Álit

I. Hinn 5. janúar 1995 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín og bar fram kvörtun f.h. A hf. yfir þeirri ákvörðun matsnefndar áfengisveitingahúsa og staðfestingu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þeirri ákvörðun, að setja sem skilyrði fyrir leyfi til áfengisveitinga til A hf. á veitingastað fyrirtækisins í Reykjavík, að fyrirtækið komi upp sérstakri snyrtingu fyrir gesti veitingastaðarins í stað núverandi sameiginlegrar snyrtingar fyrir gesti þess og farþega Z. Þá er kvartað yfir því, að fyrirtækinu hafi verið synjað um leyfi til áfengisveitinga eftir 31. desember 1994. II. Málavextir eru þeir helstir, að A hf. hóf rekstur X veitingahúsa í Reykjavík árið 1988 og var fyrsti veitingastaðurinn opnaður það ár... Síðan var opnaður veitingastaður í... og að lokum veitingastaður að... Hinn 25. mars 1992 gaf lögreglustjórinn í Reykjavík út takmarkað leyfi til áfengisveitinga (léttvínsleyfi) í síðastgreindu veitingahúsi, er gilti frá og með þeim degi til og með 25. mars 1993. Í leyfinu var áskilið, að gerðar yrðu nauðsynlegar endurbætur á húsnæðinu og í þeim efnum var vísað til bréfs matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 24. mars 1992, til lögreglustjórans í Reykjavík. Í fyrrgreindu bréfi matsnefndar áfengisveitingahúsa kemur fram, að lögreglustjórinn í Reykjavík hafi með bréfi, dags. 18. febrúar 1992, óskað umsagnar nefndarinnar um beiðni C um leyfi til áfengisveitinga í veitingahúsinu X. Síðan segir svo í bréfi þessu: "Að gefnu þessu tilefni fór matsnefndin á staðinn 20. þ.m. til athugunar og eftirlits. Veitingasalur er góður og búinn góðum húsgögnum. Salurinn tekur um 60 gesti. Eldhús er búið fullkomnum tækjum og starfsmannaaðstaða er góð. Varðandi gestasnyrtingar þarf að gera endurbætur, en þær eru eins og er sameiginlegar með gestum biðskýlis [Z]. Matsnefndin hefur ekki við það að athuga að umbeðið leyfi verði veitt, enda verði fyrir 1. júlí n.k. búið að koma upp sér karla- og kvennasnyrtingum fyrir gesti veitingahússins. Haft skal fullt samráð við matsnefndina, vegna þessara framkvæmda." Í framhaldi af viðræðum forsvarsmanns A hf. við nefndarmenn í matsnefnd áfengisveitingahúsa ritaði hann nefndinni bréf, dags. 29. júlí 1992, ásamt greinargerð, dags. sama dag. Í bréfinu var þess farið á leit, að nefndin endurskoðaði fyrri afstöðu sína til hinnar sameiginlegu snyrtingar á veitingastaðnum og í því sambandi var á það bent, að dæmi væru fyrir því í Reykjavík, að snyrting væri sameiginleg með annarri þjónustu. Í fyrrgreindri greinargerð var snyrtingu veitingastaðarins lýst og jafnframt tekið fram, að fyrirtækið hefði ekki yfirráð yfir meira húsnæði frá Z til að innrétta snyrtiherbergi. Þá kom fram, að enda þótt aðstaða til slíks yrði í biðsal Z, yrði hún notuð jafnt af öðrum gestum, eins og sú snyrting, sem fyrir væri. Þá voru í greinargerðinni rakin fimm dæmi um vínveitingastaði í Reykjavík, þar sem forsvarsmaður A hf. taldi, að um væri að ræða sameiginlega notkun á snyrtingu. Matsnefnd áfengisveitingahúsa synjaði erindi A hf. með bréfi, dags. 21. ágúst 1992, svohljóðandi: "Matsnefnd áfengisveitingahúsa hefur borist bréf yðar, dags. 29. f. m., varðandi aðgang gesta veitingahúss yðar [...] að snyrtingum. Að athuguðu máli getur matsnefndin ekki fallið frá þeirri kröfu sinni, að gestum veitingahúss yðar [...] verði séð fyrir sér snyrtingum. Hér með eru ítrekuð skilyrði matsnefndarinnar, sbr. bréf til lögreglustjóra dags. 24. mars s.l., þar sem sett er það skilyrði fyrir jákvæðri umsögn matsnefndarinnar að fyrir 1. júlí 1992 verði búið að koma upp sér kvenna- og karlasnyrtingum fyrir gesti veitingahússins. Verði ofangreindu skilyrði ekki fullnægt á viðunandi hátt að dómi matsnefndarinnar, fyrir 1. október n.k. mun matsnefndin óska eftir því við lögreglustjórann í Reykjavík að leyfi til áfengisveitinga í veitingahúsi yðar [...], verði afturkallað." Hinn 4. september 1992 ritaði lögmaður A hf. dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og fór fram á, að það breytti eða felldi úr gildi framangreinda ákvörðun matsnefndar áfengisveitingahúsa. Tók hann fram, að ógerningur væri að sjá, á hverju matsnefndin byggði þá skoðun sína, að koma þyrfti fyrir nýrri snyrtingu. Færði lögmaðurinn ýmis rök fyrir þeirri skoðun sinni, að mat nefndarinnar væri ekki reist á efnislegum sjónarmiðum og jafnframt að það væri byggt á ólögmætum sjónarmiðum, sem brytu gegn jafnrétti þegnanna. Benti hann á, að ekkert hefði komið fram um það, hvers vegna gestir veitingahússins þyrftu aðra snyrtingu og ekki hefði verið sett út á þá snyrtingu, sem væri fyrir hendi. Um ábendingu matsnefndarinnar um snyrtingu í biðsal væri það að segja, að hvorki hefði fyrirtækið ráðstöfunarrétt á því plássi né væri tryggt, að aðstaða þar yrði aðeins notuð af gestum þess. Þá væri til þess að líta, að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hefði tekið staðinn út og starfsmaður nefndarinnar hefði tekið sérstaklega fram, að snyrtingar fullnægðu öllum kröfum nefndarinnar. Þá var því mótmælt, að sameiginleg notkun á salernum með öðrum bryti gegn grundvallarsjónarmiðum matsnefndarinnar um fyrsta flokks veitingastað. Í því sambandi voru rakin fimm dæmi um sameiginlega notkun vínveitingahúsa á snyrtingum með öðrum aðilum og þau dæmi borin saman við tilvik A hf. og dregin sú ályktun, að í sumum dæmanna væru aðstæður sambærilegar. Tekið var fram, að ef aðalástæðan fyrir kröfu matsnefndarinnar væri sú, að nauðsynlegt væri að hafa sér snyrtingu, þá bryti slík krafa gegn grundvallarreglum um jafnræði borgaranna og væri því byggð á ólögmætum sjónarmiðum. Lögmaðurinn benti á það í bréfi sínu, að matsnefndin starfaði samkvæmt 2. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969. Tilgangur þeirra laga væri að vinna gegn misnotkun áfengis í landinu. Dómsmálaráðherra hefði sett reglugerð nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis. Í lögum þessum og reglugerðinni væri gerð sú krafa til veitingastaða, að þeir væru fyrsta flokks, að því er snerti húsakynni, veitingar og þjónustu, til að þeir gætu fengið leyfi til áfengisveitinga. Umræddur veitingastaður hefði verið rekinn í nokkra mánuði og væri komin góð reynsla á notkun snyrtinga. Með hliðsjón af þessu og dæmum um sameiginlegar snyrtingar annars staðar bæri matsnefndinni að rökstyðja kröfu sína um sérstaka aðstöðu til snyrtingar. Þá vék lögmaðurinn að þeirri kröfu, sem gerð væri í 12. gr. reglugerðar nr. 425/1989 "... að veitingar og umgengni sé með menningarbrag", og tefldi fram í því sambandi reynslu veitingamanns A hf. og kröfum hins fjölþjóðlega fyrirtækis X til matvælaframleiðslu og húsakynna. Þá fjallaði lögmaðurinn um fordæmisgildi tilslökunar fyrir aðra staði og benti meðal annars á í því sambandi, að fordæmi væru þegar fyrir hendi. Hann vísaði og til þróunar í aðstöðu verslunar og þjónustu í þá átt, að húsakynni væru