Álit

I. Kvörtun.

Hinn 10. ágúst 2010 barst mér erindi B héraðsdómslögmanns, fyrir hönd Geysis Green Energy ehf. þar sem kvartað er yfir háttsemi íslenskra stjórnvalda í tengslum við sölu félagsins á hlutum þess í HS Orku hf. til Magma Energy Sweden AB. Í kvörtuninni kemur fram að lögskipuð nefnd um erlenda fjárfestingu hafi komist að þeirri niðurstöðu í áliti, dags. 7. júlí 2010, með vísan til niðurstöðu álits nefndarinnar frá 22. mars 2010, að fjárfesting Magma Energy Sweden AB í HS Orku hf. hafi ekki gengið gegn ákvæðum 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri. Í kjölfarið hafi stjórnvöld þrátt fyrir niðurstöðu nefndarinnar „lýst því yfir að þau efist nú um eigin niðurstöðu um lögmæti fyrirhugaðra kaupa og þau hafi ekki tekið endanlega afstöðu til sölu“ Geysis Green Energy ehf. í hlutum í HS Orku hf. til Magma Energy Sweden AB.

Í kvörtuninni er þess óskað að umboðsmaður kanni á hvaða grundvelli stjórnvöld hafi skipað nefnd um orku- og auðlindamál á þessum tíma með hliðsjón af því hlutverki hennar að fara yfir lögmæti viðskipta Geysis Green Energy ehf. og Magma Energy Sweden AB. Jafnframt er þess óskað að umboðsmaður skoði að hvaða marki framferði stjórnvalda gagnvart Geysi Green Energy ehf. sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, sérstaklega í ljósi yfirlýstra markmiða stjórnvalda og þeirrar fyrirfram gefnu niðurstöðu „að vinda ofan af einkavæðingu innan orkugeirans“. Framangreindar yfirlýsingar og háttsemi stjórnvalda verði að skilja með þeim hætti að ætlun þeirra hafi verið að eyðileggja lögmæt viðskipti Geysis Green Energy ehf. og viðsemjanda fyrirtækisins, setja eignarrétt þess á umræddum hlutabréfum í uppnám og útiloka þannig önnur viðskipti með bréfin. Þá er sérstök athygli vakin á niðurlagi bréfs efnahags- og viðskiptaráðherra til HS Orku hf. þar sem fram kemur að ráðherra og ríkisstjórn hafi ekki tekið endanlega afstöðu til fjárfestingar Magma Energy Sweden AB á hlutafé í HS Orku hf. Er sérstaklega farið fram á að umboðsmaður óski eftir útskýringum á því hvort efnahags- og viðskiptaráðherra og/eða ríkisstjórnin telji sig hafa heimild til, og/eða hafi viljað boða, að tekin yrði önnur afstaða en fólst í niðurstöðu nefndar um erlenda fjárfestingu, dags. 7. júlí 2010.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. október 2012.

II. Málsatvik.

Af gögnum málsins verður ráðið að með bréfi, dags. 25. maí 2010, hafi HS Orka hf. tilkynnt efnahags- og viðskiptaráðuneytinu um kaup Magma Energy Sweden AB á viðbótarhlutafé í HS Orku hf., samtals 52,35%. Nefnd um erlenda fjárfestingu, sem starfar samkvæmt lögum nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, komst að þeirri niðurstöðu í áliti sínu, dags. 7. júlí 2010, að umrædd fjárfesting gengi ekki gegn ákvæðum 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991. Nefndin hafði áður í áliti, dags. 22. mars 2010, fjallað um tilkynningu HS Orku hf. vegna sama máls, dags. 29. september 2009, og komist að sömu niðurstöðu.

Með bréfi, dags. 7. júlí 2010, tilkynnti efnahags- og viðskiptaráðuneytið HS Orku hf. um afgreiðslu á tilkynningu félagsins frá 25. maí 2010 en þar sagði:

„Með vísan til 1. mgr. 5. gr. laga nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, var tilkynningin send til nefndar um erlenda fjárfestingu skv. 12. gr. laganna. Nefndin hefur skilað ráðuneytinu áliti sínu sem er meðfylgjandi. Nefndin klofnaði í niðurstöðu sinni en í áliti meirihluta nefndarinnar kemur fram að fjárfesting [Magma Energy Sweden AB] á hlutum í HS Orku hf. gangi ekki gegn ákvæðum 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna.“

Hinn 27. júlí 2010 var yfirlýsing ríkisstjórnarinnar vegna orku- og auðlindamála birt á heimasíðu forsætisráðuneytisins. Þar segir m.a. að ríkisstjórnin hafi einsett sér að stöðva það einkavæðingarferli á orkufyrirtækjum landsins sem hófst í tíð fyrri ríkisstjórnarflokka og tryggja samfélagslegt forræði á auðlindum og orkufyrirtækjum. Jafnframt kemur þar fram að ríkisstjórnin hafi ákveðið að „sérstaklega skuli rannsaka tildrög þess að HS Orka sé komin í meirihlutaeigu einkaaðila með það fyrir augum að hægt sé að vinda ofan af þeirri niðurstöðu.“ Í þessu skyni hafi ríkisstjórnin m.a. samþykkt að forsætisráðherra skipi sérstaka nefnd óháðra sérfræðinga til þess að rannsaka og yfirfara einkavæðingu í orkugeiranum á undanförnum árum. Sérstaklega verði horft til einkavæðingarferlis Hitaveitu Suðurnesja, síðar HS Orku hf., og söluferlis einstakra eignarhluta, ekki síst kaupa Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í fyrirtækinu, „í ljósi vafa um lögmæti þeirra viðskipta.“ Vinna nefndarinnar eigi m.a. að lúta að athugun á lögmæti kaupa Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum HS Orku hf. í gegnum dótturfélag í Svíþjóð og einkavæðingarferli Hitaveitu Suðurnesja, síðar HS Orku hf. Í yfirlýsingunni er jafnframt vikið að því að sérstakur starfshópur skuli þegar hefja störf og undirbúa lagafrumvarp sem tryggi opinbert eignarhald á mikilvægum orkufyrirtækjum og takmarki eignarhald einkaaðila. Þá kemur m.a. fram að efnahags- og viðskiptaráðherra skuli upplýsa málsaðila um það með bréfi að á vegum stjórnvalda sé að fara af stað sjálfstæð og óháð rannsókn sem lúti að lögmæti kaupa Magma Energy Sweden AB sem erlends aðila. Ríkisstjórnin sé staðráðin í að vinda ofan af einkavæðingu innan orkugeirans og tryggja eftir megni að mikilvægustu orkufyrirtæki landsins séu á forræði opinberra aðila. Ráðherra og ríkisstjórn hafi því ekki tekið endanlega afstöðu til fjárfestingar fyrirtækisins og yfirfari nú framtíðar rekstrar- og lagaumhverfi í orkugeiranum.

Með yfirlýsingunni voru birt tvö fylgiskjöl. Í því fyrra er fjallað nánar um þau atriði sem fram koma í yfirlýsingunni. Þar er í upphafsorðum m.a. vísað til þess að vafi sé um lögmæti kaupa Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. Síðar í fylgiskjalinu segir að stjórnvöld telji mikilvægt að óska eftir sjálfstæðri og ítarlegri úttekt á málinu í ljósi þess m.a. að ekki hafi náðst einhugur í nefnd um erlenda fjárfestingu og að lögmæti kaupa Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. hafi verið véfengt. Taka skuli til gagngerrar skoðunar allar þær hliðar málsins sem kunna að vera lagalega vafasamar eða á gráu svæði. Þá er vísað til knýjandi spurninga þar að lútandi sem þurfi að svara m.a um hvort kaup Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. í gegnum dótturfélag í Svíþjóð samrýmist íslenskum lögum og reglum EES-samningsins eða sé dæmi um sniðgöngu. Fram kemur að greina skuli og meta hvaða leiðir séu einkum færar fyrir stjórnvöld til að „stöðva, vinda ofan af eða ógilda þessi viðskipti Magma með hlut í HS Orku.“ Því er ennfremur lýst að gera þurfi úttekt á líklegum kostnaði sem og helstu kostum og göllum hverrar leiðar. Í seinna fylgiskjalinu með yfirlýsingunni fylgdi samþykkt ríkisstjórnarinnar vegna auðlindamála. Þar áréttar ríkisstjórnin m.a. vilja sinn til að standa vörð um sameign þjóðarinnar á náttúruauðlindum hennar.

