nóvember 2010, að þar sem ríkislögreglustjóri hafi ekki verið tilbúinn til að fallast á að heimilt væri að flytja C til í starfi þrátt fyrir skýra lagaheimild þar að lútandi hafi ríkislögreglustjóri lagt fyrir lögreglustjóra að auglýsa stöðuna formlega svo unnt væri „að ganga frá tilflutningnum“. Ekki hafi staðið til að fjölga í umferðardeildinni heldur einfaldlega að færa mann úr einni stöðu í aðra.
Af þessu tilefni árétta ég að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, leggja því aðeins þá skyldu á opinberar stofnanir að auglýsa starf að það sé „laust“ í merkingu laganna, sbr. 7. gr. þeirra laga. Í ákvæðinu er hins vegar m.a. gert ráð fyrir að unnt sé að flytja mann til í embætti samkvæmt 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar.
Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að stjórnvald sem skipað hefur mann í embætti geti flutt hann úr einu embætti í annað, enda heyri bæði embættin undir það. Enn fremur getur stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti, samþykkt að hann flytjist í annað embætti er lýtur öðru stjórnvaldi, enda óski það stjórnvald eftir því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. að flytjist maður í annað embætti samkvæmt 1. mgr. sem sé lægra launað en fyrra embættið þá skuli greiða honum launamismuninn þann tíma sem eftir er af skipunartíma hans í fyrra embættinu.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en það hafi verið ósk C að hann yrði fluttur úr embætti rannsóknarlögreglumanns í embætti lögreglumanns og þar með verður ekki séð að sjónarmið sem reynt getur á við tilflutning í starfi um að hið nýja starf sé viðkomandi samboðið með tilliti til fyrra starfs og atriða eins og menntunar og fyrri starfsreynslu. Miðað við þau gögn sem fyrir liggja í málinu fæ ég ekki annað séð en að lagaheimild hafi staðið til þess að flytja C úr embætti rannsóknarlögreglumanns hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu í embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá sama lögreglustjóraembætti án þess að auglýsa hafi þurft embættið laust til umsóknar. Í stað þess að flytja C til í starfi að hans eigin beiðni á grundvelli 36. gr. laga nr. 70/1996 taldi ríkislögreglustjóri hins vegar þörf á því að auglýsa embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu.
Ég árétta að með því að fara þá leið að auglýsa embættið og tilkynna þar með að það væri laust í merkingu 7. gr. laga nr. 70/1996 bar ríkislögreglustjóra að fylgja bæði skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við ákvörðun um hver yrði settur í það og þ.m.t. að velja þann hæfasta úr hópi umsækjenda. Við það mat gat áðurnefnd forsaga um tilefni auglýsingarinnar eða vilji lögreglustjórans í Reykjavík um að tiltekinn einstaklingur yrði settur/skipaður í embættið til að „ganga frá tilflutningnum“ ekki ráðið niðurstöðunni. Það var á ábyrgð ríkislögreglustjóra að gæta þess að löglega væri staðið að setningu í umrætt embætti og athugun mín á kvörtun A og gögnum málsins hefur orðið mér tilefni til þess að taka sérstaklega til athugunar hvernig gætt var að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við undirbúning og töku ákvörðunar um setningu í embættið.
4. Efnislegt mat á umsækjendum.
a.
Í kvörtun A kemur fram að hann telji að ákvörðun um setningu í embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi ekki farið eftir hæfni umsækjenda heldur hafi aðrir þættir ráðið þar úrslitum. Í þessu sambandi vísar A til þess að af gögnum málsins sé ljóst að embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi fyrirfram verið búið að ákveða að setja þann lögreglumann í embættið sem fyrir var í stöðunni. Þá vísar A til þess að í gögnum málsins komi fram að það hafi verið upphaflegt mat ríkislögreglustjóra að hann væri hæfastur allra umsækjenda til að gegna umræddri stöðu. Ég skil kvörtun A með þeim hætti að hann telji að ekki hafi farið fram málefnalegt mat á umsækjendum við val í umrætt embætti.
Sé ekki kveðið á um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum hvaða hæfis- eða hæfniskröfum og sjónarmiðum beri að byggja á við val í opinbert starf eða embætti hefur veitingarvaldshafi ákveðið svigrúm til að velja hvaða kröfur og sjónarmið hann leggur að þessu leyti til grundvallar við veitingu á opinberu starfi eða embætti. Þetta svigrúm takmarkast þó af þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að veitingarvaldshafa beri að velja þann umsækjenda um opinbert starf sem er hæfastur og þá þurfa þau sjónarmið sem byggt er á að vera málefnaleg og forsvaranleg.
Í 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 kemur fram að hver sá sem skipaður er til lögreglustarfa skuli hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Þegar sleppir því sérákvæði sem fram kemur í 5. mgr. 28. gr. laganna um heimild til að ráða tímabundið einstaklinga til lögreglustarfa þegar enginn með próf frá Lögregluskóla ríkisins er tiltækur í stöðuna er í lögum ekki vikið að því á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar velja þarf á milli hæfra umsækjenda við setningu í lögregluembætti. Ríkislögreglustjóri hefur því ákveðið svigrúm til að velja þau sjónarmið sem hann telur þörf á að leggja til grundvallar við setninguna svo framarlega sem þau eru málefnaleg. Ef þau sjónarmið leiða ekki öll til sömu niðurstöðu verður enn fremur að ganga út frá því að það sé í meginatriðum á valdi ríkislögreglustjóra að ákveða á hvaða sjónarmið skuli lögð sérstök áhersla.
