Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. október 2011 leitaði B til mín fyrir hönd dóttur sinnar, A, og kvartaði yfir niðurstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála frá 10. ágúst 2011 í máli nr. 45/2011. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun fjölskylduráðs X um að synja umsókn A um fjárhagsaðstoð á þeirri forsendu að litið væri svo á að framfærsluskylda sveitarfélagsins væri háð því að dvalarstaður umsækjanda væri á landinu og hann þyrfti aðstoðina sér til framfærslu hér á landi. A bjó þá í Y þar sem hún hafði verið við nám.

Af kvörtun B verður ráðið að hún sé ósátt við niðurstöðu málsins og er m.a. vísað til þess að framangreind forsenda fyrir synjuninni sé órökstudd.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. október 2012.

II. Málavextir.

Samkvæmt því sem kemur fram í gögnum málsins var A, sem er menntaður ..., atvinnulaus um skeið og féll út af atvinnuleysisskrá 1. október 2010 vegna dvalar erlendis. Hún hóf síðan sérhæft nám í ... í Y á vorönn 2011 en hélt lögheimili sínu í X. Umsókn hennar um lán hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna var hafnað þar sem námið var ekki talið lánshæft.

Í gögnum málsins er nánar rakið að í febrúar 2011 hafi A orðið fyrir verulegu persónulegu áfalli, kostnaði vegna þess og öðru fjártjóni. Hinn 7. mars 2011 sótti faðir A um fjárhagsaðstoð hjá X fyrir hennar hönd frá og með 1. október 2010. Fjölskyldusvið X hafnaði umsókninni með bréfi, dags. 11. mars 2011. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Fyrir liggja upplýsingar um að dvalarstaður [A] er erlendis, í [Y], þar sem hún stundar nám. Í reglum [X] um fjárhagsaðstoð eru ekki almennar heimildir til að framfæra fólk í námi, en auk þess er litið svo á að framfærsluskylda sveitarfélagsins sé háð því að dvalarstaður viðkomandi sé á landinu og viðkomandi þurfi aðstoðina sér til framfærslu hérlendis. Með vísan í framangreint er því beiðni [A] um fjárhagsaðstoð synjað.“

Faðir A skaut málinu til fjölskylduráðs X fyrir hennar hönd með bréfi, dags. 30. mars 2011. Fjölskylduráð staðfesti ákvörðun fjölskyldusviðs á fundi 31. mars 2011 og var föður A tilkynnt um það með bréfi, dags. 13. apríl 2011. A lagði þá fram stjórnsýslukæru, dags. 10. maí 2011, hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála. Í kærunni fór hún fram á að ákvörðun fjölskylduráðs X í máli hennar yrði metin ólögmæt og að sér yrði úthlutaður styrkur til framfærslu, afturvirkt um þrjá mánuði frá fyrsta umsóknardegi, þ.e. 7. mars 2011. Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála staðfesti ákvörðun fjölskylduráðs X með úrskurði, dags. 10. ágúst 2011. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir m.a. eftirfarandi:

„Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og [húsnæðismála] enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, kemur fram að skylt sé hverjum manni að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. [X] hefur sett sér reglur um fjárhagsaðstoð, frá 18. janúar 2007. Í 2. gr. reglnanna er að finna almenna tilvísun til fyrrgreindrar 19. gr. laga nr. 40/1991. Í 5. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að jafnan skuli kanna til þrautar möguleika á annarri aðstoð en fjárhagsaðstoð. Fjárhagsaðstoð skuli einungis beitt í eðlilegum tengslum við önnur úrræði s.s. ráðgjöf og leiðbeiningar svo og í tengslum við úrræði annarra stofnana samfélagsins.