nú miklu frekar sameiginleg en áður. Krafa matsnefndarinnar myndi leiða til aukins kostnaðar fyrir fyrirtækið auk þess sem ekki væri hægt að hrinda ólögmætum kröfum hennar í framkvæmd. Þá var vikið að eftirlitsferð nefndarmanns í matsnefndinni 4. september 1992 og aðfinnslum hans þá og réttmæti þeirra dregið í efa. Með bréfi, dags. 17. september 1992, óskaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið umsagnar matsnefndar áfengisveitingahúsa um erindi A hf., dags. 4. september 1992. Umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu með bréfi, dags. 9. október 1992. Í umsögninni fjallaði matsnefndin um ýmis þau atriði, sem bréf lögmanns A hf., dags. 4. september 1992, hafði að geyma. Tekið var fram, að leyfishafinn, C, hefði ekki haft neitt tilefni til að álíta, að matsnefndin myndi falla frá kröfu sinni um sérstaka snyrtingu. Ekkert samband hefði verið haft við matsnefndina við hönnun staðarins og hefði nefndin gert athugasemd við, að of mikill samgangur væri milli veitingasalar og almenningsbiðsalar Z, þar sem hvorki veggur né hurð væri þar á milli. Nefndin hefði þó talið rétt eftir atvikum, meðal annars af góðri reynslu af rekstri veitingamannsins annars staðar, að mæla með því, að leyfi til áfengisveitinga yrði veitt með því skilyrði, að sér snyrtingum fyrir gesti yrði komið á innan þriggja mánaða. Fullyrðingar í bréfi lögmanns A hf., dags. 4. september 1992, um að staðurinn væri 1. flokks stæðust ekki, enda hefði skilyrðið um sérstaka snyrtiaðstöðu ekki verið uppfyllt. Þá var og þeirri staðhæfingu andmælt, að snyrtiaðstöðu væri vel viðhaldið og vísað til fyrrgreindrar skoðunar 4. september 1992. Um þetta segir svo í umsögninni: "Hinn 4. sept. s.l. barst undirrituðum kvörtun um lélegt ástand og þrif gestasnyrtinga Z, sem X vísar sínum gestum á. Að gefnu þessu tilefni fór undirritaður á staðinn, sama dag til skoðunar. Eftirlit á staðnum, að viðstöddum starfsmanni X, leiddi í ljós að kvörtunin var á rökum reist. Snyrtingarnar voru illa útlítandi, vegna krots á veggjum og ennfremur var daglegum þrifum þeirra áberandi ábótavant." Í umsögn matsnefndarinnar er því mótmælt, að ekkert hafi komið fram um það, hvers vegna gestir veitingahússins voru taldir þurfa aðra snyrtingu. Veitingamanninum hafi verið fullkunnugt um þau rök nefndarinnar, að "... eitt af frumskilyrðum fyrir jákvæðri umsögn matsnefndarinnar fyrir beiðni um leyfi til sölu áfengis er að umsækjandi hafi full yfirráð yfir húsnæði því sem nauðsynlegt er til reksturs veitingahúss". Vegna þeirrar viðbáru, að nýjar snyrtingar yrðu notaðar jöfnum höndum af gestum veitingahússins og gestum í biðsal Z var í umsögninni tekið fram, að væntanlega yrði slík snyrtiaðstaða sérmerkt gestum veitingahússins. Þá var áréttað, að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur kæmi ekki fram fyrir hönd matsnefndar áfengisveitingahúsa. Að því er varðar þau dæmi um sameiginlega snyrtiaðstöðu, sem tilgreind voru í bréfi lögmanns A hf., var af hálfu matsnefndarinnar því haldið fram, að þau væru ekki sambærileg, einkum vegna þess, að leyfishafar vínveitingaleyfa þeirra staða hefðu full yfirráð yfir gestasnyrtingum þeirra og bæru þar af leiðandi ábyrgð á þrifum þeirra og viðhaldi. Þessu væri ekki fyrir að fara í tilviki A hf., enda væru gestasnyrtingar í eigu Z og þrif og viðhald þeirra því ekki á ábyrgð eiganda veitingastaðarins. Í umsögninni ítrekaði matsnefndin "... að það er grundvallaratriði, að hennar mati, að sá er hefur leyfi til áfengisveitinga, hafi óskoruð yfirráð yfir húsnæði því, sem nauðsynlegt er til reksturs 1. flokks veitingahúss og þar af leiðandi beri fulla ábyrgð á daglegum þrifum og viðhaldi gestasnyrtinga slíks húsnæðis": Dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók erindi A hf. til úrlausnar hinn 16. október 1992, og hafnaði því. Segir svo í bréfi þess: "Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, herra hæstaréttarlögmaður, dags. 4. september sl., þar sem þess var óskað að ráðuneytið breyti eða felli niður kröfu matsnefndar áfengisveitingahúsa um sérstaka snyrtingu fyrir gesti veitingahússins [X]. Ráðuneytið hefur leitað umsagnar matsnefndarinnar vegna þessa erindis yðar og með bréfi nefndarinnar, dags. 9. þ. m., skýrir nefndin sjónarmið sín. Fylgir ljósrit af því bréfi hér með. Samkvæmt 12. gr. áfengislaga, eins og hún er samkvæmt lögum nr. 25/1989, er lögreglustjóra heimilt að veita veitingastað, sem telst fyrsta flokks að því er snertir húsakynni, veitingar og þjónustu, almennt leyfi til áfengisveitinga. Sérstök nefnd sem dómsmálaráðherra skipar skal dæma um hvort veitingastaður telst fyrsta flokks. Er nefndin skipuð einum fulltrúa sem áfengisvarnaráð tilnefnir, einum sem Samband veitinga- og gistihúsa tilnefnir og formanni skipuðum án tilnefningar. Áfengislögin ætla nefnd þessari, matsnefnd áfengisveitingahúsa, að leggja mat á það hvort veitingastaður telst fyrsta flokks. Lögin leggja nefndinni ekki nánari starfsreglur og ekki er þar heldur gert ráð fyrir því að slíkar reglur verði settar af ráðuneytinu. Telja verður þó að fyrsta flokks veitingastaður þurfi ekki einungis að uppfylla þau skilyrði sem gerð eru til veitingareksturs almennt heldur þurfi veitingastaðurinn einnig að uppfylla frekari skilyrði til að geta talist fyrsta flokks. Hefur matsnefndin í þessu sambandi þróað almenn viðmiðunaratriði sem hún styðst við í starfi sínu. Matsnefndinni er ætlað að dæma um það hvort tiltekinn veitingastaður sé fyrsta flokks. Telur ráðuneytið, m.a. með vísan til þess hvernig nefndin er skipuð, að um þetta eigi nefndin endanlegt mat. Samkvæmt því er það ekki á valdi ráðuneytisins að endurskoða mat nefndarinnar að því er varðar einstaka veitingastaði, enda hafi við ákvörðun nefndarinnar verið gætt lögmætra sjónarmiða. Í bréfi matsnefndarinnar hefur hún gert almenna grein fyrir viðhorfi sínu til efnisatriða í bréfi yðar og einnig að því er varðar einstakar athugasemdir sem þar koma fram. Telur ráðuneytið nefndina rökstyðja niðurstöðu sína á fullnægjandi hátt. Þá telur ráðuneytið að við matið hafi nefndin gætt þeirra almennra og lögmætra sjónarmiða sem rétt er. Telur ráðuneytið þannig að matsnefndin hafi með umsögn sinni á fullnægjandi hátt gert grein fyrir sjónarmiði sínu að því er varðar kröfu um sérstakar gestasnyrtingar í veitingahúsinu [X] hér í borg. Niðurstaða ráðuneytisins í máli þessu er því sú að það telur að ekki séu efni til að fallast á erindi yðar um að það breyti ákvörðun matsnefndar áfengisveitingahúsa varðandi gestasnyrtingu í veitingahúsinu [X]." Í tilefni af bréfi A hf., dags. 10. nóvember 1992, varðandi nýja gestasnyrtingu í biðsal Z og þargreindar breytingar í aðstöðu til snyrtingar að öðru leyti, féllst matsnefnd áfengisveitingahúsa á það með bréfi, dags. 17. nóvember 1992, að nýtt snyrtiherbergi ætlað gestum veitingahússins yrði innréttað á fullnægjandi hátt og tekið í notkun