A kvartaði yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra að skipa C og D í embætti lögreglumanna við embætti lögreglustjórans á Akureyri. Kvörtunin laut að því að málsmeðferð við skipun í embættin hefði verið ábótavant með tilliti til hæfis umsækjenda. Jafnræðisreglu hefði ekki verið gætt við val umsækjenda og rannsókn málsins hefði ekki verið fullnægjandi.. Þá gerði A m.a. athugasemdir við að þeir umsækjendur sem skipaðir hefðu verið hefðu haft forskot á aðra umsækjendur þar sem þeir hefðu verið settir tímabundið í störf hjá embætti lögreglustjórans um nokkurt skeið og að ósanngjarnt hefði verið að telja þeim það til tekna. A gerði enn fremur athugasemdir við það að setningar þeirra umsækjenda sem skipaðir hefðu verið hefðu ekki verið auglýstar.
Athugun á þessu máli varð umboðsmanni tilefni til þess að fjalla með almennum hætti um auglýsingar á störfum sem ráða þarf í eða setja í hjá ríkinu vegna forfalla og afleysinga þess sem gegnir starfinu eða embættinu. Ákvað umboðsmaður af þessu tilefni að setja fram ábendingar um þýðingu þess að forstöðumenn gæti að þeim tilgangi sem býr að baki lagareglunni um auglýsingaskyldu starfa hjá ríkinu í tilefni af setningum og ráðningum í tímabundin störf vegna forfalla og afleysinga.
Umboðsmaður taldi hins vegar að með hliðsjón af því svigrúmi sem játa yrði veitingarvaldshafa við skipun í opinber embætti og þess að verið væri að skipa lögreglumenn til almennra lögreglustarfa að ekki væru forsendur til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun ríkislögreglustjóra að skipa umrædda einstaklinga í embætti lögreglumanna. Þá taldi umboðsmaður ekki fært að fullyrða að brotið hefði verið gegn jafnræðis- og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins.
Umboðsmaður lauk því athugun sinni á málinu með bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 18. júní 2012, með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem umboðsmaður setti fram almennar ábendingar sínar um auglýsingar á störfum auk þess sem hann gerði tilteknar athugasemdir við meðferð málsins, svo sem um efni rökstuðnings þar sem skort hefði á að gerð væri fullnægjandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem lögð hefðu verið til grundvallar ákvörðunum um skipun í embættin. Þá vakti umboðsmaður athygli á því að, þrátt fyrir lagareglur sem kveða á um formlega setningu lögreglumanna sem embættismanna í forföllum með aðkomu ríkislögreglustjóra, lægi fyrir að þeir tveir einstaklingar sem skipaðir hefðu verið í þau embætti sem kvörtunin fjallaði um hefðu samkvæmt gögnum málsins um nokkurra mánaða skeið starfað sem lögreglumenn á grundvelli ráðningarsamninga sem lögreglan á Akureyri gerði við þá.
Umboðsmaður fjallaði einnig í II. kafla bréfsins um þær athugasemdir sem settar höfðu verið fram í kvörtun málsins um að jafnræði umsækjenda hefði verið raskað, þar sem að þeir sem skipaðir hefðu verið í umrædd embætti, hefðu ítrekað verið settir og ráðnir til að gegna störfum lögreglumanna við embætti lögreglunnar á Akureyri frá því í desember 2006 og þar til þeir voru skipaðir frá og með 1. febrúar 2010. Þessi kafli bréfsins er birtur orðréttur hér að neðan:
„II.
Í þessu máli liggur fyrir að þeir tveir einstaklingar sem skipaðir voru í umræddar stöður höfðu á sínum tíma starfað við sumarafleysingar hjá lögreglunni á Akureyri en eftir að þeir luku prófi frá Lögregluskóla ríkisins í desember 2006 og þar til þeir voru skipaðir frá og með 1. febrúar 2010 störfuðu þeir sem almennir lögreglumenn við embættið. Í kvörtun sinni gerir [A] sérstaka athugasemd við að með þessu hafi þeir sem skipaðir voru í embættin haft ákveðið forskot á aðra umsækjendur og það komi m.a. fram í þeirri áherslu sem lögreglustjórinn á Akureyri hafi lagt á það að þeir hafi fallið vel inn í liðsheildina og starfsreynslu þeirra vegna fyrri starfa við embættið. [A] hefur jafnframt bent á að þar sem að viðkomandi einstaklingar voru endurtekið settir eða ráðnir til afleysinga án þess að þau störf væru auglýst hafi jafnræði umsækjenda verið raskað.
