Álit

I. Kvörtun.

Hinn 9. maí 2011 leitaði A, fangi á Litla-Hrauni, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði innanríkisráðuneytisins frá 29. apríl 2011 þar sem staðfest var ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins frá 24. ágúst 2010 um að synja honum um breytingu á útreikningi á refsitíma hans með tilliti til reynslulausnar.

Kvörtun A beinist að því álitaefni hvenær hann telst hafa annars vegar afplánað helming og hins vegar tvo þriðju hluta refsitímans, en um er að ræða skilyrði fyrir veitingu reynslulausnar samkvæmt 63. gr. laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga. Telur hann að beita eigi aðferð við útreikning á refsitíma sem er honum meira í hag en þær aðferðir sem fangelsismálastofnun og innanríkisráðuneytið lögðu til grundvallar í máli hans.

Með bréfi forseta Alþingis 5. júlí sl. var undirritaður settur á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis til að fjalla um mál þetta, þar sem kjörinn umboðsmaður hafði ákveðið að víkja sæti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. júlí 2012.

II. Málavextir.

Með dómi Hæstaréttar uppkveðnum ... 2006 í máli nr. ... var A dæmdur til að sæta fangelsi óskilorðsbundið í sex ár. Honum var veitt reynslulausn eftir að hafa afplánað helming dæmds refsitíma 15. september 2008. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjaness ... 2008, sem staðfestur var í Hæstarétti ... 2008 í máli nr. ..., var honum síðar gert að afplána 1080 daga eftirstöðvar refsingarinnar, sbr. 2. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga. Með dómi Hæstaréttar uppkveðnum ... 2010 í máli nr. ... var hann dæmdur í átta ára fangelsi. Í dómi héraðsdóms frá ..., sem var staðfestur með síðastnefndum dómi Hæstaréttar, er fjallað um áhrif fyrri dómsins á ákvörðun refsingar í þeim síðari. Þar segir:

„[...] Með héraðsdómi [...] 2006 var ákærði dæmdur í sex ára fangelsi fyrir tilraun til manndráps, fjórar líkamsárásir, brot á vopnalögum og brot á lögum um ávana- og fíkniefni. Dómurinn frá [...] 2004 var dæmdur með. Refsing ákærða var staðfest með dómi Hæstaréttar [...] 2006. Ákærða var veitt reynslulausn hinn 15. september 2008 á eftirstöðvum refsingar, 1080 dagar. Með úrskurði 26. nóvember 2008 var ákærða gert að afplána þær eftirstöðvar refsingar, sbr. 2. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005. Framangreindur dómur verður því ekki tekinn upp og dæmdur með í máli þessu. [...]“

Með bréfi 28. maí 2010 tilkynnti fangelsismálastofnun A um afplánun átta ára refsingar samkvæmt dómi Hæstaréttar frá ... 2010. Í tilkynningunni kemur fram að afplánun hefjist 11. nóvember 2011 en ljúki 19. ágúst 2019. Þá segir að helmingur refsitímans verði afplánaður 18. mars 2014 og tveir þriðju hlutar afplánaðir 7. janúar 2016. Þá segir í tilkynningunni: „Helmingur og 2/3 hlutar refsitímans eru reiknaðir af ofangreindri refsingu ásamt 1080 daga eftirstöðvum 6 ára fangelsisrefsingar samkvæmt dómi Hæstaréttar uppkveðnum [...] 2006.“

Með bréfi 16. júlí 2010 kom lögmaður A á framfæri andmælum vegna forsendna útreikningsins í umræddri tilkynningu um afplánun. Í bréfinu er því haldið fram að við útreikninginn beri að leggja saman sex ára fangelsisrefsingu sem A var dæmdur til að afplána með dóminum uppkveðnum ... 2006 og átta ára fangelsisrefsingu sem hann var dæmdur til afplána með dómi uppkveðnum ... 2010 og reikna hlutfall refsitíma af báðum refsingunum. Lögmanni A barst svar fangelsismálastofnunar með bréfi 24. ágúst 2010 þar sem ekki var fallist á beiðni um að breyta útreikningi á afplánunartíma hans.

Með bréfi 22. september 2010 kærði lögmaður A ákvörðun fangelsismálastofnunar til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, nú innanríkisráðuneytisins. Ráðuneytið kvað upp úrskurð af því tilefni 29. apríl 2011. Í úrskurðinum eru gildandi ákvæði laga nr. 49/2005 rakin og forsaga þeirra. Því næst er gerð grein fyrir atvikum í máli A. Þá segir svo:

„Af framangreindu er ljóst að meginreglan er sú að fremji maður afbrot á meðan hann er á reynslulausn skal dæma fyrir hið nýja brot þannig að refsing sú sem eftir stendur er virt sem skilorðsdómur og er refsingin þannig tekin upp og dæmd með í hinu nýja máli. Samkvæmt því sem segir í greinargerð með lögum nr. 73/2004 um núgildandi ákvæði 2. mgr. 65. gr. er þar að finna undantekningu frá framangreindri meginreglu þannig að ef tiltekin skilyrði eru uppfyllt geti dómstóll úrskurðað að maður sem hlotið hefur reynslulausn skuli afplána eftirstöðvar fangelsisrefsingar sem hann hefur þegar verið dæmdur til. Þannig er ekki lengur gert ráð fyrir því að dómstólar skuli ákveða refsingu í einu lagi fyrir hið nýja brot með hliðsjón af refsivist þeirri sem ólokið er, jafnvel þótt sá sem í hlut á [hafi] hafið úttekt á eftirstöðvum refsingar. Í þessu felst að viðkomandi er gert að ljúka afplánun sem þegar hefur verið hafin en hlé verið gert á vegna reynslulausnar sem leiðir til þess að afplánun á þeirri tilteknu refsingu telst ekki vera samfelld. Í því máli sem hér um ræðir er jafnframt ljóst að eftirstöðvar af refsingu kæranda voru ekki teknar upp og dæmdar með í dómi Hæstaréttar í máli nr. [...] og styður það framangreinda túlkun á ákvæði 2. mgr. 65. gr. laga um fullnustu refsinga. Þá segir ennfremur í síðari málsl. 3. mgr. 10. gr. laga um fullnustu refsinga að afpláni dómþoli aðra fangelsisrefsingu skuli síðari fangelsisrefsingin afplánuð í beinu framhaldi af þeirri fyrri og verður ekki annað séð en að lögin geri þannig ráð fyrir að refsitími hinnar síðari refsingar hefjist ekki fyrr en viðkomandi hefur lokið afplánun þeirrar fyrri. Þessu til stuðnings má jafnframt vísa til þess að ekki er að finna í lögunum ákvæði sem heimilar útreikning refsitíma, í tilvikum þar sem viðkomandi þarf að afplána fleiri en eina refsingu, á þann hátt að tekið sé mið af heildarrefsitíma allra dóma viðkomandi samanlagt og helmingur og 2/3 refsitímans reiknaður út frá því, en slíkt ákvæði er t.a.m. að finna í 17. gr. dönsku fullnustulaganna (d. lov om fuldbyrdelse af straf m.v.). Það er því mat ráðuneytisins að við upphaf afplánunar þeirrar refsingar sem kærandi var dæmdur til með dómi Hæstaréttar frá [...] 2010 í máli nr. [...] hefjist jafnframt nýr refsitími. Hefst afplánun þess refsitíma 11. nóvember 2011 og telst helmingur þeirrar fangelsisrefsingar því afplánaður þann 9. september 2015 og 2/3 hennar þann 1. janúar 2017. Lýkur afplánuninni samkvæmt framangreindu þann 19. ágúst 2019 kl. 08:00.

Í ljósi þeirrar framkvæmdar sem viðhöfð hefur verið í málum sem þessum hjá fangelsismálastofnun og þess að framangreind niðurstaða ráðuneytisins er kæranda til meiri íþyngingar en hin kærða ákvörðun fangelsismálastofnunar, telur ráðuneytið þó rétt, í ljósi reglna stjórnsýsluréttarins um jafnræði og meðalhóf, að staðfesta ákvörðun fangelsismálastofnunar að því er varðar útreikning stofnunarinnar á því hvenær kærandi teljist hafa afplánað helming og 2/3 hluta refsingar sinnar. Raskar þessi niðurstaða ekki fyrri niðurstöðum ráðuneytisins, sbr. úrskurði dags. 19. október 2009 og 28. júní 2010.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og innanríkisráðherra.

Umboðsmaður Alþingis ritaði innanríkisráðherra bréf 16. júní 2011, þar sem hann óskaði eftir tilteknum skýringum og upplýsingum frá ráðuneytinu, eins og nú verður rakið.

Í fyrsta lagi óskaði umboðsmaður eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu ráðuneytisins að útreikningur á því hvenær tímaskilyrðum reynslulausnar væri fullnægt tæki eingöngu mið af þeirri fangelsisrefsingu sem A var dæmdur til að afplána með dómi uppkveðnum ... 2010 og frá þeim tímapunkti er afplánun þess dóms hófst. Hafði hann þá m.a. í huga hvort og þá hvaða þýðingu 5. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 hefði við þær aðstæður. Þá óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig bæri að reikna út hvenær tímaskilyrðum reynslulausnar væri fullnægt í þeim tilvikum þegar dómþola væri gert að afplána tvo dóma samfellt og þá án þess að hann hafi fengið reynslulausn áður en hann var dæmdur samkvæmt síðari dómi.

Í öðru lagi vísaði umboðsmaður til þess að í úrskurði ráðuneytisins kæmi fram að staðfesta bæri niðurstöðu fangelsismálastofnunar þrátt fyrir að ráðuneytið vildi leggja til grundvallar aðra túlkun á ákvæðum laga nr. 49/2005. Með þetta í huga óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort framvegis bæri að fylgja reiknireglu fangelsismálastofnunar eða ráðuneytisins og að ráðuneytið upplýsti hann um til hvaða ráðstafana það hefði gripið til að tryggja að ekki skapaðist framvegis réttaróvissa um þetta atriði.

Í þriðja lagi óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ákvæði laga nr. 49/2005 um reynslulausn væru nægjanlega skýr um útreikning á refsitíma í tilvikum eins og þeim sem fjallað væri um í þessu máli svo að fullnægt væri lagaáskilnaðarkröfum 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Umboðsmanni barst svar ráðuneytisins með bréfi 5. ágúst 2011, en með bréfinu fylgdu gögn málsins. Í svarbréfinu segir m.a. svo:

„Það er meginregla samkvæmt íslenskum rétti að dæmda refsingu skuli afplána að fullu og eru ákvæði um reynslulausn undantekning frá þeirri meginreglu. Með reynslulausn er markmiðið að brúa bilið milli refsivistar í fangelsi og fullkomins frelsis fanga og hjálpa honum þannig yfir þá aðlögunarerfiðleika, er hans geta beðið að afplánun lokinni. Þannig felst ekki sjálfkrafa eftirgjöf refsingar í ákvæðum laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005 um reynslulausn. Þannig segir í 3. mgr. 63. gr. laganna að fanga, sem á mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum þar sem hann er kærður fyrir refsiverðan verknað, skuli að jafnaði ekki veitt reynslulausn, enda sé málið rekið með eðlilegum hætti og dráttur á því ekki af völdum fangans. Sömu sjónarmið hljóta að mati ráðuneytisins að eiga við að því er varðar óafplánaða refsingu sem viðkomandi hefur verið dæmdur til að afplána. Telur ráðuneytið að síðari málsl. 3. mgr. 10. gr. laga um fullnustu refsinga þar sem segir að afpláni dómþoli aðra fangelsisrefsingu skuli síðari fangelsisrefsingin afplánuð í beinu framhaldi, verði ekki túlkaður á annan hátt en svo að refsitími hinnar síðari refsingar hefjist ekki fyrr en viðkomandi hefur lokið afplánun þeirrar fyrri. Lög um fullnustu refsinga eru að miklu leyti byggð á danskri löggjöf um sama efni en í íslensku lögunum er t.a.m. ekki að finna ákvæði sem heimilar útreikning refsitíma, í tilvikum þar sem viðkomandi þarf að afplána fleiri en eina refsingu, á þann hátt að tekið sé mið af heildarrefsitíma allra dóma viðkomandi samanlagt og 1/2 og 2/3 refsitímans reiknaður út frá því, en slíkt ákvæði er aftur á móti að finna í 17. gr. dönsku fullnustulaganna (d. lov om fuldbyrdelse af straf m.v.). Í þessu felst hins vegar ekki að ákvæði 5. mgr. 65. gr. laganna hafi enga þýðingu enda getur þannig háttað til að fanga sem afplánar refsingu fyrir mjög alvarlegt eða gróft brot sé veitt reynslulausn eftir helming afplánunartíma vegna sérstakra aðstæðna en vegna gruns um nýtt alvarlegt afbrot sé viðkomandi, með dómi, gert að afplána eftirstöðvar refsingarinnar. Leiði afbrot það sem grunur lá á að viðkomandi hefði framið ekki til sakfellingar fyrir dómi væri þannig hægt að veita viðkomandi reynslulausn á ný, í þeim tilvikum þar sem hinar sérstöku persónulegu aðstæður eru ekki lengur fyrir hendi, jafnvel þótt hann hafi ekki afplánað 2/3 hluta refsingarinnar enda hefði hann þá þegar afplánað helming, sbr. fyrri reynslulausn.

Ráðuneytið fellst þó á að þýðing 5. mgr. 65. gr. sé mun meiri sé það álitið að við ákvörðun um að einstaklingur skuli afplána eftirstöðvar refsingar hefjist nýr refsitími, svo sem fangelsismálastofnun hefur talið í framkvæmd. Það breytir þó engu fyrir niðurstöðu þess máls sem hér er til meðferðar enda fæli sú niðurstaða í sér sama útreikning á afplánunartíma [A] og þann sem staðfestur var af ráðuneytinu með úrskurði dags. 29. apríl 2011. Í framangreindum úrskurði er rakin forsaga málsins og greint frá því að með úrskurði sínum dags. 19. október 2009, í máli nr. [...], hafi ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að fallast mætti á það með kæranda, [A], að nýr sérstakur refsitími hefði ekki hafist þegar kærandi var úrskurðaður til að afplána eftirstöðvar fangelsisrefsingar sem kærandi var dæmdur til með dómi Hæstaréttar Íslands frá [...] 2006. Með úrskurðinum endurupptók ráðuneytið, í framhaldi af kvörtun kæranda til umboðsmanns Alþingis, fyrri úrskurð sinn dags. 25. maí 2009, í máli nr. [...], þar sem ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins um synjun á veitingu dagsleyfis var staðfest en synjunin byggði á því að við upphaf afplánunar á eftirstöðvum refsingarinnar hafi hafist nýr refsitími. Þá má einnig vísa til þess að með lögum nr. 16/1976 var ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um reynslulausn breytt á þá leið að felld var út tilvísun til þess að maður sem bryti gegn skilyrðum reynslulausnar skyldi taka út þá refsingu sem eftir stæði sem nýja refsingu. Fangelsisyfirvöldum var þó heimilað að ákveða að viðkomandi skyldi afplána eftirstöðvar dómsins en í greinargerð sem fylgdi lögunum kemur fram að meginreglan um að dómstólar skyldu ákveða refsingu í einu lagi fyrir hið nýja brot með hliðsjón af refsivist þeirri sem ólokið var, þannig að hin eldri refsivist væri virt eins og skilorðsdómur skyldi jafnframt eiga við þótt sá sem í hlut átti hefði hafið úttekt á eftirstöðvum refsingar. Þannig var sérstaklega gert ráð fyrir því að við ákvörðun refsingar fyrir nýtt brot sem framið hafði verið á reynslutímanum skyldi dómstóll taka tillit til óafplánaðra eftirstöðva refsingar og ákveða refsingu í einu lagi eins og um brotasamsteypu væri að ræða, sbr. 77. gr. hegningarlaganna. Með lögum nr. 24/1999, um breytingu á almennum hegningarlögum, var heimild fangelsisyfirvalda til þess að ákveða að maður sem fremdi nýtt afbrot á reynslutíma skyldi afplána eftirstöðvar refsingarinnar felld út úr hegningarlögunum og var svo allt til þess tíma að samþykkt voru á Alþingi lög nr. 73/2004 sem heimiluðu dómstólum að úrskurða að maður, sem hlotið hefði reynslulausn, skyldi afplána eftirstöðvar refsingar ef hann á reynslutíma ryfi gróflega almenn skilyrði reynslulausnar, enda lægi fyrir sterkur grunur um að hann hefði framið nýtt brot sem varðað gæti sex ára fangelsi eða að brotið varði við 1. mgr. 218. gr. almennrar hegningarlaga. Í ákvæðinu er ekki kveðið á um það að eftirstöðvarnar skuli teknar út sem ný refsing og þá er í greinargerð sem fylgdi lögunum tekið fram að um sé að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. ákvæðisins um að dómstóll skuli ákveða refsingu í einu lagi fyrir brot það sem nú er dæmt um og svo með hliðsjón af fangelsisrefsingu sem óafplánuð er samkvæmt reglum 60. gr. almennra hegningarlaga þannig að fangelsi samkvæmt eldri dómi skuli virt með sama hætti og skilorðsdómur. Er því ljóst að ekki eiga sömu sjónarmið við um túlkun ákvæðanna og giltu í upphafi svo sem áður hefur verið rakið.