Í auglýsingu embættis lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu, sem lýst er í II. kafla hér að framan, var gerð gerð grein fyrir þeim hæfis- og hæfniskröfum og sjónarmiðum sem lögð yrðu til grundvallar við töku ákvörðunar um setningu í umrætt embætti. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við val ríkislögreglustjóra á umræddum sjónarmiðum sem fram komu í auglýsingu embættisins enda tel ég þau málefnaleg m.a. þegar litið er til eðlis viðkomandi starfs, eins og því er lýst í starfslýsingu og 11. gr. reglugerðar nr. 1051/2006, um starfsstig innan lögreglunnar.
Eins og ég rakti í álitum mínum frá 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006 og frá 10. desember 2008 í málum nr. 5124/2007 og 5196/2007 hefur það tíðkast að viðkomandi lögreglustjóraembætti sem staða er auglýst hjá hafi að mestu leyti umsjón með undirbúningi að skipun og setningu lögreglumanna, enda þótt vald til að veita embætti lögreglumanna sé í höndum ríkislögreglustjóra, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Af gögnum þessa máls er til að mynda ljóst að þær umsóknir sem bárust í tilefni af auglýsingu þessa embættis voru sendar til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem fór yfir þær og boðaði umsækjendur í viðtöl, aflaði umsagna meðmælenda um þá og sendi síðan tillögu til ríkislögreglustjóra um hverjum skyldi veitt staðan. Ríkislögreglustjóri tók síðan ákvörðun um veitingu stöðunnar.
Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A, dags. 27. janúar 2010, fyrir setningu í umrætt embætti kemur fram að ríkislögreglustjóri telji að tillögur lögreglustjóra hafi almennt mikið vægi í ljósi ákvæða laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og þeirrar staðreyndar að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í rökstuðningnum segir síðan að með vísan til framangreinds og fyrirliggjandi umsóknargagna fallist ríkislögreglustjóri á það mat lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að C sé hæfastur umsækjenda til að gegna umræddu embætti. Í ljósi framangreinds verður að telja að tillaga lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi haft tölvuvert vægi við töku ákvörðunar um setningu í embættið þó það komi fram í rökstuðningnum að ákvörðun ríkislögreglustjóra ráðist fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda.
Hvað sem líður framangreindu fyrirkomulagi sem viðhaft hefur verið við undirbúning ákvörðunar ríkislögreglustjóra um setningu eða skipun í embætti lögreglumanna ber að árétta að það er ríkislögreglustjóri sem að lögum ber ábyrgð á því að sú ákvörðun sem tekin er sé lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna málsins og að málið sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda er það hann sem fer með veitingarvaldið en ekki viðkomandi lögreglustjóri.
b.
Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín kemur fram að sú afstaða lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, sem fram kemur í bréfi lögreglustjórans til ríkislögreglustjóra, dags. 30. desember 2009, að geti það ekki gengið eftir að C verði skipaður/settur í stöðuna hafi verið ákveðið að ekki verði ráðið í stöðuna að svo stöddu á grundvelli óhagstæðrar fjárhagsstöðu embættisins, hafi ekki haft áhrif á mat ríkislögreglustjóra á umsækjendum og töku ákvörðunar um setningu í umrætt embætti. Í þeim efnum hafi ríkislögreglustjóri byggt á umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda.
Í athugasemdum A til mín kemur fram að hann hafi töluvert lengri starfsreynslu hjá lögreglunni en C og auk þess mun meiri starfsreynslu og þekkingu á því sérsviði sem sérstaklega var óskað eftir í auglýsingu, þ.e. akstri bifhjóla. Í þessu sambandi kemur fram í athugasemdum hans að hann hafi haft réttindi til að aka bifhjóli frá árinu 1982 og unnið við kennslu á því sviði til lengri tíma og þ. á m. kennt lögreglumönnum. Auk þess hafi hann kennt á ýmsum sérnámskeiðum fyrir umferðardeild og kennt umferðarfræði allan þann tíma sem hann var starfandi hjá Lögregluskóla ríkisins.
Þegar litið er til gagna málsins fæ ég ekki annað séð en að það hafi verið upphaflegt mat ríkislögreglustjóra eftir að hafa yfirfarið umsóknir um umrætt embætti að A væri hæfastur umsækjenda. Ég ræð jafnframt af skýringum ríkislögreglustjóra að eftir að embættið kallaði eftir frekari upplýsingum frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu um þá afstöðu síðarnefnds embættis að telja C hæfari en A til að gegna embættinu hafi ríkislögreglustjóri fallist á þá afstöðu lögreglustjórans. Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín er hins vegar ekki að finna glöggar skýringar á því hvaða sjónarmið hafi ráðið úrslitum um þetta breytta mat ríkislögreglustjóra á umsækjendum. Er helst að sjá að þar hafi starfstími og starfsreynsla viðkomandi verið metin á ný.
Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir rökstuðningi ríkislögreglustjóra, dags. 27. janúar 2010, fyrir setningu í umrætt embætti. Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín kemur fram að þau sjónarmið er legið hafi til grundvallar ákvörðun ríkislögreglustjóra um setningu í embættið hafi einkum verið reynsla umsækjenda af akstri bifhjóla og starfsreynsla, en lögreglumaðurinn sem settur hafi verið í embættið hafi að mati ríkislögreglustjóra verið öðrum umsækjendum hæfari, einkum þegar litið hafi verið til reynslu hans af störfum innan umferðardeildar og rannsóknardeildar umferðarslysa.
Af gögnum málsins er ljóst að C útskrifaðist úr Lögregluskóla ríkisins árið 1999. Þá hefur hann auk þess að hafa gegnt ýmsum lögreglustörfum starfað í rannsóknardeild umferðarslysa hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og verið settur lögreglumaður í umferðardeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá hausti 2008 til 31. desember 2009. Af gögnum málsins er hins vegar ljóst að A útskrifaðist úr Lögregluskóla ríkisins árið 1993. Í umsókn A um umrætt embætti er sérstaklega tekið fram að hann hafi hafið akstur létta bifhjóla árið 1982 og hafi ekið bifhjólum af öllum stærðum og gerðum síðan þá. Hefur A á starfsferli sínum gegnt ýmsum lögreglustörfum og m.a. starfað sem lögreglufulltrúi hjá Lögregluskóla ríkisins frá 2003 til 2007 þar sem hann kenndi umferðarfræði og sá um kennslu á bifhjólanámskeiðum og hélt námskeið fyrir lögreglumenn í umferðardeild hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Þá er A einnig löggiltur ökukennari, en hann hefur bæði lokið almennu ökukennaranámi og ökukennaranámi til kennslu á akstri bifhjóls. Samkvæmt framangreindu hefur A kennt umferðarfræði um fimm ára skeið og séð um kennslu á bifhjólanámskeiðum og haldið námskeið á þessu sviði fyrir lögreglumenn í umferðardeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. C hafði hins vegar verið settur lögreglumaður við umferðardeild lögreglustjórans í rúmlega ár og starfað í rannsóknardeild umferðarslysa.
Í frekari rökstuðningi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra fyrir þeirri tillögu hans að skipa eða setja C í embættið, dags. 30. desember 2009, er sérstaklega bent á að C sé vegna starfa sinna í rúmt ár í umferðardeildinni „öllum hnútum kunnugur er varðar gildandi verklagsreglur hjá LRH fyrir lögreglumenn á bifhjóli“. Í rökstuðningnum segir síðan að C fari í einu og öllu eftir reglunum og hann hafi því nokkurt forskot umfram aðra umsækjendur. Um A segir að hann hafi ekki starfað við umferðarlöggæslu á bifhjóli samkvæmt ferilskrá og hann hafi því ekki starfað eftir verklagsreglum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu fyrir lögreglumenn á bifhjólum.
Ég tek af þessu tilefni fram að ég fæ ekki annað ráðið af gögnum málsins en að A hafi sérstaklega sinnt kennslu í umferðarfræði hjá Lögregluskóla ríkisins og á bifhjólanámskeiðum fyrir lögreglumenn við umferðardeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Það hefur því komið í hlut A að uppfræða m.a. starfandi lögreglumenn á bifhjólum hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og eðli málsins samkvæmt hefur sú fræðsla m.a. beinst að gildandi reglum um störf þessara lögreglumanna og að gera þeim grein fyrir nauðsyn þess að fylgja þeim verklagsreglum sem gilda um störf þeirra bæði að því er varðar akstur bifhjóla og framkvæmd á lögreglustarfinu. Ég fæ því ekki séð á hvaða grundvelli, og það er ekki nánar skýrt í gögnum málsins, C hafi átt að hafa nokkurt forskot á A vegna þekkingar sinnar á verklagsreglum lögreglustjórans fyrir lögreglumenn á bifhjólum.
Í samræmi við efni auglýsingar um embættið er í skýringum ríkislögreglustjóra til mín vísað til þess að þau sjónarmið sem legið hafi til grundvallar ákvörðun um setningu í embættið hafi einkum verið reynsla umsækjenda af akstri bifhjóla og starfsreynsla. Ég tek það fram að af þeim upplýsingum sem fram koma í gögnum málsins verður ekki annað séð en að reynsla A af akstri bifhjóla hafi bæði verið lengri og fjölbreyttari heldur en þess sem settur var í starfið. Þá er einnig til þess að líta, hvað sem líður þeirri athugasemd í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, að í auglýsingu um starfið hafi ekki verið krafist ökukennararéttinda eða reynslu af kennslu bifhjólaaksturs eða umferðarfræða, að almennt var þarna um að ræða menntun og starfsreynslu hjá A sem veitingarvaldshafinn þurfti að leggja mat á með tilliti til þess hvernig þessi atriði nýttust við að sinna þeim verkefnum sem fólust í hinu auglýsa embætti og þar með hvaða þýðingu þau hefðu við mat á því hvaða umsækjandi teldist hæfastur í embættið.
