Álit

I. Kvörtun og málavextir.

A bar fram kvörtun 15. febrúar 1991 út af því, hvernig sjávarútvegsráðuneytið hefði ákveðið aflahlutdeild m/b X í skarkola veiðitímabilið 1. janúar til 31. ágúst 1991.

Ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins var reist á ákvæðum laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða og reglugerð nr. 465/1990 um veiðar í atvinnuskyni. Samkvæmt 23. gr. laganna öðluðust þau þegar gildi og skyldu koma til framkvæmda 1. janúar 1991.

Ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 eru svohljóðandi:

"Sjávarútvegsráðherra skal, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögum þessum skulu miðast við það magn."

Síðan segir í 1. mgr. 8. gr. laganna:

"Verði veiðar takmarkaðar skv. 3. gr. á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla er á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skal aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila."

Til grundvallar umræddri ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins, voru lögð fyrirmæli 6. gr. reglugerðar nr. 465/1990, en grein þessi er svohljóðandi:

"Leyfilegum heildarafla af skarkola, sbr. 2. gr. skal úthlutað til einstakra fiskiskipa miðað við aflareynslu þeirra á tímabilinu 1. september 1987 til 31. ágúst 1990."

A taldi, að sjávarútvegsráðuneytið brysti lagaheimild til að byggja ákvörðun á aflahlutdeild m/b X í skarkola á upplýsingum um veiðar á tímabilinu 1. september 1987 til 31. ágúst 1990 og færði fyrir því einkum þau rök, að í gildistíð laga nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986-1987, og laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990, hefði fiskveiðiárið verið almanaksárið. Þótt vikið væri frá þessu fyrirkomulagi í lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, þar sem fiskveiðiárið væri 12 mánaða tímabil frá 1. september til 31. ágúst næsta árs, og þótt þau lög hafi öðlast gildi 18. maí 1990, þá hefðu þau ekki komið til framkvæmda fyrr en 1. janúar 1991. Vegna laga nr. 3/1988 yrði lögum nr. 38/1990 ekki beitt afturvirkt og bæri sjávarútvegsráðuneytinu að miða við tímabilið 1. janúar 1988 til og með 31. desember 1990, þegar það ákvæði aflahlutdeild m/b X í skarkola fyrir fiskveiðitímabilið 1. janúar 1991 til 31. ágúst 1991. Kom fram af hálfu A, að heimild ráðuneytisins til setningar reglugerðar um fiskveiðistjórnun sætti takmörkunum af hendi löggjafarvaldsins í lögum um þessi efni. Slíku valdi væri ekki til að dreifa í 13. gr. laga nr. 38/1990 og við ákvörðun á efni 1. mgr. 8. gr. þeirra, einkum orðanna "aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila" yrði fyrst og fremst að beita almennum lögskýringarsjónarmiðum, þar sem annars vegar væri horft til laganna sjálfra og hins vegar ákvæða eldri sérlaga um sama efni. Hugtakið veiðitímabil samkvæmt lögum nr. 38/1990 væri ljóst varðandi botnfisk, þ. á m. skarkola, sbr. 1. mgr. 3. gr. þeirra, en reglu laganna yrði hins vegar ekki beitt afturvirkt. Því yrði við framkvæmd 1. mgr. 8. gr. laganna að horfa til þess, hver hafi verið síðustu þrjú veiðitímabil afli botnfisktegundar samkvæmt eldri sérlögum um sama efni, en það hafi verið almanaksárin 1988, 1989 og 1990.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi 3. apríl 1991 óskaði ég eftir því við sjávarútvegsráðherra, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A. Í bréfi ráðuneytisins 8. apríl 1991 sagði meðal annars:

"Samkvæmt 8. gr. l. nr. 38/1990 skal aflahlutdeild einstakra skipa af tegundum, sem veiðar hafa ekki áður sætt ákveðnum leyfilegum heildarafla, úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Er hugtakið veiðitímabil ekki nánar skilgreint í 8. gr. laganna. Með 13. gr. laganna er ráðherra falið að setja nánari reglur um framkvæmd þeirra með reglugerð. Verður ótvírætt að telja, að þar með sé ráðherra veitt heimild til að skilgreina nánar í einstökum tilvikum hvað telja beri veiðitímabil varðandi þá aflareynslu er lögð skal til grundvallar við úthlutun skv. 8. gr., enda sé sú skilgreining byggð á almennum efnislegum rökum og leiði ekki til mismununar milli aðila.

