Álit

I. Í ágústmánuði 1994 lagði S, hæstaréttarlögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, fanga í fangelsinu að Litla-Hrauni. Beindist kvörtunin að því, að fangelsismálastofnun og dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði komist að þeirri niðurstöðu, að A hefði framið ótvírætt brot á almennum hegningarlögum og þar með rofið skilorð reynslulausnar, en um það þyrfti úrlausn dómstóla að hafa legið fyrir áður. Með bréfi fangelsismálastofnunar 18. nóvember 1991 var A veitt reynslulausn, en þá átti hann eftir að afplána 703 daga af fangelsisrefsingu, sem honum hafði verið ákveðin í nokkrum dómum. Í ákvörðun sinni frá 15. september 1993 taldi fangelsismálastofnun A hafa gerst sekan um ótvíræð hegningarlagabrot á reynslutímanum, sem var tvö ár, og þar með hafa rofið skilyrði reynslulausnarinnar. Ákvað stofnunin að A skyldi hefja afplánun eftirstöðva framangreindrar refsingar sinnar. Var þessi ákvörðun staðfest með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 5. október 1993, en ákvörðunin hafði verið kærð til ráðuneytisins 17. september 1993. II. Í fyrrgreindri ákvörðun fangelsismálastofnunar segir meðal annars: "Með bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 18. nóvember 1991, var [A], kt. [...], þáverandi refsifanga, veitt reynslulausn af 703 daga óafplánuðum eftirstöðvum refsinga skv. eftirtöldum dómum: [...] Reynslulausnin var bundin skilyrðum, og reynslutíminn ákveðinn tvö ár frá 21. desember 1991 er [A] var látinn laus úr afplánun samkvæmt reynslulausninni. Eitt af skilyrðum reynslulausnarinnar var að [A] gerðist ekki sekur um refsiverðan verknað á reynslutímanum. Hann samþykkti skilyrði reynslulausnarinnar með undirskrift sinni þann 19. nóvember 1991, sbr. meðfylgjandi ljósrit af reynslulausninni. Í bréfi þessu var tekið fram að skilorðsrof gætu varðað því að dómþoli yrði látinn taka út þá refsingu sem eftir stæði skv. 42. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. lög nr. 16/1976. - - - Nú hefur Rannsóknarlögregla ríkisins upplýst að grunur leiki á að [A] hafi rofið skilorð reynslulausnarinnar með refsiverðum verknuðum. Hefur RLR vegna þessa látið stofninni í té í ljósriti eftirtalin gögn: [...] Í gögnum nr. 1-10 kemur fram á ótvíræðan hátt að [A] hafi þann 1. september 1993 í söluturninum [...], Reykjavík, stolið eða kastað eign sinni á svart leður "filofax" frá Landsbankanum... Í sömu gögnum kemur fram á ótvíræðan hátt að þann 4. september 1993 hafi [A] keypt flugfarseðil til Færeyja á Reykjavíkurflugvelli, og greitt fyrir hann með tékka frá Landsbanka Íslands nr. [...], sem er úr framangreindu tékkhefti sem [A] stal, og gefið sjálfur út tékkann með eigin nafni án þess að eiga innistæðu á reikningnum. Í gögnum nr. 11-14 kemur fram á ótvíræðan hátt að [A] hafi aðfaranótt 15. september 1993 í félagi við [X] brotist inn á Hótel [...] í Reykjavík og stolið þar um 3.000. kr. í peningum og ýmsum varningi úr minibar hótelsins þ.m.t. 2 áfengisflöskum, en [A] var ásamt [X], handtekinn í línherbergi hótelsins. Með hliðsjón af öllu ofangreindu og fyrirliggjandi gögnum málsins sem eru í fullu samræmi, telur fangelsismálastofnun að [A] hafi með ofangreindri háttsemi gerst sekur um ótvíræð hegningarlagabrot og rofið framangreint skilyrði reynslulausnarinnar frá 21. desember 1991, þess efnis að gerast ekki sekur um refsiverðan verknað á reynslutímanum sem var tvö ár. Framangreind háttsemi telur fangelsismálastofnun að brjóti gegn 244. og/eða 246. gr., og 248. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. - - - Með vísun til 2. mgr. 42. gr. laga nr. 19/1940, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 28/1993, ákveður því fangelsismálastofnun að [A] skuli nú þegar hefja afplánun á þeim 703 daga eftirstöðvum refsinga sem honum hafði verið veitt reynslulausn af. ÁKVÖRÐUNARORÐ: [A] kt. [...], skal nú þegar hefja afplánun á 703 daga eftirstöðvum refsinga sem honum hafði verið veitt reynslulausn af þann 21. desember 1991." Lögmaður A kærði ofangreinda ákvörðun fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi 17. september 1993. Þar er þess krafist, að ákvörðun fangelsismálastofnunar verði felld úr gildi og A látinn laus. Er sú krafa studd þeim rökum, að A hafi neitað öllum sakargiftum, sem vísað sé til í ákvörðun þessari, og enginn dómur liggi fyrir um þær. "Grunur" falli ekki undir orðalag 2. mgr. 42. gr. almennra hegningarlaga og því síður sé í 9. gr. reglugerðar nr. 28/1993 heimild til að ákvarða afplánun. Úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins gekk 5. október 1993. Þar segir meðal annars: "Í 2. mgr. 42. gr. segir að rjúfi aðili skilorð að öðru leyti, svo og ef hann fremur ótvírætt brot á almennum hegningarlögum, getur dómsmálaráðherra eða stjórnvald, sem hann felur úrlausn þess máls, ákveðið, hvort breytt skuli skilyrðum og reynslu- og/eða tilsjónartími lengdur allt að lögmæltu hámarki hans eða að aðili taki út refsingu sem eftir stendur. Í reglugerð nr. 29/1993 er Fangelsismálastofnun falið að fjalla um skilorðsrof í 1. mgr. 9. gr., og skv. 3. mgr. getur hún ákveðið að breyta skilyrðum eða reynslutíma eða láta dómþola taka út þá refsingu sem eftir stendur. Samkvæmt ofangreindu hefur Fangelsismálastofnun ríkisins því það hlutverk að fjalla um skilorðsrof og hefur skýra heimild til að ákveða að dómþoli taki þá refsingu út sem eftir stendur. Í bréfi yðar er því einkum haldið fram að ekki sé ótvírætt að [A] hafi framið brot, og ennfremur er látið að því liggja að sökin þurfi að vera staðfest með dómi. Af þessu tilefni skal tekið fram, að við setningu reglugerðar nr. 29/1993 var kannað mjög rækilega hvort ástæða væri til að láta almenna dómstóla fjalla um meint skilorðsrof eða hvort halda skyldi óbreyttu fyrirkomulagi um að Fangelsismálastofnun taki ákvörðun um, hvort skilorð væri rofið. Talið var að fyllsta réttaröryggis væri gætt, þótt Fangelsisstofnun hefði þetta hlutverk áfram, enda hefur stofnunin ávallt sýnt fyllstu varfærni við mat á meintum skilorðsrofum, og undantekningalítið hefur það verið löglærður starfsmaður, sem tekur þær ákvarðanir. [...] Varðandi fyrra málið liggja lögregluskýrslur mjög ljósar fyrir, vitni staðfesta um útgáfu tékkans, tékkinn er úr hefti sem hafði verið tilkynnt stolið og [A] er síðan handtekinn í flugafgreiðslunni með farseðilinn. Það er engum vafa undirorpið, og telst ótvírætt sannað að um tékkafals var að ræða. Breytir engu þótt [A] hafi ekki játað brotið, enda liggur fyrir að hann var óviðræðuhæfur vegna vímuefnaneyslu, og kvaðst ekki muna neitt. Í síðara tilvikinu var [A] handtekinn í línherbergi Hótels [...] ásamt öðrum manni, og var innkaupapoki við hlið þeirra, fullur af alls konar varningi úr mínibar. Aðspurður kvaðst [A] muna óljóst um atvik, en man þó eftir því að hafa verið í línherberginu að drekka áfengi úr litlum flöskum. Að vera staðinn að verki við þessar aðstæður sýnir svo ekki verður um villst, að brotið var ótvírætt. Ekki þykir því þörf á að skoða önnur atriði, sem [A] eru gefin að sök, þar sem tékkafalsið eitt sér telst rof á þeim skilyrðum, sem honum höfðu verið sett. Ályktarorð: Samkvæmt ofanrituðu hefur [A] ótvírætt gerst sekur um brot á almennum hegningarlögum. Þegar af þeirri ástæðu var Fangelsisstofnun rétt að fjalla um málið. Eigi verður séð að úrlausn hennar sé haldin ágöllum eða meinbugum, þannig að varði ógildingu. Ber því að staðfesta ákvörðun hennar." Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 16. desember 1994 lýsti ég þeirri skoðun minni, að ástæða væri til að taka til athugunar, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hvort það samrýmdist 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. ennfremur nú lög nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu, að stjórnvöldum væri falin úrlausn þess, þegar þau fjölluðu um skilorðsrof, sbr. 2. mgr. 42. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, hvort sá, er reynslulausnar nýtur, hafi gerst sekur um "ótvírætt brot á alm. hegningarlögum", og að yfirvöld fangelsismála felldu í framkvæmd slíkan úrskurð, svo sem gert var með fyrrgreindum úrskurði í máli A. Þá óskaði ég eftir því, að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til framangreinds álitaefnis. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín frá 20. janúar 1995 lýsir ráðuneytið viðhorfi sínu meðal annars á þennan veg: "Það er lögbundið skilyrði reynslulausnar að sá sem hún er veitt fremji ekki nýtt brot á refsitímanum. Fremji maður sem nýtur reynslulausnar ótvírætt brot á almennum hegningarlögum, getur dómsmálaráðherra eða stjórnvald sem hann felur úrlausn slíks máls ákveðið að aðili taki út refsingu sem eftir stendur, sbr. 2. mgr. 42. gr. almennra hegningarlaga. Við mat á því hvað telst vera ótvírætt brot í þessu sambandi gera Fangelsismálastofnun og ráðuneytið strangar kröfur. Er að öðru jöfnu ekki litið svo á að um ótvírætt brot sé að ræða nema fyrir liggi játning manns um brot á almennum hegningarlögum eða að hann sé staðinn að verki við refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum. Það er álit ráðuneytisins að ákvörðun Fangelsismálastofnunar og staðfesting ráðuneytisins á því að [A] hafi rofið skilyrði reynslulausnar með því að fremja ótvírætt brot á almennum hegningarlögum feli ekki sjálfstætt í sér ákvörðun um sök sem hann er borinn um refsivert brot samkvæmt 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu sbr. einnig lög nr. 62/1994. Aðeins var því metið sérstætt hvort skilyrði stjórnvaldsákvörðunar sem sett var þegar [A] var veitt reynslulausn, hefði verið rofið. Þótt slík ákvörðun leiði til þess að [A] verði að taka út refsingu, þá er sú refsing í samræmi við dóm sem hann áður hlaut í refsimáli þar sem öll skilyrði um málsmeðferð sem lýst er í 2. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu voru uppfyllt. Ákvörðun um hvort [A] er sekur um það brot sem leiddi til skilorðsrofa á reynslulausn hans og refsingu fyrir það verður með sama hætti aðeins gerð í dómi í refsimáli sem uppfyllir skilyrði málsmeðferðar samkvæmt 2. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmálans. Að lokum vill ráðuneytið taka fram, að telji [A] að stjórnvöld hafi ekki fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við málsmeðferð í máli hans eða annmarkar séu á ákvörðuninni að öðru leyti, getur hann borið hana undir dómstóla til ógildingar eftir almennum reglum." Athugasemdir lögmanns A við sjónarmið dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér í bréfi, dags. 11. apríl 1995. III. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, frá 9. ágúst 1995, sagði: "Að mínum dómi verður að skýra ákvæði 42. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 svo, sbr. einnig 9. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma, að almennt sé á valdi fangelsismálastofnunar að ákveða, að reynslulausn falli niður og fangi hefji afplánun á ný, ef um brot á skilyrðum fyrir reynslulausn hefur verið að ræða. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verður maður hnepptur í fangelsi, hafi hann verið sakfelldur af til þess bærum dómstóli. Þessi fyrirmæli eiga yfirleitt einnig við um afplánun, sem ákveðin er á grundvelli rofs á skilorði reynslulausnar. Fangelsun réttlætist hér eftir sem áður af refsidómi þeim, sem fangi hafði byrjað að afplána, þegar reynslulausn var veitt. Í úrlausnum mannréttindanefndar Evrópu og mannréttindadómstóls Evrópu hefur þess þó verið krafist, að jafnan sé nægilegt samhengi milli refsidóms og frelsissviptingar í þeim skilningi, að frelsissvipting sé afleiðing sakfellingar samkvæmt dóminum og byggist á henni (sjá t.d. dóm í máli Weeks frá 2. mars 1987, Series A nr. 114, bls. 23, grein 42). Ekki verður annað séð en að fangelsisvist A í framhaldi af umræddri ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 15. september 1993 samrýmist þessum sjónarmiðum. Ákvæði 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. nú 1. gr. laga nr. 62/1994, eru svohljóðandi: "Hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi skal talinn saklaus uns sekt hans er sönnuð að lögum." Fyrirmæli 2. mgr. 6. gr. eiga ekki aðeins við í refsimálum. Mannréttindanefndin og mannréttindadómstóllinn