Álit

I. Kvörtun.

Hinn 29. júní 2011 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 6. maí 2011 í máli nr. 440/2010. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A um styrk til bifreiðarkaupa vegna sonar hennar B sem er háður hjólastól. Í úrskurðinum er vísað til þess að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, þar sem fram kemur að heimilt sé að veita styrk á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Þá hafi ekki heldur verið fullnægt skilyrðum undanþáguákvæðis 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða.

Kvörtun A beinist að því að hún hafi fengið rangar og misvísandi upplýsingar hjá þjónustuveri Tryggingastofnunar ríkisins um heimildir sínar til sölu bifreiðar sem hún keypti fyrir styrkfé sem hún og eiginmaður hennar fengu úthlutað vegna B árið 2007. Þá gerir hún athugasemdir við að ekki hafi verið tekið tillit til allra efnislegra þátta í umsókninni og að túlkun hlutaðeigandi stjórnvalda á undanþáguákvæði reglugerðar nr. 170/2009 sé of þröng. Loks telur hún málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar hafa orðið til þess að hún hafi ekki átt kost á að koma á framfæri skriflegum athugasemdum áður en úrskurður var kveðinn upp í málinu. Greinargerð tryggingastofnunar til nefndarinnar hafi verið send umboðsmanni hennar til athugasemda en hann hafi í framhaldinu fengið þau svör að ekki væri heimilt að veita honum upplýsingar um stöðu málsins. Þegar hún sjálf hafi fengið greinargerðina í hendur hafi verið orðið of seint fyrir hana að skila inn athugasemdum.

Með bréfi forseta Alþingis 5. júlí sl. var undirritaður settur á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis til að fjalla um mál þetta, þar sem kjörinn umboðsmaður hafði ákveðið að víkja sæti í því.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. júlí 2012.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins sóttu foreldrar B um styrk til kaupa á bifreið árið 2007. Þau fengu úthlutað 1.000.000 kr. og nýttu styrkinn til kaupa á ... bifreið, árgerð 1999. Í kvörtun A kemur fram að bifreiðin hafi bilað og því nýst illa og að lokum verið seld. Fram kemur að A hafi haft samband við þjónustuver Tryggingastofnunar ríkisins veturinn 2008-2009 til að kanna hvað þyrfti að gera til að selja bifreiðina og útvega aðra og fengið þau svör að engar kvaðir hvíldu á bifreiðinni. Óhætt væri því að selja hana án nokkurrar íhlutunar stofnunarinnar. Þá hafi hún fengið sömu svör um þetta atriði í þjónustuveri stofnunarinnar veturinn 2009-2010 og í apríl eða maí árið 2010.

Hinn 23. júní 2010 sótti A á ný um styrk hjá Tryggingastofnun ríkisins til kaupa á bifreið fyrir hreyfihamlaða. Í greinargerð með umsókninni kemur fram að B sé háður hjólastól og þurfi alla aðstoð til daglegra athafna. Hann sé að hefja nám við X og fái þjónustu á Y. Jafnframt kemur fram að hann sé m.a. í sjúkraþjálfun, fari í sund og í skammtímavistun. Í greinargerðinni er síðan gerð grein fyrir bílamálum fjölskyldunnar. Þar segir m.a. svo:

„Foreldrar [B] sóttu um bílastyrk í september 2007 og fengu úthlutað 1.000.000 krónur til kaupa á bíl, [...] '99 módel og í bílinn var sett sætislyfta. Á þessum ca. 34 mánuðum sem liðið hafa, hefur bíllinn verið bilaður í 18 mánuði og þannig ekki nýst fjölskyldunni sem skyldi. Mikill kostnaður og fyrirhöfn hefur farið í bílinn, en segja má að síendurteknar bilanir hafi verið frá upphafi. Athugað var hjá Tryggingastofnun ríkisins (TR) á síðasta ári um möguleika á endursölu þar sem bíllinn nýttist ekki og að of mikill kostnaður lægi í viðgerðum, sem ekki sá fyrir endann á.

Þann 21. júní sl. var tilkynnt að bíllinn hefði selst á 150.000, sem er langt undir því verði sem bíllinn var keyptur á fyrir utan þann kostnað sem fjölskyldan hefur lagt í hann í viðgerðir.

[...]

Bíllinn mun nýtast vel til ferða í t.d. þjálfun, þegar þarf að sækja hann í skóla/vistun eða annað, en einnig þarf hann að fara í tíðar læknisferðir suður en einnig þarf að vera möguleiki fyrir hann og fjölskylduna að fara á bílnum í heimsóknir og ferðalög svo eitthvað sé nefnt.