Að því er varðar afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig beri að reikna út hvenær tímaskilyrðum reynslulausnar sé fullnægt í þeim tilvikum þegar dómþola er gert að afplána tvo dóma samfellt vísast til þess sem áður hefur komið fram um að meginreglan sé sú að dæmda refsingu skuli afplána að fullu og að ekki beri að líta á ákvæði laga nr. 49/2005 um reynslulausn sem sjálfkrafa eftirgjöf refsingar. Með vísan til síðari málsl. 3. mgr. 10. gr. laganna er það mat ráðuneytisins að í slíkum tilvikum skuli viðkomandi afplána fyrri refsingu að fullu og að reynslulausn komi ekki til álita fyrr en við afplánun hinnar síðari refsingar. Hins vegar lítur ráðuneytið svo á eins og fram kemur í úrskurðinum frá 29. apríl sl., að fylgja eigi þeirri reiknireglu sem fangelsismálastofnun hefur fylgt hingað til um útreikning á tímaskilyrðum reynslulausnar þar sem önnur niðurstaða teldist íþyngjandi fyrir dómþola.“

Í svörum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis kemur einnig fram að reiknireglu þeirri sem fangelsismálastofnun hefur beitt, og ráðuneytið staðfest með úrskurði sínum þann 29. apríl 2011, verði ekki að óbreyttum lögum breytt afplánendum til íþyngingar. Þá var upplýst að í júní 2010 hafi dómsmála- og mannréttindaráðherra skipað nefnd til að gera tillögur til ráðherra um langtímaáætlun á sviði fullnustumála. Meðal verkefna nefndarinnar væri að gera drög að frumvarpi sem fæli í sér heildarendurskoðun á lögum um fullnustu refsinga sem áætlað væri að myndi ljúka fyrir lok ársins 2011. Loks kemur fram í svarbréfinu sú afstaða ráðuneytisins að ákvæði laga nr. 49/2005 um reynslulausn væru nægjanlega skýr þannig að fullnægt væri 67. gr. stjórnarskrárinnar. Um það atriði segir m.a. svo:

„Í 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar segir að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum. Þrátt fyrir að ákvæði laga nr. 49/2005 um reynslulausn, að því er varðar útreikning á refsitíma í sambærilegum tilvikum og þeim sem fjallað er um í þessu máli, mættu e.t.v. vera skýrari telur ráðuneytið þau ekki ganga gegn 67. gr. stjórnarskrárinnar. Ljóst er að dómstólar mæla fyrir um fangelsisrefsingu á grundvelli tiltekinna refsiákvæða í lögum, þ.e. almennum hegningarlögum eða öðrum sérrefsilögum. Ákvæði laga nr. 49/2005 um reynslulausn fela í sér að frelsissvipting stendur skemur en dæmd refsing segir til um, jafnvel þótt viðkomandi þurfi að afplána refsingu fyrir fyrri dóm að fullu. Ef niðurstaðan yrði sú að ákvæðum laganna um reynslulausn verði ekki beitt í slíkum tilvikum væri það föngum til mikillar íþyngingar enda stæði þá einungis eftir meginreglan um það að dæmda refsingu skuli afplána að fullu.“

Með bréfi umboðsmanns Alþingis 8. ágúst 2011 var A gefinn kostur á því að gera þær athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Athugasemdir hans bárust umboðsmanni 17. s.m.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í máli A reynir á túlkun og beitingu ákvæða laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga um hvenær heimilt sé að veita dómþola reynslulausn að nýju hafi hann rofið almennt skilyrði reynslulausnar af eldri fangelsisdómi, sætt úrskurði um framhaldsafplánun á grundvelli 2. mgr. 65. gr. sömu laga, og síðar verið dæmdur að nýju til að sæta óskilorðsbundinni fangelsisrefsingu vegna nýs brots. Fangelsismálastofnun ríkisins og innanríkisráðuneytið hafa í máli þessu sett fram ólíka afstöðu til þess hvernig túlka beri ákvæði í lögum nr. 49/2005 við slíkar aðstæður. Fangelsismálastofnun byggir á því að við afmörkun á refsitíma A samkvæmt 1. og 2. mgr. 63. gr. laga nr. 49/2005 skuli leggja saman eftirstöðvar refsingar sem honum var gert að afplána vegna rofs á reynslulausn, alls 1080 daga, við þá fangelsisrefsingu sem honum var gert að sæta með dómi Hæstaréttar frá ... 2010 í máli nr. ... . Túlkun innanríkisráðuneytisins byggir hins vegar á því að við upphaf afplánunar A á refsingu sem hann var dæmdur til með dómi Hæstaréttar frá ... 2010 hafi hafist nýr refsitími í skilningi laga nr. 49/2005, þótt niðurstaðan í úrskurði ráðuneytisins hafi ekki tekið mið af þeim forsendum. Ráðuneytið segir í niðurstöðu sinni að miðað sé við framkvæmd Fangelsismálastofnunar sem byggi á því að með afplánun eftirstöðva hefjist nýr refsitími. A hefur aftur á móti byggt á því að refsingar samkvæmt dómum Hæstaréttar í málum hans skuli skoða sem einn fjórtán ára refsitíma sem hafi hafist við upphaf afplánunar hans í fangelsi.