Ágreiningur er um hvort [X] beri að veita kæranda félagslega aðstoð, þar sem kærandi hefur samkvæmt því sem hún skýrir sjálf frá, dvalið í [Y} við nám í [...]. Um skyldu sveitarfélaga til þess að veita félagslega aðstoð er fjallað í 13. gr. laga nr. 40/1991. Þar kemur fram að með íbúa sveitarfélags sé í lögunum átt við hvern þann sem lögheimili á í viðkomandi sveitarfélagi, en verði eigi upplýst um lögheimili manns sem leiti eftir aðstoð, skuli veita honum aðstoðina þar sem hann dvelur. Í 3. gr. reglna [X] um fjárhagsaðstoð kemur svo fram að sérhver fjárráða einstaklingur, sem eigi lögheimili í [X], eigi rétt á að leggja fram umsókn um fjárhagsaðstoð, en lögheimili teljist vera sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu eftir 1. mgr. 1. gr. laga um lögheimili, nr. 21/1990. Í reglunum greinir enn fremur að telji starfsmaður að dvöl umsækjanda sem skráður er með lögheimili í sveitarfélaginu, jafngildi ekki fastri búsetu samkvæmt ákvæðum laga um lögheimili, geti hann ákveðið að taka málið til nánari athugunar.

Ákvörðun kærða er meðal annars á því byggð að framfærsluskylda sveitarfélagsins sé háð því að dvalarstaður viðkomandi umsækjanda sé á landinu og að viðkomandi þurfi aðstoðina sér til framfærslu hér á landi. Í 4. gr. laga nr. 40/1991 er inntak framfærsluskyldu sveitarfélaga útfært nánar, en þar kemur fram að sveitarfélag beri ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka. Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið um sjálfsstjórn sveitarfélaga og til reglna 4. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 40/1991, verður því hin kærða ákvörðun staðfest, en í framangreindri niðurstöðu felst ekki afstaða nefndarinnar til þess hvort kærandi geti átt rétt til félagslegrar aðstoðar við heimkomu.“

III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála.

Samkvæmt beiðni bárust mér gögn þessa máls 2. nóvember 2011. Ég ritaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála bréf, dags. 20. desember 2011, og óskaði þess með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 að nefndin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Einnig óskaði ég sérstaklega eftir því að nefndin veitti mér upplýsingar um hvort hún hefði í úrskurðinum tekið afstöðu til þess hvort 1. mgr. 9. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, hefði þýðingu við mat á skyldum sveitarfélagsins til að veita aðstoð og tryggja framfærslu íbúa sinna samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 16. janúar 2012, segir m.a. svo:

„Samkvæmt því sem fram kom í úrskurði úrskurðarnefndarinnar átti [A] lögheimili í [X], sem virðist vera á því byggt að hún hafi haldið lögheimili sínu á grundvelli undantekningarákvæði 1. mgr. 9. gr. laga um lögheimili nr. [20/1991]. Við ákvörðun úrskurðarnefndarinnar var til þess litið, en jafnframt höfð hliðsjón af umfangi lagaskyldu sveitarfélaga til þess að veita félagsþjónustu. Um hana er fjallað í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Eins og fram kemur í erindi yðar teljast íbúar sveitarfélags samkvæmt 13. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga þeir sem eiga lögheimili í sveitarfélagi, og á það við um [A]. Hins vegar nær lögbundin skylda sveitarfélaga til þess að sinna félagsþjónustu innan marka sinna, eins og kemur fram í 4. gr. laga nr. 40/1991. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var því á því byggð að lögin svo skýrð, leiddu til þess að lögbundin framfærsluskylda sveitarfélags væri miðuð við viðkomandi sveitarfélag og til framfærslu þeirra sem væru innan marka þess og að ekki yrði felld með almennum hætti víðtækari framfærsluskylda á sveitarfélög samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga að óbreyttum lögum.

Að öðru leyti vísast til úrskurðar nefndarinnar.“

Með bréfi, dags. 18. janúar 2012, var B sent afrit af bréfi nefndarinnar og veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum fyrir hönd B. Af því tilefni kom hún tilteknum athugasemdum á framfæri í samtali við starfsmann minn.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála kemur fram sú afstaða að þrátt fyrir að A hafi átt lögheimili í X hafi dvöl hennar erlendis útilokað hana frá því að geta átt rétt til fjárhagsaðstoðar hjá sveitarfélaginu samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Eins og mál þetta liggur fyrir mér er eingöngu til úrlausnar hvort sú afstaða sé byggð á fullnægjandi og réttum lagagrundvelli.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps er síðar varð að stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, kemur m.a. fram að í ákvæðinu sé gengið út frá því að nánari reglur um félagslega aðstoð af þeim toga sem þar er fjallað um verði settar með lögum. Þá segir að með ákvæðinu sé markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggja aðstoðina. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2109-2110.) Ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar hefur af dómstólum verið skýrt á þann veg að skylt sé að tryggja með lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnalegan hátt, sjá dóm Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.

