Álit

I. Kvörtun.

Hinn 12. maí 2011 leitaði til mín A og kvartaði yfir því að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hefði vísað frá stjórnsýslukæru hennar á ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. mars 2010, um að synja umsókn hennar um atvinnuleysisbætur, og ákvörðun sömu stofnunar, dags. 7. apríl 2010, um að hafna umsókn hennar um gerð námssamnings. Frávísunin var byggð á því að kæran hefði borist að liðnum kærufresti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. júlí 2012.

II. Málavextir.

A hafði áður en hún hóf nám við X verið á vinnumarkaði og átti því geymdan rétt til atvinnuleysisbóta. Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtun hennar átti hún um áramótin 2009/2010 eftir að ljúka tíu ECTS-einingum með því að skila endanlega meistararitgerð sinni. Hún tekur fram að hún hafi ekki átt frekari rétt á námslánum vegna þess náms sem hún stundaði. Hún hafi ekki þurft að sækja tíma á vorönn 2010 og því verið í virkri atvinnuleit frá byrjun febrúar það ár. Hún sótti um atvinnuleysisbætur með rafrænni umsókn og staðfesti hana skriflega 26. febrúar 2010. Hinn 26. mars 2010 hafnaði Vinnumálastofnun umsókninni með svohljóðandi ákvörðun:

„Umsókn þinni um atvinnuleysisbætur skv. lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er hafnað með vísan til c. liðar 3. gr. og 1. mgr. 52. gr. þar sem þú ert í námi.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. telst hver sá sem stundar nám, sbr. c-lið 3. gr., ekki tryggður á sama tíma og greiðslur atvinnuleysistrygginga eiga sér stað enda sé námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar.

Þér er bent á að kanna þann möguleika að fá samþykktan námssamning við ráðgjafa VMST.“

A óskaði þá eftir því að gerður yrði við sig námssamningur en Vinnumálastofnun synjaði þeirri umsókn með tölvubréfi, dags. 7. apríl 2010, á þeim grundvelli að samkvæmt verklagsreglum Vinnumálastofnunar um nám samhliða atvinnuleysisbótum mætti atvinnuleitandi ekki vera að koma úr námi og jafnframt væri það skilyrði undanþágu vegna háskólanáms að nám væri ekki lánshæft.

A lagði fram stjórnsýslukæru hjá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 4. ágúst 2010, og var þá þriggja mánaða kærufrestur vegna synjunar á umsókn hennar liðinn fyrir nokkru. Í kærunni tekur A fram að þegar hún fékk afgreiðslu Vinnumálastofnunar á erindum sínum hafi hún verið í góðri trú um að afgreiðslan væri rétt en hún hafi þann sama dag og hún sendi kæru sína fengið upplýsingar sem vöktu efasemdir um að rétt hefði verið leyst úr máli hennar hjá stofnuninni. Þessar upplýsingar snéru að því skoða bæri námshlutfallið sérstaklega þegar það uppfyllti ekki skilyrði til að vera lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna og í því efni vísaði hún til 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, sem samþykkt var á árinu 2009 og nýlegs úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í tilteknu máli. Hún taldi mál sitt sambærilegt að þessu leyti en að ekki yrði séð að Vinnumálastofnun hefði tekið nokkuð tillit til námshlutfallsins eða lagt mat á það. Vinnumálastofnun lagði fram greinargerð í málinu, dags. 18. nóvember 2010, og lýsti þar m.a. þeirri afstöðu sinni að ekki yrði séð að veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar að liðnum kærufresti. Stofnunin tók fram að ákvörðun í því máli sem A hefði vísað til hefði verið tekin á grundvelli laga nr. 54/2006 áður en umrætt ákvæði 52. gr. laganna tók gildi samkvæmt lögum nr. 134/2009. Með tilkomu laga nr. 134/2009 hefði réttur námsmanna til að stunda nám samhliða því að þiggja greiðslur atvinnuleysistrygginga verið skertur.

Í athugasemdum A til úrskurðarnefndarinnar við efni greinargerðar Vinnumálastofnunar, dags. 15. desember 2010, vísaði hún m.a. til þess að samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 væri heimilt að stunda allt að 10 ECTS-eininga nám á háskólastigi og að það hefði átt við í sínu tilviki. Þá hefði Vinnumálastofnun ekki lagt mat á það hvort námshlutfall hennar og aðstæður féllu innan skilyrða 3. mgr. 52. gr. laganna.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða vísaði kæru A frá með úrskurði, dags. 17. febrúar 2011. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir svo:

„Hinar kærðu ákvarðanir voru samkvæmt gögnum málsins teknar annars vegar 26. mars 2010 og hins vegar 6. apríl 2010. Kæran er dagsett 4. ágúst 2010 og var móttekin 5. ágúst 2010. Þegar kæran barst var hinn þriggja mánaða kærufrestur því liðinn, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, kemur fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða ef veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Ekkert í gögnum málsins gefur til kynna að afsakanlegt hafi verið að kæran hafi borist að liðnum kærufresti og engar veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum sökum verður að vísa máli þessu frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða ritað bréf, dags. 8. júní 2011, þar sem þess var óskað, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té afrit af öllum gögnum málsins. Gögnin bárust með bréfi, dags. 15. júní sama ár.

Ég ritaði úrskurðarnefndinni bréf, dags. 29. september 2011. Í bréfinu rakti ég m.a. efni 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum ákvæði 2. tölul. 1. mgr. ákvæðisins um að heimilt sé að taka til meðferðar stjórnsýslukæru sem berst að liðnum kærufresti ef veigamiklar ástæður mæla með því. Ég vísaði einnig til þess að í 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, virtist gert ráð fyrir að þeim sem væri tryggður samkvæmt lögum nr. 54/2006 væri heimilt að stunda allt að tíu ECTS-eininga háskólanám á námsönn. Í ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli A hefði hins vegar ekki verið vikið að ákvæðinu og þrátt fyrir að A hefði vakið athygli úrskurðarnefndarinnar á því yrði ekki séð af úrskurði nefndarinnar að hún hefði tekið afstöðu til þessa atriðis við mat á því hvort rétt væri að taka kæru A til meðferðar að liðnum kærufresti. Í tilefni af þessu óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að nefndin veitti mér upplýsingar um hvort hún hefði tekið afstöðu til þess hvort Vinnumálastofnun hefði afgreitt umsókn A um atvinnuleysisbætur á réttum lagagrundvelli, og eftir atvikum hvort rétt hefði verið að líta svo á að afgreiðsla Vinnumálastofnunar á umsókn A væri þess eðlis að „veigamiklar ástæður“ mæltu með því að úrskurðarnefndin tæki málið til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur hefði verið liðinn þegar kæran barst. Þá óskaði ég eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til málsmeðferðar sinnar að þessu leyti.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 27. október 2011, segir m.a. eftirfarandi:

„Kærandi í málinu hóf meistaranám í [Y] við [X] á sumarönn 2008. Þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur í lok febrúar 2010 hafði hún ekki lokið náminu að fullu þar sem hún átti eftir að skila meistararitgerð. Í rafpósti, dags. 5. febrúar 2010, útskýrir hún stöðu sína með eftirfarandi hætti:

„Ég hef verið í námi við [X] og til stóð að ljúka lokaritgerð minni um jólin en það tókst ekki. Engu að síður fékk ég metnar 20 einingar sem milliskil. Nú á ég eftir að ljúka ritgerðinni og eru áætluð skil í apríl.“

Þessi lýsing á málsatvikum virðist ekki vera í ósamræmi við vottorð [X], dags. 2. mars 2010.

Í ljósi þess að kærandi átti eftir að skila 30 ECTS eininga meistararitgerð og þau skil voru í rökréttu samhengi af námi sem hún hóf sumarið 2008, verður engan veginn fallist á að 2. mgr. 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi nokkurn tíma getað átt við í máli kæranda þar sem það ákvæði á fyrst og fremst við um einstaklinga sem vilja leggja stund á afar takmarkað háskólanám og sem, vegna lágs námshlutfalls, er ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Námsmaður, sem lýkur ekki fullu háskólanámi á tilskildum tíma, getur ekki klofið meistararitgerðarskrif frá öðrum þáttum námsins þannig að hann eigi rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta.

Með vísan til framangreinds standa engin efnisleg rök til þess að úrskurðarnefndin taki mál þetta upp. Kæran í málinu barst að liðnum kærufresti. Ákvörðun Vinnumálastofnunar var rétt að efni til og engar veigamiklar ástæður lágu því til grundvallar að víkja frá reglum um kærufresti.“

Með bréfi, dags. 31. október 2011, var A veittur kostur á að gera þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til við framangreint bréf úrskurðarnefndarinnar. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 9. nóvember 2011. Í þeim ítrekaði hún m.a. að hún hefði áður fengið metin hlutaskil á meistararitgerð sinni til 20 eininga og því aðeins átt eftir að ljúka tíu einingum og að svo lágt námshlutfall væri ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna.

Eins og lýst var hér að framan var ákvæðum 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, breytt með lögum nr. 134/2009 og tóku þær breytingar gildi 1. janúar 2010. Við athugun mína á þessu máli vakti athygli mína sú túlkun Vinnumálastofnunar að með þeim lagabreytingum hefði réttur námsmanna til að stunda nám samhliða því að þiggja greiðslur atvinnuleysistrygginga verið skertur. Þannig var hvorki í svörum stofnunarinnar til A eða gagnvart úrskurðarnefndinni vikið að þeirri sjálfstæðu heimild sem var lögfest með núgildandi 2. mgr. 52. gr. laganna og einmitt felur í sér undantekningu frá því að þeir sem stunda háskólanám séu ekki tryggðir samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Þá var ekki heldur vikið að því hvort regla 3. mgr. 52. gr. ætti við í tilviki A. Stofnunin virðist þannig ekki hafa gert ráð fyrir því í svörum sínum að þeir sem stunda nám geti notið atvinnuleysisbóta nema námið sé hluti af vinnumarkaðsaðgerðum samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar og byggt á námssamningi um slík úrræði milli stofnunarinnar og atvinnuleitanda. Ég taldi því nauðsynlegt bæði vegna þessa máls og almennt vegna framkvæmdar Vinnumálastofnunar á ákvæðum 52. gr. laga nr. 54/2006 eftir þær breytingar sem gerðar voru á henni með lögum nr. 134/2009 að óska eftir nánari skýringum hjá starfsmönnum Vinnumálastofnunar um skilning stofnunarinnar á efni 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, einkum um það hvort stofnunin liti svo á að tryggður aðili, sem ætti geymdan bótarétt og hefði verið í háskólanámi en ætti eftir að ljúka eða skila verkefni sem teldist vera að hámarki 10 ECTS-einingar á námsönn og teldist ekki vera í lánshæfu námi, ætti rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta á grundvelli ákvæðisins. Í tölvubréfi Vinnumálastofnunar til mín, dags. 13. mars 2012, segir m.a. eftirfarandi um það atriði:

„Ef einstaklingur á einungis eftir 10 ECTS einingar eða færri og hefur ekki haft tök á að ljúka þeim fyrr, þá fær hann fullan rétt hjá atvinnuleysistryggingasjóði á meðan hann lýkur þeim svo hann fái færi á að útskrifast. Sé einstaklingur aftur á móti skráður í 30 ECTS einingar og fengið 20 af þeim metnar í upphafi annar og þarf að ljúka 10 í lok annarinnar, þá er sú önn lánshæf hjá LÍN og þ.a.l. enginn réttur á meðan í atvinnuleysistryggingakerfinu.“

Þá kemur fram í svörum starfsmanna stofnunarinnar að þeir sem uppfylla skilyrði 2. mgr. 52. gr. laganna, þ.e. þeir sem stunda ólánshæft háskólanám að hámarki 10 einingar, þurfa ekki sérstaka heimild Vinnumálastofnunar til að sinna því námi samhliða greiðslu atvinnuleysistrygginga. Ég ræð það jafnframt af svörum starfsmanna stofnunarinnar að þess hafi ef til vill ekki verið gætt nægjanlega bæði við leiðbeiningar og í svörum til umsækjenda að vísa aðeins til svonefndra námssamninga þegar ljóst er að þær reglur eiga við. Ég minni á að í þessu máli var A leiðbeint í upphaflegu svari stofnunarinnar um að kanna möguleika á að fá samþykktan námssamning við ráðgjafa Vinnumálastofnunar en beiðni hennar þar um var síðar synjað á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki kröfur til að fá slíkan samning.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun þessa máls beinist að því að þrátt fyrir að kæra A hafi borist að liðnum kærufresti hafi úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða borið að taka hana til meðferðar. Ég tel rétt að taka fram í upphafi að þær upplýsingar sem fram komu í gögnum málsins um atvik í máli A og þær upplýsingar sem lýst var í kafla III. hér að framan, um skilning úrskurðarnefndarinnar og starfsmanna Vinnumálastofnunar á ákvæðum 52. gr. laga nr. 54/2006 í tilefni af fyrirspurnum mínum, urðu mér sérstakt tilefni til þess að gæta að því hvort þess hefði nægjanlega verið gætt af stjórnvöldum, bæði hjá Vinnumálastofnun og úrskurðarnefndinni, að taka afstöðu til málsins á réttum lagagrundvelli og þá eftir atvikum með því að óska eftir frekari upplýsingum til þess að ganga úr skugga um hvernig atvik í málinu féllu að gildandi lagareglum. Álitaefnið er síðan hvort fyrir hendi hafi verið það veigamiklar ástæður í merkingu 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að úrskurðarnefndinni hafi verið rétt að taka kæruna til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur væri liðinn.