Í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis beinist athugun mín að því hvort úrskurður innanríkisráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög. Ljóst er að ólíkar forsendur við útreikning á því hvað teljist til yfirstandandi refsitíma A í skilningi 1. og 2. mgr. 63. gr. laga nr. 49/2005 geta haft veruleg áhrif á réttarstöðu hans.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Í VII. kafla laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga er fjallað um heimild til að veita föngum lausn til reynslu. Í 1. mgr. 63. gr. laganna segir að þegar fangi hefur afplánað tvo þriðju hluta refsitímans geti fangelsismálastofnun ákveðið að hann skuli látinn laus til reynslu. Þá er í 2. mgr. 63. gr. laganna fjallað um heimildir til að veita fanga reynslulausn þegar helmingur refsitímans er liðinn að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Frekari skilyrði fyrir veitingu reynslulausnar er að finna í 3.-5. mgr. 63. gr. laganna. Um skilyrði á reynslutíma er síðan fjallað í 64. gr. laga nr. 49/2005.

Ákvæði 65. gr. laga nr. 49/2005 ber yfirskriftina „skilorðsrof“. Í 1. mgr. 65. gr. laganna kemur fram sú meginregla að fremji maður nýtt brot eftir að hann hlýtur reynslulausn, og rannsókn hefst hjá lögreglu gegn honum sem sakborningi fyrir lok reynslutíma, skuli dómstóll ákveða refsingu í einu lagi fyrir brotið með hliðsjón af fangelsisrefsingu sem er óafplánuð þannig að fangelsi samkvæmt eldra dómi er virt með sama hætti og skilorðsdómur. Í 2. mgr. 65. gr., sbr. lög nr. 73/2004, er þó mælt svo fyrir að eftir kröfu ákæranda geti dómstóll úrskurðað að maður sem hlotið hefur reynslulausn skuli afplána eftirstöðvar refsingar, ef hann á reynslutíma hefur rofið gróflega almennt skilyrði reynslulausnar, enda liggi fyrir sterkur grunur um að hann hafi framið nýtt brot sem varðað getur sex ára fangelsi eða að brotið varði við 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga. Í 3. mgr. 65. gr. laganna er síðan fjallað um þau tilvik þegar maður rýfur skilorð að öðru leyti. Þá getur fangelsismálastofnun ákveðið hvort breytt skuli skilyrðum og reynslu- og/eða tilsjónartími lengdur allt að lögmæltu hámarki hans eða hann taki út refsingu sem eftir stendur. Nú er ekki tekin ákvörðun um að maður afpláni fangelsisrefsingu sem hann átti ólokið, sbr. 1.–3. mgr., og telst refsingu þá fullnægt á því tímamarki sem hann fékk reynslulausn, sbr. 4. mgr. 65. gr. laganna. Í 5. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 er loks fjallað um veitingu reynslulausnar á ný eftir að manni er gert að afplána eftirstöðvar fangelsisrefsingar samkvæmt 2. mgr. eða 3. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005. Þar segir svo:

„Nú er ákveðið að láta mann taka út eftirstöðvar fangelsisrefsingar, sbr. 2. og 3. mgr., og má þá veita reynslulausn á ný þótt eigi sé fullnægt skilyrðum 1. og 2. mgr. 63. gr. Í þessu tilviki gilda ákvæði 64. gr. um reynslutíma en þó þannig að dreginn skal frá sá tími sem hann hefur notið reynslulausnar áður.“

Af samspili 2. og 5. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 verður að draga þá ályktun að með lögfestingu fyrrnefnda ákvæðisins með lögum nr. 73/2004 hafi ekki verið ætlunin að hrófla við því fyrirkomulagi að ryfi dómþoli almennt skilyrði reynslulausnar, og yrði honum af því tilefni gert að sæta framhaldsafplánun með úrskurði dómara og hann væri síðar dæmdur til nýrrar fangelsisrefsingar, þá væri samt sem áður heimilt að taka tillit til eftirstöðva fyrri refsingar við útreikning á refsitíma vegna mögulegrar reynslulausnar að nýju þegar afplánun hins nýja dóms hæfist. Þannig er beinlínis gert ráð fyrir því í 5. mgr. 65. gr. laganna að veita megi reynslulausn á ný þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 1. og 2. mgr. 63. gr. þegar ákveðið er að maður taki út eftirstöðvar fangelsisrefsingar á grundvelli 2. mgr. sömu greinar. Þessi skilningur styðst þar að auki við sögulega þróun lagaákvæða um reynslulausn, eins og nú verður rakið.

Í upprunalegu ákvæði 41. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 sagði:

„Þegar fangi fær lausn til reynslu, skal afhenda honum skírteini, er greinir skilyrðin fyrir lausninni. Skal þar tekið fram, að brot á skilyrðum valdi því, að hann verði settur í fangelsi á ný. Sé það gert, skal hann taka út refsingu þá, sem eftir stendur, sem nýja refsingu. Hafi fanginn, eftir að hann var látinn laus til reynslu, verið dæmdur í refsingu, sömu tegundar, skal leggja refsingarnar saman en sé síðari refsingin varðhaldsvist, skal dómsmálaráðherra breyta henni í fangelsisvist samkvæmt reglum 79. gr.“

Af framangreindu ákvæði má ráða að í upphafi hafi verið lögfest regla um hvernig líta skyldi á eftirstöðvar eldri refsingar og nýja refsingu sem manni er gert að afplána vegna brots þar sem skilyrði reynslulausnar eru rofin. Verulegar breytingar voru gerðar á ákvæðum um reynslulausn með setningu laga nr. 16/1976 um breytingu á almennum hegningarlögum nr. 19/1940. Þar á meðal voru lögfest mun ítarlegri ákvæði um meðferð mála þegar maður hafði brotið skilyrði reynslulausnar. Í 1. mgr. 42. gr. almennra hegningarlaga, sbr. lög nr. 16/1976, var lögfest áðurnefnd meginregla, sbr. nú 1. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005, að fremji maður nýtt brot eftir að hann hlýtur reynslulausn og réttarrannsókn út af því hefst fyrir lok reynslutíma myndi dómstóll sem fjallaði um málið ákveða refsingu í einu lagi fyrir brotið með hliðsjón af refsivist sem ólokið væri þannig að refsivist samkvæmt eldra dómi yrði virt með sama hætti og skilorðsdómur. Þá var lögfest undantekning frá framangreindri meginreglu þess efnis að dómsmálaráðherra, eða stjórnvald sem ráðherra hefði falið úrlausn málsins, gæti ákveðið að maður sem ryfi skilorð eða fremdi ótvírætt brot á almennum hegningarlögum skyldi taka út refsingu sem eftir stæði, sbr. 2. mgr. 42. gr. laganna.