Í samræmi við 76. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um þá aðstoð sem ákvæðinu er ætlað að tryggja borgurunum í ýmissi löggjöf, svo sem lögum um almannatryggingar og lögum um atvinnuleysistryggingar. Lög nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, eru hluti af þeirri löggjöf. Hér er líka rétt að minna á að tilkomu laga nr. 40/1991 var ekki ætlað að breyta þeirri grunnreglu sem gilt hefur hér á landi um langt skeið að sveitarfélög eru grunneiningar félagsþjónustu. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3171 og 3184.) Af þessari stöðu sveitarfélaga leiðir að þegar þeirri aðstoð sem kveðið er á um í lögum um almannatryggingar, sjúkratryggingar, atvinnuleysistryggingar og fleiri lögum um sérhæfða aðstoð sleppir kemur það almennt í hlut félagsþjónustu viðkomandi sveitarfélags að taka afstöðu til þess hvernig hinum fjárhagslega þætti verður mætt sem nauðsynlegur er til að tryggja framfærslu íbúa sveitarfélagsins.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1991 er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Í 2. gr. laganna er nánar afmarkað hvað fellur undir félagsþjónustu samkvæmt lögunum og er fjárhagsaðstoð þar á meðal. Í VI. kafla laganna eru nánari ákvæði um fjárhagsaðstoð. Þar segir í 20. gr. að um skyldur sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð gildi almenn ákvæði um félagsþjónustu samkvæmt IV. kafla laganna. Síðan segir í 21. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja reglur um „framkvæmd fjárhagsaðstoðar? og tekið er fram að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar.

Í IV. kafla laga nr. 40/1991 eru almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Þar kemur fram í 1. mgr. 12. gr. laganna að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. er með „íbúa sveitarfélags“ átt við hvern þann sem á lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi. Í 2. mgr. 13. gr. kemur fram að verði ekki upplýst um lögheimili manns er leitar aðstoðar skuli honum veitt aðstoð þar sem hann dvelur. Samkvæmt 3. mgr. 13. gr. skal maður sem flyst milli sveitarfélaga eiga rétt til þjónustu í því sveitarfélagi er hann flyst til þegar hann hefur tekið sér þar lögheimili. Enginn öðlast þó rétt til þjónustu eða aðstoðar í öðru sveitarfélagi með dvöl sem ekki er ígildi fastrar búsetu, sbr. lög um lögheimili. Dvöl í öðru sveitarfélagi veitir því einstaklingi ekki rétt til þjónustu eða aðstoðar þar nema við tilteknar aðstæður og þá að höfðu samráði við heimilissveit sem endurgreiðir kostnað að fullu, sbr. síðari málsl. 3. mgr. 13. gr. og 14. gr. laganna.

Ég legg áherslu á að eins og ákvæði laga nr. 40/1991 eru byggð upp þá er þar annars vegar að finna reglur um hverjir falla undir skyldur sveitarfélagsins þegar kemur að beiðnum um fjárhagsaðstoð og hins vegar grundvöll að því að sveitarfélagið setji sér eigin reglur um framkvæmd aðstoðarinnar, þ.m.t. form hennar og fjárhæðir. Að því marki sem Alþingi hefur beinlínis mælt fyrir um þessi atriði geta ákvæði í reglum einstakra sveitarfélaga ekki vikið þeim til hliðar. Sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar er bundin þeirri takmörkun að sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Sú sjálfstjórn getur því ekki haggað því að sveitarstjórn og nefndum sem starfa á vegum hennar ber að fara eftir gildandi lögum á hverjum tíma við úrlausn þeirra verkefna sem löggjafinn hefur falið þeim.