Í 1. málsl. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, kemur fram að stjórnsýslukæra skuli berast úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða skriflega innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun. Ákvarðanir Vinnumálastofnunar í máli A voru tilkynntar henni með bréfum, dags. 26. mars og 7. apríl 2010, en kæra hennar til úrskurðarnefndarinnar er dagsett 4. ágúst sama ár. Í málinu er ekki ágreiningur um að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006 hafi verið liðinn þegar kæran barst nefndinni. Stjórnsýslukæru A og síðari athugasemdir til úrskurðarnefndarinnar verður þó að skilja á þann hátt að hún telji verulega annmarka hafa verið á afgreiðslu Vinnumálastofnunar á máli sínu. Fram kemur að tilefni þess að hún sendi kæruna inn að liðnum kærufresti voru nýjar upplýsingar sem hún las út úr þá nýlegum úrskurði úrskurðarnefndarinnar þar sem námshlutfall hafði verið metið. Taldi A að Vinnumálastofnun hefði því ekki gætt jafnræðis gagnvart henni við afgreiðslu á máli hennar og það hefði því ekki verið afgreitt á réttum lagagrundvelli. Þessir ágallar ættu að leiða til þess að kæra hennar yrði tekin til meðferðar. Athugun mín á málinu hefur því eins og áður sagði einkum beinst að því hvort úrskurðarnefndin hafi, áður en hún tók ákvörðun um að vísa stjórnsýslukæru A frá, tekið með réttum hætti afstöðu til þess hvort fullnægt væri skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að taka kæruna til meðferðar að liðnum kærufresti. Ég mun einnig víkja nokkrum orðum að rannsókn málsins á báðum stjórnsýslustigum og efni rökstuðnings fyrir þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að vísa málinu frá. Að lokum mun ég fjalla um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og eftirlit úrskurðarnefndarinnar með því að leiðbeiningar og svör Vinnumálastofnunar séu í samræmi við gildandi reglur á viðkomandi sviði og eins skýrar og glöggar og kostur er.

2. Tók úrskurðarnefndin réttilega afstöðu til þess hvort veigamiklar ástæður mæltu með því að kæra A yrði tekin til meðferðar?

Við mat á því hvort úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi gætt ákvæðis 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við afgreiðslu sína á máli A er nauðsynlegt að líta til réttarstöðu hennar á því tímamarki sem hún sótti um atvinnuleysisbætur og jafnframt þess á hvaða grundvelli ákvörðun Vinnumálastofnunar um að hafna umsókninni byggðist.

Eins og áður greinir hafnaði Vinnumálastofnun umsókn A um greiðslu atvinnuleysisbóta á þeim grundvelli að hún væri í námi og var um það vísað til c-liðar 3. gr. og 1. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Samkvæmt c-lið 3. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, telst nám samfellt nám, verklegt eða bóklegt, í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem stendur yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur er átt við nám á háskólastigi og það nám annað sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teljast ekki til náms.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laganna, eins og þeim var breytt með lögum nr. 134/2009, er tóku gildi 1. janúar 2010, telst hver sá sem stundar nám, sbr. c-lið 3. gr., ekki tryggður samkvæmt lögunum á sama tímabili enda sé námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar. Í 2. og 3. mgr. lagagreinarinnar koma hins vegar fram skýrar undantekningar frá þessari reglu 1. mgr., sbr. orðalagið „[þ]rátt fyrir 1. mgr...“.

Í 2. mgr. 52. gr. kemur fram að þrátt fyrir 1. mgr. sé hinum tryggða heimilt að stunda nám á háskólastigi sem nemur að hámarki 10 ECTS-einingum á námsönn enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið teljist ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Hinn tryggði skal leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Í athugasemdum að baki ákvæðinu við 16. gr. frumvarps er síðar varð að lögum nr. 134/2009 segir eftirfarandi:

„Meginreglan er sú að sá sem stundar nám í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar telst ekki tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins á sama tímabili enda teljist námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Eitt aðalhlutverk Atvinnuleysistryggingasjóðs er að tryggja einstaklingum, sem hafa áður verið virkir á vinnumarkaði en missa starf sitt, framfærslu þann tíma sem það tekur að finna nýtt starf enda áhersla lögð á að viðkomandi sé í virkri atvinnuleit. Lánasjóði íslenskra námsmanna er hins vegar ætlað það hlutverk að aðstoða námsmenn um framfærslu þann tíma sem þeir stunda nám.

Mikilvægt þykir að móta skýr skil milli þessara tveggja framfærslukerfa til að tryggja gott samspil þeirra og tryggja jafnræði milli námsmanna. Í því skyni að ná því markmiði hefur grunnframfærsla Lánasjóðs íslenskra námsmanna verið hækkuð á árinu 2009 en jafnframt þykir eðlilegt að ekki sé unnt að sækja lánshæft nám samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Er því lagt til að undanþágur þær sem eru í 2. og 3. mgr. 52. gr. laganna verði felldar brott en þó verði atvinnuleitendum heimilt að stunda nám á háskólastigi sem nemur að hámarki 10 ECTS-einingum á námsönn skóla. Þannig er ekki komið í veg fyrir að atvinnuleitandi sé virkur í samfélaginu með þessum hætti enda slík virkni afar mikilvæg.“ (138. lþ., þskj. 314.)