hafa litið svo á, að gegn þeim sé brotið, ef handhafar opinbers valds lýsa mann sekan um refsiverðan verknað, áður en sekt hans hefur verið slegið fastri með dómi (sjá t.d. dóma dómstólsins í máli Minellis frá 25. mars 1983, Series A no. 62, bls. 18, grein 37, í máli Lutz frá 25. ágúst 1987, Series A no. 123, bls. 25, grein 60, og í máli Salabiaku frá 7. október 1988, bls. 15-16, grein 28, svo og úrskurð nefndarinnar frá 5. desember 1989, sjá Decisions and Reports 64, bls. 264). Samkvæmt framansögðu samrýmdist það ekki 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þegar fangelsismálastofnun í ákvörðun sinni frá 15. september 1993 og dóms- og kirkjumálaráðuneytið í úrskurði sínum 5. október 1993 lýstu því, að A hefði gerst sekur um ótvíræð hegningarlagabrot, sem þá hafði ekki gengið dómur um. Þegar síðastgreindar ákvarðanir voru teknar, hafði mannréttindasáttmáli Evrópu ekki öðlast lagagildi hér á landi, sbr. nú hins vegar 1. gr. laga nr. 62/1994. Ég tel, að með lögtöku sáttmálans hafi verið tekið af skarið um, að í rökstuðningi í úrlausn um reynslulausn megi ekki lýsa því yfir, að fangi hafi gerst sekur um ótvírætt refsilagabrot, sem dómur hefur ekki gengið um. Hins vegar útilokar mannréttindasáttmálinn ekki, að í þessu efni sé byggt á því, að rökstuddur grunur liggi fyrir um refsivert brot (sjá fyrrgreindan úrskurð mannréttindanefndarinnar frá 5. desember 1989 og úrskurð frá 30. nóvember 1994 í máli nr. 23091/93). Það eru tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það beiti sér fyrir því, að rökstuðningur stjórnvalda, sem fara með fangelsismál, fyrir úrlausnum um rof skilyrða fyrir reynslulausn samrýmist 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og taki til athugunar, hvaða lagabreytingar séu þar nauðsynlegar. Er Alþingi því einnig sent álit þetta. IV. Niðurstaða mín er samkvæmt framansögðu sú, að yfirlýsing í rökstuðningi fyrir ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 15. september 1993 og úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 5. október 1993 um að A hafi gerst sekur um ótvíræð hegningarlagabrot hafi ekki samrýmst 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. nú 1. gr. laga nr. 62/1994. Það eru tilmæli mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið beiti sér fyrir því, að rökstuðningur stjórnvalda, sem fara með fangelsismál, fyrir úrlausnum um rof skilyrða fyrir reynslulausn samrýmist 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og taki til athugunar, hvaða lagabreytingar séu þar nauðsynlegar." V. Hinn 23. febrúar 1996 óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðherra, að ráðuneyti hans upplýsti hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti mínu. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 6. mars 1996, segir meðal annars: "Með bréfi fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 23. ágúst sl., [...] greindi stofnunin frá því að hún hefði ákveðið að hætta að taka ákvarðanir um skilorðsrof að svo stöddu á grundvelli fyrirliggjandi álits yðar, og samkvæmt nýjum upplýsingum frá stofnuninni, hefur hún ekki tekið neinar slíkar ákvarðanir eftir þann tíma. Er þessi niðurstaða lá fyrir, var tekin ákvörðun í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um að rétt væri að vísa erindinu til lagaskrifstofu ráðuneytisins, er yrði falið það verkefni að kanna og eftir atvikum undirbúa breytingu á hegningarlögum og reglugerð, þannig að stjórnvöld eigi ekki framar úrlausn máls, er snertir rof á skilyrðum reynslulausnar, heldur verði dómstólum falið úrskurðarvald um skilorðsrof. Var lagaskrifstofu ráðuneytisins sent minnisbréf hér að lútandi nokkru síðar, en sökum anna við önnur brýn verkefni, hefur skrifstofunni ekki enn gefist tóm til að taka þetta mál til rækilegrar skoðunar, og er málið því í biðstöðu sem stendur. Vegna ábendingar yðar verður reynt að hraða athuguninni. Rétt þykir að vekja athygli á því að athuguninni er einnig ætlað að beinast að lögum um samfélagsþjónustu nr. 55/1994 vegna orðalags í 2. mgr. 8. gr. þeirra."