Álit

I. Hinn 6. september 1995 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að samfélagsþjónustunefnd hefði synjað umsókn hans um að mega afplána 30 daga refsivist með ólaunaðri samfélagsþjónustu samkvæmt lögum nr. 55/1994. II. Með dómi Héraðsdóms R, uppkveðnum 14. júní 1994, var A dæmdur til 30 daga varðhaldsvistar. Með bréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins 3. október 1994 var A boðaður í Hegningarhúsið að Skólavörðustíg 9 í Reykjavík 2. janúar 1995, til afplánunar varðhaldsins. Með bréfi 4. júlí 1995 fór A þess á leit við samfélagsþjónustunefnd, að í stað varðhaldsvistarinnar kæmi ólaunuð samfélagsþjónusta í samræmi við ákvæði laga nr. 55/1994, um samfélagsþjónustu. Í svarbréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins 25. ágúst 1995 er vísað til bókunar samfélagsþjónustunefndar á fundi nefndarinnar 24. ágúst 1995, en þar segir: "Dómur umsækjanda var uppkveðinn 14. júní 1994 og var hann upphaflega boðaður til afplánunar þann 2. janúar [1995]. Lög um samfélagsþjónustu nr. 55/1994 tóku gildi þann 1. júlí 1995, sem er eftir það tímamark er umsækjandi átti upphaflega að hefja afplánun refsivistar. Lögin taka því ekki til erindis umsækjanda. Þegar af þeirri ástæðu er eigi unnt að verða við erindinu." Með bréfi 29. ágúst 1995 óskaði A eftir því, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að samfélagsþjónustunefnd rökstyddi ákvörðun sína. Í bréfi A segir meðal annars: "Við framangreinda könnun á máli mínu hef ég einnig komist að raun um, að dómþolar sem eiga óafplánaða dóma frá því fyrir gildistöku laganna um samfélagsþjónustu sitja ekki við sama borð við afgreiðslu hjá nefndinni. Af þessu tilefni vil ég leyfa mér að benda á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum vil ég að það komi skýrt fram, að ég sótti ávallt um fresti á afplánun og fékk. Ég var þannig í góðu sambandi við Fangelsismálastofnunina alveg frá fyrstu boðun. Ástæða þess að ég sótti um að fresta afplánun var fyrst og fremst vegna þess ég vissi af því að til stæði að setja lög um samfélagsþjónustu." Í svarbréfi samfélagsþjónustunefndar frá 31. ágúst 1995 segir: "Á fundi samfélagsþjónustunefndar var gerð eftirfarandi upphafsbókun: "Nefndarmenn eru sammála um að eðlilegast sé að túlka lög um samfélagsþjónustu nr. 55/1994 þannig að þau mál ein geti komið til álita þar sem dómþoli á upphaflega að hefja afplánun refsivistar eftir 1. júlí 1995. Styðst þetta við 2. gr. laganna þar sem skilyrði þess að samfélagsþjónusta komi til álita eru talin upp. Í 1. tl. greinarinnar segir að dómþoli skuli óska eftir því skriflega við Fangelsismálastofnun ríkisins eigi síðar en hálfum mánuði áður en hann átti upphaflega að hefja afplánun refsivistar". Eftirfarandi var bókað um erindi yðar og kom það fram í bréfi sem yður var afhent þann 25. ágúst sl.: [...] Það er almenn lögskýringarregla hér á landi að lögum verði ekki beitt á afturvirkan hátt nema því aðeins að þau sjálf mæli svo. Merkir þetta að nýsett lög taka aðeins til þeirra tilvika sem gerast eftir að lögin ganga í gildi. Gildir þessi regla jafnt um þau tilvik er lagaákvæði eru íþyngjandi og þau tilvik er um ívilnandi ákvæði er að ræða. Lög um samfélagsþjónustu gengu í gildi 1. júlí 1995. Hafa þau að geyma ívilnandi reglur að því leyti að dómþolum gefst kostur á að sækja um að fá að fullnusta dóm sinn með öðrum hætti en með refsivist. Í 1. mgr. 5. gr. laganna er kveðið á um skipan samfélagsþjónustunefndar sem taka skal ákvörðun um hvort orðið verði við umsókn um samfélagsþjónustu og eru ákvarðanir hennar endanlegar, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Eins og að ofan greinir er fyrrnefnd upphafsbókun sameiginleg ákvörðun allra nefndarmanna og styðst hún við lögskýringarreglu um afturvirkni og 1. tl. 1. mgr. 2. gr. l. 55/1994. Ákvörðun nefndarinnar styðst einnig að öllu leyti við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þar sem að sambærileg tilvik hljóta sömu úrlausn og eru engar undantekningar gerðar þar á. Upphaflega voru þér boðaðir til afplánunar þann 2. janúar [1995]. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma segir að leiti dómþoli eftir fresti á að hefja afplánun sé stofnuninni heimilt að veita hann, ef sérstakar ástæður dómþola mæla með, í allt að sex mánuði frá þeim tíma er dómþoli átti upphaflega að hefja afplánun. Hér er því um heimildarreglu að ræða og teljast það því ekki sjálfsögð réttindi að fá afplánunarfrest auk þess sem að þér hafið þegar notið allrar þeirrar ívilnunar er reglugerðin gerir ráð fyrir. Að lokum skal á það bent að um augljóst brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga væri að ræða ef samfélagsþjónustunefnd hyggðist veita þeim dómþolum einum, sem fengið hefðu frest til afplánunar í stað þess að mæta til afplánunar á tilsettum tíma, heimild til þess að fullnusta dóm sinn með samfélagsþjónustu. Eigi telst nauðsynlegt að fresta fyrrákveðnum afplánunardegi yðar og ber yður því að mæta í Hegningarhúsið að Skólavörðustíg 9, þann 11. september nk. Eruð þér þó vinsamlegast beðnir um að hafa samband við..., fulltrúa ekki síðar en viku fyrir afplánunardag." III. Með bréfi 7. september 1995 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að samfélagsþjónustunefnd skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Í skýringum samfélagsþjónustunefndar frá 12. september 1995 segir: "Það að hér sé um að ræða ívilnandi löggjöf fyrir dómþola breytir ekki þeirri staðreynd að rétturinn til þess að fullnusta refsidóm með samfélagsþjónustu er undantekning frá þeirri meginreglu að dómþoli skuli afplána óskilorðsbundinn refsivistardóm sinn og gefur orðalag 1. mgr. 1. gr. l. 55/1994 slíkt hið sama til kynna. Samfélagsþjónustunefnd varð strax í upphafi að taka afstöðu til þess hvernig fara skyldi með umsóknir þeirra dómþola er áttu að hefja afplánun refsivistar fyrir gildistöku laganna. Taldi nefndin bæði eðlilegt og í samræmi við orðalag laga um samfélagsþjónustu nr. 55/1994 að í þessu sambandi skyldi miðað við gildistöku laganna, þ.e. 1. júlí 1995. Þrátt fyrir að dómþolar hefðu fengið afplánunarfrest breytti það ekki þeirri staðreynd að miða skyldi við það tímamark er dómþoli átti upphaflega að hefja afplánun refsivistar, sbr. 1. tl. 1. mgr. 2. gr. l. 55/1994. Með því að taka ótvíræða afstöðu með þessum hætti er jafnræðisregla stjórnsýslulaganna virt og dómþolum eigi gert mishátt undir höfði. Aðeins þeir dómþolar sem eiga að hefja afplánun eftir gildistöku laganna eiga kost á að fullnusta refsidóm sinn með þessum hætti. Meðfylgjandi er bókun samfélagsþjónustunefndar, dags. 22. og 24. ágúst 1995...." Í nefndri bókun samfélagsþjónustunefndar segir: "Á fundinum þann 24. [ágúst] var gerð eftirfarandi bókun: Nefndarmenn eru sammála um að eðlilegast sé að túlka lög um samfélagsþjónustu nr. 55/1994 þannig að þau mál ein geti komið til álita, þar sem dómþoli á upphaflega að hefja afplánun refsivistar eftir 1. júlí 1995. Styðst þetta við 1. tl. 1. mgr. 2. gr. laganna þar sem segir: "Skilyrði þess að samfélagsþjónusta komi til álita eru: 1. Að dómþoli hafi skriflega óskað eftir því við fangelsismálastofnun