Þessar athugasemdir í kvörtun [A] og það orðalag í umsögn lögreglustjórans á Akureyri, dags. 14. janúar 2010, til ríkislögreglustjóra að þær stöður sem hér um ræðir séu stöður almennra lögreglumanna og þeir [C] og [D] hafi „verið settir í þær í um þrjú ár en ýmislegt [hefði] orðið þess valdandi að ekki [hefði] verið fastráðið í stöðurnar m.a. að upphaflega var um að ræða afleysingu“ urðu mér tilefni til að óska sérstaklega eftir gögnum um tímabundnar setningar þeirra í embætti lögreglumanna hjá embættinu á Akureyri. Jafnframt hafði ég þá í huga að lögreglumenn eru embættismenn samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en sérstakar reglur gilda samkvæmt lögum um heimildir til að manna slík embætti í forföllum og um undanþágur frá auglýsingum í þeim tilvikum.
Af þeim gögnum sem embætti yðar afhenti mér verður ráðið að það var ýmist þannig að [C] og [D] voru formlega settir með aðkomu ríkislögreglustjóra í embætti lögreglumanna, og þá í forföllum tiltekins lögreglumanns hverju sinni og til skemmri tíma en eins árs, eða aðeins liggja fyrir tímabundnir ráðningarsamningar sem lögreglustjórinn á Akureyri hefur gert við þá. Þannig bera þessi gögn með sér að þeir hafi verið settir formlega til mismunandi tíma frá miðjum desember 2006 og til 31. ágúst 2008. Í gögnum málsins liggja fyrir ráðningarsamningar fyrir tímabilið 1. september 2008 og til 31. ágúst 2009 og um er að ræða þrjá samninga við hvorn, hverju sinni til fjögurra mánaða. Þessir samningar bera aðeins með sér að þeir hafi verið gerðir af hálfu lögreglunnar á Akureyri en ekkert kemur fram um aðkomu ríkislögreglustjóra að gerð þeirra. Í árituðum texta samninganna kemur fram að þeir [C] og [D]
séu ráðnir tímabundið „vegna manneklu í lögreglunni á Akureyri“, „vegna manneklu og afleysinga“ eða „tímabundinna afleysinga vegna manneklu“. Af gögnum málsins verður síðan ráðið að þeir [C] og [D] hafi starfað sem lögreglumenn án nýs skriflegs ráðningarsamnings frá 1. september 2009 og þar til skipun þeirra í embætti tók gildi 1. febrúar 2010.
Í þessu sambandi minni ég á að það að formlega sé rétt gengið frá setningu eða skipun lögreglumanns í embætti, og eftir atvikum ráðningu í þeim tilvikum sem slíkt er heimilt, hefur þýðingu um hvort viðkomandi aðili fari með lögregluvald, sbr. 3. og 9. gr. lögreglulaga nr. 90/1996.
Samkvæmt 7. tölul. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, teljast lögreglumenn til embættismanna í merkingu þeirra laga. Rétt er að minna á að samkvæmt 27. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 skal ráðherra á hverjum tíma í samráði við ríkislögreglustjóra að fengnum tillögum hlutaðeigandi lögreglustjóra ákveða fjölda lögreglumanna í hverju umdæmi. Í 23. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram sú meginregla að embættismenn skuli skipaðir tímabundið, til fimm ára í senn, nema annað sé tekið fram í lögum. Fram kemur í 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 að ríkislögreglustjóri skipi lögreglumenn til fimm ára í senn. Í samræmi við þetta er það meginreglan að þeir einir gegni starfi lögreglumanna sem hafa verið skipaðir í þau embætti og í 24. gr. laga nr. 70/1996 eru sérstakar heimildir til að manna þau embætti sem falla undir lögin ef sá sem skipaður hefur verið í embættið fellur frá eða er fjarverandi um lengri tíma vegna veikinda eða af öðrum ástæðum. Í þessum tilvikum er því stjórnvaldi sem veitir embættið veitt heimild til að setja annan mann til að gegna því um stundarsakir, þó aldrei lengur en í eitt ár. Jafnframt er tekið fram í 7. gr. laganna, þar sem fjallað er um auglýsingaskyldu á lausum embættum, að heimilt sé að setja mann í forföllum skv. 1. málslið 24. gr. laganna án auglýsingar. Ég tek það fram að í lögum nr. 70/1996 er ekki að finna heimild til að fara þá leið eina að gera ráðningarsamning við einstakling um að hann sinni störfum embættismanns í forföllum eða vegna manneklu við stofnunina án þess að fylgt sé reglunni um setningu í embættið af hálfu þess stjórnvalds sem fer með skipunarvaldið. Ég bendi jafnframt á að ekki verður séð að það sérákvæði sem fram kemur í 5. mgr. 28. gr. lögreglulaganna eigi við í þeim tilvikum sem hér er fjallað um enda á sú heimild bara við um ráðningu þeirra sem ekki hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins og enginn með próf frá lögregluskólanum sé tiltækur í stöðuna.
