Útgerðarfélagið A ehf. leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins þar staðfest var ákvörðun Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 til tiltekins fiskiskips. Í úrskurðinum var lagt til grundvallar að skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 82/2010 um löndunarskyldu innan byggðarlaga sveitarfélags þar sem kvótanum var úthlutað hefði ekki verið fullnægt og því kæmi ekki til frekari úthlutunar til fiskiskipsins.
Umboðsmaður Alþingis lauk athugun sinni á málinu með bréfi, dags. 29. júní 2012, með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Þar sem í stjórnsýslukæru A ehf. kom fram að allur afli sem veiddur var í þorskanet hefði verið seldur til vinnslu í öðru sveitarfélagi taldi umboðsmaður sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemd við það mat sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að ekki hefði verið verið uppfyllt skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 82/2010 og auglýsingar nr. 163/2010, um skyldu til að landa afla innan hlutaðeigandi byggðarlaga fyrir úthlutun annars aflamarks sem upphaflega hafði verið úthlutað til bátsins af byggðakvóta.
Umboðsmaður fékk ekki séð að Verðlagsstofa skiptaverðs hefði það stjórnsýsluhlutverk að lögum að ákveða sjálfstætt verð fyrir afla eins og mælt væri fyrir um í 7. gr. reglugerðar nr. 82/2010. Þá tók hann fram að Alþingi hefði með 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, gert ráðherra að kveða á lágmarksverð fyrir afla sem er úthlutað af byggðakvóta en ráðherra hefði við útgáfu reglugerðar nr. 82/2010 valið leið sem í reynd fæli ekki í sér beina ákvörðun um hvaða verð sú fiskvinnsla sem kaupir umræddan afla til vinnslu bæri að greiða. Umboðsmaður fékk því ekki séð að A ehf. gæti byggt á því að lagaheimild hefði staðið til þess víkja frá skilyrðinu um löndun afla innan sveitarfélags þar sem verð sem fiskverkun í byggðarlaginu vildi greiða fyrir aflann hefði verið undir viðmiðunarverðum Verðlagsstofu skiptaverðs. Umboðsmaður taldi þar af leiðandi ekki tilefni til að gera athugasemd við þá afstöðu ráðuneytisins sem fram kom í úrskurði í máli A ehf. að þrátt fyrir ákvæði 7. gr. reglugerðar nr. 82/2010 væri ekki heimild í ákvæðum laga og stjórnvaldsfyrirmæla til að verða við kröfum A ehf. um að bátnum yrði úthlutað fullum byggðakvóta byggt á því magni sem báturinn landaði í byggðarlaginu og „hefði selt til vinnslu á staðnum ef skilyrði um lágmarksverð [hefðu] verið uppfyllt“.
Umboðsmaður Alþingis lauk athugun sinni á málinu en vakti athygli A ehf. á því að ef félagið teldi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna þess annmarka sem væri á 7. gr. reglugerðar nr. 82/2010 yrði að leysa úr því á grundvelli almennra reglna skaðabótaréttar og þá um hugsanlega skaðabótaskyldu ríkisins. Það yrði að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkt. Þá ákvað umboðsmaður að rita sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf þar sem hann kom á framfæri tilteknum ábendingum vegna athugunar sinnar á málinu.
Úr bréfi umboðsmanns Alþingis til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 29. júní 2012:
„Í 7. gr. reglugerðar nr. 82/2010, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2009/2010, kemur fram að verð fyrir afla sem landað er til vinnslu til að uppfylla skilyrði 6. gr. skuli ekki vera lægra en það verð sem „ákveðið er af Verðlagsstofu skiptaverðs“. Af orðalagi ákvæðisins verður ekki annað ráðið en þar sé gengið út frá því að Verðlagsstofa ákveði verð fyrir umræddan fiskafla eða almennt, og þar með lágmarksverð. Í skýringabréfi ráðuneytis yðar til mín, dags. 27. apríl 2012, kemur fram að það sé afstaða ráðuneytisins að fallist sé á það með umboðsmanni Alþingis að Verðlagsstofa skiptaverðs hafi „ekki það stjórnsýsluhlutverk að lögum að ákveða tiltekið verð fyrir afla“.