Í ljósi framangreinds og þegar litið er til þeirra sjónarmiða sem fram kemur að ríkislögreglustjóri hafi lagt til grundvallar við mat á umsækjendum, þ.e. reynslu af akstri bifhjóla og starfsreynslu, tel ég að ekki hafi verið sýnt fram á að fullnægjandi samanburður hafi verið gerður af hálfu ríkislögreglustjóra á þessum atriðum að því er varðar A og C. Ég minni á að ekki verður annað séð af umsóknargögnum en að verulegur munur hafi verið á reynslu þeirra af akstri bifhjóla og jafnframt skorti á að starfsreynsla þeirra, og þá sérstaklega A, væri metin heildstætt með tilliti til þess hvernig hún nýttist í því embætti sem verið var að ráðstafa. Ég vík hér síðar að annmörkum sem ég tel að hafi verið á rannsókn málsins að því er varðar persónulega eiginleika umsækjenda. Það er því niðurstaða mín að ríkislögreglustjóri hafi ekki sýnt fram á að þær ályktanir sem hann segist hafa dregið af fyrirliggjandi umsóknargögnum A og C á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt var á hafi verið forsvaranlegar að efni til. Ég tel því að ríkislögreglustjóri hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun hans um að setja C í embætti lögreglumanns hafi uppfyllt þær kröfur sem leiða af almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda.
5. Álitsumleitan.
Í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um umsækjendur um umrætt embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu, dags. 22. desember 2009, er vikið að þeim hæfniskröfum og sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við mat á umsækjendum og fram komu í auglýsingu. Einnig eru taldir upp þeir umsækjendur sem sóttu um umrætt starf. Í umsögninni segir síðan að tekin hafi verið ákvörðun um að boða umsækjendur til starfsviðtals sem uppfylltu grundvallarhæfniskröfur. Í viðtali hafi sömu spurningar verið lagðar fyrir alla umsækjendur, en þær hafi beinst að þeim hæfniskröfum sem lagðar hafi verið til grundvallar með það að markmiði að fá sem gleggsta mynd af umsækjendum. Þá kemur fram að við val á umsækjendum hafi verið horft til niðurstaðna úr ráðningarviðtali auk umsagna yfirmanna. Í umsögninni segir síðan eftirfarandi:
„Í viðauka V eru umsóknir og fylgigögn með þeim, umsagnir yfirmanna um umsækjendur og samandregið mat úr viðtölum og umsögnum (Heildarmat á umsækjanda). Í hjálagðri töflu (tafla 2) er heildaryfirlit yfir framangreint.
Niðurstaða LRH, á grundvelli framangreinds, er að óska skipunar fyrir umsækjandann [C] en til vara setningar til níu mánaða, þ.e. frá 1. janúar 2010.“
Ég tek fram að engin lagaskylda hvílir á ríkislögreglustjóra að afla umsagnar lögreglustjóra við ákvörðun um veitingu embættis innan lögreglunnar. Umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu var heldur ekki bindandi fyrir ríkislögreglustjóra við ákvörðun hans. Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra fyrir setningu í umrætt embætti kemur þó fram að ríkislögreglustjóri telji almennt að tillögur lögreglustjóra hafi mikið vægi þrátt fyrir að veitingarvaldið sé í höndum ríkislögreglustjóra.
Álitsumleitan, hvort sem hún er lögbundin eða frjáls, er jafnan mikilvægur þáttur í könnun máls og felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn þess. Slíkar umsagnir eru þannig liður í rannsókn málsins og til þess að slíkar umsagnir nái tilgangi sínum þurfa þær almennt að vera rökstuddar, enda kemur það jafnan stjórnvaldi að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa ef henni fylgja engar upplýsingar um það hvaða sjónarmið og rök hafi leitt til þeirrar niðurstöðu, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 24. febrúar 1994 í máli nr. 807/1993 og 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993 sem og álit mitt frá 5. febrúar 2002 í máli nr. 3245/2001.
Í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um umsækjendur er ekki gerð grein fyrir hvernig einstakir umsækjendur féllu að þeim hæfniskröfum og sjónarmiðum sem byggt var á við setninguna. Þá er í umsögninni ekki að finna rökstuðning fyrir þeirri niðurstöðu embættisins að telja C hæfastan til að gegna umræddu embætti lögreglumanns. Í ljósi framangreinds fæ ég ekki séð að í umsögn lögreglustjóra hafi komið fram sú lýsing á rannsókn lögreglustjórans á málinu eða sá rökstuðningur að baki ályktunum hans að umsögnin hafi að þessu leyti komið ríkislögreglustjóra að gagni við samanburð hans á milli umsækjenda eða haft áhrif gagnvart þeirri skyldu hans samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að rannsaka málið nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því.
Ég tel að líta verði á umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem tillögu hans til ríkislögreglustjóra um að einn ákveðinn umsækjandi yrði settur í hið auglýsta embætti. Sú tillaga er hins vegar ekki rökstudd nánar með því að gera grein fyrir því hvernig umræddur umsækjandi féll að þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar mati lögreglustjórans á umsækjendum. Þá er enginn samanburður gerður á þeim umsækjanda sem tillaga er gerð um og öðrum umsækjendum. Ég vek hér athygli á að gera verður skýran greinarmun annars vegar á milli þess rökstuðnings sem koma þarf fram í umsögn lögreglustjóra um umsækjendur eigi slík umsögn að koma ríkislögreglustjóra að gagni við samanburð á milli umsækjenda eða hafa áhrif á þá skyldu hans samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að rannsaka slík atriði og svo hins vegar á rökstuðningi sem sá er veitir embættið þarf síðan hugsanlega að láta umsækjendum í té fyrir ákvörðun sinni, sbr. álit mitt frá 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006.