Nýtt ákvæði var ennfremur lögfest í 4. mgr. 42. gr. hegningarlaga, sbr. lög nr. 16/1976, þar sem fjallað var um veitingu reynslulausnar á ný eftir rof á skilyrðum reynslulausnar, þar sem stjórnvald gæti ákveðið að aðili skyldi afplána eftirstöðvar refsingar. Ákvæðið er að stofni til það sama og gildandi 5. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005. Þar sagði svo:

„Nú er ákveðið að láta aðila taka út eftirstöðvar refsitíma, sbr. 2. mgr., og má þá veita reynslulausn, þótt eigi sé fullnægt tímaskildögum þeim, sem greinir í 1. og 2. mgr. 40. gr. [...]“

Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 16/1976 sagði svo:

„Í frv. er það fólgið, að um reynslulausn varðandi eftirstöðvar refsingar, sem menn kunna að afplána vegna skilorðsrofs, gildi almennar reglur um reynslulausn. Þó er lagt til í 4. málsgr. 3. gr., að sett verði sérákvæði um slíka afplánun, sem ákveðin er samkv. 2. málsgr. 3. gr. Þegar svo stendur á, má veita reynslulausn óháð tímaskildögum þeim, er greinir í 1. og 2. málsgr. 1. gr. frv., t.d. óháð því að aðili hafi tekið út minnst 4 mánaða refsingu í síðara skipti eða 2/3 hluta refsitíma (eftir atvikum helming hans). Þykja liggja til þess sakfræðileg rök, að aðili sæti að nokkru öðrum kjörum í þessu efni heldur en þegar um frumúttekt refsingar er að ræða samkv. tilteknum refsidómi. [...]“ (Alþt. 1975-1976, A-deild, bls. 271.)

Með 5. gr. laga nr. 42/1985 um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, var 4. mgr. 42. gr. hegningarlaganna hins vegar breytt lítillega þannig að tekið var fram að 41. gr. þeirra skyldi gilda um reynslutíma. Hljóðaði ákvæðið þá svo:

„Nú er ákveðið að láta aðila taka út eftirstöðvar refsitíma, sbr. 2. mgr., og má þá veita reynslulausn þótt eigi sé fullnægt tímaskildögum þeim sem greinir í 1. og 2. mgr. 40. gr. Í þessu tilviki gilda ákvæði 41. gr. um reynslutíma. Sé aðili látinn hefja afplánun að nýju vegna rofa á öðrum skilyrðum en þeim en að fremja ekki nýtt brot á reynslutímanum skal dreginn frá sá tími sem hann hefur notið reynslulausnar áður.“

Af framangreindu verður dregin sú ályktun að með setningu laga nr. 16/1976 hafi upphaflegt ákvæði 41. gr. hegningarlaga verið fellt brott. Með því hafi verið fallið frá því að útfæra í lögum hvernig reikna skyldi út refsitíma vegna rofs á almennu skilyrði reynslulausnar með hliðsjón af eftirstöðvum fyrri refsingar við veitingu reynslulausnar á ný. Dómstólum var í staðinn að meginreglu falin sú ákvörðun og reynslulausn þá veitt samkvæmt almennum reglum eins og ráða má af tilvitnuðum athugasemdum hér að framan. Aftur á móti liggur fyrir að í þágildandi 4. mgr. 42. gr. hegningarlaga, sbr. lög nr. 16/1976 og lög nr. 42/1985, var lögfest sérregla um veitingu reynslulausnar á ný þegar menn afplánuðu eftirstöðvar refsingar sem ekki var tekin upp af dómstól.

Enn voru gerðar breytingar á ákvæðum almennra hegningarlaga um reynslulausn með lögum nr. 24/1999. Þá var felld brott heimild stjórnvalds til að ákveða að maður sem fremdi „ótvírætt brot“ á almennum hegningarlögum skyldi taka út refsingu sem eftir stæði og eingöngu byggt á þeirri meginreglu að dómari tæki ákvörðun um afplánun á eftirstöðvum refsingar. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 24/1999 kemur fram að tilefni þessara breytinga hafi verið breytt framkvæmd fangelsismálastofnunar vegna álits umboðsmanns Alþingis frá 9. ágúst 1995 í máli nr. 1189/1994. Í því máli hafi umboðsmaður komist að þeirri niðurstöðu að það samrýmdist ekki 2. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu að fangelsismálastofnun og dómsmálaráðuneytið lýstu því yfir að maður hefði gerst sekur um ótvírætt hegningarlagabrot sem ekki hefði gengið dómur um. Þá segir í athugasemdunum að eftir nefnt álit umboðsmanns Alþingis hefði fangelsismálastofnun ekki tekið neina ákvörðun um afplánun á eftirstöðvum refsinga heldur hefði í öllum tilvikum verið beðið dóms vegna seinna brotsins þar sem refsing væri ákveðin í einu lagi fyrir síðara brotið með hliðsjón af óafplánaðri fangelsisrefsingu vegna fyrra brots. Af framkvæmdinni hafi ekki leitt teljandi vandkvæði og því hafi verið ákveðið að fella ákvæðið brott. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 2280.)