Þessari heimild beitti ráðherra varðandi skarkolaúthlutun með 6. gr. reglugerðar nr. 465/1990, um veiðar í atvinnuskyni. Þar er kveðið á um að leyfilegum heildarafla af skarkola skuli úthlutað til einstakra fiskiskipa miðað við aflareynslu þeirra á tímabilinu 1. september 1987 til 31. ágúst 1990. Þannig er hvert veiðitímabil í merkingu 8. gr. laganna skilgreint sem 12 mánaða tímabil frá 1. september til 31. ágúst árið á eftir. Efnisleg rök fyrir þessari viðmiðun eru margþætt. Meðal þeirra má nefna að veiðitímabil þessi falla saman við þau veiðitímabil sem til frambúðar munu gilda um veiðar á kvótabundnum botnfisktegundum, þ. á m. skarkola meðan hann er í kvóta, skv. 3. gr. l. nr. 38/1990. Þá hefur þessi viðmiðun þau efnislegu rök að aflahlutdeild er miðuð við aflareynslu eins nærri í tíma og mögulegt, en án þess þó að veiðar eftir að ákvörðun um kvótabindingu er tilkynnt, geti haft áhrif á aflahlutdeild en þeirri reglu hefur ætíð verið fylgt að miða aflahlutdeild aldrei við aflareynslu eftir að ákvörðun um kvótabindingu hefur verið tilkynnt. Ástæða þessarar framkvæmdar er augljós, enda myndi önnur regla leiða til óeðlilega mikillar sóknar og gefa ranga mynd af þeim hefðbundnu veiðum, sem tilgangurinn er að láta kvótann endurspegla.

Ekki verður séð, að sú hugmynd að hið eina eðlilega veiðitímabil skarkola sé almanaksárið, hafi við nein haldbær rök að styðjast. Síðan 1985 hafa skarkolaveiðar ekki almennt verið kvótabundnar. Stjórnunartímabil er taka til landsins alls hafa því ekki gilt um þessar veiðar. Einu leyfisbundnu skarkolaveiðarnar hér við land á undanförnum árum hafa verið í Faxaflóa. Upphaf veiðitímabils þar hefur jafnan verið miðað við 15. júlí og er það því fjarri því að miðast við áramót. Veiðarnar eru heldur ekki árstíðabundnar með þeim hætti að almanaksárið teljist af náttúrulegum ástæðum eðlilegri "vertíð" í skarkolaveiðum en öðru vísi skilgreind veiðitímabil.

Að lokum vill ráðuneytið benda á að almanaksárið getur á engan hátt talist hefðbundið tímabil til viðmiðunar við úthlutun aflaheimilda. Í því sambandi má sérstaklega nefna að aflaheimildir alls flotans af botnfiski voru á sínum tíma miðaðar við aflareynslu á tímabilinu 1. nóvember 1980 til 31. október 1983, sbr. rg. nr. 44/1984."

III. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 8. ágúst 1991, sagði svo:

"Mál þetta snýst um það, hvort ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 465/1990 um veiðar í atvinnuskyni fari í bága við lög eða hafi að minnsta kosti ekki nægilega stoð í lögum.

Í 13. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða er svo fyrir mælt, að ráðherra geti sett nánari reglur varðandi framkvæmd laganna. Tel ég tvímælalaust, að 6. gr. reglugerðar nr. 465/1990 hafi að geyma fyrirmæli um tilhögun veiða, sem fellur undir framkvæmd laganna í skilningi nefndrar 13. gr.

Lög nr. 38/1990 tóku gildi 18. maí 1990 og var því að mínum dómi rétt að leggja ákvæði þeirra laga til grundvallar tilhögun veiða, sem koma skyldi til framkvæmda eftir 1. janúar 1991, m.a. samkvæmt reglugerð nr. 465/1990. Get ég ekki fallist á, að við setningu reglugerðar þessarar hafi sjávarútvegsráðuneytið verið bundið af skilgreiningu eldri laga á því, hvað telja bæri veiðitímabil.

Fyrrgreind ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 mæla svo fyrir, að aflahlutdeild skuli úthlutað "á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila". Í greinargerð með frv. til laganna (sjá Alþt. 1989, A-deild, bls. 2551) var gert ráð fyrir að ákvörðun á grundvelli 1. mgr. 8. gr. miðaðist við "aflareynslu síðustu þriggja ára", en ekki er þar tekið fram, að átt sé við almanaksár. Það er skoðun mín, að undir heimild ráðherra í 13. gr. laga nr. 38/1990 falli afmörkun veiðitímabila, sem miða ber við samkv. 1. mgr. 8. gr. sömu laga. Tel ég, að sjávarútvegsráðherra hafi ekki með 6. gr. reglugerðar nr. 465/1990 farið út fyrir þá heimild. Ber þar að hafa í huga, að veiðitímabil þau, sem miðað var við, svara til veiðitímabila þeirra, sem til frambúðar gilda um veiðar botnfisks, þar á meðal skarkola, samkvæmt 3. gr. laga nr. 38/1990. Verður hvorki talið óeðlilegt, að sjávarútvegsráðuneytið legði áherslu á slíka samsvörun við setningu reglugerðar nr. 465/1990 né að það teldi heppilegt, að viðmiðunartímabil væri liðið, þegar viðmiðun var ákveðin.

Samkvæmt því, er að framan segir, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins, sem umrædd kvörtun lýtur að."