Eins og ég bendi á í bréfi mínu til [A] ehf. er í þeirri reglugerðarheimild sem býr að baki 7. gr. reglugerðar nr. 82/2010 og fram kemur í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kveðið á um að þau skilyrði sem ráðherra setur í reglugerð skuli m.a. varða „lágmarksverð“. Ráðuneytið bendir í skýringum sínum til mín á að þetta ákvæði hafi komið inn í lögin samkvæmt breytingartillögu sem flutt var á Alþingi af hálfu sjávarútvegsnefndar þingsins við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 21/2007 um breytingu á lögum nr. 116/2006. Í nefndaráliti sem fylgdi breytingartillögunni og fleiri tillögum um breytingar á frumvarpinu séu ekki skýringar á hver hafi verið tilgangurinn með setningu umrædds ákvæðis um lágmarksverð. Svo sé einnig um önnur lögskýringargögn. Hér er aðstaðan því sú að Alþingi hefur með lögum gert ráðherra, þó að lagareglan sé ekki að öllu leyti skýr, að kveða á um lágmarksverð fyrir þann afla sem um ræðir en ráðherra hefur við útgáfu reglugerðarinnar valið leið sem í reynd felur ekki í sér beina ákvörðun um hvaða verð sú fiskvinnsla sem kaupir umræddan afla til vinnslu ber að greiða þótt ekki sé útilokað að reynt geti á það verð sem til umfjöllunar hefur verið á grundvelli laga um Verðlagsstofu skiptaverðs í uppgjöri milli áhafnar og útgerðar fiskiskips.
Hafi það verið ætlunin með umræddu ákvæði 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 að ráðherra mælti í reglugerð settri samkvæmt því ákvæði fyrir um lágmarksverð í viðskiptum milli útgerðar og fiskvinnslu þegar um er að ræða afla sem fellur undir 7. mgr. sömu lagagreinar verður ekki séð að sú aðferð sem ráðherra valdi geti leitt til lykta ágreining sem kann að rísa milli útgerðar og fiskvinnslu um verð fyrir umræddan afla. Eins og fram kemur í bréfi mínu til [A] ehf. fæ ég hins vegar ekki séð að slíkur ágreiningur félagsins við fiskverkun á X hafi að gildandi lögum getað veitt félaginu undanþágu frá umræddu skilyrði um löndun innan hlutaðeigandi byggðarlags. Ég geri því ekki athugasemdir við efnislega niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins frá 19. janúar 2011 en tek fram í bréfinu að ef félagið telur sig hafa orðið fyrir tjóni af þessum sökum verður það að vera hlutverk dómstóla að taka afstöðu til hugsanlegrar skaðabótaskyldu ríkisins.
Athugun mín á þessu máli er mér hins vegar tilefni til þess að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að þess verði betur gætt framvegis að haga ákvæðum reglugerða sem ráðuneytið gefur út og vísa til valdheimilda annarra stjórnvalda í samræmi við raunverulegar og efnislegar valdheimildir viðkomandi stjórnvalds. Ég tek það fram að í þessu tilviki á í hlut undirstofnun ráðuneytisins og almennt verður að gera ráð fyrir að innan þess sé fyrir hendi þekking á því hver verkefni undirstofnana eru og valdheimildir. Ákvæði eins og sett er fram í 7. gr. reglugerðar nr. 82/2010 er til þess fallið að vekja upp væntingar hjá aðilum viðskipta með umræddan afla um að þeir geti byggt á tilteknu verði sem „ákveðið er af Verðlagsstofu skiptaverðs“ sem lágmarksverði en eins og fram kemur í svörum ráðuneytisins til mín vegna þessa máls er hvorki um slíkt að ræða í viðskiptum útgerðar og fiskvinnslu eða fyrir hendi sé úrræði fyrir þessa aðila til að fá úrlausn stjórnvalda um ágreining vegna lágmarksverðsins.