Í samræmi við yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar sendi efnahags- og viðskiptaráðherra bréf til HS Orku hf., dags. 27. júlí 2010, þar sem segir:

„Með bréfi þessu er upplýst að á vegum stjórnvalda er að fara af stað sjálfstæð og óháð rannsókn sem lýtur að lögmæti kaupa Magma Energy Sweden A.B. á hlutafé í HS Orku hf. Ráðuneytið hefur jafnframt upplýsingar um að kvörtun hafi verið send vegna málsins til Umboðsmanns Alþingis. Þá hefur ríkisstjórnin ákveðið að sett verði af stað vinna sem miðar að endurskoðun á lagaumhverfi er varðar eignarhald á orkufyrirtækjum, þ. á m. takmörkunum á eignarhaldi einkaaðila. Málið er til pólitískrar skoðunar og stefnumótunar en slík skoðun kann að hafa áhrif á framtíðarstöðu opinberra jafnt sem einkaaðila á sviði orkumála. Ríkisstjórnin er staðráðin í því að vinda ofan af einkavæðingu innan orkugeirans og tryggja eftir megni að mikilvægustu orkufyrirtæki landsins séu á forræði opinberra aðila.

Efnahags- og viðskiptaráðherra og ríkisstjórnin hafa ekki tekið endanlega afstöðu til fjárfestingar Magma Energy Sweden A.B. á hlutafé í HS Orku hf. en eru nú að yfirfara framtíðar rekstrar- og lagaumhverfi fyrirtækja í orkugeiranum.“

Í frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2010, kemur m.a. fram að nefnd um orku- og auðlindamál skuli „láta í ljós álit sitt á því hvort forsendur kunni að vera fyrir stjórnvöld til að leita leiða til að grípa inn í umrædd viðskipti Magma Energy með hlut í HS Orku.“

Í bréfi forsætisráðuneytisins til Geysis Green Energy ehf., dags. 5. ágúst 2010, segir ennfremur:

„Í samræmi við yfirlýsingu ríkisstjórnar Íslands frá 27. júlí sl. hefur forsætisráðherra skipað nefnd óháðra sérfræðinga sem meta skal lögmæti kaupa fyrirtækisins Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. og starfsumhverfi orkugeirans hér á landi. Samkvæmt erindisbréfi skal nefndin vinna sjálfstæða úttekt á kaupum Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. og meta lögmæti þeirra.“

Í skipunarbréfum nefndarmanna í nefnd um orku- og auðlindamál, dags. 6. ágúst 2010, segir:

„Forsætisráðherra hefur í samræmi við yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 27. júlí 2010 ákveðið að skipa nefnd sem skal meta lögmæti kaupa fyrirtækisins Magma Energy á eignarhlutum í HS Orku og starfsumhverfi orkugeirans hér á landi. Nefndin skal skila niðurstöðum sínum til forsætisráðherra sem fyrst og kynna þær á sameiginlegum fundi með forsætisráðherra og fjármálaráðherra.“

Í erindisbréfi nefndarinnar, dags. 27. ágúst 2010, er tekið fram að nefndin skuli „gefa rökstutt álit á því hvort kaup Magma Energy á eignarhlut í orkufyrirtækinu HS Orku í gegnum dótturfélag í Svíþjóð séu samrýmanleg íslenskum lögum og reglum EES-samningsins“. Þá segir síðar í bréfinu að nefndin skuli á grundvelli þeirra atriða sem tilgreind eru í bréfinu „draga fram þau sjónarmið sem stjórnvöld þyrftu að leggja til grundvallar eða líta til við ákvörðun um hvort stöðva eigi eða ógilda umrædd viðskipti Magma Energy með hlut í HS Orku.“ Nefndin skuli ennfremur greina og meta hvaða leiðir séu einkum færar í því sambandi, reifa hverjir séu helstu kostir og gallar hverrar leiðar og áætla líklegan kostnað við hverja þeirra.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Ég ritaði forsætisráðherra og efnahags- og viðskiptaráðherra bréf, dags. 16. september 2010. Í bréfunum gerði ég grein fyrir kvörtun Geysis Green Energy ehf., málsatvikum, ákvæðum laga nr. 34/1991, um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri, og dró jafnframt fram nokkur almenn atriði sem ég taldi að stjórnvöld þyrftu að hafa í huga við aðstæður á borð við þær sem væru uppi í málinu.

Í bréfi mínu til forsætisráðherra óskaði ég m.a. eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að forsætisráðherra lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar Geysis Green Energy ehf. og skýrði á hvaða lagagrundvelli afskipti stjórnvalda af málinu væru byggð, m.a. í ljósi almennra reglna og sjónarmiða um valdheimildir og verkefni stjórnvalda. Ég óskaði þess að skýrt yrði á hvaða lagagrundvelli forsætisráðherra teldi sér heimilt að stofna til sérstakrar opinberrar nefndar sem hefði það hlutverk að „meta lögmæti“ umræddra viðskipta og veita í því sambandi „rökstutt álit á því hvort þau samrýmist íslenskum lögum og reglum EES-samningsins“, eins og fram kæmi í skipunar- og erindisbréfum nefndarinnar. Ég óskaði þess að sérstaklega yrði rökstutt hvernig þessi ráðstöfun forsætisráðherra samrýmdist því að gildandi íslensk lög fælu efnahags- og viðskiptaráðherra, eftir atvikum að fengnu áliti nefndar um erlenda fjárfestingu, fullnaðarúrlausn mála á stjórnsýslustigi um hvort umrædd viðskipti samrýmdust lögum nr. 34/1991. Að sama skapi óskaði ég þess að forsætisráðherra útskýrði á hvaða lagagrundvelli hann teldi sér fært að fela umræddri nefnd að „draga fram þau sjónarmið sem stjórnvöld þyrftu að leggja til grundvallar eða líta til við ákvörðun um hvort stöðva [ætti] eða ógilda umrædd viðskipti“. Í málinu lægi fyrir að þar til bær stjórnvöld samkvæmt lögum, þ.m.t. ráðherra, hefðu tekið endanlega afstöðu til lögmætis viðskiptanna. Ekkert lægi fyrir um að efnahags- og viðskiptaráðherra sjálfur eða lögbundin nefnd um erlenda fjárfestingu hefðu í hyggju og teldu skilyrði til að beita endurupptöku- og/eða afturköllunarheimildum laga í samræmi við þá málsmeðferð sem áskilin væri í því sambandi samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Mér bárust svör forsætisráðuneytisins og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins ásamt gögnum með bréfum, dags. 25. og 27. október 2010. Í svörum forsætisráðuneytisins er í upphafi vikið almennt að aðkomu stjórnvalda að málinu og heimildum þeirra til að bregðast við umræddum viðskiptum. Í því sambandi er tekið undir sjónarmið sem fram höfðu komið í fyrirspurnarbréfi mínu um að sá frestur sem efnahags- og viðskiptaráðherra hafði til að bregðast við viðskiptunum, á grundvelli svokallaðs öryggisákvæðis 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991, hafi verið liðinn þegar yfirlýsing og bréf stjórnvalda voru send til aðila 27. júlí 2010, sjá umfjöllun í kafla IV.2 hér á eftir. Fram kemur að „[a]ðkoma ríkisstjórnarinnar og forsætisráðherra að umræddu máli [hafi byggst] á þeirri forsendu að á grundvelli ákvörðunar nefndar um erlenda fjárfestingu hafi ferli samkvæmt lögum nr. 34/1991 verið lokið.“ Síðan segir hins vegar að það sé rétt sem fram komi í fyrirspurnarbréfi mínu að nefnd um orku- og auðlindamál hafi m.a. verið falið að kanna lögmæti kaupa Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. Um tilgang þess að skipa nefndina og möguleg viðbrögð stjórnvalda í málinu segir orðrétt:

„Tilgangur þeirrar athugunar var hins vegar ekki sá að hrófla við ákvörðunum sem teknar höfðu verið um þessi viðskipti á grundvelli laga nr. 34/1991. Tilgangurinn var […] sá að varpa ljósi á hið lagalega umhverfi þessara mála. Hvort efnahags- og viðskiptaráðherra, eða eftir atvikum nefnd um erlenda fjárfestingu sem starfar skv. lögum nr. 34/1991, hefðu á grundvelli þeirrar athugunar talið tilefni til þess, að eigin frumkvæði, að taka málið til athugunar á ný, í þeim tilgangi að kanna hvort umrædd fjárfesting stæðist íslensk lög er annað mál, einvörðungu á forræði þeirra stjórnvalda og myndi þá vitaskuld byggjast á þeim lögum og reglum sem um það gilda. Orðalag í bréfi efnahags- og viðskiptaráðherra, sem vísað er til í bréfi yðar, þess efnis að sá ráðherra og ríkisstjórnin hafi ekki tekið endanlega afstöðu til fjárfestingar Magma Energy Sweden A.B. á hlutafé í HS Orku hf. breytir þessu ekki. Það var hvorki markmið né mælst til þess af forsætisráðherra að málinu yrði haldið opnu gagnvart þeim aðilum sem áttu í umræddum viðskiptum, þ.e. að efnahags- og viðskiptaráðherra skyldi taka lögmæti niðurstöðu nefndar um erlenda fjárfestingu til nánari skoðunar beinlínis í þeim tilgangi að knýja fram endurskoðun á henni. Tilgangurinn með því að setja umrædda nefnd á fót var ekki sá að setja slíkt ferli í gang, en fræðilega hefði sú getað orðið niðurstaðan hefðu valdbær stjórnvöld talið það rétt vegna upplýsinga sem fram hefðu komið við athugun hennar eða í ljósi sjónarmiða sem hún hefði sett fram.“

Í svari forsætisráðuneytisins er í framhaldinu vikið nánar að skipan og hlutverki nefndar um orku- og auðlindamál. Þar kemur fram að nefndin sé ekki stjórnsýslunefnd sem hafi verið sett á fót með lögum heldur verkefnanefnd sem hafi verið falið að undirbyggja pólitíska stefnumótun. Hlutverk nefndarinnar hafi verið að vinna sjálfstætt og óháð álit á afmörkuðum þáttum í tengslum við stefnu ríkisstjórnarinnar í orku- og auðlindamálum. Hlutverk hennar hafi því verið með svipuðum hætti og þegar ráðuneyti fá álit utanaðkomandi lögfræðinga á lagalegum álitaefnum.