Þegar Alþingi fjallaði um nefnt frumvarp til breytinga á lögum nr. 54/2006 lagði meiri hluti félags- og tryggingamálanefndar þingsins til að aukið yrði við ákvæði 16. gr. frumvarpsins nýrri málsgrein sem nú er 3. mgr. 52. gr. laganna. Um þá tillögu sagði m.a. í nefndaráliti með breytingartillögunni:

„Með 16. gr. frumvarpsins er atvinnulausum tryggður réttur til að stunda nám á háskólastigi sem nemi 10 ECTS-einingum á námsönn enda sé námshlutfall þá ekki þannig að það hindri hann í virkri atvinnuleit. Meiri hlutinn ræddi ákvæðið ítarlega og tekur undir þau sjónarmið sem koma fram í athugasemdum við greinina í frumvarpinu að mikilvægt sé að tryggja jafnræði milli námsmanna enda telur meiri hlutinn mikilvægt að komið sé í veg fyrir að námsmenn í nánast sambærilegum einingafjölda í lánshæfu námi sé mismunað þannig að annar sé á námslánum frá Lánasjóði íslenskra námsmanna en hinn fái framfærslu sína úr atvinnuleysistryggingum. Þá er mikilvægt að móta skýr skil milli þessara tveggja framfærslukerfa til að tryggja gott samspil milli þeirra. Meiri hlutinn telur ákvæðið ekki skýra þessi skil nægilega vel, hvað þá að það tryggi gott samspil milli kerfanna. Þá hafa fulltrúar hagsmunasamtaka námsmanna bent á að mikil hætta sé á að fólk lendi milli tveggja kerfa þannig að það geti hvorki átt rétt til atvinnuleysisbóta né til námsláns hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Því leggur meiri hlutinn til þá breytingu á ákvæðinu að Vinnumálastofnun fái heimild til að meta hvort sá sem stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið sé ekki lánshæft. Meiri hlutinn telur þó ljóst að námsmenn sem eru í svo miklu námi geti ekki jafnframt talist í fullri virkri atvinnuleit og leggur því til að skilyrt sé að Vinnumálastofnun meti hvort námið komi til með að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit auk þess sem atvinnuleysisbætur skerðist í samræmi við umfang náms.“ (138. lþ., þskj. 443.)

Af framangreindu verður ekki annað séð en að sá sem uppfyllir almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna, sbr. 13. gr. laga nr. 54/2006, teljist tryggður samkvæmt lögunum ef hann stundar nám á háskólastigi sem nemur að hámarki 10 ECTS-einingum á námsönn enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Í þessu sambandi tek ég fram að af þeim samskiptum sem ég átti við Vinnumálastofnun á meðan á athugun minni á máli A stóð og lýst var í kafla III hér að framan verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi staðfest framangreindan skilning minn á efni laga nr. 54/2006. Af skýringum úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til mín vegna máls þessa verður aftur á móti ráðið að nefndin leggi annan skilning til grundvallar. Þannig segir í skýringunum að undanþága 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 eigi einungis við um þá sem stunda afar takmarkað háskólanám og að þeir sem ekki ljúka fullu háskólanámi á réttum tíma geti ekki „klofið meistararitgerðarskrif“ frá öðrum þáttum námsins og þannig átt rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta. Af þessu virðist leiða að nefndin telji þann sem hefur stundað fullt nám á háskólastigi en á að hámarki 10 ECTS-einingar eftir á lokanámsönn ekki eiga rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta enda þótt hann sé í virkri atvinnuleit samhliða því að ljúka námi sínu. Fyrir þessari túlkun nefndarinnar eru þó ekki færð nein lagarök. Ég bendi á að í texta lagaákvæðisins kemur ekkert fram um framangreint atriði sem nefndin vísar til í skýringum sínu.m

Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 er þeim sem eru tryggðir samkvæmt lögunum heimilt að stunda allt að 10 ECTS-eininga háskólanám „enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið [teljist] ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna“. Undanþágan tekur því til þess sem fullnægir ekki skilyrðum í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna um lágmarks einingafjölda á önn þrátt fyrir að stunda nám sem almennt er lánshæft. Af því leiðir að ekki nægir, við mat á því hvort 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 eigi við um tilvik námsmanns sem sækir um greiðslu atvinnuleysisbóta, að líta til þess hvort það nám sem hann stundar sé almennt lánshæft heldur verður að kanna hvort viðkomandi einstaklingur eigi rétt á námslánum miðað við námshlutfall sitt hverju sinni. Ég bendi jafnframt á að í lögskýringargögnum að baki undanþáguákvæðinu kemur m.a. fram að mikilvægt þyki að móta skýr skil milli framfærslukerfa Atvinnuleysistryggingasjóðs og Lánasjóðs íslenskra námsmanna til að tryggja gott samspil þeirra og tryggja jafnræði milli námsmanna. Sé sá skilningur sem úrskurðarnefndin virðist leggja í ákvæðið lagður til grundvallar kann það að leiða til þess að nokkur hópur námsmanna falli undir hvorugt kerfið. Verður ekki séð að það samrýmist markmiðum lagaákvæðisins. Í því sambandi árétta ég að almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingu, s.s. um virka atvinnuleit, gilda að sjálfsögðu um þá námsmenn sem eru í þessari stöðu rétt eins og aðra atvinnuleitendur og þessi undanþága á bara við í tilvikum þeirra sem eru tryggðir í atvinnuleysisbótakerfinu. Hafi viðkomandi öðlast slíkan rétt áður en hann hefur háskólanám eða annað nám sem veitir honum rétt til láns frá Lánasjóði íslenskra námsmanna getur því reynt á geymdan bótarétt hans samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar þegar hann er aðeins skráður í að hámarki 10 ECTS-eininga nám á námsönn og á ekki kost á láni frá lánasjóðnum vegna lágs námshlutfalls.

Eins og áður sagði er einnig í 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, eins og henni var breytt með lögum nr. 134/2009, að finna undanþágu frá því að þeir sem stunda nám teljist ekki tryggðir samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar nema námið sé hluti af vinnumarkaðsaðgerðum samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar. Þannig segir í því ákvæði að þrátt fyrir 1. og 2. mgr. sé Vinnumálastofnun heimilt að meta þegar sérstaklega stendur á hvort sá er stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Skilyrði er að námið kunni að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar og skal hinn tryggði leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Hinn tryggði á þá rétt til skertra atvinnuleysisbóta fyrir sama tímabil.