Því er hér með sótt um undanþágu á reglu um styrk til bílakaupa, þar sem sá bíll sem keyptur var upphaflega árið 2007 hefur ekki nýst vegna keðjuverkana bilana, en einnig hafa aðstæður breyst þannig að [B] er orðinn eldri og þyngri og getur ekki nýtt sér almenna bíla. [...]“

Tryggingastofnun ríkisins synjaði umsókn A með bréfi 27. ágúst 2010 með vísan til þess að umsóknin væri ótímabær. Í ákvörðuninni segir m.a.: „Heimilt er að veita uppbót/styrk til kaupa á bifreið á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Ekki er heimilt að falla frá tímamörkum skv. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009.“

Hinn 5. október 2010 kærði Z, iðjuþjálfi, fyrir hönd A, synjun Tryggingastofnunar ríkisins til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Í kærunni er m.a. vísað til þess að samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, sé heimilt að víkja frá uppgefnum tímamörkum eyðileggist bifreið á tímabilinu. Ónýti bifreiðarinnar, sem keypt var fyrir styrkinn frá árinu 2007, hafi verið sambærilegt og ef hún hefði skemmst í umferðaróhappi og því ætti að vera heimilt að víkja frá almennum tímamörkum 10. gr. laga nr. 99/2007 og 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009. Í kærunni kemur m.a. fram að vegna bilana hafi bifreiðin einungis verið gangfær í fimmtán mánuði af þeim þrjátíu og þremur sem hún var í eigu A. Við söluskoðun í maí 2010 hafi áætlaður kostnaður við viðgerðir á bifreiðinni verið langt umfram verðmæti hennar. Endanlegt söluverð bifreiðarinnar hafi verið samanlagt virði þeirra hluta sem voru nýtanlegir til partasölu.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga óskaði eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins með bréfi 19. október 2010. Greinargerðin barst með bréfi 1. nóvember 2010. Þar segir m.a. að stofnunin hafi „ætíð túlkað ákvæði um eyðileggingu bifreiðar á þann veg að bifreið verði skyndilega alveg óökufær, t.d. eftir umferðaróhapp. Bilanir á bifreið eins og lýst [væri] í kæru [væri] ekki hægt að jafna við eyðileggingu bifreiðar.“

Með bréfi 3. nóvember 2010 var greinargerð tryggingastofnunar send umboðsmanni A til kynningar og athugasemda. Í kvörtun A kemur fram að hún hafi um mánaðamótin apríl/maí 2011 sjálf haft samband við úrskurðarnefnd almannatrygginga vegna greinargerðarinnar en þá verið tjáð að málið hafi verið tekið til afgreiðslu. Hins vegar hafi verið skráðar niður eftir henni munnlegar athugasemdir. Í úrskurðinum segir hins vegar að athugasemdir hafi ekki borist nefndinni.

Hinn 6. maí 2011 staðfesti úrskurðarnefnd almannatrygginga synjun Tryggingastofnunar ríkisins. Í niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar segir m.a. svo:

„Lagaheimild fyrir veitingu styrks vegna kaupa á bifreið er að finna í 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að veita styrk á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Í 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, sem sett er með stoð í 3. mgr. 10. gr. laganna, er kveðið á um að heimilt sé að greiða styrk til kaupa á bifreið vegna hreyfihömlunar. Þá segir í 5. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að selja bifreið fyrr en fimm árum eftir styrkveitingu nema að fengnu sérstöku leyfi Tryggingastofnunar ríkisins. Heimilt sé að víkja frá þeim tímamörkum eyðileggist bifreið á tímabilinu eða vegna andláts styrkþega.

Samkvæmt gögnum málsins fékk kærandi milljón króna styrk í september 2007 til kaupa á bifreið vegna sonar síns. Tæplega þremur árum síðar var sú bifreið seld án leyfis Tryggingastofnunar vegna tíðra bilana auk þess sem búnaður bifreiðarinnar hentaði drengnum ekki lengur. Kærandi sótti á ný um styrk til bifreiðarkaupa í júní 2010, þegar einungis þrjú ár voru liðin frá síðustu styrkveitingu.

Samkvæmt fyrrgreindri 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 verður sama einstaklingi ekki veittur styrkur vegna bifreiðarkaupa fyrr en að fimm árum liðnum. Ágreiningslaust er að kæranda var veittur styrkur árið 2007 og uppfyllir því ekki skilyrðið um fimm ára frest. Skal þá litið til þess hvort skilyrði séu til að víkja frá tímamörkunum. Heimilt er að veita undanþágu frá fimm ára fresti skv. 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 ef bifreið eyðileggst á tímabilinu eða vegna andláts bótaþega. Í kæru til úrskurðarnefndar almannatrygginga kemur fram að bifreið kæranda hafi verið orðin verðlaus og ónýt til afnota vegna þrálátra og kostnaðarsamra bilana. Úrskurðarnefnd almannatrygginga telur að ekki sé hægt að jafna lélegu ástandi bifreiðar vegna bilana við það að bifreið eyðileggist. Að mati úrskurðarnefndar getur undanþáguheimildin aðeins átt við þegar bifreið eyðileggst skyndilega, svo sem þegar bifreið verður algjörlega óökufær eftir umferðaróhapp.