3. Var úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála í samræmi við lög?

Í ákvörðun fjölskylduráðs X, sem síðar var staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, er lagt til grundvallar að réttur til fjárhagsaðstoðar sveitarfélagsins sé háður því að dvalarstaður einstaklings sé á landinu og hann þurfi aðstoðina sér til framfærslu hérlendis. Úrskurðarnefndin leiðir þessa niðurstöðu af 13. gr. laga nr. 40/1991, eins og hún verði skýrð í ljósi 4. gr. laganna og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga. Í því sambandi er einnig vísað til 1. mgr. 3. gr. reglna sem X hefur sett sér um framkvæmd fjárhagsaðstoðar í samræmi við 21. gr. laga nr. 40/1991. Ákvæðið ber yfirskriftina „Réttur fylgir lögheimili“ og hljóðar svo:

„Sérhver fjárráða einstaklingur, sem á lögheimili í [X] á rétt á að leggja fram umsókn um fjárhagsaðstoð. Lögheimili manns er sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu, sbr. 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990. Telji starfsmaður dvöl umsækjanda í sveitarfélaginu, sem skráður er þar með lögheimili, ekki ígildi fastrar búsetu, sbr. ákvæði lögheimilislaga, skal ákvarða hvort málið verði tekið til nánari athugunar.“

Af þessu er síðan leidd sú niðurstaða að þar sem A hafi dvalist við nám í Y hafi framfærsluskylda sveitarfélagsins ekki verið fyrir hendi í hennar tilviki.

Óumdeilt er að A átti lögheimili í X þegar hún sótti um fjárhagsaðstoð hjá sveitarfélaginu. Þrátt fyrir dvöl sína við nám í Y átti hún áfram lögheimili þar í samræmi við 9. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, en þar segir að sá sem dvelst erlendis við nám geti áfram átt lögheimili hér á landi hjá skyldfólki sínu eða venslafólki eða í því sveitarfélagi þar sem hann átti lögheimili er hann fór af landi brott enda sé hann ekki skráður með fasta búsetu erlendis. Þetta er undantekning frá þeirri meginreglu 1. gr. laganna að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu eins og hugtakið er nánar skýrt í lögunum. Í athugasemdum í greinargerð við það ákvæði sem síðar varð að 9. gr. laga nr. 21/1990 er m.a. vísað til aðstöðu námsmanna gagnvart tryggingalöggjöf Norðurlandaþjóðanna og að reglunni sé ætlað að koma í veg fyrir að þeir verði réttindalausir í þeim efnum af því þeir séu hvergi skráðir. (Alþt. 1989, A-deild, bls. 890.) Ég tek fram að af gögnum málsins verður ekki ráðið að A hafi verið skráð með fasta búsetu í öðru landi samhliða því að eiga skráð lögheimili í X.

Ákvæði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, eru skýr um að sveitarfélag skuli veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 13. gr. laganna kemur einnig skýrt fram að með „íbúa sveitarfélags? sé í lögunum „átt við hvern þann sem lögheimili á í viðkomandi sveitarfélagi.? Þá kemur fram í 3. mgr. 13. gr. að flytjist maður milli sveitarfélaga skuli hann eiga rétt til þjónustu í því sveitarfélagi er hann flyst til þegar hann hefur tekið sér þar lögheimili. Það er þannig aðeins ef ekki verður upplýst um lögheimili manns sem honum skal veita aðstoð þar sem hann dvelur, sbr. 2. mgr. 13. gr. Skráð lögheimili er þannig afgerandi atriði um rétt til félagsþjónustu sveitarfélaga. Í 20. gr. laganna er sérstaklega undirstrikað að um skyldu sveitarfélaga til að veita fjárhagsaðstoð gildi almenn ákvæði IV. kafla laganna. Ákvæði 12. og 13. gr. laganna eru einmitt í þeim kafla.

Hugtakið lögheimili er ekki nánar skýrt í lögum nr. 40/1991 en í athugasemdum við 13. gr. frumvarps er síðar varð að þeim lögum er tekið fram að með greininni sé ætlunin að gæta samræmis við lög um lögheimili og að slíkt samræmi hafi skort samkvæmt áðurgildandi lögum. Þá er tekið fram að samkvæmt greininni fylgi réttur til aðstoðar lögheimili. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3188.)