Í samræmi við það sem ég hef rakið hér að framan fæ ég ekki annað séð af fyrirliggjandi gögnum en það hvernig gengið var frá ráðningu þeirra [C] og [D] til lögreglustarfa hjá lögreglunni á Akureyri á tímabilinu 1. september 2008 til 1. febrúar 2010 hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég minni á að fyrir liggja þrír ráðningarsamningar við hvorn til fjögurra mánaða í senn og þar kemur ekki fram hvaða forföllum skipaðra lögreglumanna sé verið að mæta. Báðir störfuðu þeir síðan í fimm mánuði án nýs ráðningarsamnings þar til þeir voru skipaðir lögreglumenn 1. febrúar 2010. Alls voru þeir því við störf, að því ráðið verður af gögnum málsins, í 17 mánuði án þess að þeir væru settir í embætti lögreglumanna með aðkomu ríkislögreglustjóra. Sá tími bættist við fyrri setningartíma þeirra allt frá árinu 2006. Ekki er að sjá að þessi störf hafi verið auglýst sérstaklega þegar setningarnar eða ráðningarsamningar voru endurnýjaðir, en í gögnum málsins kemur fram að þeir [C] og [D] hafi sótt um afleysingastöður sem auglýstar voru haustið 2006.
Ég tel af þessu tilefni ástæðu til að minna á að Alþingi hefur lögfest þá meginreglu að laus embætti skuli auglýst, eins og fram kemur nú í 7. gr. laga nr. 70/1996. Ég hef í tveimur álitum sem ég hef sent frá mér í dag, í málum nr. 5864/2009 og 6137/2010, lýst þeim sjónarmiðum sem lágu að baki þeirri ákvörðun Alþingis að lögfesta auglýsingaskylduna, en í athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 38/1954 sagði að það væri „réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.) Auglýsingaskyldunni og þar með líka þeirri takmörkun að aðeins sé hægt að setja til eins árs í embætti vegna forfalla skipaðs embættismanns án auglýsingar er þannig ætlað að stuðla að ákveðnu jafnræði þeirra sem vilja koma til greina við val í störf hjá ríkinu. Eins og bent er á í kvörtun þessa máls og ráðið verður af rökstuðningi fyrir skipun í embættin, sérstaklega með tilliti til umsagnar lögreglustjórans á Akureyri sem til er vitað í rökstuðningnum, kann sú aðstaða að umsækjandi hefur um tíma, hvað þá í rúm þrjú ár, í reynd sinnt því embætti eða starfi sem auglýst er laust til umsagnar og þar með haft tækifæri til að öðlast hliðstæða starfsreynslu og reynir á við mat á umsækjendum og einnig hvað varðar samstarfshæfni, að veita slíkum umsækjanda ákveðið forskot fram yfir aðra umsækjendur.
Til samræmis við þann tilgang sem býr að baki lagareglunni um auglýsingaskyldu starfa hjá ríkinu tel ég að forstöðumenn ríkisstofnana þurfi að gæta þess sérstaklega við ráðstöfun á embættum og störfum vegna tímabundinna forfalla þeirra, sem þeim gegna, að viðhalda jafnræði þeirra sem vilja koma til greina þegar til þess kemur að ráðið verður, sett eða skipað í starfið eða embætti til lengri tíma. Slíkt verður best gert með því að auglýsa viðkomandi störf, þótt um afleysingar sé að ræða um skemmri tíma. Ég tek hins vegar fram að það kann að vera fyllilega réttmæt og eðlileg ráðstöfun hjá forstöðumanni ríkisstofnunar að leita á ný til sama einstaklings og áður hefur leyst af í slíkum tilvikum þegar forföll verða hjá öðrum starfsmanni en hann hefur áður leyst af. Ég hef þá sérstaklega í huga að nýtt sé sú þekking og reynsla sem viðkomandi hefur þegar öðlast á störfum hjá viðkomandi stofnun og um er að ræða fyrirsjáanlega stutt tímabundin forföll tiltekins starfsmanns. Öðru máli gegnir þegar raunin er orðin sú að verið er að ráða starfsmann til að sinna störfum vegna manneklu eða ótilgreindum afleysingum og forföllum um lengri tíma, eins og virðist hafa verið reyndin í þessu máli hvað varðar þá [C] og [D] eftir 1. september 2008. Við þær aðstæður þarf ekki aðeins að gæta þess að formlega sé rétt staðið að slíkum málum þegar um embættismenn er að ræða, þ.e. heimild sé til staðar í lögum til ráðningarinnar og ef við á, með tímabundinni setningu af hálfu þess stjórnvalds sem skipar í embættið, heldur þarf viðkomandi forstöðumaður að taka sérstaklega afstöðu til þess hvort heimilt sé og rétt með tilliti til efnis reglna um auglýsingaskyldu á störfum hjá ríkinu og þeirra sjónarmiða sem sú skylda byggir á að ráða í starfið án auglýsingar.