Í þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar sem A kærði til úrskurðarnefndarinnar og vitnað er orðrétt til í upphafi II. kafla í áliti þessu var umsókn hennar um atvinnuleysisbætur hafnað með vísan til c-liðar 3. gr. og 1. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 þar sem hún væri í „námi“. Síðan var vísað til efnis 1. mgr. 52. gr. og henni bent á að kanna möguleika á að fá samþykktan námssamning við ráðgjafa stofnunarinnar. Í þessari ákvörðun er ekkert vikið að því hvernig atvik í máli A féllu að þeim undanþágum sem lögmæltar eru í 2. og 3. mgr. 52. gr. og höfðu þá nýlega tekið gildi. Þetta gerði Vinnumálastofnun þrátt fyrir að A hefði beinlínis í umsókn sinni og gögnum sem hún sendi stofnuninni skýrt að staða í námi hennar væri þannig að hún ætti aðeins eftir að ljúka 10 ECTS-einingum, ætti ekki rétt til námsláns vegna þess náms sem hún ætti eftir og hún hefði þegar hafið atvinnuleit. Kæru sína til úrskurðarnefndarinnar, og þar með þá afstöðu að taka ætti hana til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur væri liðinn, studdi A þeim rökum að hún hefði þá fengið upplýsingar um nýlegan úrskurð úrskurðarnefndarinnar þar sem fram kæmi að líta bæri til námshlutfalls viðkomandi og þar með möguleika hans á því að vera í virkri atvinnuleit samhliða svo takmörkuðu námi. Hún vísaði til þess að Vinnumálastofnun hefði ekki fjallað um mál hennar á grundvelli 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 og í andsvörum sínum til nefndarinnar vegna greinargerðar Vinnumálastofnunar vísaði hún jafnframt til 2. mgr. 52. gr. og benti á að námshlutfall hennar hefði einmitt verið innan þeirra 10 ECTS-eininga sem þar væri kveðið á um.

Af gögnum málsins eins og þau lágu fyrir úrskurðarnefndinni verður ekki annað séð en að þar hafi verið nægjanlega upplýst að atvik í máli A hefðu verið þess eðlis að ekki hefði verið fullnægjandi af hálfu Vinnumálastofnunar að leysa eingöngu úr málinu með því að vísa til 1. mgr. 52. gr. og synja umsókn hennar, og þá án þess að rannsaka nánar þær upplýsingar sem hún hafði lagt fram um að hún uppfyllti skilyrði til að njóta þeirra undanþága sem fram kæmu í 2. eða 3. mgr. 52. gr. og taka afstöðu til málsins á þeim grundvelli. Eins og atvikum er lýst í gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að A kunni að hafa uppfyllt skilyrði 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 og átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta, að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna. Sé lagt til grundvallar að ákvæði 2. mgr. 52. gr. verði skýrt til samræmis við orðalag þess, eins og lýst er hér að framan, hefði úrskurðarnefndinni því eins og mál þetta lá fyrir henni, miðað við þau gögn sem ég hef fengið afhent, mátt vera ljóst að ekki væri hægt að leggja til grundvallar án frekari rannsóknar að Vinnumálastofnun hefði leyst úr málinu á réttum lagagrundvelli. Ég vek jafnframt athygli á því að ekki verður annað séð en að starfsmenn Vinnumálastofnunar hafi staðfest skilning minn á skýringu ákvæðisins í svörum við fyrirspurn frá mér um þetta atriði.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins, eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. Ákvæðið mælir þannig fyrir um skyldubundið mat stjórnvalds á því hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn.

Hér er rétt að minna á að um hin almennu rök sem búa að baki því að setja í lög ákveðna kærufresti á ákvörðunum stjórnvalda er gjarnan vísað til þess að það sé gert til að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál sem erfitt getur verið að upplýsa. (Alþt. 1992-1993, A-deild, 3307.) Á hinn bóginn gildir sú grundvallarregla að á stjórnsýslunni hvílir sú skylda að afgreiða mál í samræmi við lög og þar með að borgararnir fái notið þess efnislega réttar sem þeim er tryggður í lögum. Vernd og mikilvægi þessara réttinda fyrir borgarana getur verið mismunandi og þar getur t.d. skipt máli hvort og hvaða afstaða er tekin til þeirra í stjórnarskrá. Í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands segir að öllum sem þess þurfa skuli í lögum tryggður réttur til aðstoðar vegna m.a. atvinnuleysis. Lög um atvinnuleysistryggingar eru sett til þess að fullnægja þessu stjórnarskrárákvæði. Það kemur síðan í hlut þeirra handhafa stjórnsýsluvalds sem með lögum er falið að fjalla um rétt borgaranna til atvinnuleysisbóta að tryggja að þeir fái notið þessara réttinda en hafa verður í huga að hér reynir á réttindi sem ætlað er að standa undir framfærslu viðkomandi þegar atvinnutekna nýtur ekki við.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða er hluti af þeirri stjórnsýslu sem fer með málefni atvinnuleysistrygginga. Nefndinni er ætlað það réttaröryggishlutverk að taka við stjórnsýslukærum vegna ákvarðana Vinnumálastofnunar og taka afstöðu til þess hvort stofnunin hefur leyst úr máli viðkomandi í samræmi við lög og þar með að viðkomandi fái notið þess réttar sem hann á lögum samkvæmt. Þá er það jafnan mikilvægt hlutverk æðra stjórnvalds og sérstakra kæru- eða úrskurðarnefnda á ákveðnum sviðum að gæta þess að samræmi sé í framkvæmd mála og ákvörðunum af hálfu þeirra stofnana sem heyra þar undir og þess sé þannig m.a. gætt að gera viðeigandi breytingar á lagaframkvæmdinni, ef lögum hefur verið breytt. Þetta hlutverk lýsir sér m.a. í því að úrskurðir ráðuneyta sem æðri stjórnvalda og kæru- og úrskurðarnefnda sem fara með sambærilegt hlutverk eru bindandi fyrir lægra sett stjórnvöld.

Við mat æðra stjórnvalds og þar með sérstaks kærustjórnvalds á því hvort „veigamiklar ástæður“ í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga leiði til að kæra verði tekin til meðferðar þrátt fyrir að hún berist að liðnum kærufresti verður í samræmi við orðalag ákvæðisins að líta til þess hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins eru. Þá kemur fram í athugasemdum við 28. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 að líta þurfi til þess hvort aðilar að máli séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Tekið er fram að ef svo er sé rétt að taka einungis mál til kærumeðferðar í algjörum undantekningartilvikum en ef aðili er aðeins einn verði mál frekar tekið til meðferðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.) Að öðru leyti er ekki að finna í 28. gr. stjórnsýslulaga eða lögskýringargögnum tilgreiningu á þeim atriðum sem hafa þýðingu þegar kemur að því að leggja á framangreint mat. Ég tek það fram að þegar rætt er um aðila í þessu sambandi er ekki vísað til stjórnvalds sem tekið hefur hina kæru ákvörðun.