Það er niðurstaða úrskurðarnefndar almannatrygginga að skilyrði undanþágu frá fimm ára tímamörkum vegna veitingar bifreiðastyrks séu ekki uppfyllt. Synjun Tryggingastofnunar um styrk vegna bifreiðakaupa hreyfihamlaðra er staðfest.“

III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmaður Alþingis ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf 13. september 2011, þar sem hann óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis að nefndin veitti tilteknar upplýsingar og skýringar og afhenti honum gögn málsins, eftir atvikum með atbeina Tryggingastofnunar ríkisins. Ég tel óþarft að rekja þessi bréfaskipti við úrskurðarnefndina og tryggingastofnun að öðru leyti en því sem hefur þýðingu fyrir eftirfarandi umfjöllun mína.

Á meðal þeirra skýringa sem umboðsmaður Alþingis óskaði eftir frá úrskurðarnefndinni var að nefndin gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að undanþáguheimild 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 gæti aðeins átt við þegar bifreið „[eyðilegðist] skyndilega, svo sem þegar bifreið verður algjörlega óökufær eftir umferðaróhapp“. Þess var einnig óskað að nefndin upplýsti um hvort hún hefði haft undir höndum upplýsingar um samskipti A við þjónustuver stofnunarinnar í tilefni af fyrirspurnum hennar um heimildir til sölu bifreiðarinnar sem keypt var fyrir styrkféð sem hún fékk úthlutað árið 2007. Þá óskaði umboðsmaður eftir afstöðu nefndarinnar til athugasemda A við að hún hefði ekki átt kost á að koma á framfæri skriflegum athugasemdum áður en úrskurðurinn var kveðinn upp og jafnframt að afhent yrðu afrit af þeim munnlegu athugasemdum er hún kvaðst hafa gert.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga 27. október 2011 kemur fram að þegar A sótti um styrk árið 2010 hafi verið fortakslaust ákvæði í lögum um að eingöngu væri heimilt að veita styrk til bifreiðakaupa á fimm ára fresti. Þegar litið væri til þess teldi nefndin að A hefði ekki átt rétt á styrknum þar sem innan við fimm ár hefðu verið liðin frá síðustu styrkveitingu. Síðan segir í bréfinu að með vísan til þess telji nefndin ekki ástæðu til þess að svara bréfi umboðsmanns nema þess verði óskað.

Umboðsmaður ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga á ný bréf 4. nóvember 2011 og ítrekaði ósk um svör við fyrirspurnum þeim sem hann hafði sett fram í bréfi sínu 13. september 2011 og um afrit af gögnum málsins. Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar 15. desember 2011 segir m.a. eftirfarandi um túlkun hennar á 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 í ljósi ástands bifreiðar A:

„Eins og fram kemur í niðurstöðu úrskurðar nr. 440/2010, taldi úrskurðarnefndin ekki hægt að jafna lélegu ástandi bifreiðar vegna bilana við að bifreið eyðileggist. Undanþáguheimildin gæti aðeins átt við þegar bifreið eyðilegðist skyndilega, svo sem þegar bifreið verður algjörlega óökufær eftir umferðaróhapp. Fram kom í máli kæranda að bifreiðin hafi verið orðin léleg en skilyrði samkvæmt 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er að bifreið hafi eyðilagst á tímabilinu. Það átti ekki við um bifreið kæranda þar sem hún var [seld] fyrir 150.000 kr., þegar af þeirri ástæðu mátti ljóst vera að bifreiðin var ekki ónýt.“

Um samskipti A við þjónustuver Tryggingastofnunar ríkisins segir eftirfarandi í bréfinu:

„Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er heimilt að selja bifreið innan fimm ára frestsins með sérstöku leyfi Tryggingastofnunar ríkisins. Kærandi greindi frá því í bréfi til umboðsmanns Alþingis að starfsmenn þjónustuvers Tryggingastofnunar ríkisins hafi í þrígang gefið henni rangar upplýsingar og staðhæft að henni væri heimilt að ráðstafa bílnum á hvern þann hátt sem hún óskaði sér og á honum hvíldu engar kvaðir af hálfu Tryggingastofnunar. Í meðfylgjandi bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. október sl. kemur fram að engin skrifleg gögn liggi fyrir um samskipti Tryggingastofnunar og kæranda hvað varðar frásögn kæranda um að hún hafi fengið upplýsingar um að hún gæti selt bifreiðina án afskipta stofnunarinnar. Í samtali milli starfsmanns úrskurðarnefndar almannatrygginga og kæranda [höfðu] framangreind samskipti Tryggingastofnunar ríkisins og kæranda einnig komið fram en kærandi greindi frá því að hún hefði ekki fengið neitt skriflegt um samþykki Tryggingastofnunar fyrir sölunni og hefði því ekkert í hendi því til staðfestingar. Þegar þannig háttar er erfitt að ganga út frá því að umrædd samskipti hafi verið á þann veg sem greint er frá, þegar af þeirri ástæðu taldi úrskurðarnefndin sig ekki geta byggt á frásögn kæranda.“