Ég vek einnig athygli á því, og það á ekki bara við í tilviki lögreglunnar, að mér berast iðulega kvartanir og ábendingar um að tiltekinn einstaklingur hafi verið fastráðinn til starfa eða skipaður í embætti hjá ríkinu í kjölfar þess að viðkomandi hafi upphaflega verið ráðinn án auglýsingar til tímabundinna afleysinga eða til starfa í stuttan tíma, og oft hafi tímabundin ráðning viðkomandi verið endurnýjuð oftar en einu sinni. Þótt niðurstaða mín sé sú að ekki sé tilefni til þess að taka viðkomandi mál til athugunar þar sem strangt tiltekið verði ekki annað séð en viðkomandi stjórnvald hafi hagað afgreiðslu málsins innan laga og reglna, þá tel ég engu að síður ástæðu til að benda á að breyttir og bættir starfshættir að þessu leyti með því að auglýsa í meira mæli laus störf við afleysingar geta að mínu áliti verið liður í að auka traust á stjórnsýslunni og starfsháttum hennar. Megingagnrýni þeirra sem leita til mín vegna þessara mála er að stjórnvöld hafi með tímabundnum ráðningum án auglýsinga, og oft endurteknum, raskað því jafnræði og mati á hæfni sem lög gera ráð fyrir að byggt sé á við ráðningar í störf hjá hinu opinbera.
Eins og ég rek í bréfi mínu til þess einstaklings sem bar fram kvörtun í þessu máli hef ég ekki talið það brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins gagnvart öðrum umsækjendum þótt reynsla sem einn umsækjandi hefur öðlast við tímabundna ráðningu í starf eða setningu í embætti sé gefið töluvert vægi við mat á því hver umsækjenda sé talin hæfastur við ákvörðun um skipun í embætti. Sú reynsla og þekking sem sá umsækjandi öðlast meðan hann var ráðinn eða settur verður ekki frá honum tekin við mat á því hvernig hann telst í stakk búinn til að taka við skipun í embættið eða ráðningu í starfið. Ég tek líka fram í bréfinu að ég hef talið að hugsanlegur annmarki á því hvernig stjórnendur stofnana haga setningum í embætti geti ekki bitnað á umsækjendum um opinber embætti með þeim hætti að sú starfsreynsla sem þeir hafa öðlast meðan þeir voru settir sé virt að vettugi. Í samræmi við þessi sjónarmið og þar sem kvörtunin barst mér þegar meira en eitt ár, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, var liðið frá því að lögreglan á Akureyri gerði síðast ráðningarsamninga við [C] og [D] áður en þeir voru skipaðir í embættin voru ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að ég fjallaði sérstaklega um ofangreint atriði á grundvelli kvörtunarinnar. Ég hef hins vegar talið rétt að koma ofangreindum ábendingum á framfæri við yður, hr. ríkislögreglustjóri, og vek sérstaka athygli á því sem fram kemur í þessu máli um hvernig gengið hefur verið frá tímabundnum ráðningarsamningum við þá [C] og [D] án þess að fyrir liggi gögn um aðkomu embættis yðar að setningu þeirra í embætti lögreglumanna á umræddum tíma. Ég vænti þess að gerðar verði ráðstafanir til að færa framkvæmd þessara mála til samræmis við ákvæði laga.
Ég tek að síðustu fram að þau sjónarmið sem ég hef reifað og sett fram hér að framan um tímabundnar ráðningar í störf og setningar í embætti hjá ríkinu og auglýsingar á lausum störfum af því tilefni eiga eðli málsins samkvæmt ekki eingöngu við um starfsemi lögreglunnar heldur einnig starfsemi annarra ríkisstofnana. Að því leytinu til hefur þessi umfjöllun almenna þýðingu og ég mun því vekja sérstaklega athygli á þessum sjónarmiðum mínum með því að birta upplýsingar þar um á heimasíðu embættis míns.“