Álit

I. Hinn 15. september 1994 leitaði til mín A. Kvörtun hans laut að því, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur og félagsmálaráð Kópavogs hefði ekki gefið sýslumanninum í Reykjavík umsögn í máli, þar sem A fór fram á að úrskurðað yrði um inntak umgengnisréttar hans við son hans, C, en barnaverndarnefnd Reykjavíkur og félagsmálaráð Kópavogs fengu mál þetta til umsagnar í ágúst 1991. A kvartaði einnig yfir því, að embætti sýslumannsins í Reykjavík hefði ekki úrskurðað um inntak umgengnisréttar við son hans, en fram kom í bréfi, dags. 29. júlí 1992, sem A lagði fram með kvörtun sinni, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði þá sent mál þetta sýslumanni til meðferðar, sbr. 2. mgr. 77. gr. barnalaga nr. 20/1992. Með bréfi, dags. 3. nóvember 1994, lauk ég þeim þætti kvörtunar A, er sneri að sýslumanninum í Reykjavík. II. Málavextir eru þeir, að A og B eignuðust soninn C í sambúð sinni, en þau slitu samvistum á árinu 1986. Samkvæmt úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 15. desember 1986 skyldi móðirin fara með forsjá C, en faðir og sonur njóta umgengni eftir nánara samkomulagi við móður. Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. júní 1991, lýsti A því, að hann hefði fengið mjög takmarkaða umgengni við C og væri svo komið, að móðirin heimilaði honum ekki að umgangast barnið. Fór A fram á það við ráðuneytið, að það hlutaðist til um að C fengi notið umgengni við hann. Með bréfi, dags. 26. ágúst 1991, tilkynnti dóms- og kirkjumálaráðuneytið foreldrum C, að málið hefði verið sent barnaverndarnefnd Reykjavíkur og félagsmálaráði Kópavogs til umsagnar. Þá tilkynnti ráðuneytið þeim með bréfi, dags. 29. júlí 1992, að með vísan til 2. mgr. 77. gr. nýrra barnalaga nr. 20/1992 hefði málið verið sent sýslumanninum í Reykjavík til meðferðar, en samkvæmt því ákvæði skyldu þau mál, sem til meðferðar væru í ráðuneytinu út af umgengnisrétti við gildistöku laga nr. 20/1992, send viðkomandi sýslumanni til úrlausnar, nema mál væru að mati ráðuneytisins komin á lokastig. Er A leitaði til mín 15. september 1994, hafði sýslumaðurinn í Reykjavík ekki enn úrskurðað um inntak umgengnisréttar hans við C. Fram kom í skýringum þeim, er mér bárust frá embætti sýslumannsins, að málið hvíldi þar enn í biðstöðu, þar sem umbeðnar umsagnir hefðu ekki borist frá barnaverndarnefndum Reykjavíkur og Kópavogs. Með bréfi, dags. 3. nóvember 1994, lauk ég þeim þætti málsins, er sneri að sýslumanninum í Reykjavík. III. Í áliti mínu, dags. 19. apríl 1995, segir: "Mál það, sem hér er til umfjöllunar, er risið af deilu foreldra um umgengni við barn þeirra, en eins og fyrr greinir var móður barnsins fengin forsjá þess með úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 15. desember 1986. Skyldu faðirinn, A, og sonurinn, C, samkvæmt úrskurði þessum eiga rétt til umgengni eftir nánara samkomulagi við móður. Er A óskaði þess við dóms- og kirkjumálaráðuneytið að það hlutaðist til um að hann og C fengju notið lögbundins umgengnisréttar voru í gildi barnalög nr. 9/1981 og lutu ágreiningsefni út af umgengnisrétti ávallt úrlausn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. 5. mgr. 40. gr. þeirra laga. Í lok júlímánaðar 1991 sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið málið til umsagnar barnaverndarnefndar Reykjavíkur og félagsmálaráðs Kópavogs, sbr. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 9/1981 (nú 6. mgr. 37. gr. laga nr. 20/1992). Þar sem A átti lögheimili í Kópavogi en móðir C í Reykjavík, var málið sent til umsagnar barnaverndarnefnda á báðum þessum stöðum. Hinn 1. júlí 1992 tóku gildi ný barnalög nr. 20/1992. Var meginbreytingin samkvæmt 37. gr. laga nr. 20/1992 sú, að úrlausn ágreiningsmála út af umgengnisrétti var flutt frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu til sýslumanna. Eins og fram hefur komið, sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið sýslumanninum í Reykjavík mál A til úrlausnar á grundvelli 2. mgr. 77. gr. þeirra laga." IV. Í álitinu tók ég þetta fram, um mikilvægi þeirra réttinda sem gagnkvæmur umgengnisréttur foreldra og barna er: "Gagnkvæmur umgengnisréttur barna og foreldra eru mikilvæg réttindi, sem meðal annars njóta verndar í 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Í 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 er kveðið á um umgengnisrétt barns og foreldra. Ákvæði 37. gr. leysti af hólmi ákvæði 1., 2., 4. og 5. mgr. 40. gr. barnalaga nr. 9/1981, en um dagsektir er nú kveðið í sérstakri grein, 38. gr., í stað 3. mgr. 40. gr. barnalaga nr. 9/1981. Í 2. mgr. 29. gr. barnalaga nr. 20/1992 er kveðið almennt á um skyldur þess foreldris, sem fer eitt með forsjá, til þess að stuðla að því að barnið njóti umgengni við hitt foreldri sitt, nema umgengni sé andstæð hag og þörfum barns að mati lögmæts stjórnvalds. Þá segir