Þrátt fyrir framangreinda breytingu var stjórnvöldum enn í lögum eftirlátin heimild til að taka ákvarðanir um að láta einstakling afplána eftirstöðvar refsingar en heimildin takmarkaðist við mjög afmörkuð tilvik, þ.e.a.s. þegar um rof á skilyrðum „að öðru leyti“ væri að ræða, sbr. 2.-4. málsl. 2. mgr. 41. gr. og 2. mgr. 42. gr. þágildandi hegningarlaga, sjá nú 3. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005. Með lögum nr. 73/2004 voru gerðar breytingar á framangreindum ákvæðum almennra hegningarlaga. Hið nýja ákvæði 2. mgr. 42. gr. hegningarlaga samsvaraði gildandi ákvæði 2. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 sem að framan er rakið. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 73/2004 segir að megintilgangur þess sé að gera hið almenna skilyrði reynslulausnar, að maður gerist ekki sekur um nýtt brot á reynslutíma, að virkara réttarúrræði með því að tryggja að fyrir hendi sé í lögum skjótvirkt og skilvirkt úrræði til að leita úrskurðar dómara um að maður, sem hlotið hefur reynslulausn, sé látinn afplána eftirstöðvar refsingar þegar í stað hafi hann rofið gróflega hið almenna skilyrði reynslulausnar. Í frumvarpinu kemur fram að ummæli í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis hafi ein og sér vart gefið tilefni til svo víðtækra breytinga og gerðar voru með afnámi undantekningarreglunnar með lögum nr. 24/1999. Kemur fram að nýleg tilvik úr réttarframkvæmd hafi gefið til kynna að þörf væri á að mæla fyrir um úrræði þar sem með öðrum og skjótvirkari hætti væri tekin ákvörðun um niðurfellingu reynslulausnar í ákveðnum tilvikum. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 7035-7036.)

Með setningu laga nr. 49/2005 voru ákvæði 40. til 42. gr. almennra hegningarlaga felld brott og efnislega sambærilegum ákvæðum og lýst hefur verið að framan komið fyrir í 63. til 65. gr. laga nr. 49/2005.

3. Niðurstöður um lagagrundvöllinn og atvik í máli A.

Í úrskurði innanríkisráðuneytisins 29. apríl 2011 í máli A kemur fram sú afstaða að honum hafi verið gert að ljúka afplánun 1080 daga eftirstöðva refsingar þar sem umrædd refsing var ekki tekin upp með dómi Hæstaréttar frá ... 2010 og að til grundvallar útreikningi á helmingi og tveimur þriðju hlutum refsitímans eigi eingöngu að liggja síðari refsing hans. Vísað er til þess að ekki sé að finna í lögum um fullnustu refsinga ákvæði sem heimili útreikning refsitíma, í tilvikum þar sem viðkomandi þarf að afplána fleiri en eina refsingu, á þann hátt að tekið sé mið af heildarrefsitíma allra dóma viðkomandi samanlagt. Afstaða ráðuneytisins er einkum byggð á 10. gr. laga nr. 49/2005.

Að virtum þeim lagareglum og -sjónarmiðum sem að framan eru rakin get ég ekki fallist á þá afstöðu innanríkisráðuneytisins að hafi dómþola verið gert að sæta framhaldsafplánun á grundvelli 2. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 verði með tilliti til möguleika á reynslulausn að líta undantekningarlaust svo á að refsitími síðari refsingar hefjist ekki fyrr en viðkomandi hefur lokið afplánun þeirrar fyrri. Þvert á móti verður að draga þá ályktun af orðalagi og forsögu 2. og 5. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005 að með lögfestingu fyrri málsgreinarinnar með lögum nr. 73/2004 hafi ekki verið ætlunin að hrófla við því fyrirkomulagi að sérreglur giltu um útreikning upphafstíma reynslulausnar þegar dómþola, sem hefði rofið almennt skilyrði reynslulausnar og sætt framhaldsafplánun, væri gert að sæta afplánun með nýjum óskilorðsbundnum fangelsisdómi. Af forsögunni verður ráðið að þær reglur og sjónarmið sem áður giltu hafi lotið að því að heimilt hafi að líta heildstætt á eftirstöðvar fyrri refsingar og nýja refsingu við útreikning reynslulausnar við þessar aðstæður. Það er jafnframt meginmarkmið reynslulausnar að aðstoða fanga í þeim aðlögunarerfiðleikum frá frjálsræðissviptingu í átt að þátttöku að nýju í samfélaginu sem fylgir lokum afplánunar. Með hliðsjón af því markmiði og lögskýringarsjónarmiðum, sem að framan eru rakin, verður að túlka framangreind ákvæði á þá leið að heimilt sé að líta til þess tíma sem eftir stendur af fyrri refsingu og þess refsitíma sem dæmdur er í nýrri dómi við veitingu reynslulausnar að nýju, enda hafi ekki verið farið í síðari dómi með refsiákvörðun á grundvelli 1. mgr. 65. gr. laga nr. 49/2005. Reynslulausn geti þá átt sér stað þegar liðinn er helmingur eða 2/3 af samanlögðum refsitíma sem afmarkaður er með þeim hætti, allt eftir atvikum hverju sinni.