Eins og lýst var hér að framan tel ég að úrskurðarnefndinni hefði, miðað við þau gögn sem ég hef fengið afhent, mátt vera ljóst að ekki væri hægt að leggja til grundvallar án frekari rannsóknar að Vinnumálastofnun hefði leyst úr umsókn A á réttum lagagrundvelli. Sé horft til þeirra skýringa sem úrskurðarnefndin sendi mér í tilefni af þessari kvörtun tel ég jafnframt að sá skilningur sem nefndin lagði til grundvallar um efni 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 fái ekki samrýmst orðalagi og tilgangi ákvæðisins. Ég minni á að A hafði byggt umsókn sína á því að hún væri aðeins skráð í 10 ECTS eininga nám á önninni. Eins og lagaákvæðið hljóðar leiðir það af námsskipulagi og skiptingu milli anna hjá viðkomandi skóla, sem og reglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna, hvort sá réttur sem það hljóðar um til handa þeim sem tryggðir eru samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar verður virkur. Ég tel einnig ljóst af athugun minni á þessu máli að þrátt fyrir þær breytingar sem gerðar voru á lögum nr. 54/2006 með lögum nr. 134/2009 og tóku gildi 1. janúar 2010 hafi þess ekki nægjanlega verið gætt við meðferð Vinnumálastofnunar á máli A í mars og apríl 2010 að haga henni í samræmi við hinar nýju reglur laganna. Þegar sú staða er uppi að lægra sett stjórnvald hefur ekki fellt meðferð mála að breyttum lagareglum er sérstök ástæða til þess að kærustjórnvaldið, hvort sem það er ráðuneyti eða sérstök úrskurðarnefnd, taki til meðferðar þær kærur sem lúta að slíkum annmörkum og leggi fyrir lægra sett stjórnvald að leysa úr málum í samræmi við hinar breyttu lagareglur. Slík úrlausn hefur þá ekki einungis þýðingu gagnvart þeim sem borið hefur fram kæruna heldur felur líka í sér leiðsögn til stjórnvaldsins um hvernig standa beri að úrlausn annarra sambærilegra mála.

Ég minni á að hér var viðfangsefni stjórnvalda að leysa úr umsókn A um réttindi hennar til atvinnuleysisbóta, en þau réttindi hafði hún áður tryggt sér með störfum sínum á vinnumarkaði í samræmi við þær reglur sem Alþingi hefur sett til að fullnægja ákvæði stjórnarskrárinnar. Af eðli þessara réttinda leiðir að stjórnvöld þurftu öðru fremur að gæta þess að leysa úr málinu á réttum lagagrundvelli.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan er það álit mitt að í þessu máli hafi verið fyrir hendi það veigamiklar ástæður sem mæltu með því að kæra A yrði tekin til meðferðar þrátt fyrir að hafa borist að liðnum kærufresti að skilyrðum 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt. Ég tel því að ekki hafi samrýmst nefndu ákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga að vísa kærunni frá.

3. Um námshlutfall A og rannsókn málsins.

Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, eru skilyrði ákvæðisins þau að hinn tryggði stundi, á því tímamarki er hann sækir um atvinnuleysisbætur, nám sem ekki er lánshæft og nemur að hámarki 10 ECTS-einingum. Þegar námsmaður sem á geymdan bótarétt sækir um greiðslu atvinnuleysisbóta samhliða námi verður því, í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem fram kemur að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, að afla upplýsinga um námshlutfall og lánshæfi námsins sem hann stundar.

Á meðal gagna málsins er að finna tölvubréf A til Vinnumálastofnunar, dags. 5. febrúar 2010, þar sem fram kemur að hún hafi þegar fengið metnar 20 einingar vegna milliskila á ritgerð og að hún eigi ekki frekari rétt til námslána. Í bréfi hennar til Vinnumálastofnunar, dags. 26. febrúar 2010, kemur fram að hún sé ekki skráð í námskeið á námsönninni og eigi eftir að ljúka og verja lokaritgerð. Því bréfi fylgdi staðfesting frá X á því að A væri ekki skráð í nám á vorönn 2010. Í bréfi sínu til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 15. desember 2010, vísaði A enn fremur sérstaklega til þess að hún teldi ákvæði 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 eiga við í máli sínu. Þá sagði í bréfi hennar til mín, dags. 9. nóvember 2011, að hún hefði áður fengið metin hlutaskil á meistararitgerð sinni til 20 eininga og því aðeins átt eftir að ljúka tíu einingum þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur, en svo lágt námshlutfall væri ekki lánshæft.

Ég hef ávallt skilið erindi A til mín á þann hátt að hún hafi fengið 20 ECTS-einingar metnar á haustönn 2009 og hafi átt eftir að ljúka 10 ECTS-eininga námi á vorönn 2010 vegna þeirrar ritgerðarvinnu sem hún átti ólokið en hún hafi hins vegar ekki þurft að sækja nein námskeið á þeirri önn. Þetta staðfesti A í samtali við starfsmann minn á meðan á athugun minni á málinu stóð. Af gögnum málsins er ljóst að þegar á því stigi er umsókn A var til meðferðar hjá Vinnumálastofnun höfðu starfsmenn stofnunarinnar veitt því athygli að ekki virtist vera fullt samræmi í orðalagi fyrirliggjandi gagna og vottorða um skráningu hennar á námsannir. Á staðfestingarbréf X hefur þannig verið handritað: „Skoða vel! Stemmir ekki við vottorð sem kom áður.“ Í umræddu staðfestingarbréfi koma ekki fram upplýsingar um námshlutfall eða fjölda þeirra eininga sem A var skráð í á vorönn 2010 vegna þeirrar vinnu við meistararitgerðina sem hún átti þá ólokið eða hvort milliskil hennar á ritgerðinni voru talin til náms á haustönn 2009 eða vorönn 2010. Af gögnum málsins verður þó ekki séð að Vinnumálastofnun hafi kannað þetta atriði nánar, enda verður eins og fyrr segir ekki annað séð en að ákvörðun stofnunarinnar frá 26. mars 2010 hafi byggst á þeim ranga lagagrundvelli að A gæti ekki talist tryggð í skilningi laga nr. 54/2006 vegna 1. mgr. 52. gr. laganna. Ekki verður heldur séð að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi gert reka að því að afla frekari gagna eða skýrari upplýsinga um námshlutfall A við X vorönnina 2010 og það þótt það atriði hafi grundvallarþýðingu um það hvort undanþáguákvæði 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 á við í hennar tilviki. Ég ítreka í því sambandi að A vísaði sérstaklega til þess í samskiptum sínum við úrskurðarnefndina að hún teldi ákvæðið eiga við í máli sínu.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að skort hafi á að Vinnumálastofnun og síðar úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða rannsökuðu og öfluðu eftir atvikum frekari gagna um það námsfyrirkomulag við X sem A vísaði til og hvernig háttað var skráningu hennar til náms á vorönn 2010. Meðferð málsins að þessu leyti var því ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég minni í þessu sambandi á að úrskurðarnefndin gegnir, sem stjórnvald á æðra stigi stjórnsýslunnar, tilteknu eftirlits- og réttaröryggishlutverki vegna mála sem kærð eru til hennar. Þegar nefndinni berst kæra vegna tiltekinnar ákvörðunar eða úrskurðar Vinnumálastofnunar leiðir af hlutverki nefndarinnar að hún þarf að gæta að því hvort stofnunin hafi lagt réttan grundvöll að því máli sem skotið hefur verið til hennar.