ríkisins eigi síðar en hálfum mánuði áður en hann átti upphaflega að hefja afplánun refsivistar." Þykir eðlilegt að tilvitnað tímamark sé eftir að lögin taka gildi, en ekki áður. Jafnframt telur nefndin að hafi dómþoli upphaflega verið boðaður til afplánunar eftir gildistöku laganna beri að skoða sérstaklega þær ástæður sem kunna að mæla með því að vikið sé frá tímafresti í 1. tl. 2. gr. Hér ber einkum að taka tillit til þeirra umsækjanda sem ekki hafa fengið upplýsingar um samfélagsþjónustu í boðunarbréfi fangelsismálastofnunar." Með bréfi 15. september 1995 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum samfélagsþjónustunefndar. Bárust mér skýringar A með bréfi hans, dags. 19. september 1995. IV. Í áliti mínu, dags. 16. október 1995, komst ég að því, að ekki væru tilefni til að gagnrýna ákvörðun samfélagsþjónustunefndar í máli A. Í álitinu segir: "Samkvæmt 10. gr. laga nr. 55/1994, um samfélagsþjónustu, öðluðust lögin gildi 1. júlí 1995 og gilda til 31. desember 1997. Með lögunum er gert ráð fyrir því að "... dóma um allt að þriggja mánaða óskilorðsbundna refsivist megi að uppfylltum ströngum skilyrðum, þegar almannahagsmunir mæla ekki gegn því, fullnusta með ólaunaðri vinnu í þágu samfélagsins", eins og segir í almennum athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 55/1994 (Alþt. 1993, A-deild, bls. 2276, og ennfremur Alþt. 1992, A-deild, bls. 3835). Í 2. gr. laga nr. 55/1994 eru skilyrði þess að samfélagsþjónusta komi til álita talin, en þar á meðal er það skilyrði 1. töluliðar 1. mgr. 2. gr. laganna, "að dómþoli hafi óskað eftir því skriflega við Fangelsismálastofnun ríkisins eigi síðar en hálfum mánuði áður en hann átti upphaflega að hefja afplánun refsivistar". Lög nr. 55/1994 voru birt í Stjórnartíðindum 9. maí 1994. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði í lögunum skyldi dóms- og kirkjumálaráðherra þegar skipa samfélagsþjónustunefnd samkvæmt 5. gr. laganna, sem skyldi starfa fram til 1. júlí 1995 að undirbúningi að gildistöku þeirra. Í 3. mgr. 5. gr. laganna er tekið fram, að ákvarðanir samfélagsþjónustunefndar séu endanlegar. Líta ber svo á, að með þessu sé tekið fyrir það, að ákvarðanir nefndarinnar um það að synja umsóknum um samfélagsþjónustu verði, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, kærðar til æðra stjórnvalds, þ.e. dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Lög nr. 55/1994 geyma ekki sjálf bein fyrirmæli um það, til hverra lögin skuli taka við gildistöku þeirra. Í rökstuðningi samfélagsþjónustunefndar frá 31. ágúst 1995 fyrir synjun sinni á umsókn A og skýringum nefndarinnar frá 12. september s.l. kemur fram, að nefndin hefur við það miðað, að þeir gætu sótt um ólaunaða samfélagsþjónustu í stað refsivistar, sem upphaflega áttu "... að hefja afplánun refsivistar eftir 1. júlí 1995". Styður nefndin þessa túlkun sína við ákvæði 1. töluliðar 1. mgr. 2. gr. laga nr. 55/1994. Ekki verður séð að þessi niðurstaða nefndarinnar sé ólögmæt eða byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. Með bréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins 3. október 1994 var A upphaflega boðaður til afplánunar á varðhaldsvist þeirri, sem hann var dæmdur til með dómi Héraðsdóms R, uppkveðnum 14. júní 1994. Skyldi afplánun varðhaldsvistarinnar hefjast 2. janúar 1995. Þegar það er virt, sem hér hefur verið rakið, er það niðurstaða mín, að ekki sé tilefni til þess að gagnrýna þá ákvörðun samfélagsþjónustunefndar frá 25. ágúst 1995, að synja umræddri umsókn A um samfélagsþjónustu."