Í bréfi ráðuneytisins kemur fram að í samræmi við erindisbréf nefndarinnar hafi hlutverk hennar verið þríþætt og úttekt hennar átt að beinast að: a) kaupum Magma Energy Sweden AB á eignarhlutum í HS Orku hf. í gegnum dótturfélag í Svíþjóð, b) einkavæðingu hlutar ríkisins í Hitaveitu Suðurnesja og tengdum atriðum og c) starfsumhverfi orkugeirans. Um fyrstnefnda þáttinn segir eftirfarandi:

„Eitt af hlutverkum nefndarinnar var að skila rökstuddu áliti á því hvort kaup Magma Energy á eignarhlut í orkufyrirtækinu HS Orku hf. væru samrýmanleg íslenskum lögum og reglum EES-samningsins. Var slíkt álit talið mikilvægt þar sem það lá fyrir að nefnd um erlenda fjárfestingu sem starfar á grundvelli laga, nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, klofnaði í afstöðu sinni við meðferð málsins og því ljóst að lagalegur ágreiningur var uppi um lögmæti viðskiptanna. Nefnd um orku- og auðlindamál var hvorki ætlað að hafa áhrif á ákvarðanir nefndar um erlenda fjárfestingu né þá ákvörðun efnahags- og viðskiptaráðherra að beita ekki ákvæði 2. mgr. 12. gr. laganna um að stöðva fjárfestinguna enda skorti nefnd um orku- og auðlindamál lagagrundvöll til þess. Þá verður ekki talið að með skipan nefndarinnar hafi verið um að ræða bein afskipti nefndarinnar eða forsætisráðherra af fyrrgreindum viðskiptum með hluti í HS Orku hf.

[…] Aldrei stóð til að forsætisráðherra gripi sjálfur inn í þá samninga sem teknir hafa verið til athugunar af hálfu nefndar um orku- og auðlindamál. Tilgangur athugunarinnar, sem nefndinni var falin í fyrsta þætti starfs hennar, var einkum að fá óháð faglegt mat á því hvort farið hefði verið að lögum við beitingu laga á viðkomandi sviði.“

Í bréfinu er vikið að tvíþættu hlutverki ráðherra í íslenskri stjórnskipan með hliðsjón af atvikum máls og afskiptum stjórnvalda af umræddu máli:

„Forsætisráðherra tekur undir þau sjónarmið [umboðsmanns Alþingis] um mikilvægi þess að gera greinarmun á almennri og yfirleitt lögbundinni framkvæmd á þeim stjórnsýsluverkefnum sem stjórnvöldum eru falin og svo pólitískri stefnumótun og meðferð mála í því sambandi. Af pólitískri stefnumörkun geta hins vegar leitt pólitískar ákvarðanir. Það er í því ljósi sem skoða ber yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um auðlindamál frá 27. júlí sl., og skipun forsætisráðherra, í umboði hennar, á nefnd sérfræðinga sem falið var að skoða hin umræddu einkaréttarlegu kaup, athugun stjórnvalda á þeim og svo skipulag mála á sviði orkugeirans hér á landi almennt. Er hér fyrst og síðast um að ræða lið í pólitískri stefnumótun til framtíðar enda þótt í framhaldinu kynni að vera tilefni til, á grundvelli almannahagsmuna, að leita leiða til að bregðast við aðstæðum sem komnar voru upp.“

Í bréfi forsætisráðuneytisins er jafnframt tekið undir sjónarmið í fyrirspurnarbréfi mínu um að gildandi lög feli efnahags- og viðskiptaráðherra, eftir atvikum að fengnu áliti nefndar um erlenda fjárfestingu, fullnaðarúrlausn mála á stjórnsýslustigi um hvort kaupin hafi samrýmst lögum nr. 34/1991. Í því sambandi segir:

„Það stóð því aldrei til að grípa til aðgerða í bága við gildandi lög, né hnekkja lögmætum gerningum með ólögmætum hætti. Á grundvelli niðurstaðna nefndarinnar, getur ríkisstjórnin frekar gert sér grein fyrir stöðu mála og mótað mögulegar leiðir til að leggja fyrir Alþingi, á grundvelli frumkvæðisréttar síns. Þær leiðir geta meðal annars falið í sér tillögur til Alþingis um að það veiti fjárveitingar til stjórnvalda til samninga um kaup á HS Orku hf. eða tillögur um lagasetningu í tengslum við eignarhald á orkufyrirtækjum eða eignarnám í því sambandi, sem myndi í raun snúa við eða „ógilda" þau viðskipti sem átt höfðu sér stað með hluti í HS Orku.“

Í bréfi mínu til efnahags- og viðskiptaráðherra óskaði ég í fyrsta lagi eftir því að ráðuneytið skýrði fyrir sitt leyti hvernig það samrýmdist þeim lyktum sem þegar hefðu orðið á umfjöllun lögbærra stjórnvalda, m.a. með aðkomu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, sbr. bréf þess, dags. 7. júlí 2010, að stjórnvöld stofni eftir það til sjálfstæðrar og óháðrar rannsóknar á lögmæti tiltekinna viðskipta. Ég óskaði jafnframt eftir því að fram kæmi á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið teldi slíka „rannsókn“ byggjast og þá m.a. með tilliti til þeirra almennu reglna og sjónarmiða sem lýst hefði verið í bréfinu um valdheimildir og verkefni stjórnvalda. Í öðru lagi óskaði ég þess að ráðuneytið skýrði til hvaða valdheimilda það hefði verið að vísa í lok bréfs þess þar sem segði að ráðuneytið hefði „ekki tekið endanlega afstöðu til fjárfestingar Magma Energy Sweden A.B. á hlutafé í HS Orku hf“.

Í bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til mín, dags. 27. október 2010, er m.a. vikið að heimildum ráðherra með hliðsjón af lagagrundvelli málsins:

„[Lög nr. 34/1991 mæla] ekki fyrir um heimildir ráðherra þegar nefnd um erlenda fjárfestingu kemst að þeirri niðurstöðu að fjárfesting gangi ekki gegn ákvæðum laganna og ljóst er að öryggisákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991 um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri verður aðeins beitt þegar brýn ástæða er til. Ekki var séð að skilyrði ákvæðisins hafi verið uppfyllt í þessu máli.

Þá gera lögin ekki ráð fyrir sérstakri leyfisveitingu af hálfu ráðherra sé niðurstaða nefndarinnar sú að fjárfesting gangi ekki gegn ákvæðum 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. […]

Með bréfum ráðuneytisins frá 23. mars og 7. júlí sl. þar sem málsaðilum var kynnt niðurstaða nefndar um erlenda fjárfestingu var litið svo á af hálfu ráðuneytisins að þeim væri lokið og fjárfestingin samræmdist ákvæðum laganna. Fréttatilkynningar ráðuneytisins, sem birtust m.a. á heimasíðu ráðuneytisins, bera vott um þessa afstöðu.“

Í bréfinu er jafnframt vikið með sambærilegum hætti, og í bréfi forsætisráðuneytisins til mín, að stofnun nefndar um orku- og auðlindamál, tilgangi hennar og þríþættu hlutverki, m.a. í tengslum við yfirlýsta stefnu stjórnvalda í orku- og auðlindamálum. Fram kemur að nefndinni hafi hvorki verið ætlað að hafa áhrif á ákvarðanir nefndar um erlenda fjárfestingu og efnahags- og viðskiptaráðherra né á viðskipti með hluti í HS Orku hf. Af hálfu ráðherra hafi verið litið svo á að vinna nefndarinnar gæti gefið upplýsingar sem nýttust í pólitískri stefnumörkun löggjafar á sviði erlendra fjárfestinga. Í framhaldinu segir orðrétt:

„Vegna hagsmuna málsaðila var nefnd um orku- og auðlindamál falin knappur tími til að skila niðurstöðu en nefndin var skipuð 27. ágúst sl. og skilaði skýrslu um kaup Magma Energy Sweden AB þann 13. september sl. Nefndinni var ekki falið lögbundið hlutverk og var skýrsla nefndarinnar því aðeins álit óháðra og sjálfstæðra sérfræðinga. Eins og vikið hefur verið að stóð hvorki til að nefndin hefði bein afskipti af ákvörðun efnahags- og viðskiptaráðherra né að hún hefði áhrif á viðskipti með hluti í HS Orku hf. Þá hugðist ráðherra ekki grípa til aðgerða í bága við gildandi heimildir laga né hnekkja kaupum Magma Energy Sweden AB á hlutum í HS Orku hf. með ólögmætum hætti.“

Að lokum er vikið að bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 27. júlí 2010, til HS Orku hf. og lögmanns Magma Energy Sweden AB, með eftirfarandi hætti:

„Tilgangur með bréfinu var með vísan til góðra stjórnsýsluhátta að upplýsa Magma Energy Sweden AB og HS Orku hf. um þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að skipa nefnd um orku- og auðlindamál, sem m.a. væri ætlað að fjalla um kaup Magma Energy Sweden AB á hlutum í HS Orku hf. og rekstrar- og lagaumhverfi fyrirtækja í orkugeiranum. Vísaði orðalag bréfsins til þess að í kjölfar niðurstöðu nefndarinnar gæti hugsanlega komið til afturköllunar ákvörðunar eða til aðkomu Alþingis í formi lagasetningar, sem haft gæti áhrif á stöðu fjárfestinga í orkugeiranum, sbr. það sem fram kemur í yfirlýsingunni. Ákvörðun um afturköllun hefði þó augljóslega ekki ráðist af niðurstöðu umræddrar nefndar. Fræðilega verður hins vegar ekki útilokað að upplýsingar sem í skýrslu hennar hefðu komið fram hefðu gefið ráðuneytinu, eða jafnvel nefnd um erlenda fjárfestingu, tilefni til að hefja mál þar sem afturköllun fyrri ákvörðunar kæmi til skoðunar. Ástæða fyrir því að sjónir manna beinast að þessu tiltekna fyrirtæki, jafnvel þó málið lúti fyrst og fremst að stefnumörkun um málefni orkugeirans, er einfaldlega sú að HS Orka hf. er eina fyrirtækið á sviði orku- og auðlindamála sem hefur verið einkavætt og er því ekki í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga. Af þeim sökum hefur fyrirtækið blandast inn í pólitíska umræðu um stefnumörkun á sviði orku- og auðlindamála. […]

Við frekari athugun getur ráðuneytið fallist á að frá sjónarhóli fyrirtækisins hafi orðalag bréfsins ekki endurspeglað nægilega þann tilgang sem var með bréfinu og rakinn er hér að framan, þ.e. að upplýsa fyrirtækið og eigendur þess um þá skoðun sem væri að fara af stað á vettvangi ríkisstjórnarinnar sem leitt gæti til breytinga á umhverfi fyrirtækisins. Skýrt er hins vegar af hálfu ráðuneytisins að stjórnsýsluhluta málsins á grundvelli laga nr. 34/1991 lauk með bréfum ráðuneytisins 23. mars og 7. júlí sl., sbr. það sem áður sagði.“

Í lok bréfsins kemur fram að efnahags- og viðskiptaráðuneytið hafi sent málsaðilum bréf þar sem allur vafi hafi verið tekinn af um að endanleg afstaða ráðuneytisins um fjárfestingu í HS Orku hf. hafi komið fram í bréfum þess frá 23. mars og 7. júlí 2010 og að stjórnsýslumeðferð á grundvelli laga nr. 34/1991 hafi verið lokið með þeim bréfum. Umrædd bréf ráðuneytisins til málsaðila voru dagsett 22. október 2010.

Ég gaf lögmanni Geysis Green Energy ehf. færi á að koma að athugasemdum vegna bréfa forsætisráðuneytisins og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins með bréfi, dags. 27. október 2010. Mér bárust athugasemdir lögmannsins með bréfi, dags. 15. nóvember 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun þessa máls er að efni til tvíþætt. Af hálfu Geysis Green Energy ehf. er annars vegar gerð athugasemd við að stjórnvöld hafi skort lagagrundvöll til að hafa afskipti af sölu félagsins á hlutum í HS Orku hf. til Magma Energy Sweden AB með þeim hætti að skipa sérstaka nefnd til að meta lögmæti kaupa sem þegar höfðu hlotið afgreiðslu hjá þar til bærum stjórnvöldum. Hins vegar beinist kvörtunin að því að framganga stjórnvalda gagnvart félaginu, með þeim yfirlýsingum og bréfum sem þau sendu frá sér í tengslum við umrædda nefndarskipun, hafi ekki verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Áður en ég vík að þessum atriðum tel ég rétt að lýsa nokkuð ákvæðum laga nr. 34/1991, um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri. Eins og áður hefur verið lýst hafði umrædd sala til hins erlenda félags komið til umfjöllunar á grundvelli þeirra laga áður en stjórnvöld höfðu afskipti af málinu og eru tilefni kvörtunar félagsins til mín.

2. Ákvæði laga nr. 34/1991, um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri.

Lög nr. 34/1991, um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri, gilda um hvers kyns fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri hér á landi nema annað leiði af ákvæðum annarra laga eða reglum settum samkvæmt þeim, sbr. 1. gr. laganna. Í 6. kafla almennra athugasemda við frumvarp það er varð síðar að lögum nr. 34/1991 kemur m.a. fram að með frumvarpinu sé lagt til að aukið samræmi verði tryggt í þeim reglum er gilda um fjárfestingar erlendra aðila. Verði þannig að finna á einum stað lagaumgjörð um réttarstöðu erlendra fjárfestingaraðila. Jafnframt segir að verði frumvarpið að lögum eigi lagalegir óvissuþættir og hindranir ekki að þurfa að standa í vegi fyrir fjárfestingu erlendra aðila í sama mæli og áður, sé áhugi þeirra á annað borð fyrir hendi (Alþt. 1990-91, A-deild, bls. 3117-3119). Af framangreindu er ljóst að markmið frumvarpsins hafi m.a. verið að tryggja skýrara lagaumhverfi á þessu sviði, samræma reglur og laða erlent fjármagn til landsins.

Í lögum nr. 34/1991, um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri, eru ákvæði um mögulega aðkomu og afskipti stjórnvalda af viðskiptum einkaaðila. Jafnframt er þar kveðið á um ákveðnar heimildir stjórnvalda til að grípa inn í ef þau viðskipti stangast á við lög. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að HS Orka hf. hafi, í kjölfar samninga Geysis Green Energy ehf. og Magma Energy Sweden AB, sinnt lögboðinni tilkynningarskyldu sinni, samkvæmt 7. gr. laga nr. 34/1991, þar sem um erlenda fjárfestingu var að ræða í merkingu laganna. Að fenginni tilkynningu um fjárfestinguna var það í höndum hlutaðeigandi stjórnvalda að taka afstöðu til þess hvort umrædd kaup Magma Energy Sweden AB féllu utan heimilda erlendra aðila til að fjárfesta í atvinnurekstri hér á landi eða hvort tilefni væri til að beita svonefndu öryggisákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991.

Í þessu sambandi verður fyrst að líta til ákvæðis 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991. Ákvæðið mælir fyrir um að íslenskir ríkisborgarar og aðrir íslenskir aðilar megi einir eiga virkjunarréttindi vatnsfalla og jarðhita, önnur en til heimilisnota. Sama eigi við um fyrirtæki sem stundi orkuvinnslu og orkudreifingu. Sama rétt hafa erlendir aðilar ef þeir uppfylla ákveðin skilyrði um búsetu og heimilisfesti. Af ákvæðinu má leiða að ef erlendur aðili uppfyllir skilyrði þess á annað borð þá öðlist hann þau réttindi sem þar er kveðið á um. Í lögunum er því ekki byggt á því að stjórnvöld þurfi í þessu sambandi að gefa út sérstakt leyfi til erlendra aðila.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 34/1991 er gert ráð fyrir aðkomu efnahags- og viðskiptaráðherra í ákveðnum tilvikum þegar leggja þarf mál fyrir nefnd um erlenda fjárfestingu. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins getur annars vegar komið til þess í kjölfar tilkynningar frá nánar tilgreindum aðilum sem telja að farið sé gegn ákvæðum laganna um fjárfestingar erlendra aðila og hins vegar ef ráðherra hefur „að eigin frumkvæði óskað eftir [...] upplýsingum ef grunsemdir eru um brot gegn ákvæði“ 4. gr. laganna. Ráðuneytið skal í kjölfar þessa senda viðkomandi gögn til nefndar um erlenda fjárfestingu „sem metur hvort gengið sé gegn ákvæðum [í þessu tilviki 2. tölul. 1. mgr. 4. gr., sbr. 7. mgr. 5. gr. laganna].“ Álit nefndarinnar skal sent ráðherra innan fjögurra vikna frá því að málefni barst nefndinni, sbr. niðurlag 1. mgr. 5. gr. laganna. Um valdheimildir ráðherra í framhaldi af slíkri umfjöllun nefndarinnar segir í 2. mgr. 5. gr. að „[t]elji nefnd um erlenda fjárfestingu að fjárfesting eða yfirráð séu með þeim hætti að gengið sé gegn ákvæðum [í þessu tilviki 2. tölul. 1. mgr. 4. gr., sbr. 7. mgr. 5. gr.] [skuli] ráðherra með úrskurði skylda hlutaðeigandi lögaðila til að selja þann eignarhlut“.