fyrir 1. mars 1993. Með bréfi, dags. 15. október 1993, framlengdi nefndin þennan frest til 1. maí 1994, eftir beiðni fyrirtækisins í bréfi, dags. 4. október 1993, þar sem fram kæmi, að með samkomulagi við húseigendur hefði fyrirtækið tekið að sér að bera ábyrgð á fullnægjandi þrifum á þeirri snyrtingu, sem gestir veitingahússins hefðu til bráðabirgða aðgang að. Enn var fresturinn framlengdur samkvæmt ósk A hf. með bréfi matsnefndar, dags. 6. júní 1994, og nú til ársloka 1994. Hinn 2. október 1994 óskaði C eftir því við lögreglustjórann í Reykjavík, að vínveitingaleyfi vegna veitingastaðarins yrði endurnýjað. Að fenginni umsögn borgaryfirvalda og matsnefndar áfengisveitingahúsa gaf lögreglustjórinn í Reykjavík út umbeðið leyfi til áfengisveitinga hinn 31. október 1994, er gilda skyldi frá og með 25. mars 1993 til og með 31. desember 1994. Ljósrit af fyrrgreindu bréfi matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 12. október 1994, fylgdi leyfisbréfinu. Í þessu bréfi matsnefndarinnar er vísað til bréfs nefndarinnar, dags. 6. júní 1994, þar sem veittur sé algjör lokafrestur til 31. desember 1994 til að uppfylla skilyrði nefndarinnar um sér snyrtiaðstöðu. Með bréfi, dags. 31. janúar 1995, fór lögreglustjórinn í Reykjavík fram á, að matsnefnd áfengisveitingahúsa upplýsti, hvort skilyrði matsnefndarinnar um að komið yrði upp umræddri snyrtiaðstöðu hefði verið fullnægt, áður en lokafrestur rann út 31. desember 1994. Í svarbréfi matsnefndar, dags. 16. febrúar 1995, var greint frá því, að í tilefni af fyrirspurninni hefði farið fram eftirlit á staðnum af hálfu nefndarinnar 15. febrúar 1995 og hefði komið í ljós, að umræddu skilyrði hefði ekki verið fullnægt og upplýst af nafngreindum starfsmanni, að engar áfengisveitingar hefðu verið á staðnum eftir 31. desember 1994. Með bréfi, dags. 21. febrúar 1995, tilkynnti lögreglustjórinn í Reykjavík C, að fyrrgreint leyfi til áfengisveitinga væri fellt úr gildi frá og með 31. desember 1994 og er sú ákvörðun studd við bréf matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 16. febrúar 1995, sem efnislega er rakið í þessu bréfi lögreglustjórans. Í kvörtuninni kemur fram, að af hálfu fyrirsvarsmanns A hf. hafi verið rætt við Z um ýmsa möguleika á plássi fyrir snyrtingu, en niðurstaðan orðið sú, að úrbætur yrðu ávallt afar kostnaðarsamar og myndu ekki breyta því, að ný snyrting yrði eftir sem áður sameiginleg með Z. Þá kemur fram, að matsnefnd áfengisveitingahúsa hafi neitað frekari framlengingum frests til úrbóta og hafi veitingahúsið verið án vínveitingaleyfis frá síðustu áramótum. III. Vísað er til þess í kvörtuninni, að samkvæmt 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 sé lögreglustjóra heimilt að veita veitingastað, sem er fyrsta flokks að því er snertir húsakynni, veitingar og þjónustu, almennt leyfi til áfengisveitinga. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. sömu laga skuli þriggja manna nefnd, sem dómsmálaráðherra skipar, dæma um það, hvort veitingastaður telst fyrsta flokks. Samkvæmt áfengislögum hafi verið sett reglugerð um sölu og veitingar áfengis nr. 425/1989. Þá hafi matsnefnd áfengisveitingahúsa gefið út leiðbeiningar, dags. 1. júlí 1994, fyrir umsækjendur um leyfi fyrir veitingastað til áfengisveitinga. Hvorki í áfengislögum, reglugerð settri samkvæmt þeim né fyrrgreindum leiðbeiningum matsnefndarinnar sé það gert að skilyrði fyrir því, að veitingahús teljist fyrsta flokks, að snyrtiaðstaða þess sé ekki sameiginleg annarri starfsemi. Í kvörtuninni rekur lögmaður A hf. þau fimm dæmi um sameiginlega aðstöðu til snyrtingar, er áður hefur verið getið, og hann telur, að séu að mörgu leyti sambærileg. Hann mótmælir því sjónarmiði matsnefndarinnar, að þessu sé ekki saman að jafna, þar sem leyfishafar á umræddum stöðum hafi full yfirráð yfir gestasnyrtingum þessara staða og beri þar af leiðandi ábyrgð á þrifum þeirra og viðhaldi, en á veitingastað A hf. séu gestasnyrtingar í eigu Z og þrif og viðhald þeirra sé því ekki á ábyrgð A hf. Ljóst sé, að þetta skilyrði matsnefndarinnar eigi sér enga stoð í áfengislögum, reglugerð settri samkvæmt þeim né leiðbeiningum matsnefndarinnar sjálfrar. Þá sé skilyrðið ekki byggt á efnislegum rökum, þar sem ekki skipti höfuðmáli, hver hafi yfirráð snyrtingar, heldur að hún sé fyrir hendi og sé fullnægjandi. Þetta skilyrði byggist því á ólögmætum sjónarmiðum. Hvað sem öðru líði, sé einnig ljóst, að A hf. uppfylli þetta skilyrði matsnefndarinnar, þar sem fyrirtækið hafi í samráði við Z tekið að sér allt eftirlit með snyrtingunni og sé snyrtiaðstaðan algerlega á ábyrgð veitingastaðarins og skipti eignarhald engu máli. Af hálfu A hf. er því haldið fram, að ákvörðun matsnefndar áfengisveitingahúsa og staðfesting dóms- og kirkjumálaráðuneytisins brjóti á tvennan hátt gegn meginreglum stjórnsýsluréttar. Í fyrsta lagi eigi ákvörðunin sér ekki stoð í lögum eða öðrum réttarheimildum og brjóti þannig gegn hinni óskráðu lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Í öðru lagi byggist ákvörðunin ekki á málefnalegum sjónarmiðum og stríði gegn meginreglum íslenskrar stjórnsýslu um jafnræði þegnanna, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að því leyti sem hún veitir fyrirtækinu lakari réttindi en öðrum í sambærilegri stöðu. Í kvörtuninni er farið fram á, að gefið verði álit á lögmæti þeirrar synjunar matsnefndar áfengisveitingahúsa og staðfestingar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á henni að veita fyrirtækinu ekki fullgilt og óskilyrt áfengisveitingaleyfi fyrir veitingastaðinn að..., Reykjavík. Verði niðurstaðan sú, að synjunin sé ólögmæt, er farið fram á, að hlutast verði til um það gagnvart viðkomandi stjórnvöldum, að ákvörðuninni verði breytt eða hún felld úr gildi. IV. Með bréfi, dags. 16. janúar 1995, óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðuneytið með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té gögn málsins og það skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að gerð yrði ítarleg grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem lægju til grundvallar því skilyrði, sem kvartað væri yfir. Jafnframt óskaði ég eftir því, að upplýst yrði, hvort gerð hefði verið formleg athugasemd við búnað þeirrar snyrtingar, sem samnýtt hefði verið með Z, þ. á m. hvort hún teldist í lakara ástandi en snyrtingar á veitingastöðum, sem hefðu almennt vínveitingaleyfi. Þá vísaði ég til þess í bréfi mínu, að í umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. október 1992, kæmi fram, að ástæða fyrir skilyrði nefndarinnar um sérstaka snyrtiaðstöðu fyrir veitingastaðinn væri, að umsækjandi yrði að hafa full yfirráð yfir húsnæði því, sem nauðsynlegt væri til reksturs veitingahúss. Í kvörtuninni kæmi fram, að A hf. hefði í samráði við Z tekið að sér allt eftirlit með nefndri snyrtingu. Þá hefði fram komið í samtali við lögmann fyrirtækisins, að í því fælist meðal annars ábyrgð á þrifum á snyrtiaðstöðunni og viðhaldi. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, að upplýst yrði, af hvaða ástæðu umrætt fyrirkomulag um aðgang að snyrtiaðstöðu og ábyrgð og umsjón með ræstingu hennar, teldist ekki fullnægjandi með tilliti til þeirra leyfa, sem áður hefðu verið veitt veitingastöðum, er búa við svipaðar aðstæður, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo og með tilliti til þess markmiðs, sem að er stefnt með umræddu skilyrði, sbr. 12. gr. sömu laga. Með bréfi, dags. 3. mars 1995, barst mér svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins svohljóðandi: "Með bréfi, dags. 20. janúar sl., leitaði ráðuneytið eftir umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa vegna erindis þessa, og fylgir bréf nefndarinnar, dags. 28. febrúar sl., hér með ásamt þeim fylgiskjölum sem þar eru tilgreind. Einnig fylgja bréfi þessu ljósrit af þeim gögnum málsins sem eru í vörslu ráðuneytisins, sbr. meðfylgjandi skrá. Viðhorf ráðuneytisins vegna kvörtunar þessarar er að matsnefnd áfengisveitingahúsa er ætlað að dæma um það hvort tiltekinn veitingastaður sé fyrsta flokks, svo sem greinir í 12. gr. áfengislaga. Vísar ráðuneytið í því sambandi til bréfs sem sent var [B] hrl. 16. október 1992 í framhaldi af kæru hans til ráðuneytisins vegna veitingastaðar þessa, en þau sjónarmið sem þar koma fram eiga einnig við nú. Því til viðbótar er þess að geta að matsnefndin tók á síðasta ári saman sérstakar leiðbeiningar fyrir umsækjendur um leyfi fyrir veitingastað til áfengisveitinga sem ráðuneytið samþykkti fyrir sitt leyti með bréfi, dags. 29. ágúst sl. Ljósrit af afriti þessa bréfs fylgir hér með ásamt leiðbeiningunum og sérstöku umsóknarblaði fyrir veitingastaði þessa sem útbúið hefur verið. Kvörtun sú sem er til meðferðar beinist að skilyrðum sem matsnefnd áfengisveitingahúsa hefur sett. Með því að útgáfa leyfa til áfengisveitinga er í höndum lögreglustjóra hefur ráðuneytið í dag óskað eftir því í bréfi til lögreglustjórans í Reykjavík sem fylgir í afriti að embættið láti ráðuneytinu í té gögn er varða leyfi til áfengisveitinga fyrir veitingastaðinn eftir 16. október 1992. Þau gögn verða send yður þegar eftir að þau hafa borist frá lögreglustjóra." Eins og fram kemur í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins leitaði það með bréfi, dags. 20. janúar 1995, eftir umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa vegna bréfs míns. Umsögn matsnefndarinnar, dags. 28. febrúar 1995, sem fylgdi áðurgreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, er svohljóðandi: "Með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. f.m., er þess óskað að matsnefnd áfengisveitingahúsa láti í té umsögn vegna kvörtunar sem Umboðsmanni Alþingis hefur borist vegna skilyrðis fyrir áfengisveitingaleyfi í veitingahúsinu [A hf.], að [...] hér í borg. Að gefnu þessu tilefni vill matsnefndin taka fram eftirfarandi: 1. Í bréfi matsnefndarinnar til Dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. okt. 1992, koma fram rök matsnefndarinnar í máli þessu og eru þau flest í fullu gildi enn. Málið snýst um aðgang gesta [A hf.] að snyrtingum. Þegar matsnefndin kom fyrst á staðinn 20. mars 1992, var veitingastaðurinn fullfrágenginn, en ekkert samráð hafði verið haft við matsnefndina um innréttingar eða fyrirkomulag. [C], leyfishafa veitingastaðarins, var strax gert ljóst, að nefndin myndi halda fast við þá kröfu að gestum staðarins yrði séð fyrir sérstakri snyrtiaðstöðu fyrir konur og karla. Var honum veittur ákveðinn frestur til að verða við kröfum nefndarinnar. Samkvæmt ósk [C] hefur frestur þessi verið framlengdur 5 sinnum, nú síðast til 31. des. s.l. Svo sem fram kemur af ljósritum hjálagðra bréfa, Byggingadeildar borgarverkfræðings, dags. 28. maí 1993, og bréfi Matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 3. júní 1993, samþykkti matsnefndin fyrir sitt leyti málamiðlunartillögu vegna snyrtinga að [...], sem um getur í bréfi byggingadeildar. Breyting þessi, gerði ráð fyrir sérstakri snyrtingu fyrir konur og karla. Leyfishafi hefur hins vegar ekki framkvæmt þessa breytingu. 2. Eitt af skilyrðum matsnefndarinnar til þess að veitingastaður geti talist 1. flokks, að dómi nefndarinnar, eru nægjanlegar gestasnyrtingar. Kemur þetta m.a. fram í hjálögðum leiðbeiningum matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 1. júlí 1994. Í þessu felst m.a. fjöldi, búnaður og aðgengi, sem ræðst af fjölda gesta veitingastaðar og staðháttum öllum. Í því tilfelli sem hér um ræðir er aðeins ein gestasnyrting fyrir hendi, ætluð farþegum [Z]. Snyrting þessi er staðsett langt frá veitingasal [A hf.], þannig að gestir veitingahússins þurfa að ganga í gegnum biðsal fyrir farþega [Z]. Í upphafi gerði leyfishafi ekki ráð fyrir neinum snyrtingum fyrir gesti sína. Matsnefndin telur að veitingastaður, sem býður gestum upp á aðeins eina snyrtingu, sé ekki 1. flokks. Matsnefndinni er ekki kunnugt um neitt áfengisveitingahús í landinu, sem hefur ekki sér gestasnyrtingar til að bjóða gestum sínum. Matsnefndin hefur ekki gert athugasemd við standsetningu snyrtingar fyrir hreyfihamlaða farþega [Z]. Varðandi aðgengi að gestasnyrtingum, þá telur matsnefndin það ekki 1. flokks veitingahús, sem ætlar gestum sínum afnot af almenningssnyrtingu í [...]-biðstöð. Í þessu sambandi bendir nefndin á að hún hefur á undanförnum árum ítrekað gert að skilyrði fyrir jákvæðri umsögn um leyfi til áfengisveitinga, að fyrir hendi séu sér snyrtingar fyrir konur og karla viðkomandi veitingastaðar. Hér má nefna: [...]. Tveir síðast nefndu staðirnir eru í nábýli við bækistöð [Z] á [...] og aðstæður í veitingastaðnum [R] og hjá [A], þar sem snyrtingar fyrir farþega [Z] eru rétt við inngang í veitingasal [R]. Þá getur matsnefndin upplýst að óformlegar fyrirspurnir hafa komið frá [S] og [T], um möguleika á leyfi til áfengisveitinga á þessum stöðum. Svör af hálfu nefndarinnar við þessum fyrirspurnum hafa verið á þá leið að eitt af skilyrðunum, sem uppfylla þyrfti fyrir veitingu leyfis til áfengisveitinga, væri að veitingastaður hefði sér snyrtingar fyrir sína gesti. 3. Í erindi [D] héraðsdómslögmanns f.h. [A hf.] til Umboðsmanns Alþingis eru tekin dæmi af 5 veitingastöðum er hafa leyfi til áfengisveitinga, sem séu að mati héraðdómslögmanns sambærilegir við [A hf.] og hafi sameiginlegar snyrtingar með annarri starfsemi. Eftirfarandi athugasemdir eru gerðar við ofangreindar fullyrðingar: a) [U] Reykjavíkurflugvelli: Veitingastaðurinn hefur sér gestasnyrtingar merktar veitingastaðnum. Fólk sem sækir Reykjavíkurflugvöll er annað hvort flugfarþegar eða fólk sem er að bíða eftir eða fylgja flugfarþegum. b) Hótel [V]: Góðar snyrtingar fyrir konur og karla eru í kjallara fyrir veitinga- og hótelgesti, auk annarra gestasnyrtinga í hótelinu. c) Hótel [Þ]: Góðar snyrtingar eru fyrir konur og karla í kjallara fyrir veitinga og hótelgesti, auk annarra gestasnyrtinga í hótelinu. d) Hótel [Æ]: Rúmgóðar snyrtingar fyrir konur og karla eru á 1. hæð fyrir veitinga- og hótelgesti. [Önnur fyrirtæki í húsinu] hafa sér snyrtingu. e) [Ö]: Góðar snyrtingar fyrir konur og karla eru á 4. hæð fyrir veitingagesti. Í kjallara eru kvenna og karla snyrtingar ætlaðar gestum [Ö]. Að dómi matsnefndarinnar er enginn ofangreindur veitingastaður sambærilegur við [A hf.] og biðskýli [Z], að [...]