4. Rökstuðningur fyrir frávísun á máli A.

Samkvæmt 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skal í rökstuðningi fyrir niðurstöðu í kærumáli m.a. vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem stjórnvaldi á kærustigi er skylt, samkvæmt þeim lagagrundvelli sem stjórnvaldsákvörðun er reist á, að fjalla um tiltekin matskennd sjónarmið ber því í rökstuðningi sínum að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem hafa verið ráðandi við það mat, enda hafi slíkt mat farið fram við meðferð kærumálsins.

Í niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í máli A er lagt til grundvallar að engar veigamiklar ástæður mæli með því að kæra hennar verði tekin til meðferðar án þess þó að færð séu nokkur rök fyrir því. A hafði þó, í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. desember 2010, lýst þeirri afstöðu sinni að ákvæði 2. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 ætti við í málinu. Af þessu tilefni tek ég fram að þrátt fyrir að stjórnvöldum á kærustigi sé almennt ekki skylt að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar í úrskurði myndi kæruréttur á hinn bóginn vart geta þjónað tilgangi sínum ef ekki yrði lagt til grundvallar að í úrskurðarskyldu stjórnvalds á kærustigi fælist sú skylda að taka með rökstuddum hætti afstöðu til þeirra meginmálsástæðna sem aðilar byggja á og hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins, sjá hér til hliðsjónar álit mín frá 14. október 2004 í máli nr. 4138/2004 og 7. júní 2004 í málum nr. 4030/2004 og 3960/2003. Með vísan til þessa tel ég að úrskurður nefndarinnar í málinu hafi að þessu leyti ekki verið í nægilega góðu samræmi við 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

5. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í athugasemdum í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu kemur fram að veita beri leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál o.s.frv. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.) Af leiðbeiningarskyldu samkvæmt ákvæði þessu leiðir ekki einungis að stjórnvaldi beri að svara fyrirspurnum frá málsaðilum um ýmis atriði er varða réttarstöðu þeirra heldur getur því einnig borið að veita tilteknar leiðbeiningar að eigin frumkvæði. Til þess að gæta að þessari reglu verður oft og tíðum upp að einhverju marki að leggja mat á réttarstöðu viðkomandi aðila miðað við atvik málsins og lagagrundvöll til þess að leiðbeiningarnar verði réttar að efni til, þrátt fyrir að ekki verði gerð sú krafa til stjórnvalda að þau taki beina efnislega afstöðu til þess hver niðurstaða í máli yrði.

Það hefur vakið athygli mína í þessu máli að í ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 26. mars 2010 var A bent á að kanna möguleika á að fá samþykktan námssamning. Umsókn A um gerð námssamnings var hins vegar synjað 7. apríl 2010 á þeirri forsendu að samkvæmt verklagsreglum Vinnumálastofnunar um nám samhliða atvinnuleysisbótum mætti atvinnuleitandi ekki vera að koma úr námi og jafnframt væri það skilyrði undanþágu vegna háskólanáms að nám væri ekki lánshæft.

Með tilliti til þeirra reglna sem voru í gildi um námssamninga sem lið í vinnumarkaðsaðgerðum á þessum tíma er ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá afstöðu Vinnumálastofnunar að synja A um gerð námssamnings á framangreindum grundvelli. Ég tek hins vegar fram að með því hef ég ekki tekið neina afstöðu til þess hvernig ákvæði 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 gat átt við í máli A.

Framangreint er mér tilefni til þess að leggja á það áherslu að með tilliti til þess eftirlitshlutverks sem úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hefur með starfi Vinnumálastofnunar á grundvelli þeirra kærumála sem send eru nefndinni er mikilvægt að nefndin gæti að því að þær leiðbeiningar og svör sem stofnunin lætur þeim sem til hennar leita í té séu hverju sinni í samræmi við gildandi reglur á viðkomandi sviði og eins skýrar og glöggar og kostur er. Sama á einnig við um almennar leiðbeiningar og upplýsingar sem stofnunin birtir, t.d. á heimasíðu sinni, að því marki sem þær koma við sögu í einstökum málum sem úrskurðarnefndin fjallar um. Ég minni á það sem segir fyrr í áliti þessu um fordæmisgildi úrlausna nefndarinnar fyrir starfsemi Vinnumálastofnunar. Ég tel að leiðbeiningar Vinnumálastofnunar til A í áðurnefndu svari til hennar séu dæmi um leiðbeiningar sem gefi nefndinni tilefni til þess að fjalla um þær með tilliti til framangreindra sjónarmiða.