Um athugasemdir A við málsmeðferð nefndarinnar segir síðan m.a.:

„Þegar kærandi hringdi til úrskurðarnefndar almannatrygginga voru engar munnlegar athugasemdir skráðar. Á hverjum degi hringja nokkrir kærendur til úrskurðarnefndarinnar með ýmiss konar erindi, sú regla er ekki viðhöfð hjá starfsfólki úrskurðarnefndarinnar að skrá það sem fram kemur í símtölum, en iðulega er skráð að kærandi hafi hringt, það fer þó eftir eðli símtalsins. Það er regla hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga að benda aðilum á að koma að skriflegum athugasemdum ef viðkomandi telur sig þurfa að koma að frekari gögnum eða athugasemdum. Það hefur þó gerst að málið hafi verið farið fyrir úrskurðarnefnd og vinnsla úrskurðar langt komin, þegar aðili hringir, þá hefur það verið talið of seint. Bent skal á að telji kærandi sig ekki hafa komið sínu sjónarmiði nægilega að getur hann óskað eftir endurupptöku málsins sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Jafnframt kemur fram að greinargerð tryggingastofnunar hafi verið send umboðsmanni A til athugasemda og að það samrýmist a.m.k. ekki almennu verklagi hjá nefndinni að neita umboðsmanni málsaðila um upplýsingar eða ætlast til þess að málsaðili komi á framfæri athugasemdum án þess að hann hafi fengið greinargerð í hendur.

Með bréfi 16. desember 2011 var A veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við svarbréf úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns. Engar athugasemdir bárust.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín hefur beinst að lögmæti þess sjónarmiðs í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga að undanþáguheimild 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða verði aðeins beitt um þau tilvik þegar bifreið eyðileggst „skyndilega, svo sem þegar bifreið verður algjörlega óökufær eftir umferðaróhapp“. Í reglugerðarákvæðinu er veitt undanþága frá meginreglu 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð þess efnis að einungis sé heimilt að veita styrk til bifreiðarkaupa á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Þá mun ég fjalla um tiltekna þætti í málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar í máli A.

2. Lagagrundvöllur málsins og niðurstaða úrskurðarnefndarinnar.

Um styrki til kaupa á bifreið og uppbót vegna kaupa á bifreið er fjallað í 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. 1. gr. þeirra. Í 3. mgr. 10. gr. laganna kemur fram að heimilt sé að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Samkvæmt 2. málsl. ákvæðisins er heimilt að veita styrk á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Í lokamálslið ákvæðisins kemur fram að ráðherra setji reglugerð um greiðslur samkvæmt ákvæðinu.

Umrætt fimm ára tímaskilyrði í 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 var lögfest með 13. gr. laga nr. 120/2009 um breytingu á lögum um almannatryggingar, lögum um félagslega aðstoð, o.fl. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögunum segir að skilyrðið sé í samræmi við gildandi reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða. Ástæða þess að lagt sé til að þetta tímabil verði lögfest sé sú að í áliti umboðsmanns Alþingis frá 1. desember 2008, í máli nr. 5132/2007, hafi verið talið á skorta að tímaskilyrði 5. mgr. 5. gr. þágildandi reglugerðar, um að styrki til bifreiðakaupa megi veita á fimm ára fresti, ætti fullnægjandi stoð í þágildandi a-lið 1. mgr., sbr. 3. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, sbr. áður 33. gr. samnefndra laga nr. 117/1993. Í samræmi við framangreint álit umboðsmanns Alþingis væri því lagt til að fyrrgreindum tímaskilyrðum yrði bætt við lagaákvæðin til þess að taka af allan vafa um fullnægjandi lagastoð reglugerðarinnar. (Alþt. 2009-2010, 138. lþ., þskj. 315.)

Reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða er sett með stoð í tilvitnuðu ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 kemur fram að markmið með reglugerðinni sé að auðvelda umsækjendum að sækja um lögbundna styrki og uppbætur vegna bifreiða hreyfihamlaðra einstaklinga. Jafnframt sé það markmið með styrkjum og uppbótum vegna bifreiða að gera hreyfihömluðum einstaklingum kleift að stunda atvinnu, skóla og sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð.

Í 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er fjallað um styrki til kaupa á bifreiðum. Samkvæmt 1. mgr. er heimilt að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Þá er heimilt að veita styrk til framfærenda hreyfihamlaðra barna sem njóta umönnunargreiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð en þá skal sýna fram á þörf á að koma hreyfihömluðu barni til reglubundinnar þjálfunar, meðferðar eða í skóla. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. skal styrkur vera kr. 1.200.000 og skal eingöngu veittur þegar eftirfarandi skilyrði eru uppfyllt: 1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður. 2. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggur fyrir. 3. Einstaklingur er verulega hreyfihamlaður og er t.d. bundinn hjólastól og/eða notar tvær hækjur að staðaldri. 4. Mat á ökuhæfni liggur fyrir. 5. Hinn hreyfihamlaði er sjúkratryggður hér á landi, sbr. 10. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar.

Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er mælt svo fyrir að kaupverð bifreiðar skuli ekki vera lægra en fjárhæð styrks að teknu tilliti til niðurfellds vörugjalds þegar það á við. Þá segir í ákvæðinu að styrk sé heimilt að veita á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Áður en styrkur sé greiddur skuli lagðar fram upplýsingar um kaupverð og kaup bifreiðar. Einnig skuli hinn hreyfihamlaði eða maki hans vera skráður eigandi bifreiðarinnar. Skilyrði sé að mat liggi fyrir um þörf á bifreið með hliðsjón af notkun hjálpartækja, sbr. 4. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Undanþáguákvæðið, sem ágreiningur í máli þessu snýst um, er svo að finna í 5. mgr. 4. gr. og hljóðar svo:

„Óheimilt er að selja bifreið fyrr en fimm árum eftir styrkveitingu nema að fengnu sérstöku leyfi Tryggingastofnunar ríkisins. Heimilt er að víkja frá áðurgreindum tímamörkum eyðileggist bifreið á tímabilinu eða vegna andláts styrkþega.“

Af orðalagi undanþáguheimildar 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, og samhengi hennar við 4. mgr. sömu greinar, verður ráðið að heimilt er að ráðstafa bifreið innan fimm ára tímamarksins við tvenns konar aðstæður. Í fyrsta lagi þegar fengið er sérstakt leyfi tryggingastofnunar fyrir því „að selja bifreið“ sem keypt hefur verið fyrir styrkfé, sbr. fyrri málslið 5. mgr. 4. gr. Í öðru lagi felst í síðari málslið 5. mgr. 4. gr. sjálfstæð heimild til að víkja frá fimm ára tímamarkinu án sérstaks leyfis tryggingastofnunar þegar tiltekin hlutlæg skilyrði eru fyrir hendi, þ.e. vegna andláts styrkþega eða þegar bifreið eyðileggst. Gögn málsins og úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga gefa til kynna að þessi afstaða sé í samræmi við þann skilning sem er lagður í ákvæðið af hálfu stjórnvalda. Þá legg ég á það áherslu að af úrskurði í máli A og atvikum í máli hennar verður dregin sú ályktun að af hálfu stjórnvalda hafi verið litið svo á að samkvæmt ákvæðinu eigi styrkþegi, sem selt hefur bifreið innan fimm ára tímamarksins, möguleika á því að fá úthlutað styrk á ný uppfylli hann skilyrði undanþáguheimildar 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009.

Fyrir liggur að Tryggingastofnun ríkisins veitti A ekki formlega heimild til að selja umrædda bifreið, en um það er deilt í málinu hvort A hafi í samskiptum við stofnunina fengið þau svör að slíkt leyfi væri ekki nauðsynlegt skilyrði sölu hennar. Eins og atvikum er háttað er mér ekki fært að taka afstöðu til réttmætis fullyrðingar A um þessi samskipti hennar við tryggingastofnun.

Í kvörtun A kemur fram að ástand bifreiðarinnar hafi verið orðið svo lélegt að kostnaður við að gera við hana hefði orðið umtalsvert meiri en verðgildi hennar, en sama lýsing kemur fram í öðrum gögnum málsins, s.s. stjórnsýslukæru umboðsmanns A til úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 5. október 2010. Einnig hefur komið fram að bifreiðin hafi ekki verið gangfær um 18 mánaða skeið og að hún hafi að lokum verið seld fyrir söluverð sem var samanlagt andvirði þeirra hluta sem nýtanlegir voru til partasölu. Samkvæmt þessu er það afstaða A að tilvik hennar hafi fallið undir undanþáguákvæði síðari málsliðar 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 þar sem bifreiðin hafi í reynd verið ónýt og því eyðilögð í skilningi ákvæðisins. Í úrskurði nefndarinnar er því aftur á móti hafnað að lélegu ástandi bifreiðarinnar vegna bilana hafi mátt jafna til þess að hún hafi eyðilagst í skilningi 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 enda geti slíkt aðeins átt við þegar bifreið „eyðileggst skyndilega, svo sem þegar bifreið verður algjörlega óökufær eftir umferðaróhapp“, eins og að framan er rakið. Reynir því á það álitaefni hvort þessi túlkun úrskurðarnefndar almannatrygginga á 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 sé í samræmi við lög.

Ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 um styrk til bifreiðakaupa til handa þeim sem þurfa að kljást við hamlaða líkamsstarfsemi eða vöntun á líkamshluta felur í sér útfærslu löggjafans á þeirri aðstoð sem þessum einstaklingum skal tryggð með lögum samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Af því leiðir að við túlkun þessara ákvæða og reglugerðar nr. 170/2009, sem hefur að geyma nánari ákvæði um þessa aðstoð, verður að horfa sérstaklega til þeirra markmiða sem þessum styrkjum er ætlað að ná og fram koma í 1. gr. reglugerðarinnar. Túlkun og beiting 4. gr. reglugerðarinnar verður því eins og kostur er að beinast að því að gera hreyfihömluðum einstaklingum kleift að stunda atvinnu, skóla og sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð. Þótt lögfest sé í öðrum málslið 3. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007, að heimilt sé að veita styrki til bifreiðakaupa á fimm ára fresti vegna sama einstaklings, verður ekki ráðið af lögskýringargögnum að baki lögum nr. 120/2009 að ætlunin hafi verið að takmarka svigrúm ráðherra á grundvelli reglugerðarheimildar lokamálsliðar 3. mgr. 10. gr. fyrrnefndu laganna til að útfæra nánar þetta skilyrði í reglugerð. Verði því nánar tiltekið að játa honum nokkurt svigrúm til að mæla fyrir um nauðsynleg frávik frá umræddu skilyrði, styrkþegum í hag, svo fullnægt sé þeim markmiðum með þessum styrkveitingum sem að framan eru rakin og útfærð eru í 1. gr. reglugerðarinnar. Að þessu virtu tel ég jafnframt að ekki séu forsendur til að túlka þröngt heimild 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, sem heimilar að horft sé fram hjá fimm ára tímamarkinu við nánar skilgreindar aðstæður, enda yrði slík þrengjandi skýring talin ganga gegn meginmarkmiðum 1. gr.

Í síðari málslið 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er ekki að finna skilyrði eða viðmið um það hvenær bifreið telst hafa eyðilagst í skilningi ákvæðisins. Samkvæmt orðalagi sínu takmarkast ákvæðið þó ekki við þau tilvik þar sem bifreið hefur eyðilagst „skyndilega“, svo sem þegar bifreið verður algjörlega óökufær eftir umferðaróhapp, eins og úrskurðarnefndin leggur til grundvallar. Í ákvæðinu er t.d. ekki gerð krafa um að bifreiðin hafi verið afskráð sem ónýt eða skráningarmerki hennar fjarlægð. Ljóst er af ákvæðum 2. og 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar að með þeim er leitast við að tryggja að bifreið sú sem keypt er fyrir styrkfé sé, a.m.k. í upphafi fimm ára styrktímabilsins, í slíku ástandi að ekki megi fyrirsjáanlega vænta slíkra bilana á henni að þörf sé á að óska eftir söluheimild Tryggingastofnunar ríkisins og ráðstafa henni áður en tímabilinu lýkur. Þannig er mælt svo fyrir að styrkur skuli vera kr. 1.200.000 og að kaupverð bifreiðar skuli ekki vera lægra en fjárhæð styrks að teknu tilliti til niðurfellds vörugjalds þegar það á við. Áður en styrkur sé greiddur skuli lagðar fram upplýsingar um kaupverð og „kaup bifreiðar“. Með þetta samhengi ákvæðanna í huga hefur það grundvallarþýðingu við túlkun undanþáguheimildar 5. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar hvort ástand bifreiðarinnar hafi á styrktímabilinu orðið með þeim hætti að hún hafi í reynd ónýst og því orðið algerlega óökufær. Orsök þess að bifreiðin sé í slíku ástandi skipti þá að jafnaði ekki máli, a.m.k. ef bótaþega verður ekki um það kennt. Það að bifreiðin hafi ónýst „skyndilega“ getur því ekki haft þýðingu að mínu áliti og þá hvort það hafi gerst í umferðaróhappi eða vegna alvarlegrar bilunar. Þannig verður jafnframt að túlka 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 í ljósi þeirra markmiða 1. gr. reglugerðarinnar að gera hreyfihömluðum einstaklingum kleift að stunda atvinnu, skóla og sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð. Það ræður því úrslitum við mat á hvort bifreið telst eyðilögð í því samhengi sem hér um ræðir hvort hún geti þjónað þeim tilgangi sem hún var keypt í án þess að lagt sé út í viðgerðir sem ætla má að kosti meira en nemur andvirði bifreiðarinnar. Verður þá eftir atvikum að afla upplýsinga um hvort ástand bifreiðarinnar sé með þeim hætti að almennt og hlutlægt séð megi telja að hún sé í reynd ónýt og því algerlega óökufær. Verður þá litið til eðlis bilana, aldurs bifreiðarinnar og ástands hennar að öðru leyti samkvæmt framlögðum gögnum. Ákvæði 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 verður þannig ekki túlkað eins þröngt og lagt er til grundvallar í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga og þá þannig að það hafi þær afleiðingar í för með sér að hreyfihamlaður einstaklingur verði að leggja út í kostnað langt umfram verðmæti viðkomandi bifreiðar til að gera ónýtan bíl gangfæran þar sem hann hefur ekki ónýst „skyndilega?. Þvert á móti verður að ljá heimild 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 inntak sem samrýmist meginmarkmiðum 1. gr. reglugerðarinnar. Í því samhengi er það niðurstaða mín að túlkun úrskurðarnefndar almannatrygginga gangi lengra en orðalag 5. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar gefur tilefni til í ljósi eðlis þeirra mála sem hér um ræðir.

Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að það sjónarmið við túlkun 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009, sem lagt er til grundvallar í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli A, hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég mælist því til þess að mál hennar verði tekið til nýrrar athugunar óski hún eftir því og að við nýja meðferð málsins verði hugað að þeim sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan. Ég vek jafnframt athygli nefndarinnar á því að í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að gæta þess að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ef nefndin telur að þau gögn og upplýsingar sem A hefur þegar lagt fram um ástand bifreiðarinnar sem keypt var fyrir styrkféð frá árinu 2007 nægi ekki til að styðja fullyrðingu hennar um ónýti hennar verður að gæta þess að leiðbeina henni um það og gefa henni kost á að afla og leggja fram frekari gögn, sbr. leiðbeiningarreglu 1. mgr. 7. gr. sömu laga. Ég legg á það áherslu að ég hef í þessu áliti ekki tekið neina afstöðu til þess hvort atvik í máli A séu þess eðlis að tilvik hennar falli undir undanþáguheimild 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 þegar horft er til þeirra lögskýringarsjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan.

3. Um frestun máls og skráningu upplýsinga um málsatvik.

Í kvörtun A kemur m.a. fram að málsmeðferð úrskurðarnefndar almannatrygginga hafi orðið til þess að hún hafi ekki átt kost á að leggja fram skriflegar athugasemdir áður en úrskurður var kveðinn upp í máli hennar. Hins vegar hafi hún komið á framfæri munnlegum athugasemdum símleiðis. Í úrskurði nefndarinnar segir að engar athugasemdir hafi borist og í skýringum hennar til umboðsmanns 15. desember 2011 kemur fram að engar munnlegar athugasemdir hafi verið skráðar. Þá segir eftirfarandi í skýringum nefndarinnar:

„Á hverjum degi hringja nokkrir kærendur til úrskurðarnefndarinnar með ýmiss konar erindi, sú regla er ekki viðhöfð hjá starfsfólki úrskurðarnefndarinnar að skrá það sem fram kemur í símtölum, en iðulega er skráð að kærandi hafi hringt, það fer þó eftir eðli símtalsins. Það er regla hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga að benda aðilum á að koma að skriflegum athugsemdum ef viðkomandi telur sig þurfa að koma að frekari gögnum eða athugasemdum. Það hefur þó gerst að málið hafi verið farið fyrir úrskurðarnefnd og vinnsla úrskurðar langt komin, þegar aðili hringir, þá hefur það verið talið of seint. Bent skal á að telji kærandi sig ekki hafa komið sínu sjónarmiði nægilega að getur hann óskað eftir endurupptöku málsins sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Fyrir liggur að greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins í málinu var send umboðsmanni A til kynningar og athugasemda. Þá hefur nefndin í skýringum til umboðsmanns tekið fram að það samrýmist a.m.k. ekki almennu verklagi að neita umboðsmanni málsaðila um upplýsingar eða ætlast til þess að málsaðili komi á framfæri athugasemdum án þess að hann hafi fengið greinargerð í hendur. Með þessi svör í huga tel ég ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um þau lagasjónarmið sem horfa verður til þegar aðili stjórnsýslumáls nýtur aðstoðar umboðsmanns við meðferð máls. Þar sem ég hef komist að þeirri niðurstöðu hér að framan að efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög læt ég auk þess við það sitja að taka fram að samkvæmt 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga getur aðili máls á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið er fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins. Ákvæði 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga er, eins og önnur ákvæði stjórnsýslulaga, sett til hagsbóta fyrir borgarana en ekki fyrir stjórnvöld. Þegar ekki er um það að ræða að annað hvort séu fleiri en einn aðili að máli og þeir eigi andstæðra hagsmuna að gæta, eða brýnir almannahagsmunir standa til þess að komast sem fyrst að niðurstöðu, tel ég að almennt verði að túlka 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga í samhengi við aðrar reglur laganna, einkum rannsóknarreglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr. þeirra.

Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Á grundvelli þessa ákvæðis ber stjórnvöldum að leiðbeina um þær málsmeðferðarreglur er gilda um meðferð málsins eftir því sem tilefni gefst til. Þannig getur stjórnvald þurft að leiðbeina aðila um helstu reglur stjórnsýslulaga, s.s. rétt málsaðila til að fá afgreiðslu frestað til þess að geta gert grein fyrir viðhorfum sínum, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: „Leiðbeiningarskylda stjórnvalds við meðferð stjórnsýslumáls“, Tímarit lögfræðinga 2007, bls. 13. Samkvæmt þessu og að virtum atvikum málsins tel ég að úrskurðarnefndinni hafi borið að eiga frumkvæði að því að leiðbeina A, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, um rétt hennar, sbr. 2. mgr. 18. gr. sömu laga, til að óska eftir stuttum fresti til að leggja fram skriflegar athugasemdir áður en úrskurður var kveðinn upp í máli hennar. Hefði henni þá gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en úrskurðarnefndin tók ákvörðun í málinu. Eins og atvikum er hér sérstaklega háttað tel ég að síðari málsl. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga standi þessari niðurstöðu ekki í vegi.