Í 12. gr. laga nr. 34/1991 er fjallað um hlutverk nefndar um erlenda fjárfestingu þar sem segir að nefndin skuli fylgjast með að ákvæðum 4. gr. um takmarkanir á fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri sé framfylgt, sbr. 5. gr. Jafnframt skuli hún vera ráðherra til ráðuneytis um leyfisveitingar samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna. Nefnd um erlenda fjárfestingu er samkvæmt framangreindu falið það hlutverk að fylgjast með ákvæðum 4. gr. laganna. Í lögunum er ekki sérstaklega kveðið á um aðkomu eða valdheimildir ráðherra til afskipta af einstökum málum ef það hefur orðið niðurstaða nefndarinnar að viðkomandi fjárfesting gangi ekki gegn einstökum töluliðum 4. gr. laganna, sbr. þó heimild ráðherra í 2. gr. 12. gr. sem fjallað verður um hér síðar. Hins vegar verður að gera ráð fyrir að það geti komið í hlut ráðherra að gæta að því að nefndin hafi fylgt réttum reglum við meðferð mála og eftir atvikum að bregðast við gagnvart nefndinni um slík atriði.

Í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991 er svohljóðandi ákvæði:

„Nú telur ráðherra að tiltekin erlend fjárfesting ógni öryggi landsins eða gangi gegn allsherjarreglu, almannaöryggi eða almannaheilbrigði eða ef upp koma alvarlegir efnahagslegir, þjóðfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar í sérstökum atvinnugreinum eða á sérstökum svæðum, sem líklegt er að verði viðvarandi, og getur hann þá stöðvað slíka fjárfestingu, enda kunngjöri hann ákvörðun sína innan átta vikna frá því að honum berst tilkynning um hlutaðeigandi fjárfestingu, sbr. 7. gr. Áður en slík ákvörðun er tekin skal ráðherra leita álits nefndar um erlenda fjárfestingu. Þegar um er að ræða fjárfestingu aðila frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins skal gætt ákvæða 112. og 113. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Þegar um er að ræða fjárfestingu frá aðila aðildarríkis stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu skal gætt ákvæða 40. og 41. gr. í stofnsamningnum.“

Af ákvæðinu má leiða að það á aðeins við þegar talin er þörf á að grípa til sérstakra öryggisráðstafana. Við beitingu þess kann að reyna á fjölþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist með EES-samningnum. Heimild ráðherra er jafnframt tímabundin þar sem kveðið er á um að hann þurfi að tilkynna um ákvörðun sína innan átta vikna frá því að honum berst tilkynning um hlutaðeigandi fjárfestingu. Áður þarf jafnframt að liggja fyrir álit nefndar um erlenda fjárfestingu. Sé tekið mið af tilkynningum HS Orku hf. vegna málsins, sú seinni var dagsett 25. maí 2010, verður ekki annað séð en að sá frestur sem tilgreindur er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991 hafi verið liðinn þegar forsætisráðuneytið og efnahags- og viðskiptaráðuneytið rituðu HS Orku hf. og Geysi Green Energy ehf. bréf, dags. 27. júlí og 5. ágúst 2010.

3. Lagagrundvöllur fyrir skipun sérstakrar nefndar til að fara yfir lögmæti sölu hlutabréfa í HS Orku hf. til Magma Energy Sweden AB.

Kvörtun Geysis Green Energy ehf. beinist annars vegar að grundvelli þess að stjórnvöld ákváðu að skipa umrædda nefnd um orku- og auðlindamál með hliðsjón af því hlutverki hennar að fara yfir lögmæti viðskipta Geysis Green Energy ehf. og Magma Energy Sweden AB. Eins og rakið er í II. kafla hér að framan brugðust stjórnvöld við umræddum viðskiptum með yfirlýsingum og bréfum til aðila máls sem og aðgerðum sem m.a. fólust í skipun nefndar um orku- og auðlindamál. Í þeirri umfjöllun kemur fram, með einum eða öðrum hætti, að stjórnvöld efist um lögmæti umræddra viðskipta, þau hafi ekki tekið endanlega afstöðu til þeirra og leiti leiða til að grípa þar inn í.

Ég vil í þessu sambandi sérstaklega vísa til orðalags í bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytis til HS Orku hf., dags. 27. júlí 2010, og yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar sama dag. Í bréfi efnahags- og viðskiptaráðherra kemur fram að á vegum stjórnvalda sé að fara af stað sjálfstæð og óháð rannsókn sem lúti að lögmæti kaupa Magma Energy Sweden AB á hlutafé í HS Orku hf. Efnahags- og viðskiptaráðherra og ríkisstjórnin hafi „ekki tekið endanlega afstöðu til fjárfestingar Magma Energy Sweden A.B. á hlutafé í HS Orku hf. en [séu] nú að yfirfara framtíðar rekstrar- og lagaumhverfi fyrirtækja í orkugeiranum“. Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að hún hafi ákveðið „að sérstaklega skuli rannsaka tildrög þess að HS Orka sé komin í meirihlutaeigu einkaaðila með það fyrir augum að hægt sé að vinda ofan af þeirri niðurstöðu.“ Sérstaklega sé horft til kaupa Magma Energy Sweden AB á hlutum í HS Orku hf. „í ljósi vafa um lögmæti þeirra viðskipta“. Í fylgiskjali 1 með yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er jafnframt vísað til þess að taka skuli til skoðunar hvort umrædd kaup séu samrýmanleg íslenskum lögum og reglum EES-samningsins eða dæmi um sniðgöngu. Kanna skuli til hlítar hvort kaupin standist anda og markmið íslenskra laga í þessum efnum og skoða skuli sérstaklega reglur EES-samningsins. Fram kemur að greina skuli og meta hvaða leiðir séu einkum færar fyrir stjórnvöld til að „stöðva, vinda ofan af eða ógilda þessi viðskipti Magma með hlut í HS Orku.“

Ég vil í þessu sambandi jafnframt vísa til hliðstæðs orðalags í frétt á heimasíðu forsætisráðuneytis vegna skipunar í nefnd um orku- og auðlindamál, dags. 3. ágúst 2010, í bréfi forsætisráðuneytisins til Geysis Green Energy ehf., dags. 5. ágúst 2010, og í skipunar- og erindisbréfum nefndar um orku- og auðlindamál, dags. 6. og 27. ágúst 2010.

Í frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2010, kemur fram að nefndin skuli gefa rökstutt álit á því hvort umrædd kaup séu samrýmanleg íslenskum lögum og reglum EES-samningsins. Jafnframt skuli nefndin kanna til hlítar hvort kaupin standist meginreglur og markmið íslenskra laga og sérstaklega skuli meta ákvæði EES-samningsins. Nefndin skuli láta í ljós álit sitt á því hvort forsendur kunni að vera fyrir stjórnvöld til að leita leiða til „að grípa inn í umrædd viðskipti Magma Energy með hlut í HS Orku“.

Í bréfi forsætisráðuneytisins til Geysis Green Energy ehf., dags. 5. ágúst 2010, segir ennfremur að nefnd óháðra sérfræðinga skuli vinna sjálfstæða úttekt á kaupunum og meta lögmæti þeirra.