Ég tek þó fram að ríkislögreglustjóri hefur í skýringum sínum til mín lýst því að ákvörðun hans hafi byggst á sjálfstæðri skoðun og mati embættis hans á fyrirliggjandi gögnum. Þá liggur fyrir að ríkislögreglustjóri aflaði með bréfi, dags. 29. desember 2009, frekari upplýsinga um það mat lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að telja C hæfastan umsækjenda til að gegna stöðunni og með svarbréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 30. desember 2009, var að nokkru leyti bætt úr skorti á rökstuðningi í fyrrnefndri umsögn lögreglustjórans að því er varðaði tvo umsækjendur, þ.e. C og A.
6. Rannsókn málsins.
Af gögnum málsins er ljóst að tekin voru viðtöl við umsækjendur um embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Í viðtölunum voru sömu spurningar lagðar fyrir alla umsækjendur, en þær beindust að því að upplýsa þær hæfniskröfur sem fram komu í auglýsingu starfsins með það að markmiði að fá sem gleggsta mynd af umsækjendum. Lögðu viðmælendur mat á eiginleika umsækjenda m.t.t. auglýstra hæfniskrafna um samstarf og samskipti, frumkvæði, vandvirkni og þjónustulund, skipulagshæfni, viðhorfa auk áhuga og framkomu í viðtali. Lögðu viðmælendur mat á umsækjendur á grundvelli ákveðinna matsflokka en þeir voru: a. hæfni umsækjenda er mjög góð, b. hæfni umsækjenda er í meðallagi, c. hæfni umsækjenda nægir að hluta. Þá lögðu viðmælendur mat á hæfni umsækjenda á grundvelli umsagna yfirmanna á grundvelli sömu matsflokka.
Í fyrirspurnarbréfi mínu til ríkislögreglustjóra, dags. 20. október 2010, vísaði ég til þess að í gögnum málsins kæmi fram að tekin hefðu verið viðtöl við alla umsækjendur sem uppfylltu grundvallar hæfniskröfur til að hljóta setningu í embættið. Einnig hefði komið fram í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að við val á umsækjendum hefði verið horft til niðurstaðna úr ráðningarviðtali auk umsagna. Með bréfi ríkislögreglustjóra til mín, dags. 23. september 2010, hefði fylgt afrit af þeim spurningalista sem stuðst hefði verið við í umræddum viðtölum. Af gögnum málsins hefði enn fremur verið ljóst að í kjölfar viðtalanna hefðu niðurstöður úr viðtölum verið fluttar á eyðublað merkt „Ráðningarviðtal – Heildarmat á umsækjanda“ þar sem umsækjendum hefði verið gefin einkunn fyrir þau atriði sem könnuð voru í viðtali, en blöðin hefðu fylgt með fyrrnefndu bréfi ríkislögreglustjóra til mín. Á umræddum matsblöðum hefðu hins vegar ekki komið fram þau sjónarmið sem hefðu legið til grundvallar umræddri einkunnagjöf. Með bréfi ríkislögreglustjóra til mín hefðu heldur ekki fylgt gögn sem sýndu fram á hvað hefði komið fram í framangreindum viðtölum við umsækjendur, þ.e. hver hefðu verið efnisleg svör þeirra við þeim spurningum sem lagðar hefðu verið fyrir þá. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað hefði verið með umræddum viðtölum hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í fyrirspurnarbréfi mínu óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort efnisleg svör umsækjenda, sem aflað hefði verið í viðtölum, og ætlað hefði verið að varpa ljósi á ýmsa persónulega eiginleika þeirra, sbr. þær kröfur sem gerðar hefðu verið í auglýsingu, hefðu legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en hann tók ákvörðun um setningu í embættið. Ef umræddar upplýsingar hefðu ekki legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en hann tók umrædda ákvörðun óskaði ég eftir afstöðu hans til þess hvort og þá hvernig þessi málsmeðferð fengi samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín, sbr. bréf embættisins til mín, dags. 12. nóvember 2010, kemur fram að viðtöl við umsækjendur og skráning ráðningarviðtals hafi farið fram af hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu. Hafi niðurstöður verið færðar á eyðublaðið „ráðningarviðtal, vinnublað í viðtali - lögreglumaður“, en umrædd vinnublöð fylgdu með fyrrnefndu bréfi ríkislögreglustjóra til mín. Á umræddum vinnublöðum eru að finna svör umsækjenda við þeim spurningum sem lagðar voru fyrir þá í viðtölum. Samkvæmt vinnublöðunum var lagt mat á eftirfarandi matsþætti: samskipti og samskiptafærni, frumkvæði, vandvirkni og þjónustulund, skipulagshæfni, viðhorf og áhuga og framkomu.