Við afmörkun á því hvort umsækjandi um fjárhagsaðstoð sveitarfélags á lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi og að sveitarfélaginu sé þar með skylt að taka efnislega afstöðu til umsóknar hans verður að byggja á því hvort slíkt leiði af þeim reglum sem koma fram í lögum nr. 21/1990, um lögheimili. Samkvæmt þeim lögum er það Þjóðskrá Íslands sem tekur afstöðu til beiðna um skráningu lögheimilis og hefur eftirlit með því að skráningin sé í samræmi við lögin. Ég bendi hér á að ákvæði laga nr. 40/1991 um rétt til fjárhagsaðstoðar sveitarfélags eru orðuð með öðrum hætti en t.d. ákvæði laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þar sem fram kemur að þeir sem eru tryggðir samkvæmt lögunum verði að meginreglu að vera búsettir hér á landi, sbr. 12. gr. laganna, og sérákvæði er um heimild til að tryggja einstaklinga sem dveljast erlendis við nám, sbr. 14. gr. laganna. Í lögum nr. 100/2007 er einnig að finna sjálfstæða heimild fyrir tryggingastofnun og sjúkratryggingastofnun til að ákvarða hvort einstaklingur telst tryggður hér á landi samkvæmt þeim lögum, sbr. 3. mgr. 12. gr.

Þrátt fyrir að það sé meginregla samkvæmt lögum nr. 21/1990 að skráð lögheimili sé sá staður þar sem viðkomandi hefur fasta búsetu samkvæmt nánar tilgreindum skilyrðum sem koma fram í 1. gr. laganna, þá er þar einnig að finna undantekningar frá því skilyrði, sbr. m.a. 9. gr. laganna um dvöl námsmanna erlendis. Með tilliti til þess orðalags 13. gr. laga nr. 40/1991, að með íbúa sveitarfélags sé átt við hvern þann sem á lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi, og þess hvernig verður að skýra ákvæðið í ljósi athugasemda í greinargerð með frumvarpi er varð að þeim lögum, fæ ég ekki séð að stjórnvöld geti byggt á því að þeir íbúar sveitarfélags sem eiga réttilega skráð lögheimili hér á landi, s.s á grundvelli 9. gr. laga nr. 21/1990, eigi ekki rétt á aðstoð í heimasveitarfélagi sínu samkvæmt lögum nr. 40/1991, á þeim grundvelli að skyldur sveitarfélags takmarkist við að dvalarstaður viðkomandi sé hér á landi og viðkomandi þurfi aðstoðina sér til framfærslu hér á landi.

Ég tek jafnframt fram að ég fæ ekki séð að ákvæði 4. gr. laga nr. 40/1991 geti haggað við því hverjir eiga rétt á fjárhagsaðstoð á grundvelli laganna sem íbúar sveitarfélags og þá á grundvelli skráðs lögheimilis síns í sveitarfélaginu. Ég bendi á að í athugasemdum við 4. gr. í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 40/1991 er vísað til þess að í samræmi við sveitarstjórnarlög séu sveitarfélög enn sem fyrr grunneining félagsþjónustu og að sveitarstjórn beri ábyrgð á því að lögbundin félagsþjónusta sé fyrir hendi í sveitarfélaginu. Jafnframt segir að sveitarfélagið beri fjárhagslega ábyrgð á framkvæmd félagsþjónustu. Sveitarfélag beri þannig ábyrgð á því að íbúar þess fái þá félagsþjónustu sem þeir hafa þörf fyrir og eiga rétt til. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3184.) Þarna er undirstrikað að ábyrgð sveitarfélags byggist á því að íbúarnir fái umrædda þjónustu og þá eftir atvikum fjárhagsaðstoð. Löggjafinn hefur með sjálfstæðum hætti skilgreint hverjir teljast íbúar sveitarfélags í þessu sambandi. Ég minni einnig á að með lögum nr. 40/1991 er íbúum sveitarfélags tryggð tiltekin lágmarks aðstoð til að uppfylla þá skyldu sem leiðir af 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Úrskurðarnefndin vísar eins og áður sagði til 1. mgr. 3. gr. reglna X um framkvæmd fjárhagsaðstoðar á grundvelli 21. gr. laga nr. 40/1991. Ég tek af þessu tilefni fram að í reglum sem sveitarfélög setja samkvæmt þessu lagaákvæði geta þau ekki vikið til hliðar eða breytt þeim beinu reglum og skilyrðum sem löggjafinn hefur sett m.a. um það hverjir skuli njóta réttar til félagslegrar aðstoðar hjá sveitarfélaginu. Tilvísun í 1. mgr. 3. gr. reglna X til þeirrar skilgreiningar í 1. gr. laga um lögheimili að lögheimili teljist sá staður þar sem einstaklingur hefur fasta búsetu og þess að ef starfsmaður sveitarfélagsins telji að dvöl umsækjanda í sveitarfélaginu sé ekki ígildi fastrar búsetu skuli taka málið til nánari athugunar, getur ekki breytt því ef einstaklingur telst með réttu eiga lögheimili í sveitarfélaginu á grundvelli þeirra undantekningarákvæða sem fram koma í lögum um lögheimili, t.d. 9. gr. þeirra.