. [A hf.] hafa í dag ekki sér snyrtingu fyrir gesti sína. Hins vegar hefur leyfishafi vísað gestum sínum á eitt almennings salerni og hefur matsnefndin látið það átölulaust, til 31. des. 1994, í þeirri trú að leyfishafi myndi fullnægja skilyrðum nefndarinnar um sér snyrtingar fyrir sína gesti. Að dómi matsnefndarinnar telst [A hf.], því ekki 1. flokks. Ef leyfishafi veitingahússins [A hf.] kemur fyrir snyrtingum, samkvæmt áðurnefndu bréfi Byggingadeildar borgarverkfræðings, og hefur yfirráð yfir snyrtingunum og ber ábyrgð á viðhaldi þeirra og daglegum þrifum, telst veitingastaðurinn 1. flokks, að dómi matsnefndarinnar." Með bréfi, dags. 10. mars 1995, gaf ég lögmanni A hf. kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. mars 1995, sem hann teldi tilefni til. Með bréfi, dags. 17. mars 1995, bárust mér athugasemdir hans. Vísaði lögmaðurinn til þess, að bréf ráðuneytisins hefði ekki að geyma efnislegar athugasemdir að öðru leyti en því, að vísað væri til bréfs þess, dags. 16. október 1992, og ítrekaði lögmaðurinn því röksemdir þær, er fram kæmu í kvörtuninni, dags. 5. janúar 1995. Hins vegar taldi lögmaðurinn, að ráðuneytið drægi málið óhæfilega á langinn, svo sem hann rakti nánar, og áréttaði í því sambandi, að fyrirtækið hefði mikla hagsmuni af því, að málinu yrði hraðað. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 24. mars 1995, bárust mér gögn varðandi framgang málsins eftir 16. október 1992, svo sem boðað var í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 3. mars 1995. V. Forsendur og niðurstöður álits míns, dags. 3. ágúst 1995, eru svohljóðandi: "1. Réttarheimildir um leyfi til áfengisveitinga. Samkvæmt 1. gr. áfengislaga nr. 82/1969 er tilgangur laganna sá, að vinna gegn misnotkun áfengis í landinu og útrýma því böli, sem henni er samfara. Í samræmi við þennan tilgang eru í lögunum settar strangar reglur um meðferð áfengis í landinu, innflutning þess, tilbúning, sölu og veitingar, meðal annars með ákvæðum um einkarétt ríkisins á sölu áfengis, svo sem nánar er kveðið á um í lögunum, sbr. og lög nr. 63/1969, um verslun ríkisins með áfengi, tóbak og lyf, með síðari breytingum. Þess er að geta að á síðasta löggjafarþingi voru breytingar gerðar á áfengislögum nr. 82/1969 og lögum nr. 63/1969, um verslun ríkisins með áfengi, tóbak og lyf, vegna afnáms einkaréttar ríkisins á innflutningi áfengis, sbr. lög nr. 94/1995 og lög nr. 95/1995. Í 11. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, er mælt fyrir um heimildir til að selja áfengi innanlands og meðal þeirra, sem slíka heimild hafa, eru veitingastaðir, sem hafa almennt leyfi til áfengisveitinga. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, er lögreglustjóra heimilt að veita veitingastað, sem telst fyrsta flokks að því er snertir húsakynni, veitingar og þjónustu, almennt leyfi til áfengisveitinga. Áður en slíkt leyfi er veitt, skal leita umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar og er óheimilt að veita leyfi, ef sveitarstjórn er leyfisveitingu mótfallin. Áður en sveitarstjórn lætur uppi umsögn, skal hún leita álits áfengisvarnanefndar, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna. Í 2. mgr. 12. gr. laganna er mælt svo fyrir, að þriggja manna nefnd, sem dómsmálaráðherra skipar, skuli dæma um það, hvort veitingastaður telst fyrsta flokks. Skipar ráðherra formann nefndarinnar án tilnefningar, en áfengisvarnaráð og Samband veitinga- og gistihúsa tilnefna hvort einn mann. Skipunartími nefndarinnar er fjögur ár. Í 3. og 4. mgr. lagagreinar þessarar er að finna frekari ákvæði um leyfi til áfengisveitinga. Kemur þar meðal annars fram, að slík leyfi skuli ekki veitt til lengri tíma en fjögurra ára í senn. Þau skulu bundin við nafn veitingamanns og veita leyfishafa aðeins rétt til veitinga í því húsnæði, er hann hefur, þegar leyfi er veitt. Taki nýr veitingamaður við rekstri, skal hann sækja um nýtt leyfi. Öll leyfi skulu gefin út með fyrirvara um, að stytta megi leyfistímann án skaðabótaskyldu fyrir ríkissjóð, ef sérstakar ástæður mæla með því að mati dómsmálaráðherra. Leyfi til áfengisveitinga skal bundið því skilyrði, að veitingastaður hafi á boðstólum mat og fjölbreytta óáfenga drykki við hóflegu verði. Leyfi má binda frekari skilyrðum, sem lögreglustjóri eða sveitarstjórn telja nauðsynleg. Getur dómsmálaráðherra sett almennar reglur um skilyrði fyrir leyfisveitingu. Brjóti veitingamaður gegn settum skilyrðum eða uppfylli þau ekki lengur, skal lögreglustjóri þegar fella leyfi úr gildi. Í 5. mgr. 12. gr. áfengislaga er vikið að eftirliti með þeim veitingastöðum, sem leyfi hafa til áfengisveitinga, og í 6. mgr. lagagreinarinnar er kveðið svo á, að nánari fyrirmæli um áfengisveitingar, þar á meðal um veitingatíma, álagningu og eftirlit með veitingastöðum, skuli sett í reglugerð. Á grundvelli síðastnefndrar lagaheimildar hafa verið settar reglugerðir um sölu og veitingar áfengis og er nú í gildi um það efni reglugerð nr. 425 frá 8. september 1989, sbr. reglugerð nr. 165 frá 19. apríl 1993, um breytingu á þeirri reglugerð. Í 6. og 7. gr. reglugerðar þessarar eru ákvæði um útgáfu leyfa til veitingastaða til áfengisveitinga og endurnýjun þeirra, er svara í öllum meginatriðum til ákvæða 12. gr. laga nr. 82/1969 um það efni. Ítarlegar reglur eru í 9. gr. reglugerðarinnar um áfengisveitingatíma, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 165/1993. Um framkvæmd áfengisveitinga á veitingastöðum eru ákvæði í 10. og 11. gr. reglugerðarinnar. Í 12. gr. reglugerðarinnar er meðal annars mælt svo fyrir, að veitingamönnum, sem hafa með höndum veitingar áfengis, sé skylt að gæta þess, að veitingar og umgengni sé með menningarbrag og beri þeim að gæta þess, að veitingahús þeirra fullnægi ávallt þeim skilyrðum, sem í áfengislögunum eru sett fyrir því, að þeir geti öðlast leyfi til áfengisveitinga. Beri og matsnefnd vínveitingahúsa að fylgjast með því, hvort þau skilyrði séu haldin. Um eftirlit með vínveitingastöðum eru ákvæði í 13. gr. reglugerðarinnar og skipar ráðherra sérstaka eftirlitsmenn, að fengnum tillögum lögreglustjóra, til að sinna því verkefni, svo sem nánar er kveðið á um í greininni, sbr. og erindisbréf handa eftirlitsmönnum með veitingastöðum, er leyfi hafa til áfengisveitinga, frá 26. apríl 1991, er birtist í B-deild Stjórnartíðinda (nr. 212/1991). Í 14. gr. reglugerðarinnar er meðal annars ákvæði þess efnis, að lögreglustjóri skuli eigi veita leyfi til áfengisveitinga samkvæmt 2. mgr. 12. gr. áfengislaga, fyrr en lagðar hafa verið fram fullnægjandi sannanir fyrir því, að þeir, sem leyfis leita, hafi rétt til þess. Almennar reglur um skilyrði fyrir leyfi til áfengisveitinga, sbr. 3. málsl. 4. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, er ekki að finna í reglugerð þessari og hefur dóms- og kirkjumálaráðherra ekki sett slíkar reglur. Rétt er þó að taka fram, að leiðbeiningar matsnefndar áfengisveitingahúsa frá 1. júlí 1994 fyrir umsækjendur um leyfi fyrir veitingastað til áfengisveitinga, er hafa að geyma almennar kröfur að því er varðar húsakynni, búnað, umgengni og daglega ræstingu, voru samþykktar af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu með bréfi, dags. 29. ágúst 1994. Hér að framan hafa í höfuðdráttum verið raktar þær réttarheimildir, sem gilda um sölu veitingahúsa á áfengi. Bæði lagaákvæðin og fyrirmæli reglugerðarinnar bera merki tilgangs laganna, sbr. það, sem greinir hér í upphafi. Það markmið verður að hafa í huga við úrlausn um það efni, sem kvörtunin beinist að. 2. Leyfisveiting til A hf. Leyfi það, sem lögreglustjórinn í Reykjavík gaf út hinn 25. mars 1992 til handa C til áfengisveitinga á umræddum veitingastað að..., Reykjavík, sbr. og endurnýjað leyfi útgefið 31. október 1994, var takmarkað við veitingar léttra vína og áfengs öls og bundið því skilyrði, að nauðsynlegar endurbætur yrðu gerðar á húsnæðinu, sem er kvörtunarefnið í máli þessu, og um það atriði var vísað til bréfs matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 24. mars 1992, sem leyfinu fylgdi. Lögreglustjórinn í Reykjavík gaf út framangreint leyfi til áfengisveitinga þrátt fyrir það, að þá hafi legið fyrir, að veitingahúsið væri ekki fyrsta flokks, að því er varðar húsakynni, að dómi matsnefndar áfengisveitingahúsa, sbr. umsögn matsnefndarinnar, dags. 24. mars 1992, enda lagði nefndin til, að leyfi yrði veitt með skilyrði um, að úrbætur yrðu gerðar innan tiltekins frests. Eins og á stóð og með hliðsjón af meðalhófsreglu, sbr. nú 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, tel ég, að þessi tilhögun hafi ekki verið óeðlileg, enda væri krafa nefndarinnar um úrbætur byggð á fullnægjandi lagagrundvelli. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, er lögreglustjóra heimilt að veita veitingastað, sem telst fyrsta flokks að því er snertir húsakynni, veitingar og þjónustu, almennt leyfi til áfengisveitinga og skal matsnefnd áfengisveitingahúsa dæma um það, hvort veitingastaður telst fyrsta flokks. Hér er því um lögbundna álitsumleitan að ræða, sem jafnframt er bindandi fyrir lögreglustjóra. Þá leiðir af þessu verkefni, að matsnefndinni er ætlað sérstakt rannsóknarhlutverk, meðal annars að fara á vettvang og afla nauðsynlegra upplýsinga og leggja mat á þær í umsögn sinni. Kemur fram í umsögn nefndarinnar, dags. 24. mars 1992, að hún hefur gætt þessarar rannsóknarskyldu. Þar sem umsögn matsnefndarinnar er bindandi fyrir lögreglustjóra, verður ákvörðun um leyfisveitingu ekki tekin nema nefndin telji áðurnefndum skilyrðum fullnægt. Af þessu er ljóst, að synji nefndin um samþykki sitt eða bindi það skilyrðum, hefur það takmarkað gildi fyrir málsaðila að bera upp andmæli sín við það stjórnvald, sem leyfi veitir, í þessu tilviki lögreglustjóra. Af þeim sökum verður að telja, að matsnefnd áfengisveitingahúsa beri að gefa viðkomandi aðila færi á að koma að athugasemdum sínum, skýringum og andmælum, áður en nefndin gefur umsögn sína, sbr. nú meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af málsgögnum verður ekki séð, að þessa hafi nægjanlega verið gætt. Þá tel ég, að rétt hefði verið, að matsnefndin rökstyddi í umsögn sinni þá kröfu sína um tilhögun snyrtingar, sem er ágreiningsefni máls þessa, sbr. nú meginreglur þær, sem fram koma í 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo að þau sjónarmið lægju fyrir, sem nefndin byggði á. Í umsögn nefndarinnar frá 24. mars 1992 til lögreglustjórans í Reykjavík kemur ekkert fram um það, hvað felist í þeirri kröfu nefndarinnar, að sér snyrting skuli vera fyrir gesti veitingahússins. 3. Skilyrði matsnefndar áfengisveitingahúsa fyrir áfengisveitingaleyfi fyrir veitingastaðinn A. Í máli þessu reynir efnislega á það lagaskilyrði fyrir leyfi til áfengisveitinga, að veitingahús skuli vera fyrsta flokks að því er varðar húsakynni. Um það dæmir matsnefnd áfengisveitingahúsa, en frekari leiðsögn um, hvað felst nánar í þessu skilyrði, er hvorki að finna í áfengislögum nr. 82/1969, né reglugerð nr. 425/1989, um sölu og veitingar áfengis. Þetta ákvæði var upphaflega lögtekið með b-lið 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 58/1954. Ekki er sérstakar leiðbeiningar að finna í lögskýringargögnum um ákvæðið. Rétt er þó að geta þess, að í almennum athugasemdum með frumvarpi því til áfengislaga, sem lagt var fram á 72. löggjafarþingi 1952 (sjá Alþt. 1952, A-deild, bls. 266, þingskjal nr. 33), segir: "Geta samkvæmt þessum fyrirmælum aðeins komið til greina fullkomin og fyrsta flokks veitingahús." Með fyrrgreindum lögum voru reglur um leyfi til áfengisveitinga vínveitingahúsa rýmkaðar og ljóst er, að löggjafinn taldi ekki rétt, að viðkomandi stjórnvöld hefðu algerlega frjálsar hendur í þeim efnum, og því voru ýmis skilyrði lögfest (sjá Alþt. 1952, A-deild, bls. 276). Telja verður, að matsnefnd áfengisveitingahúsa hafi nokkurt svigrúm við mat sitt í þessum efnum, enda sé byggt á málefnalegum grundvelli og jafnræðis og samræmis gætt og ekki gengið lengra en þörf krefur miðað við tilgang laganna. Sá áskilnaður 1. og 2. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, að veitingahús verði að teljast "fyrsta flokks", til að geta öðlast leyfi til áfengisveitinga, leiðir að mínum dómi til þess, að matsnefnd áfengisveitingahúsa er rétt og skylt að gera kröfur um þau atriði, sem henni ber samkvæmt lögunum að dæma um, þ.á m. um húsakynni, enda er ljóst, að hér er um sérstakar kröfur um gæði að ræða. Bæði fyrrgreint orðalag og tilgangur laga nr. 82/1969 stuðla að þessum skilningi. Eðli málsins samkvæmt eru kröfur af þessu tagi íþyngjandi fyrir þá veitingastaði, sem æskja leyfis til áfengisveitinga, og þar sem slíkar veitingar eru almennt mikilvægur þáttur í rekstri þeirra, eru slíkar kröfur fallnar til að tálma rekstrinum. Því er brýnt, að ekki sé gengið lengra en telja má, að lagakröfur standi til, enda verður að skýra tilgang þeirra og orðalag með hliðsjón af síðastgreindum atriðum. Þótt matsnefnd áfengisveitingahúsa hljóti óhjákvæmilega að hafa nokkuð svigrúm við mat sitt, eins og fyrr segir, tel ég æskilegt, að eftir því sem tök eru á, verði settar reglur um þau atriði, sem veitingahúsum ber að uppfylla til að teljast fyrsta flokks. Hefur nefndin gefið út leiðbeiningar um þetta efni frá 1. júlí 1994, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur staðfest. Tel ég þetta til bóta, en álít þó, að rétt væri að koma reglum um þetta efni fyrir í formlegum stjórnsvaldsfyrirmælum að því marki, sem gerlegt telst, sbr. 3. málsl. 4. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, þar sem virðist gert ráð fyrir, að ráðuneytið geti sett slíkar reglur. Almenn veitingastarfsemi A hf. er háð leyfi samkvæmt lögum nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði. Að því er veitingar varðar taka lög þessi til annarra veitinga en áfengis. Í reglugerð nr. 288/1987, um veitinga- og gististaði, sem sett er með heimild í fyrrgreindum lögum, eru meðal annars ákvæði um húsakynni og búnað veitingastaða. Samkvæmt 29. gr. reglugerðarinnar skal húsnæði og búnaður veitingastaða fullnægja kröfum heilbrigðis- og byggingareglugerða, brunamálareglugerðar og reglugerðar um húsnæði vinnustaða. Samkvæmt 30. gr. reglugerðarinnar skulu gestir eiga greiðan aðgang að snyrtingu. Að því er heilbrigðismál varðar skal lögreglustjóri samkvæmt 3. gr. laga nr. 67/1985 leita umsagnar heilbrigðisnefndar, áður en hann veitir leyfi samkvæmt lögunum, og samkvæmt 12. gr. þeirra fer um eftirlit með þeim þætti samkvæmt lögum og reglugerðum um hollustuhætti og heilbrigðismál, sbr. nú lög nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, og heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990. Samkvæmt 7. tölul. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 81/1988 skulu vera almenn ákvæði um gistihús, matsöluhús og aðra veitingastaði í heilbrigðisreglugerð. Fjallar VIII. kafli heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 um það efni. Að því er varðar snyrtingu er tekið fram í 3. mgr. 65. gr. reglugerðarinnar, að gestir veitinga- og samkomustaða skuli hafa aðgang að snyrtingu og er vísað til 35. gr. reglugerðarinnar í því tilliti. Í þeirri grein er mælt fyrir um þær kröfur, sem gerðar eru í þessum efnum, þ. á m. að því er varðar veitingastaði. Miða þessar reglur að því, að þessum þörfum sé fullnægt út frá heilbrigðissjónarmiðum, en ekki er þar að finna sérstakar gæðakröfur að því er búnað og húsakynni varðar. Þar ber þó að hafa í huga byggingarreglugerð nr. 177, 6. maí 1992. Í þeirri reglugerð, grein 6.10.2.7., er jafnframt að finna kröfur um búnað snyrtinga miðað við gestafjölda, en að öðru leyti er vísað til ákvæða heilbrigðisreglugerðar. Þrátt fyrir það, að til sé að dreifa allítarlegum, almennum reglum um snyrtingar veitingahúsa, eins og að framan hefur verið rakið, tel ég að matsnefnd áfengisveitingahúsa sé heimilt að gera frekari kröfur í þessum efnum við mat sitt á því, hvort veitingahús teljist fyrsta flokks í skilningi 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 með síðari breytingum, enda verður að telja kröfur þeirra laga um þetta efni af öðrum toga spunnar en reglur fyrrgreindra réttarheimilda. Ég tel þó, að kröfur heilbrigðisreglugerðar, sem meðal annars fjalla sérstaklega um snyrtingu í veitingahúsum, setji því út af fyrir sig nokkrar skorður, hversu mjög aukið verði við kröfum í tilefni af leyfi slíkra fyrirtækja til áfengisveitinga, enda þótt viðmið slíkra krafna séu gæði, jafnframt því að sjónarmið meðalhófsreglu hafa taumhald á slíkum kröfum, eins og ég hef fyrr vikið að. Ég tel sérstaka ástæðu til að vekja athygli á því, að í þeim leiðbeiningum frá 1. júlí 1994, sem matsnefndin hefur gefið út fyrir umsækjendur um leyfi fyrir veitingastað til áfengisveitinga og dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur samþykkt, er kröfu um sér snyrtingu fyrir gesti áfengisveitingahúsa ekki að finna. Í umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 24. mars 1992, í tilefni af beiðni A hf. um leyfi til áfengisveitinga, hefur nefndin ekki við það að athuga, að umbeðið leyfi verði veitt "... enda verði fyrir 1. júlí n.k. búið að koma upp sér karla og kvennasnyrtingum fyrir gesti veitingahússins". Þetta skilyrði ítrekaði nefndin í bréfi sínu, dags. 21. ágúst 1992, til fyrirsvarsmanns A hf. Að mínum dómi er ekki fyllilega skýrt, hvað felst í umræddu skilyrði nefndarinnar. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, hefur ekki verið gerð sú krafa, að gengt sé beint úr veitingasal í snyrtiherbergi. Þá hefur verið talið nægilegt, að snyrtiherbergi séu samkvæmt merkingu ætluð gestum veitingastaðar, þótt þau séu í húsakynnum, sem af öðrum ástæðum eru opin almenningi. Í umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 9. október 1992, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins út af kæru A hf., dags. 4. september 1992, er viðurkennt af hálfu nefndarinnar vegna tilgreindra dæma í kærunni, að nefndin hafi metið veitingahús fyrsta flokks þrátt fyrir að snyrting fyrir gesti þeirra væri einnig ætluð öðrum. Í þeim tilvikum er snyrting ekki á sjálfum veitingastaðnum, en í sama húsi. Er þá tvennt til, annars vegar að snyrting sé sérmerkt gestum áfengisveitingahússins, en slíkt fyrirkomulag er hjá U á Reykjavíkurflugvelli, og hins vegar að hún sé sameiginleg fyrir fleiri rekstrarþætti þess fyrirtækis, sem rekur viðkomandi áfengisveitingahús. Slíkt fyrirkomulag er hjá nokkrum hótelum í Reykjavík. Í einstaka tilviki virðist þó slík snyrting í raun einnig notuð af viðskiptavinum annarra fyrirtækja í sama húsi. Matsnefnd áfengisveitingahúsa hefur gefið þær skýringar, að síðastgreindir aðilar hafi "... full yfirráð yfir gestasnyrtingum þessara staða og bera þar af leiðandi ábyrgð á þrifum þeirra og viðhaldi". Tekur nefndin og fram "... að það er grundvallaratriði, að hennar mati, að sá, er hefur leyfi til áfengisveitinga, hafi óskoruð yfirráð yfir húsnæði því, sem nauðsynlegt er til reksturs 1. flokks veitingahúss og þar af leiðandi beri fulla ábyrgð á daglegum þrifum og viðhaldi gestasnyrtinga slíks húsnæðis". Telur nefndin fyrrgreind dæmi ekki sambærileg tilviki A hf. Í umsögn nefndarinnar, dags. 28. febrúar 1995, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins út af kvörtun A hf. til mín koma sömu sjónarmið fram af hálfu nefndarinnar. Þar kemur og meðal annars fram, að matsnefndin telur það ekki fyrsta flokks veitingahús "... sem ætlar gestum sínum afnot af almennings snyrtingu í [...]