Í svarbréfi ríkislögreglustjóra kemur enn fremur fram að meðal annarra umsóknargagna sem hafi borist frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi verið gögnin „ráðningarviðtal – leiðbeinandi verklag“, yfirlit yfir umsækjendur, umsagnir og umsóknargögn umsækjenda. Frumgögn vinnublaðanna hafi hins vegar ekki borist ríkislögreglustjóra, þ.e. vinnublöðin sjálf, heldur samantekt þeirra. Þá segir í svarbréfinu að þessi gögn hafi verið hluti af hliðsjónargögnum embættisins, en við ákvörðun um setningu í embættið hafi einna helst verið byggt á þeim sjónarmiðum og umsóknargögnum sem rakin hafi verið í rökstuðningi ríkislögreglustjóra, dags. 27. janúar 2010.
Ég tek jafnframt fram að í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um umsækjendur um umrætt embætti, dags. 22. desember 2009, er gerð grein fyrir þeim gögnum sem fylgdu umsögninni. Kemur þar fram að hjálögð gögn séu: „Tafla 1 Nafnalisti yfir umsækjendur um stöðu lögreglumanna í umferðardeild, Tafla 2 Allir umsækjendur sem uppfylla hæfniskröfur, heildaryfirlit yfir mat á umsækjendum (fylgir viðauka V), Viðauki I Umsækjendur sem drógu umsókn sína til baka, Viðauki II Lýsing á almennum hæfnikröfum og starfslýsing, Viðauki III Verklag við ráðningarviðtöl; vinnublað í ráðningarviðtali, Viðauki IV Eyðublað fyrir umsögn (yfirmanns), Viðauki V Umsóknir og fylgigögn ásamt heildarmati á hverjum umsækjenda auk töflu 2; allir umsækjendur sem uppfylla hæfnikröfur, heildaryfirlit yfir mat á umsækjendum“.
Samkvæmt framangreindu og þegar litið er til fyrrnefndra skýringa ríkislögreglustjóra fæ ég ekki annað séð en að matsblöðin merkt „Ráðningarviðtal – vinnublað í viðtali – lögreglumaður“ þar sem finna mátti nánari upplýsingar um svör umsækjenda í viðtölum hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi ekki legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en ákvörðun var tekin um setningu í umrætt embætti. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki annað ráðið en að þær umsagnir yfirmanna sem aflað var um A og C við meðferð málsins hafi legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en ákvörðun var tekin í málinu. Í umræddum umsögnum var leitast við að afla upplýsinga um samskipta- og samstarfshæfni, vandvirkni, þjónustulund, frumkvæði og skipulagshæfni umsækjenda.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum greinargerðar við 10. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Í reglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)
Stjórnvald sem veitir opinbert starf getur almennt ekki fullyrt að það hafi ráðið hæfasta umsækjandann í starfið nema sú ákvörðun sem um ræðir hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt þannig að hún uppfylli skilyrði laga um undirbúning ákvörðunar. Ber handhafa veitingarvalds því að afla nauðsynlegra gagna til að upplýsa hverjir umsækjenda um laust opinbert starf uppfylla almenn hæfisskilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem um það gilda. Sú skylda hvílir enn fremur á veitingarvaldshafa að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, liggi fyrir svo unnt sé að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar mati á því hver telst hæfastur umsækjenda.
Eins og vikið var að í áliti mínu frá 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006 er það ríkislögreglustjóri sem að lögum ber ábyrgð á því að ákvörðun um setningu í embætti lögreglumanns sé lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna málsins og að málið sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda er það hann sem fer með veitingarvaldið en ekki viðkomandi lögreglustjóri sem hefur umsjón með undirbúningi málsins.
Í þeim rökstuðningi sem ríkislögreglustjóri lét A í té í tilefni af beiðni hans þar um, dags. 27. janúar 2010, er gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem byggt var á við ákvörðun um setningu í umrætt embætti og fram komu í auglýsingu. Í auglýsingu embættisins var tekið fram að umsækjendur skyldu hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins og hafa réttindi til að aka bifhjóli og umtalsverða reynslu af akstri bifhjóls. Þá kom fram að aðrar hæfniskröfur væru: góð samskipta- og samstarfsfærni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi. Ég árétta að í skýringum ríkislögreglustjóra til mín kemur fram að við ákvörðun um setningu í embættið hafi verið byggt á þeim sjónarmiðum og umsóknargögnum sem rakin hafi verið í rökstuðningi ríkislögreglustjóra. Þá kemur fram í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um umsækjendur, dags. 22. desember 2009, að við val á umsækjendum hafi verið horft til niðurstaðna úr ráðningarviðtali auk umsagna, en í rökstuðningi ríkislögreglustjóra, fyrir setningu í embætti, dags. 27. janúar 2010, er vísað í tillögu lögreglustjóra og tekið fram að tillögur þeirra hafi almennt mikið vægi þrátt fyrir að veitingarvaldið sé hjá ríkislögreglustjóra.
Þau sjónarmið sem fram komu í auglýsingu embættisins og vikið er að í framangreindum rökstuðningi ríkislögreglustjóra má skipta í tvennt. Annars vegar eru það atriði sem lúta að menntun, réttindum til að aka bifhjóli, og reynslu af akstri bifhjóls. Hins vegar eru það atriði sem lúta að mati á persónulegum eiginleikum umsækjenda, svo sem góð samskipta- og samstarfsfærni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi.