Ég tel ástæðu til að undirstrika að heimild sveitarfélags samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 til að setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar og þar með að útfæra þjónustu sína á grundvelli sjálfstjórnar sinnar tekur til inntaks þeirrar félagsþjónustu sem einstök sveitarfélög kjósa að veita innan ramma laga. Slíkar reglur kunna að fjalla um mat á nauðsyn til aðstoðar, fjárhæðir fjárhagsaðstoðar og áhrif annarra bótakerfa og framfærsluaðstoðar á rétt til aðstoðar. Hér verður þó að gera þann fyrirvara í samræmi við þá afstöðu dómstóla um túlkun á 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sem vísað var til í upphafi kafla IV.2 hér að framan, að það skipulag sem komið er á með lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga verður að tryggja að minnsta kosti einhverja lágmarks framfærslu sem ákvörðuð er með málefnalegum hætti. Í því sambandi verður einnig að líta til þess að sveitarfélög eru grunneiningar félagsþjónustu hér á landi.

Í þessu áliti hefur aðeins verið fjallað um þá afstöðu X, sem staðfest var af úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála, að þrátt fyrir að A hafi átt lögheimili í sveitarfélaginu hafi hún ekki fullnægt skilyrðum til að eiga möguleika á fjárhagsaðstoð á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Eins og lýst hefur verið hér að framan er það álit mitt að þessi afstaða sveitarfélagsins og nefndarinnar sé ekki í samræmi við 12. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 40/1991. Ég tek hins vegar fram að í álitinu hef ég ekki fjallað um hugsanlega fjárhagsaðstoð X til A að öðru leyti enda liggur ekki fyrir efnislegt mat félagsmálayfirvalda í sveitarfélaginu á umsókninni og þá á grundvelli þeirra reglna sem sveitarfélagið hefur sett sér um þau málefni.

V. Niðurstaða.

Ég tel að úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála hafi ekki verið í samræmi við 12. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Því eru tilmæli mín til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, óski hún eftir því, og að taka þá tillit til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í álitinu. Jafnframt beini ég þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu við meðferð sambærilegra mála.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Formanni úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála var ritað bréf 1. febrúar 2013 þar sem þess var óskað að nefndin upplýsti mig um það hvort álit mitt í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá nefndinni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 28. febrúar 2012, kemur fram að A hafi óskað eftir endurupptöku málsins 20. janúar 2013. A hafi verið tilkynnt um að fallist hefði verið á beiðnina 7. febrúar 2013. Nýr úrskurður hefði verið kveðinn upp á fundi nefndarinnar 13. febrúar 2013. Þar hefði ákvörðun sveitarfélagsins X verið felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar þess.

Í svarbréfi nefndarinnar kemur jafnframt fram að farið hafi verið yfir álitið og þau almennu sjónarmið sem þar koma fram. Í nýjum úrskurði í máli A sé tekið mið af þeim sjónarmiðum og svo verði gert framvegis í sambærilegum málum.