Í tilefni af þeim skýringum úrskurðarnefndar almannatrygginga að sú regla sé ekki viðhöfð hjá starfsfólki nefndarinnar að skrá það sem fram kemur í símtölum, tel ég einnig rétt að minna á að samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 ber stjórnvaldi, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Til viðbótar því kemur að sé málsaðila veittur andmælaréttur, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, og hann kýs að koma andmælum sínum eða athugasemdum á framfæri munnlega, hvort sem það er í tilefni af því að stjórnvald hefur ekki fallist á beiðni um frest eða af öðrum ástæðum, leiðir af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, að stjórnvaldi ber að skrifa þær athugasemdir niður og halda þeim til haga. Miðað við fyrirliggjandi gögn málsins tel ég mig ekki hafa forsendur til að álykta um hvort atvik í máli A hafi verið með þeim hætti að borið hafi að skrá niður efni símtals hennar við nefndina. Ég tel hins vegar rétt að mælast til þess að hugað verði að þessu atriði í almennri stjórnsýsluframkvæmd nefndarinnar, hafi það ekki þegar verið gert.

4. Viðbrögð úrskurðarnefndar almannatrygginga við athugunum umboðsmanns Alþingis.

Umboðsmaður Alþingis ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf 13. september 2011 í tilefni af kvörtun A og óskaði þar eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin veitti honum nánar tilteknar upplýsingar og skýringar, auk þess sem hann óskaði eftir að fá öll gögn málsins afhent. Í svarbréfi nefndarinnar 27. október 2011 er ítrekuð sú afstaða sem kemur fram í úrskurði hennar í málinu frá. 6. maí 2011, þ.e. að skilyrðinu um fimm ára tímamarkið hafi ekki verið fullnægt í málinu. Síðan er vísað til þess að nefndin telji ekki ástæðu til þess að svara fyrirspurnarbréfi umboðsmanns frekar nema þess verði sérstaklega óskað.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður krafið stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Almennt er það ekki hlutverk stjórnvalda að meta hvaða upplýsingar og skýringar eru nauðsynlegar eða gagnlegar vegna athugana umboðsmanns Alþingis á stjórnsýslu þeirra. Stjórnvöld verða því að láta umboðsmanni eftir að meta hvort þær hafa þýðingu fyrir niðurstöðu hans um hvort stjórnsýsla þeirra hefur verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Slíkt er nauðsynlegt til þess að lög nr. 85/1997 nái tilgangi sínum og að umboðsmanni sé fært að afgreiða mál þeirra einstaklinga og lögaðila sem til hans leita svo fljótt sem unnt er.

Með vísan til framangreinds, og í ljósi þess að þetta er ekki í fyrsta skipti sem umboðsmaður gerir sambærilegar athugasemdir við viðbrögð úrskurðarnefndar almannatrygginga við fyrirspurnum hans, sbr. bréf hans til nefndarinnar í tilefni af máli nr. 6710/2011, beini ég þeim tilmælum til nefndarinnar að huga betur að svörum sínum við bréfum umboðsmanns.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 6. maí 2011 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég beini þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, óski hún eftir því, og að nefndin taki þá tillit til þeirra sjónarmiða sem koma fram í áliti þessu.

Ég tel einnig rétt að mælast til þess að nefndin gæti að því í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, að skrá niður þau andmæli og athugasemdir sem málsaðili kýs að koma á framfæri munnlega þannig að þær upplýsingar liggi fyrir í gögnum málsins áður en nefndin leggur úrskurð á mál.

Undirritaður hefur farið með mál þetta í samræmi við 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Formanni úrskurðarnefndar almannatrygginga var ritað bréf 1. febrúar 2013 þar sem þess var óskað að nefndin upplýsti mig um það hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 18. mars 2013, kemur fram að A hafi óskað eftir endurupptöku málsins hjá nefndinni með bréfi sem var móttekið 17. ágúst 2012. Nefndin hafi orðið við þeirri beiðni og úrskurðað að nýju í málinu 18. október en komist að sömu niðurstöðu og áður, þ.e. synjað hafi verið um styrkinn. Úrskurðurinn fylgdi bréfi nefndarinnar. Þar er vísað til skýringar í orðabók á merkingu sagnarinnar „að eyðileggja“ og lagt til grundvallar að bilun bifreiðar verði ekki lögð að jöfnu við merkingu þess orðs. Þá hafi A fengið fé fyrir sölu bifreiðarinnar og þar með hafi hún ekki ónýst. Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar frá 18. mars 2013 segir jafnframt að nefndin hafi með hliðsjón af tilmælum setts umboðsmanns tekið upp þá reglu að skrá niður andmæli og athugasemdir sem málsaðili kemur munnlega á framfæri.