Ég tel að ríkislögreglustjóri hafi getað með athugun og mati á þeim upplýsingum sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum þeirra gert sér í meginatriðum grein fyrir menntun umsækjenda og reynslu þeirra af akstri bifhjóls. Ríkislögreglustjóri gat því á grundvelli gagna málsins sinnt rannsóknarskyldu sinni um mat á hæfni og samanburð milli umsækjenda að því er tók til þessara atriða. Að því marki sem ríkislögreglustjóri byggði þetta mat á persónulegum eiginleikum umsækjenda á grundvelli þeirra sjónarmiða sem vikið er að hér að framan fæ ég ekki séð hvernig ríkislögreglustjóri hafi getað lagt mat á þessa persónulegu eiginleika, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, án þess að umrædd vinnublöð, sem vikið var að hér að framan, lægju fyrir honum. Ég fæ ekki annað séð en að annmarkar hafi verið að þessu leyti á undirbúningi ákvörðunarinnar í málinu af hálfu ríkislögreglustjóra. Ég tek þó fram að ég fæ ekki annað séð en að umsagnir yfirmanna sem aflað var um umsækjendur við meðferð málsins hafi legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en ákvörðun var tekin í málinu. Í umræddum umsögnum var, eins og fyrr segir, leitast við að afla upplýsinga um samskipta- og samstarfshæfni, vandvirkni, þjónustulund, frumkvæði og skipulagshæfni umsækjenda. Með þessu móti kann að hafa verið að nokkru bætt úr þeim annmörkum sem voru á málinu að þessu leyti og að því marki sem í reynd var byggt á þessum sjónarmiðum við ákvörðun í málinu.
7. Rökstuðningur fyrir setningu í embættið.
Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A, dags. 27. janúar 2010, fyrir setningu í embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu er gerð grein fyrir þeim menntunar- og hæfniskröfum sem gerðar voru til umsækjenda og fram komu í auglýsingu. Þá er í rökstuðningnum gerð grein fyrir starfsferli þess umsækjanda sem settur var í embættið. Í rökstuðningnum er hins vegar ekki vikið að því hvenær sá umsækjandi sem settur var lauk prófi frá Lögregluskóla ríkisins og öðlaðist réttindi sem bifhjólamaður. Í rökstuðningnum er heldur ekki gerð grein fyrir hvernig sá umsækjandi sem settur var uppfyllti kröfur auglýsingarinnar um góða samskipta- og samstarfshæfni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi.
Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín í tengslum við þetta atriði kemur fram sú afstaða að rökstuðningur ríkislögreglustjóra til A uppfylli kröfur 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í rökstuðningnum séu rakin þau meginsjónarmið sem lágu að baki mati á umsækjendum, svo sem starfsreynsla þeirra innan lögreglu og bifhjólareynsla. Í skýringunum er síðan gerð nánari grein fyrir reynslu C og vikið að því að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafi mælt með honum í stöðuna og hafi fært rök fyrir því að hann hafi staðið öðrum umsækjendum framar að hæfni, sbr. gögn þau sem fylgdu rökstuðningi embættisins. Í skýringunum segir að í gögnum, sem fylgdu rökstuðningi ríkislögreglustjóra, komi fram að C hafi þótt búa yfir framúrskarandi samskipta- og samstarfshæfni, hann sé vandvirkur og taki leiðbeiningum vel, hafi framúrskarandi þjónustulund og alla þá burði og kosti til að vera fyrirmyndar lögreglumaður.
Af þessu tilefni tek ég fram að í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til efnis rökstuðnings. Þar segir nánar tiltekið í 1. mgr. 22. gr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. 22. gr. laganna kemur fram að þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í athugasemdum við 22. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.) Við ráðningu í opinbert starf felst rökstuðningurinn í að skýra hvers vegna það hefur orðið niðurstaða stjórnvaldsins að ráða tiltekinn einstakling úr hópi umsækjenda. Umsækjandi um opinbert starf á hins vegar ekki kröfu á að veitingarvaldshafi lýsi í rökstuðningi til hans hvaða ástæður hafi ráðið því að hann hafi ekki verið ráðinn til starfans. Í rökstuðningi þarf því ekki að koma fram samanburður á þeim úr hópi umsækjenda sem óskað hafa eftir rökstuðningi og þeim sem hlaut starfið. Aðalatriðið er að sá sem óskar eftir rökstuðningi geti almennt gert sér grein fyrir því á grundvelli rökstuðningsins hvers vegna ákveðinn umsækjandi var ráðinn og hvað réð því að hann fékk starfið. Ég vísa í þessu sambandi m.a. í álit mín frá 28. maí 2004 í máli nr. 3989/2004 og frá 24. september 2010 í máli nr. 5893/2010.