-biðstöð". Þá er í umsögninni vikið að breytingum á snyrtiaðstöðu A hf., er samþykktar hafi verið í byggingarnefnd Reykjavíkur vorið 1993, þar sem gert er ráð fyrir sérmerktri aðstöðu fyrir gesti veitingahússins. Matsnefndin hafi samþykkt þessa tilhögun 3. júní 1993, enda verði þrif og viðhald á snyrtingum á ábyrgð veitingahússins. Leyfishafi hafi hins vegar ekki framkvæmt breytinguna. Þá kemur fram í umsögninni, að matsnefnd áfengisveitingahúsa hafi á undanförnum árum ítrekað gert að skilyrði fyrir jákvæðri umsögn um leyfi til áfengisveitinga, að fyrir hendi sé sér snyrting fyrir viðkomandi veitingastað og nefnir dæmi um þetta. Á framangreindum sjónarmiðum byggði matsnefndin niðurstöðu sína í umsögn sinni frá 9. október 1992 til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna meðferðar ráðuneytisins á kæru A hf. Í umsögn matsnefndarinnar frá 28. febrúar 1995, sem aflað var af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu í tilefni af svari þess við bréfi mínu frá 16. janúar 1995, bryddir fyrst á því sjónarmiði, að eins og samnýtingu snyrtiaðstöðu A hf. er háttað, setji veitingahúsið ofan miðað við þau veitingahús, sem samnýta slíka snyrtiaðstöðu með öðrum og nefnd eru í málinu. Óumdeilt er þó, að umbúnaður umræddrar snyrtingar er ekki lakari en almennt gerist hjá áfengisveitingahúsum. Þar sem ekki kemur fram í gögnum málsins, að byggt hafi verið á þessu sjónarmiði við úrlausn þess hjá lögreglustjóra eða dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, og matsnefnd hefur heldur ekki skýrt nánar, hvað í því felst, tel ég ekki ástæðu til að fjalla nánar um það. Ég tel að krafa matsnefndarinnar um að gestir áfengisveitingahúss hafi aðgang að snyrtingu, sem uppfyllir skilyrði nefndarinnar um fullnægjandi ræstingu og vandaðan umbúnað, eigi sér næga stoð í 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 með síðari breytingum. Ég tel aftur á móti, að skilyrði um eignarhald eða "yfirráð" yfir snyrtingu gangi lengra en ákvæði 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 leyfa, eins og skýra bera það ákvæði með hliðsjón af 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Almennt verður því að telja nægjanlegt, að veitingahús tryggi gestum sínum, til dæmis með samningum, greiðan aðgang að snyrtingu, sem uppfyllir skilyrði nefndarinnar um fullnægjandi ræstingu og vandaðan umbúnað. Ég tel ekki tækt að taka mið af því, hvernig veitingahús tryggir sér aðgang að snyrtingu fyrir gesti sína. Jafnframt er slík viðmiðun fallin til að valda handahófskenndum niðurstöðum, enda er naumast gerlegt að halda samræmdri framkvæmd á þessum grundvelli. Tilgangur matsnefndarinnar með kröfu sinni um forræði yfir snyrtingu virðist sá, að tryggja sem best þrif og viðhald. Af því tilefni ber að hafa í huga, að strangt eftirlit sérstaklega skipaðra eftirlitsmanna er með áfengisveitingahúsum, eins og fyrr getur. Í þessu sambandi er og rétt að fram komi, að veitingahúsið hefur með sérstöku samkomulagi við eigendur húsnæðisins tekið að sér ábyrgð á þrifum á snyrtingunni, til að uppfylla þessa kröfu matsnefndar áfengisveitingahúsa. 4. Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að matsnefnd áfengisveitingahúsa hafi ekki verið heimilt að byggja umsögn sína samkvæmt 2., sbr. 1. mgr. 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969, með síðari breytingum, um leyfi til áfengisveitinga til handa A hf. á fyrrgreindum sjónarmiðum um forræði yfir húsnæði snyrtingar og því hafi umsögnin verið haldin verulegum annmarka. Þá er það skoðun mín, að matsnefndin hefði átt að gefa A hf. færi á að koma að athugasemdum, skýringum eða andmælum, áður en nefndin lét umsögn sína í té, þar sem umsögn nefndarinnar er bindandi að lögum, sbr. nú meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks tel ég, að matsnefndin hefði átt að rökstyðja í umsögn sinni þá kröfu sína um tilhögun snyrtingar, sem ágreiningur er um í máli þessu, sbr. nú meginreglu 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel ekki unnt að ganga út frá því, að við útgáfu leyfis til áfengisveitinga hinn 25. mars 1992 hafi lögreglustjóra verið kunnugt um framangreindan annmarka á umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa, enda bar umsögnin hann ekki með sér. Við meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á kæru lögmanns A hf., dags. 4. september 1992, er lauk með kæruúrskurði, dags. 16. október 1992, að fenginni greinargerð matsnefndar áfengisveitingahúsa, dags. 9. október 1992, mátti ráðuneytinu hins vegar vera ljóst, að fyrrgreindur efnisannmarki var á umsögn matsnefndarinnar til lögreglustjóra. Tel ég, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hefði þá borið að gangast fyrir því, að leitað yrði eftir nýrri umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa og að lögreglustjóri tæki leyfisveitinguna til meðferðar að nýju að fenginni slíkri umsögn. Sama gildir um endurnýjun leyfisins hinn 31. október 1994, er byggði á umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa frá 12. október 1994 og var sama marki brennd. Endurnýjun leyfisins var markaður gildistími til ársloka 1994 í samræmi við þann lokafrest, sem matsnefnd áfengisveitingahúsa hafði veitt A hf. til úrbóta." VI. Niðurstöður álits míns dró ég saman með svofelldum hætti: "Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að bindandi og lögbundnar umsagnir matsnefndar áfengisveitingahúsa frá 24. mars 1992 og 12. október 1994 í tilefni af útgáfu leyfis lögreglustjórans í Reykjavík til áfengisveitinga í veitingahúsinu A að..., Reykjavík, hafi verið haldnar annmörkum. Af þeim sökum varð ákvörðun um leyfisveitingu ekki á þeim byggð. Eru það tilmæli mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið gangist fyrir því, að ákvörðun um áfengisveitingaleyfi á veitingastað þessum verði tekin sem fyrst til nýrrar meðferðar af hálfu lögreglustjórans í Reykjavík, að fenginni nýrri umsögn matsnefndar áfengisveitingahúsa, í samræmi við það, sem greinir í áliti mínu, komi fram ósk um það frá A hf." VII. Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðherra að upplýst yrði, hvort leitað hefði verið til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 12 mars 1996, segir: "Af þessu tilefni vill ráðuneytið greina yður frá því að lögmaður A hf. ritaði ráðuneytinu bréf, dags. 10. ágúst 1995, þar sem borin var fram ósk um að ráðuneytið gengist fyrir því að málið yrði tekið til nýrrar meðferðar í samræmi við álit yðar. Með vísan til 12. gr. áfengislaga nr. 82/1969 og í samræmi við álit yðar var erindið framsent lögreglustjóranum í Reykjavík til meðferðar. Með bréfi lögmanns A hf. til ráðuneytisins, dags. 16. janúar 1996, var kærð sú ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík að synja umsókn A hf. um leyfi til að veita áfengi á veitingastaðnum X. Byggist ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík á neikvæðri umsögn Matsnefndar áfengisveitingahúsa. Samkvæmt framangreindu er málið nú á ný til meðferðar í ráðuneytinu og er áætlað að úrskurður verði kveðinn upp fyrir lok marsmánaðar." Hinn 3. apríl 1996 barst mér úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 1. apríl 1996. Niðurstaða úrskurðarins hljóðar svo: "Synjun lögreglustjórans í Reykjavík á umsókn [...] um leyfi til áfengisveitinga á veitingastaðnum [X], dags. 19. desember 1995, er úr gildi felld. Lagt er fyrir lögreglustjórann í Reykjavík að afla nýrrar umsagnar matsnefndar áfengisveitingahúsa, þar sem tekið verði mið af þeim atriðum er í greinir í V. hluta úrskurðar þessa, og taka að því búnu nýja ákvörðun í málinu."