í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 20/1992, að barn eigi rétt til umgengni við það foreldri sitt, er ekki fer með forsjá þess og gagnkvæmt. Foreldri er skylt að rækja umgengni og samneyti við barn og hlíta nánari skilmálum, er að því lúta. Verði foreldrar sammála um, hvernig skipa skuli umgengnisrétti, skal eftir því farið, nema sú skipan fari í bága við hag og þarfir barnsins að mati sýslumanns. Í 3. mgr. 37. gr. laga nr. 20/1992 segir, að sýslumaður úrskurði, að kröfu foreldris, um inntak umgengnisréttar og hversu honum verði beitt, ef foreldra greini á um umgengni. Sýslumaður getur hafnað því að ákvarða inntak umgengnisréttar og getur einnig breytt eða fellt úr gildi úrskurð eða samning foreldra um umgengni, ef slík úrlausn þykir barni fyrir bestu. Ef sérstök atvik valda því að mati sýslumanns, að umgengni barns við foreldri sé andstæð hag barns og þörfum, getur hann kveðið svo á, að umgengnisréttar njóti ekki við. Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. skal sýslumaður leita umsagnar barnaverndarnefndar, þegar ástæða þykir til, svo og liðsinnis hennar eða sérstaklega tilnefnds tilsjónarmanns í sambandi við framkvæmd umgengnisréttarins. Tálmi foreldri, sem hefur forsjá barns, hinu foreldrinu að njóta umgengnisréttar við barnið, sem úrskurðaður hefur verið, getur það foreldri skv. 38. gr. laganna krafist þess, að sýslumaður skyldi það foreldrið, sem með forsjá barnsins fer, til að láta af tálmunum að viðlögðum dagsektum, svo sem nánar greinir í 38. gr." V. Um skyldur þeirra stjórnvalda, sem fara með úrskurðarvald, og þeirra, sem veita umsögn í málum sem þessum, segir svo í álitinu: "A kvartar í máli þessu yfir þeim drætti, sem varð á því að barnaverndarnefnd Reykjavíkur og félagsmálaráð Kópavogs létu sýslumanninum í Reykjavík í té umsögn, þannig að sýslumaður gæti á grundvelli 3. mgr. 37. gr. laga nr. 20/1992 kveðið á um inntak umgengnisréttar A við son hans, C. Sem fyrr greinir, hef ég þegar lokið þeim þætti málsins, sem snýr að sýslumanninum í Reykjavík. Ef foreldri, sem ekki hefur forræði barns síns, telur á sér brotinn rétt að því er snertir umgengni við barn sitt, á það það úrræði að leita til sýslumanns til að fá úrskurðað um inntak þess réttar samkvæmt þeim ákvæðum, sem gerð er grein fyrir hér að framan. Ég tel ástæðu til að árétta, að það er sýslumaður, en ekki barnaverndarnefndir, sem fer með úrskurðarvald um slíka kröfu. Ber sýslumanni m.a. að gæta ákvæða IX. kafla laga nr. 20/1992, þar á meðal um leiðbeiningarskyldu og að veita skuli aðilum kost á að tjá sig um ágreiningsefni, sem stjórnvöld úrskurða, og kanna viðhorf barns, sbr. vísan til 6. mgr. 37. gr. laga nr. 20/1992 til 4. mgr. 34. gr. laganna. Þá ber sýslumanni einnig að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ. á m. 9. og 10. gr. laganna um rannsókn máls og málshraða. Einn liður í rannsókn máls af hálfu sýslumanns er skv. 6. mgr. 37. gr. laga nr. 20/1992 (áður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 9/1981) að leita umsagnar barnaverndarnefndar, þegar ástæða þykir til. Þar sem álitsumleitan er einn þáttur í meðferð máls, leiðir það af þeirri reglu um málshraða, sem nú kemur fram í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að álitsgjafa ber að veita stjórnvaldi umsögn sína svo fljótt sem unnt er. Ég fellst á það sjónarmið, að í slíkum málum er mikilvægt að sátta sé leitað með foreldrum barns um umgengni og eðlilegt geti verið að mál dragist nokkuð hjá barnaverndarnefndum af þeim sökum. Í því sambandi skal nefnt, að fram kemur í 2. mgr. 68. gr. laga nr. 20/1992, að ekki sé þörf sáttaumleitana sýslumanns, ef barnaverndaryfirvöld leiti sátta með aðilum umgengnismáls. Á hinn bóginn er sáttaumleitan aðeins hluti af málsmeðferðinni hjá barnaverndarnefnd og þegar reynt hefur verið að ná sáttum með aðilum, ber barnaverndarnefnd að skila umsögn til sýslumanns svo fljótt sem unnt er, sbr. nú 1. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1993. Þá er ljóst, að óviðunandi er, ef umsagnaraðili, hér barnaverndarnefndir, getur með töfum á að skila umsögn komið í veg fyrir að annað stjórnvald, hér sýslumaður, afgreiði mál. Ég tel með hliðsjón af framansögðu, að þær skýringar, sem fram hafa komið af hálfu barnaverndarnefndar Reykjavíkur og félagsmálaráðs Kópavogs, nægi ekki til að réttlæta drátt þann, sem hefur orðið á afgreiðslu umsagna þeirra til sýslumannsins í Reykjavík í máli þessu." VI. Niðurstaða álits míns var svohljóðandi: "Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur og félagsmálaráð Kópavogs hafi dregið of lengi að skila umsögnum til sýslumannsins í Reykjavík í máli þessu. Eru það tilmæli mín til þessara stjórnvalda, að þau hagi meðferð mála í samræmi við þau sjónarmið, er fram koma hér að framan, við meðferð umsagnarmála vegna umgengnisréttar barna og foreldra, sem ekki hafa forsjá þeirra."