Ráðuneytið hefur í þessu sambandi vísað til síðari málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 49/2005 þar sem segir að afpláni dómþoli aðra fangelsisrefsingu skuli síðari fangelsisrefsingin afplánuð í beinu framhaldi. Að mínu áliti hefur þetta ákvæði ekki efnislega þýðingu í þessu sambandi, þ.e. við skýringu á réttarstöðu afplánunarfanga til að hljóta reynslulausn, sbr. VII. kafla sömu laga. Ákvæði 10. gr. er að finna í II. kafla um fullnustu óskilorðsbundinna fangelsisrefsinga o.fl. Í þeim kafla er að finna almennar reglur um afplánun og fjallar umrædd 10. gr. um „tilkynningu um afplánun“. Í síðari málsl. 3. mgr. greinarinnar er aðeins áréttuð sú efnisregla að haga ber framkvæmd óskilorðsbundinna refsidóma með þeim hætti að sé afplánunarfanga gert að afplána nýja fangelsisrefsingu skuli það gert í beinu framhaldi af þeirri fyrri. Í 11. og 12. gr. er síðan annars vegar að finna ákvæði er varða frestun afplánunar og náðun og hins vegar um hlé á afplánun. Ákvæði 10. gr. laga nr. 49/2005 hefur hins vegar ekki áhrif á það hvernig upphafstími reynslulausnar er ákvarðaður í tilvikum á borð við það mál sem hér er rætt, en um það fer alfarið eftir sérstökum reglum VII. kafla laganna um það efni.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að forsendur þær sem fram koma í úrskurði innanríkisráðuneytisins í máli A frá 29. apríl 2011 hafi ekki verið í samræmi við lög. Eins og að framan er rakið liggur hins vegar fyrir að efnisleg niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt úrskurðarorði hafi verið sú að staðfesta ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 24. ágúst 2010 sem ég hef að framan talið í samræmi við lög nr. 49/2005. Það leiðir jafnframt af ofangreindri niðurstöðu minni að ekki stendur lagaheimild til þeirrar afstöðu A að við útreikning á mögulegri reynslulausn hans eigi að líta á refsidóma hans sem einn fjórtán ára refsitíma. Er því ekki tilefni til þess að ég mælist til þess við ráðuneytið að það endurskoði mál A heldur læt ég við það sitja að óska þess að ráðuneytið hafi þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála.

4. Meinbugir á lögum.

Afplánun refsingar í fangelsi felur í sér frjálsræðisskerðingu dómþola. Vistun í fangelsi er undantekning frá þeirri grundvallarreglu að menn séu frjálsir að ráða dvalarstað sínum og líkama, sbr. meginreglur 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Fyrir liggur að Fangelsismálastofnun ríkisins og innanríkisráðuneytið hafa haft ólíka afstöðu til þess hver réttarstaða afplánunarfanga á borð við A sé þegar kemur að ákvörðun um reynslulausn. Það væri því betur í samræmi við 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar að regla um útreikning refsitíma vegna veitingar reynslulausnar í slíkum tilvikum væri orðuð með skýrari hætti í lögum. Samkvæmt upplýsingum frá innanríkisráðuneytinu er nú unnið að endurskoðun laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga. Þegar allt framangreint er virt tel ég að nægilegt tilefni sé til þess að vekja athygli ráðherrans og Alþingis, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, á nauðsyn þess að lagt verði mat á hvort þörf sé á að kveða með skýrari hætti í almennum lögum á um þá efnisreglu sem leggja ber til grundvallar í málum af því tagi sem álit þetta fjallar um.

V. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að forsendur þær sem fram koma í úrskurði innanríkisráðuneytisins í máli A frá 29. apríl 2011 hafi ekki verið í samræmi við lög. Fyrir liggur hins vegar að efnisleg niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt úrskurðarorði var sú að staðfesta ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins frá 24. ágúst 2010. Er því ekki tilefni til þess að ég mælist til þess við ráðuneytið að það endurskoði mál A sérstaklega heldur læt ég við það sitja að óska þess að ráðuneytið hafi þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála.

Það er einnig niðurstaða mín að tilefni sé til þess að vekja athygli innanríkisráðherra og Alþingis á því, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, að nauðsyn sé á að lagt verði mat á hvort þörf sé á að kveða með skýrari hætti í lögum á um þá efnisreglu sem leggja ber til grundvallar í málum af því tagi sem álit þetta fjallar um.

Undirritaður hefur fjallað um mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Innanríkisráðherra var ritað bréf 1. febrúar 2013 þar sem þess var óskað að ráðuneyti hans upplýsti mig um það hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá ráðuneyti hans og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust. Innanríkisráðherra var jafnframt inntur eftir því hvort hugað hefði verið að þeim lagabreytingum sem settur umboðsmaður benti á að kynnu að vera nauðsynlegar.

Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 2. apríl 2013, segir að álitið verði framvegis haft til hliðsjónar við úrlausn sambærilegra mála í ráðuneytinu og hafi einnig verið kynnt fangelsismálastofnun. Jafnframt kemur fram að í ráðuneytinu hafi fyrir nokkru verið hafin vinna við endurskoðun laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga og að við þá vinnu hafi álit umboðsmanns verið haft til hliðsjónar. Fyrirhugað sé að leggja fram frumvarp til nýrra laga á næsta löggjafarþingi.

VII.

Í málinu taldi settur umboðsmaður Alþingis m.a. tilefni til að vekja athygli innanríkisráðherra og Alþingis á því að nauðsynlegt væri að leggja mat á hvort þörf væri á að kveða skýrar á um þá efnisreglu sem á að leggja til grundvallar við útreikning á refsitíma fanga með tilliti til reynslulausnar. Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 2. apríl 2013, kom m.a. fram að í ráðuneytinu hefði fyrir nokkru verið hafin vinna við endurskoðun laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, og að við þá vinnu hefði álit setts umboðsmanns verið haft til hliðsjónar. Fyrirhugað væri að leggja fram frumvarp til nýrra laga á næsta löggjafarþingi. Með bréfi, dags. 2. maí 2014, var þess óskað að innanríkisráðuneytið veitt mér upplýsingar um framvindu málsins eftir að upplýsingar bárust síðast af því frá ráðuneytinu. Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 25. júní 2014, kemur fram að drög að frumvarp til nýrra laga um fullnustu refsinga hafi verið kynnt á vef ráðuneytisins í lok árs 2012, en ekki hafi verið tekin ákvörðun um hvenær frumvarpið verði lagt fram.