Í skipunarbréfum nefndarmanna í nefnd um orku- og auðlindamál, dags. 6. ágúst 2010, kemur fram að nefndin skuli „meta lögmæti kaupa fyrirtækisins Magma Energy á eignarhlutum í HS Orku“. Í erindisbréfi sömu nefndar, dags. 27. ágúst 2010, er tekið fram að nefndin skuli „gefa rökstutt álit á því hvort kaup Magma Energy á eignarhlut í orkufyrirtækinu HS Orku í gegnum dótturfélag í Svíþjóð séu samrýmanleg íslenskum lögum og reglum EES-samningsins“. Jafnframt skuli kanna til hlítar hvort umrædd kaup standist meginreglur og markmið íslenskra laga og sérstaklega skuli meta reglur EES-samningsins. Þá segir síðar í bréfinu að nefndin skuli á grundvelli þeirra atriða sem tilgreind eru í bréfinu „draga fram þau sjónarmið sem stjórnvöld [þurfi] að leggja til grundvallar eða líta til við ákvörðun um hvort stöðva eigi eða ógilda umrædd viðskipti Magma Energy með hlut í HS Orku.“

Í skýringum forsætisráðuneytisins til mín, dags. 25. október 2010, er vikið að aðkomu ríkisstjórnarinnar og forsætisráðherra að málinu. Þar kemur m.a. fram að stjórnvöld hafi gengið út frá því að ferli samkvæmt lögum nr. 34/1991 hafi verið lokið á þessum tíma. Nefnd um orku- og auðlindamál sé verkefnanefnd sem hafi verið falið að undirbyggja pólitíska stefnumótun. Nefndinni hafi hvorki verið ætlað að hafa áhrif á ákvarðanir nefndar um erlenda fjárfestingu né þá ákvörðun efnahags- og viðskiptaráðherra að beita ekki ákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991 enda skorti nefndina lagagrundvöll til þess. Með skipun nefndarinnar hafi ekki verið um bein afskipti að ræða af fyrrgreindum viðskiptum með hluti í HS Orku hf. Á grundvelli niðurstaðna nefndarinnar geti ríkisstjórnin gert sér frekari grein fyrir stöðu mála, mótað mögulegar leiðir og lagt fram tillögur til Alþingis á grundvelli frumkvæðisréttar síns.

Í skýringum efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til mín, dags. 27. október 2010, eru sambærileg sjónarmið reifuð hvað varðar aðkomu stjórnvalda að málinu. Þar kemur ennfremur fram að tilgangur bréfs efnahags- og viðskiptaráðherra, dags. 27. júlí 2010, hafi verið með vísan til góðra stjórnsýsluhátta, að upplýsa aðila um þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að skipa nefnd um orku- og auðlindamál. Nefndinni hafi m.a. verið ætlað að fjalla um umrædd kaup og rekstrar- og lagaumhverfi fyrirtækja í orkugeiranum. Orðalag bréfsins hafi vísað til þess að í kjölfar niðurstöðu nefndarinnar hefði hugsanlega getað komið til afturköllunar ákvörðunar eða til aðkomu Alþingis í formi lagasetningar sem hefði getað haft áhrif á fjárfestingu í orkugeiranum. Ákvörðun um afturköllun hefði þó augljóslega ekki ráðist af niðurstöðu umræddrar nefndar.

Ég ræð af skýringum bæði forsætisráðuneytisins og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til mín að nefnd um orku- og auðlindamál hafi aðallega verið ætlað að leggja grundvöll að pólitískri stefnumörkun ríkisstjórnarinnar en ekki að hafa áhrif á viðskipti Magma Energy Sweden AB með hlutabréf í HS Orku hf. „Stjórnsýsluhluta málsins“ hafi því verið lokið á þessum tíma. Hins vegar hefði vinna nefndarinnar getað leitt til þess að síðar kynnu að verða lagðar fram tillögur á Alþingi, t.d. í formi frumvarps til laga, sem hefðu getað haft áhrif á rekstrar- og lagaumhverfi fyrirtækisins.

Ráðherrar fara með tvíþætt hlutverk í íslenskri stjórnskipan. Þeir eru æðstu handhafar stjórnsýsluvalds hver á sínu málefnasviði og ber í því hlutverki að fylgja gildandi lögum á viðkomandi sviði. Ráðherrar eru því bundnir af því að leysa úr einstökum málum í samræmi við þau lög sem Alþingi hefur samþykkt. Hinn þátturinn í starfi ráðherra, og þá einnig á sameiginlegum vettvangi ríkisstjórnarinnar, er að hafa eftirlit með framkvæmd gildandi laga. Þeim er í stjórnarskrá fenginn ákveðinn frumkvæðisréttur og geta lagt fram tillögur á Alþingi um lagabreytingar og stefnumörkun Alþingis. Slíkt kann einnig að vera hluti af þeirri pólitísku stefnumörkun sem ráðherra telur rétt að sjái stað í löggjöfinni og gefur honum þá færi á að breyta framkvæmd laga. Slíkar breytingar á gildandi lögum og lögbundinni framkvæmd þeirra eru þó jafnan háðar því að Alþingi samþykki þær. Ekki verður talið í andstöðu við þær skyldur sem hvíla á ráðherrum að lögum, sem handhöfum stjórnsýsluvalds, að ráðherra eða ríkisstjórn ákveði að skipa sérstaka verkefnanefnd til að yfirfara einstök mál sem þegar hafa verið afgreidd af hálfu stjórnvalda á grundvelli gildandi laga og/eða hvort tilefni sé til lagabreytinga. Hins vegar er það sjálfstætt úrlausnarefni hverju sinni hvort stjórnvöld og hlutaðeigandi ráðherra hafi gætt þess að gera fullnægjandi greinarmun á ofangreindum hlutverkum og verkefnum ráðherra. Sérstaklega gagnvart þeim sem hafa verið eða eru á grundvelli stjórnsýslureglna í stöðu aðila að viðkomandi máli.

Í skýringum ráðuneytanna í bréfum þeirra til mín kemur fram að hlutverk umræddrar nefndar um orku- og auðlindamál hafi tengst pólitískri stefnumörkun ríkisstjórnarinnar. Nefndinni hafi ekki verið ætlað að hafa áhrif á viðskipti Magma Energy Sweden AB með hlutabréf í HS Orku hf. þar sem „stjórnsýsluhluta“ þess máls hafi þegar verið lokið. Í ljósi þessara skýringa tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu um lagagrundvöll að skipun nefndarinnar vegna þeirrar kvörtunar sem hér er fjallað um. Eins og ég vík síðar að í áliti þessu tel ég hins vegar að það hafi verið misbrestur á því að stjórnvöld hafi gætt að því að gera nægjanlega grein fyrir tilgangi þess að skipa nefndina og að verkefni hennar væru með þeim hætti sem lýst hefur verið í skýringum ráðuneytanna til mín.

Í máli þessu hefur þannig vakið athygli mína að í kjölfar þess að stjórnvöld tilkynntu um áform um skipun nefndarinnar, og birtu yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og sendu út bréf efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til aðila máls 27. júlí 2010, þá mátti þeim vera ljóst að aðilar að viðskiptum með umrædd hlutabréf í HS Orku hf. teldu að með þessum athöfnum stjórnvalda væri ætlunin að grípa inn í viðskiptin og leita leiða til að stöðva þau. Þrátt fyrir það tók efnahags- og viðskiptaráðuneytið ekki af skarið fyrr en með bréfum til aðila máls, dags. 22. október 2010, og lýsti því yfir að það liti svo á að stjórnsýslumeðferð málsins á grundvelli laga nr. 34/1991 hefði lokið með bréfum þess frá 23. mars og 7. júlí 2010. Með þeim bréfum hafði verið greint frá áliti nefndar um erlenda fjárfestingu á umræddum hlutabréfaviðskiptum.

Í stjórnsýslurétti er gengið út frá þeirri almennu og óskráðu reglu að ákvarðanir og yfirlýsingar stjórnvalda sem beint er til aðila máls skuli vera skýrar og glöggar að efni til. Aðili máls á þannig að geta gert sér grein fyrir hvernig stjórnvöld hafa ákveðið að beita gildandi lagareglum í máli hans. Í þessu sambandi getur það því skipt aðila máls verulegu máli, ekki síst þegar um umtalsverð fjárhagsleg einkaréttarleg viðskipti er að ræða, að það sé að öllu leyti skýrt, ef viðkomandi stjórnvald ákveður síðar að fjalla á ný um málið, á hvaða lagagrundvelli það er gert og áhrif þess á fyrri afgreiðslu. Fái stjórnvaldið vitneskju um að aðili máls sé í óvissu um réttarstöðu sína að þessu leyti þarf stjórnvaldið að taka sem fyrst afstöðu til þess hvort tilefni er til að bregðast við og skýra nánar stöðu mála. Stjórnvaldið þarf jafnframt að gæta þess að láta ekki vinnu eða áform um pólitíska stefnumörkun sem kann að leiða til lagabreytinga á viðkomandi sviði raska því að viðkomandi mál sé í eðlilegum stjórnsýslufarvegi og réttarstaða aðila á hverjum tíma sé skýrð. Í samræmi við þetta og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég að það hafi dregist um of að efnahags- og viðskiptaráðuneytið sendi aðilum viðskiptanna með hlutabréfin í HS Orku hf. bréf sem hafði að geyma upplýsingar um afstöðu ráðuneytisins, og fram kom í niðurlagi bréfanna frá 22. október 2010, um fyrri lyktir á stjórnsýslumeðferð á grundvelli laga nr. 34/1991.