Í samræmi við framangreint lagaákvæði ber í rökstuðningi fyrir ákvörðun um veitingu opinbers embættis að gera viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu því að starfið var veitt þeim umsækjanda er það hlaut, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Þá tel ég að það leiði af 2. mgr. 22. gr. laganna að handhafa veitingarvalds sé skylt að gera í stuttu máli grein fyrir atriðum sem skiptu mestu varðandi starfshæfni þess umsækjanda sem varð fyrir valinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á. Í þessu sambandi verður að taka tillit til þess að ekki er hægt að gera ráð fyrir að umsækjendur um opinber embætti hafi vitneskju um þær staðreyndir varðandi aðra umsækjendur sem talið er að skipti mestu máli við mat á starfshæfni þeirra. Almennt verður því að telja að ástæða sé til að gera í rökstuðningi sérstaka grein fyrir helstu upplýsingum um þann umsækjanda sem varð fyrir valinu og skiptu meginmáli við mat á starfshæfni hans.
Með hliðsjón af framangreindu tel ég að ríkislögreglustjóra hafi borið að gera grein fyrir því í rökstuðningnum hvenær sá umsækjandi sem settur var í embættið lauk prófi frá Lögregluskóla ríkisins og öðlaðist réttindi sem bifhjólamaður, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að ríkislögreglustjóra hafi borið að gera grein fyrir því í rökstuðningnum sjálfum hvernig talið var að sá umsækjandi sem settur var uppfyllti kröfur auglýsingarinnar um góða samskipta- og samstarfshæfni, skipulagshæfni, vandvirkni, þjónustulund og frumkvæði í starfi, að því leyti sem byggt var á þessum sjónarmiðum, sbr. einnig 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða.
Þegar atvik þessa máls eru virt í heild er það álit mitt að ríkislögreglustjóri hafi með þeirri ákvörðun að auglýsa embætti lögreglumanns í umferðardeild lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu tekið ákvörðun um að embættið væri laust í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og því hafi honum borið að fara eftir skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og töku ákvörðunar um hver yrði settur í embættið. Ég tel jafnframt ljóst af atvikum málsins að sú forsaga að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafði óskað eftir því að sá einstaklingur sem gegndi embættinu yrði skipaður eða settur í það án auglýsingar hafi haft þýðingu þegar kom að töku ákvörðunar um setningu í embættið.
Ég tel jafnframt að á hafi skort í máli þessu að ríkislögreglustjóri hafi með þeim gögnum og skýringum sem hann hefur lagt fyrir mig í tilefni af kvörtun A sýnt fram á að sá samanburður sem hann segist hafa gert á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt var á hafi verið fullnægjandi. Þá tel ég að ríkislögreglustjóri hafi ekki sýnt fram á að þær ályktanir sem hann segist hafa dregið af fyrirliggjandi umsóknargögnum og lagt til grundvallar við beitingu þeirra sjónarmiða sem hann byggði á við setninguna hafi verið forsvaranlegar að efni til. Ég tel því að ríkislögreglustjóri hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun hans um að setja C í embætti lögreglumanns hafi uppfyllt þær kröfur sem leiða af almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda.
Það er einnig niðurstaða mín að sú umsögn sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu lét ríkislögreglustjóra í té við undirbúning að setningu í umrætt embætti hafi vegna skorts á rökstuðningi ekki getað komið ríkislögreglustjóra að viðunandi gagni við samanburð hans á milli umsækjenda eða leyst hann að neinu leyti undan því að sinna þeirri skyldu 10. gr. stjórnsýslulaga að rannsaka málið nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því. Ég tel að ríkislögreglustjóri hafi með athugun á mati á þeim upplýsingum sem fram komu í umsóknum og fylgigögnum þeirra getað gert sér í meginatriðum grein fyrir menntun umsækjenda og reynslu þeirra af akstri bifhjóls. Að því marki sem þetta mat byggði á persónulegum eiginleikum umsækjenda, sbr. þau sjónarmið sem fram komu í auglýsingu embættisins, verður hins vegar ekki séð að þær upplýsingar sem skráðar voru í viðtölum við umsækjendur af hálfu lögreglustjórans hafi legið fyrir ríkislögreglustjóra áður en hann tók ákvörðun í málinu. Ég tek fram að þótt umsagnir, sem aflað var um þá C og A hjá yfirmönnum þeirra innan lögreglunnar, hafi legið fyrir hjá ríkislögreglustjóra þegar hann tók ákvörðun um setningu í embættið tel ég að annmarkar hafi að þessu leyti verið á undirbúningi ákvörðunarinnar í málinu af hálfu ríkislögreglustjóra.
Það er enn fremur niðurstaða mín að rökstuðningur ríkislögreglustjóra fyrir setningu í umrætt embætti hafi ekki verið fyllilega í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eins og athugun mín hefur verið afmörkuð felur niðurstaða mín hér að framan ekki í sér endanlega afstöðu um hver hafi verið hæfastur umsækjenda af þeim sem sóttu um embætti lögreglumanns í umferðardeild almennrar löggæslu. Að þessu virtu og þegar litið er til hagsmuna þess sem var settur í embættið, og réttarframkvæmdar á þessu sviði í íslenskum rétti, tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ákvörðuninni. Ég bendi hins vegar á, að eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli, leiðir það af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi. Þegar atvik í þessu máli eru virt eru það tilmæli mín til ríkislögreglustjóra að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins gagnvart A.
Ég beini jafnframt þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að embættið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.