Þótt ráðuneytið fallist í skýringabréfi sínu á að ofangreinir annmarkar séu á efni reglugerðarinnar kemur ekki fram í bréfinu hvort ráðuneytið hyggist endurskoða umrætt ákvæði reglugerðarinnar í ljósi afstöðu sinnar og þá með tilliti til næstu fiskveiðiára í framtíðinni. Ég tek fram að framangreind reglugerð gilti fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 en efnislega sambærilegt ákvæði kom fram í 7. gr. reglugerðar nr. 999/2010 fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 og 7. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 fyrir fiskveiðiárið 2011/2012.
Ég tel rétt að beina þeirri ábendingu til ráðuneytisins að hugað verði að breytingu á ákvæði sama efnis og 7. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 21. desember 2011, í þeim reglugerðum sem í gildi eru eða settar verða um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Ég hef þá sérstaklega í huga að í nefndri lagagrein er kveðið á um að ráðherra setji í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa innan byggðarlaga og skulu þau skilyrði m.a. varða „lágmarksverð“ og tryggingar fyrir greiðslum. Samkvæmt þessu ákvæði er skilyrði er lýtur að lágmarksverði eitt af almennum skilyrðum við úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga.
Í hjálögðu bréfi mínu til [A] ehf. tek ég einnig fram að það verði ekki séð að útgerðaraðilar á borð við félagið hafi úrræði sem tryggi að samningsverð fyrir afla sem þeir landa til vinnslu sé ekki lægra en það viðmiðunarverð eða lágmarksverð sem útgerðinni ber að miða við í uppgjöri við áhöfn. Því hef ég ekki forsendur til að gera athugasemd við skýringu ráðuneytisins um þetta efni.
Eins og ráðuneytið bendir á í bréfi sínu til mín er ekki í lögskýringargögnum að finna skýringar á þeirri breytingu sem samþykkt var á Alþingi að tillögu sjávarútvegsnefndar um að mælt skyldi fyrir m.a. um lágmarksverð í reglugerð. Það er hins vegar ljóst að Alþingi taldi þörf á því að fyrir hendi væri regla um lágmarksverð í umræddum viðskiptum og það kemur í hlut ráðuneytisins að útfæra þá reglu meðan henni er ekki breytt í lögum. Eins og kvörtun [A] ehf. sýnir er ljóst að útgerðaraðili getur þurft að sæta því, vilji hann viðhalda möguleika sínum til að fá úthlutað byggðakvóta, að þurfa að landa afla til vinnslu á tilteknum stað á landinu þrátt fyrir að eina fiskvinnslan þar vilji ekki greiða hliðstætt verð og greitt er fyrir sambærilegan afla annars staðar t.d. á fiskmörkuðum eða til samræmis við það verð sem fram kemur í upplýsingum frá Verðlagsstofu skiptaverðs. Með tilliti til þess vilja Alþingis sem birtist í ákvæðinu um „lágmarksverð“ kem ég þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að hugað verði að því hvernig útfæra megi betur reglur til samræmis við þann vilja. Telji ráðuneytið að vandkvæði séu á því að setja slík ákvæði er rétt að ráðuneytið upplýsi Alþingi, en ég vek athygli á því að í 21. gr. í frumvarpi til nýrra laga um stjórn fiskveiða sem lagt var fram á Alþingi sl. vetur, þskj. nr. 1052, er áfram gert ráð fyrir að sett verði skilyrði í reglugerð um lágmarksverð.
Ég óska jafnframt eftir að ráðuneytið upplýsi mig um hvort það hyggst bregðast við ofangreindum ábendingum mínum þegar ákvörðun þar um liggur fyrir og ég hef þá í huga hvort tilefni sé til þess að ég kynni Alþingi athugun mína á þessu máli.“