4. Voru yfirlýsingar og bréf forsætisráðuneytisins og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti?

Kvörtun Geysis Green Energy ehf. beinist hins vegar að yfirlýsingum og bréfum sem stjórnvöld létu frá sér fara í tengslum við málið. Félagið telur háttsemi stjórnvalda í málinu hafa verið með þeim hætti að ætlun þeirra hafi verið að eyðileggja lögmæt viðskipti félagsins og viðsemjenda þess. Vegna þessa atriðis í kvörtun félagsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort orðalag í bréfi efnahags- og viðskiptaráðherra til HS Orku hf., dags. 27. júlí 2010, og í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar vegna orku- og auðlindamála ásamt fylgiskjali 1, sem birtist á heimasíðu ráðuneytisins sama dag, hafi samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í þessu sambandi verður þó einnig að líta til annarra fréttatilkynninga og bréfa í tengslum við sama mál. Ég hef þar einna helst í huga bréf forsætisráðherra til Geysis Green Energy ehf., dags. 5. ágúst 2010, skipunar- og erindisbréf nefndar um orku- og auðlindamál, dags. 6. og 27. ágúst 2010, og frétt forsætisráðuneytisins um skipun nefndar vegna orku- og auðlindamála, dags. 3. ágúst 2010. Ég tek það fram að ekki verður séð að við úrlausn um þetta atriði kvörtunarinnar reyni á sérstök ákvæði í settum lögum.

Í ljósi atvika þessa máls tel ég rétt að minna á þann grundvallarmun sem er á tvíþættu hlutverki ráðherra í íslensku stjórnkerfi og hvernig eftirlit af hálfu umboðsmanns Alþingis horfir við gagnvart þessum mismunandi verkefnum ráðherra. Ráðherrar fara annars vegar með æðstu handhöfn stjórnsýsluvalds á sínu sviði og geta sem slíkir komið að meðferð stjórnvalda á lögbundnum valdheimildum sínum. Hins vegar leiða þeir pólitíska stefnumótun hver á sínu málefnasviði. Hið síðarnefnda kann að leiða til þess að ráðherra, einn eða fleiri, kjósi að beita frumkvæðisrétti sínum með því að leggja til við Alþingi að gerðar verði breytingar á gildandi lögum. Viðkomandi ráðherra getur jafnframt breytt reglum sem Alþingi hefur veitt honum heimild til að setja innan þeirra marka sem slíkar reglur setja. Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa eftirlit með því að ráðherra og ráðuneyti hagi störfum sínum sem handhafar stjórnsýsluvalds í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti gagnvart borgurunum. Hins vegar kemur það í hlut Alþingis að taka afstöðu til og fylgjast með verkefnum ráðherra á sviði stefnumótunar og frumkvæðis að lagasetningu.

Með 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefur löggjafinn lagt til grundvallar að ekki sé nóg að stjórnvöld fylgi aðeins þeim efnisreglum sem gilda um viðkomandi málefni og lágmarksréttaröryggisreglum sem gilda um starfsemi þeirra, svo sem stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Stjórnvöld þurfa jafnframt að gæta að „vönduðum stjórnsýsluháttum“. Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert er hlutverk stjórnvalda gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfur gera verður til starfshátta stjórnvalda og framgöngu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lítur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 1989 í máli nr. 126/1989 og 4. október 1991 í máli nr. 363/1990.

Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að skipa sérstaka verkefnanefnd um orku- og auðlindamál enda nefndarskipuninni ætlað að vera liður í undirbúningi pólitískrar stefnumótunar af hálfu ráðherra samkvæmt skýringum þeirra til mín. Í þessum þætti kvörtunarinnar reynir því á hvort þær yfirlýsingar og bréf sem áður var vísað til hafi verið settar fram af hálfu ráðherra með þeim hætti að þau hafi borið það eitt með sér að þar væri verið að lýsa hinum pólitísku áformum um stefnumótun eða hvort aðilar umræddra viðskipta máttu samkvæmt orðalagi þeirra ætla að hinn stjórnsýslulegi þáttur sem laut að máli þeirra væri áfram til meðferðar þrátt fyrir fyrri tilkynningar um lyktir málsins á vettvangi nefndar um erlenda fjárfestingu. Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 27. júlí 2010, er því lýst að málið sé „til pólitískrar skoðunar og stefnumótunar“. Fram kemur í yfirlýsingunni að ríkisstjórnin hafi einsett sér að stöðva það einkavæðingarferli á orkufyrirtækjum landsins sem hafi verið hafið í tíð fyrri ríkisstjórnar. Í samræmi við þessa markmiðssetningu hafi ríkisstjórnin ákveðið að „sérstaklega skuli rannsaka tildrög þess að HS Orka sé komin í meirihlutaeigu einkaaðila með það fyrir augum að hægt sé að vinda ofan af þeirri niðurstöðu.“ Bæði í yfirlýsingunni og í bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins er tekið fram að ráðherrann og ríkisstjórnin hafi „ekki tekið endanlega afstöðu til“ fjárfestingar Magma Energy Sweden AB á hlutafé í HS Orku hf. Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er jafnframt vísað til „vafa um lögmæti [umræddra] viðskipta“ og nánar var fjallað um það atriði í fylgiskjali 1 með yfirlýsingunni en efni þess var að hluta til lýst í kafla III. Þá segir í erindisbréfi nefndar um orku- og auðlindamál, dags. 27. ágúst 2010, að nefndinni væri ætlað að „draga fram þau sjónarmið sem stjórnvöld [þurfi] að leggja til grundvallar eða líta til við ákvörðun um hvort stöðva eigi eða ógilda umrædd viðskipti“.

Þrátt fyrir að í tilvitnaðri yfirlýsingu og bréfum sé áformum um hina pólitísku stefnumörkun lýst og vinnu nefndar um orku- og auðlindamál í því efni er hins vegar ljóst að þar er jafnframt vísað til þess að vafi sé um lögmæti umræddra viðskipta með hlutabréf í HS Orku hf. Ríkisstjórn og ráðherra efnahags- og viðskiptamála, sem fór með framkvæmd laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, lýsa því yfir í þessum gögnum að stjórnvöld hafi ekki tekið „endanlega afstöðu“ til umræddra hlutabréfakaupa. Út frá sjónarhóli Geysis Green Energy ehf. tel ég ekki ljóst af umræddri yfirlýsingu og bréfum hvort stjórnvöld töldu sig hafa valdheimildir á stjórnsýslustigi á þessum tíma til að „grípa inn í umrædd viðskipti“ eins og komist er að orði í frétt á heimasíðu forsætisráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2010, og þar með hvort félagið gat byggt á því t.d. við frágang viðskiptanna að „stjórnsýslumeðferð“ málsins væri lokið.

Þegar litið er til þessara yfirlýsinga og bréfa stjórnvalda vegna málsins, sem og hvernig málið horfði við frá sjónarhóli þeirra aðila sem höfðu hagsmuni af viðskiptunum, verður að mínu áliti ekki skýrlega ráðið í hvaða farveg málið hafði verið sett gagnvart þeim á þessum tíma. Ég minni á að þegar stjórnvöld sendu út umrædd bréf og tilkynningar vegna máls Geysis Green Energy ehf. höfðu valdbær stjórnvöld þegar afgreitt mál fyrirtækisins. Jafnframt var tímafrestur 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991 runninn út. Aðilar máls gátu því vænst þess að mál þeirra hefði hlotið endanlega afgreiðslu á stjórnsýslustigi á grundvelli laga nr. 34/1991, að því gefnu að almennar endurupptöku- og afturköllunarheimildir, m.a. á grundvelli 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, væru ekki fyrir hendi. Yfirlýsing ríkisstjórnarinnar og bréf ráðherra voru hins vegar ekki skýr um þessa stöðu mála. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið sendi bréf til aðila viðskiptanna 22. október 2010. Þá fyrst tók ráðuneytið af tvímæli gagnvart aðilum máls um að stjórnsýslumeðferð málsins á grundvelli laga nr. 34/1991 hefði lokið með bréfum ráðuneytisins frá 23. mars og 7. júlí 2010. Þessi bréf frá 22. október 2010 voru send aðilum um líkt leyti og ráðuneytin sendu mér umbeðnar skýringar sínar vegna málsins. Í svari efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til mín, dags. 27. október 2010, kom jafnframt fram af hálfu þess ráðuneytis að „við frekari athugun [gæti] ráðuneytið fallist á að frá sjónarhóli fyrirtækisins hafi orðalag bréfsins [frá 27. júlí 2010] ekki endurspeglað nægilega þann tilgang sem var með bréfinu“ og þau sjónarmið sem ráðuneytið rakti í skýringum sínum til mín.