Ég tel líka rétt að minna á að með áliti mínu frá 29. september 2011 í máli nr. 6034/2011 kom ég þeirri ábendingu á framfæri við velferðarráðherra að æskilegt væri að ráðuneyti hans hugaði að því í hvaða mæli væri unnt að gera þau stjórnvaldsfyrirmæli sem gilda á sviði atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, og eftir atvikum verklagsreglur um framkvæmd þessara mála, skýrari og gleggri um réttindi og möguleg úrræði til handa þeim sem falla undir lögin. Í því máli reyndi einnig á réttarstöðu námsmanna sem eiga bótarétt. Í bréfi velferðarráðuneytisins til mín, dags. 12. júní 2012, í tilefni af vinnu við skýrslu um starfsemi umboðsmanns Alþingis árið 2011 segir m.a. að ráðuneytið muni „áfram í samvinnu við Vinnumálastofnun og aðila vinnumarkaðarins fara reglulega yfir reynsluna af framkvæmd laga á sviði atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða“ og að „[við] þá yfirferð [muni] ráðuneytið meðal annars hafa álit umboðsmanns Alþingis sem og úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til hliðsjónar. Enn fremur [muni] ráðuneytið í þeirri vinnu hér eftir sem hingað til gæta þess eins og kostur er að þær reglur sem gilda á fyrrnefndu sviði séu sem skýrastar og þá ekki síst í ljósi umræddrar ábendingar umboðsmanns Alþingis í kjölfar fyrrnefnds álits undir málsnúmerinu 6034/2010.“ Í ljósi þessa fyrirheits velferðarráðuneytisins og þar sem velferðarráðherra fer með yfirstjórn þessara mála, sbr. 4. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og 3. gr. laga nr. 55/2006, um vinnumarkaðsaðgerðir, og hefur sett reglugerðir nr. 12/2009 og 13/2009 á grundvelli 64. gr. laga nr. 54/2006 og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 55/2006, hef ég ákveðið að senda velferðarráðherra álit þetta til upplýsingar og þá með tilliti til þess að ástæða kann að vera til að skýra betur stöðu námsmanna með tilliti til atvinnuleysisbóta vegna atvika af hliðstæðum toga og fjallað er um í þessu máli. Ég hef einnig ákveðið að senda Vinnumálastofnun álitið til upplýsingar.

V. Niðurstaða.

Það er álit mitt að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi mátt vera ljóst að ekki væri hægt að leggja til grundvallar án frekari rannsóknar að Vinnumálastofnun hefði leyst úr umsókn A um atvinnuleysisbætur á réttum lagagrundvelli. Það er því niðurstaða mín að í þessu máli hafi verið fyrir hendi það veigamiklar ástæður sem mæltu með því að kæra A yrði tekin til meðferðar þrátt fyrir að hafa borist að liðnum kærufresti að skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt. Það samrýmdist því ekki nefndu ákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga að vísa kærunni frá. Þá er það niðurstaða mín að skort hafi á að Vinnumálastofnun og síðar úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða rannsökuðu og öfluðu eftir atvikum frekari gagna um það námsfyrirkomulag við X sem A vísaði til og hvernig háttað var skráningu hennar til náms á vorönn 2010. Meðferð málsins að þessu leyti var ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég geri jafnframt í álitinu athugasemdir við að rökstuðningur fyrir þeirri niðurstöðu nefndarinnar að vísa kærunni frá hafi ekki verið í nægilega góðu samræmi við þær kröfur sem leiða af 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að hún taki mál A til nýrrar afgreiðslu komi fram beiðni þar um frá henni og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Jafnframt beini ég þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að hafa umrædd sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.

Í álitinu fjalla ég einnig um nauðsyn þess að vandað sé til leiðbeininga og upplýsinga sem Vinnumálastofnun lætur í té um rétt borgaranna til atvinnuleysisbóta og þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum og legg áherslu á eftirlitshlutverk úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í þessu efni. Að lokum hef ég ákveðið að senda velferðarráðherra afrit af álitinu með þeirri ítrekuðu ábendingu að ráðuneyti hans hugi að því í hvaða mæli er unnt að gera þau stjórnvaldsfyrirmæli sem gilda á sviði atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, og eftir atvikum verklagsreglur um framkvæmd þessara mála, skýrari og gleggri um réttindi og möguleg úrræði til handa þeim sem falla undir framangreind lög. Í ljósi þess að álit þetta varðar öðrum þræði starfshætti Vinnumálastofnunar hef ég einnig ákveðið að senda stofnuninni afrit af álitinu til upplýsingar.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Velferðarráðherra og formanni úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða voru rituð bréf 1. febrúar 2013 þar sem þess var óskað að þeir upplýstu mig um það hvort álit mitt í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 19. febrúar 2013, kemur fram að 30. júlí 2012 hafi A óskað eftir því að málið yrði tekið til meðferðar að nýju og hafi verið úrskurðað um þá beiðni 4. september 2012. Úrskurðurinn fylgdi bréfinu en þar var beiðni A vísað frá, m.a. á þeim grundvelli að ekki yrði fallist á það að veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar. Fyrirspurn minni um hvort og þá með hvaða hætti hugað hefði verið að þeim almennu sjónarmiðum sem koma fram í álitinu, m.a. hvað varðar mat nefndarinnar á stjórnsýslukærum sem berast að liðnum kærufresti, rann¬sókn máls, rökstuðning og eftirlits- og leiðbeiningarhlutverk nefndarinnar var ekki svarað þrátt fyrir að hún hefði verið ítrekuð.

Í svarbréfi velferðarráðuneytisins, dags. 12. mars 2013, er m.a. vísað til fyrri svara ráðuneytisins í tilefni af áliti umboðsmanns frá 29. september 2011 í máli nr. 6034/2010 og tiltekinna breytinga á lögum sem gerðar voru með setningu laga nr. 142/2012. Hvað varðar stjórnvaldsfyrirmæli og verklagsreglur á réttarsviðinu segir síðan eftirfarandi:

„Enn fremur bendir ráðuneytið á að á síðastliðnu ári voru settar nokkrar reglugerðir á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar og laga um vinnumarkaðsaðgerðir og birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Tilgangur þessara reglugerða var að kveða skýrt á um tiltekin réttindi og skyldur einstaklinga á grundvelli framangreindra laga, meðal annars í tengslum við þátttöku atvinnuleitenda í virkum vinnumarkaðsaðgerðum.

Líkt og fram kemur í fyrrnefndu bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 12. júní 2012, mun ráðuneytið áfram í samvinnu við Vinnumálastofnun og aðila vinnumarkaðarins fara reglulega yfir reynsluna af framkvæmd laga á sviði atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Við þá yfirferð mun ráðuneytið meðal annars hafa álit umboðsmanns Alþingis sem og úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til hliðsjónar. Enn fremur mun ráðuneytið í þeirri vinnu hér eftir sem hingað til gæta þess eins og kostur er að þær reglur sem gilda á fyrrnefndu sviði séu sem skýrastar.“