Í ljósi atvika málsins var orðalag í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, sem birt er á heimasíðu forsætisráðuneytisins, og í bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til HS Orku hf., að mínu áliti til þess fallið að skapa óvissu um réttarstöðu þeirra aðila sem komu að viðskiptum með hluti í HS Orku hf. Af þessari yfirlýsingu og bréfum stjórnvalda verður ekki skýrlega ráðið hvert hlutverk nefndar um orku- og auðlindamál átti að vera gagnvart umræddum aðilum, í hvaða farveg mál þeirra hafði verið sett eða hvort stjórnvöld hefðu hug á að „stöðva [...] eða ógilda umrædd viðskipti“ með einhverjum hætti. Í yfirlýsingunni og bréfum ráðherra vegna málsins var þess þannig ekki nægjanlega gætt að gera skýran greinarmun á stjórnsýslulegum hluta málsins sem laut að aðilum þess og vinnu við undirbúning að pólitískri stefnumörkun og tillögum um hugsanlegar lagabreytingar. Ég ítreka það sem ég hef áður sagt í áliti þessu um mikilvægi þess að ráðherrar geri skýran greinarmun, gagnvart aðilum stjórnsýslumála, á því hvort þeir eru að fjalla um málin sem æðstu handhafar stjórnsýsluvalds í viðkomandi máli og þá á grundvelli gildandi laga eða lýsa viðhorfum sínum og setja fram pólitíska stefnumörkun sem eftir atvikum kann að leiða til lagabreytinga. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að löggjafinn hafði með setningu laga nr. 34/1991, um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri, tekið ákvörðun um hvernig aðkoma stjórnvalda skyldi vera í einstökum málum. Þegar lögbundnu ferli máls lýkur hafa aðilar þess hagsmuni af því og verða að geta treyst á að úr málum þeirra hafi verið leyst í samræmi við gildandi lög. Mikilvægt er að stjórnvöld gefi ekki út yfirlýsingar eftir á þar sem lögmætar ákvarðanir og athafnir þeirra eru dregnar í efa, sérstaklega þegar óljóst er á hvaða grundvelli þær eru settar fram.

Samskipti stjórnvalda við borgarana verða að vera með þeim hætti að sannarlega sé staðið við þær yfirlýsingar um málalok sem gefnar eru með skýrum og ótvíræðum hætti. Að öðrum kosti kunna stjórnvöld að skapa óviðunandi réttaróvissu um líf manna og hagsmuni sem eru ekki í samræmi við grundvallarsjónarmið um vandaða og fyrirsjáanlega stjórnsýslu, sbr. álit mitt frá 16. desember 2011 í máli nr. 5958/2010. Stjórnvöld verða jafnframt að gæta að því að málsaðilar geti gert sér grein fyrir í hvaða farveg mál þeirra hefur verið lagt. Þau verða því að sjá til þess að nægilega skýrar og glöggar upplýsingar um réttarstöðu aðila liggi fyrir og þá eftir atvikum hver næstu mögulegu skref í máli þeirra geti verið, sbr. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 16. nóvember 2009 í máli nr. 4920/2007. Í því sambandi getur stjórnvald jafnframt þurft að taka mið af því hvernig ákvarðanir og yfirlýsingar þeirra koma málsaðilum fyrir sjónir m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem eru í húfi. Liður í því er að greina skýrt á milli þess í yfirlýsingum og bréfum sem ráðherra og ráðuneyti hans senda frá sér hvort þar er um að ræða lið í meðferð tiltekins stjórnsýslumáls, og þá á hvaða lagagrundvelli, eða hvort um er að ræða lið í pólitískri stefnumörkun og þá eftir atvikum undirbúning að tillögu um breytingar á lögum. Ég hef hér að framan lýst því áliti mínu að umrædd yfirlýsing og bréf ríkisstjórnar og ráðherra í þessu máli hafi leitt til þess að þau fyrirtæki sem komu að nefndum viðskiptum með hlutabréf í HS Orku hf. voru sett í ákveðna óvissu um að þau gætu byggt á þeirri afgreiðslu sem viðskiptin höfðu áður hlotið hjá þar til bærum stjórnvöldum. Efni yfirlýsingarinnar, fylgiskjals 1 með henni og áðurnefnd bréf, þ.m.t. bréf efnahags- og viðskiptaráðuneytisins frá 27. júlí 2010, voru ekki nægjanlega skýr að þessu leyti. Ég bendi á að undir það er tekið með vissum hætti í skýringum efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til mín en þar kemur fram að „frá sjónarhóli fyrirtækisins hafi orðalag bréfsins ekki endurspeglað nægilega þann tilgang sem var með bréfinu“.

Niðurstaða mín í samræmi við framangreint er því sú að það orðalag sem nánar er rakið í upphafi kafla IV.3 og kemur fyrir í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, sem birt er á heimasíðu forsætisráðuneytisins, dags. 27. júlí 2010, fylgiskjali 1 með henni og bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til HS Orku hf. sama dag, um lögmæti og hugsanlegt inngrip stjórnvalda í sölu Geysis Green Energy ehf. á hlutabréfum í HS Orku hf. til Magma Energy Sweden AB, hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Sama má segja um hliðstætt orðalag í frétt forsætisráðuneytisins um skipun nefndar vegna orku- og auðlindamála, dags. 3. ágúst 2010, í bréfi forsætisráðherra til Geysis Green Energy ehf., dags. 5. ágúst 2010, og skipunar- og erindisbréfum nefndar um orku- og auðlindamál, dags. 6. og 27. ágúst 2010.

5. Afleiðingar brota gegn vönduðum stjórnsýsluháttum.

Ég hef hér að framan lýst því áliti mínu að tiltekin atriði í starfsháttum stjórnvalda hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Það eitt að stjórnvöld gæti ekki vandaðra stjórnsýsluhátta hefur, a.m.k. fram til þessa, af dómstólum ekki verið talið hagga gildi ákvarðana eða leiða eitt og sér til bótaskyldu. Ég tel því ekki tilefni til að setja hér fram tilmæli til forsætisráðuneytisins eða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sem tekið hefur við verkefnum efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að þessu leyti, um úrbætur gagnvart Geysi Green Energy ehf. Ég vek jafnframt athygli á því að efnahags- og viðskiptaráðuneytið féllst á það í skýringum þess til mín, í tilefni af kvörtuninni, að frá sjónarhóli fyrirtækisins hefði orðlag bréfs ráðuneytisins frá 27. júlí 2010 ekki endurspeglað nægilega þann tilgang sem var með bréfinu. Þá bendi ég á að ráðuneytið staðfesti með bréfum, dags. 22. október 2010, að það hefði litið svo á að stjórnsýslumeðferð málsins á grundvelli laga nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, hefði lokið með bréfum ráðuneytisins frá 23. mars og 7. júlí 2010. Í niðurstöðu minni beini ég hins vegar almennum tilmælum til ráðuneytanna um að þau taki mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti í framtíðarstörfum sínum.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín, í ljósi þeirra skýringa sem komið hafa fram í bréfum forsætisráðuneytisins og efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til mín, að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu hvað varðar lagagrundvöll fyrir skipun nefndar um orku- og auðlindamál. Í skýringum stjórnvalda kemur fram að hlutverk nefndarinnar, sem skipuð var í ágúst 2010, hafi tengst pólitískri stefnumörkun ríkisstjórnarinnar. Nefndin hafi ekki átt að hafa áhrif á viðskipti Magma Energy Sweden AB með hlutabréf í HS Orku hf., þar sem „stjórnsýsluhluta“ þess máls hafi þegar verið lokið. Ég tel hins vegar að sá tími sem leið þar til efnahags- og viðskiptaráðuneytið, sendi aðilum viðskiptanna bréf, hinn 22. október 2010, þar sem tekið var fram að stjórnsýslumeðferð málsins á grundvelli laga nr. 34/1991 hefði lokið með bréfum þess frá 23. mars og 7. júlí 2010, hafi ekki verið í samræmi við reglur um skýrleika í ákvörðunum og svörum stjórnvalda og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Þá er það niðurstaða mín að það orðalag sem nánar er rakið í upphafi kafla IV.3 og kemur fyrir í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, sem birt er á heimasíðu forsætisráðuneytisins, dags. 27. júlí 2010, fylgiskjali 1 með henni, og bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins til HS Orku hf. sama dag, um lögmæti og hugsanlegt inngrip stjórnvalda í sölu Geysis Green Energy ehf. á hlutabréfum í HS Orku hf. til Magma Energy Sweden AB, hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Sama á við um hliðstætt orðalag í frétt forsætisráðuneytisins um skipun nefndar um orku- og auðlindamál, dags. 3. ágúst 2010, bréfi forsætisráðherra til Geysis Green Energy ehf., dags. 5. ágúst 2010, og skipunar- og erindisbréfum nefndar um orku- og auðlindamál, dags. 6. og 27. ágúst 2010.

Ég beini þeim tilmælum til forsætisráðuneytisins og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sem nú hefur tekið við verkefnum efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að þessu leyti, að þau taki mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti í framtíðarstörfum sínum.