I.
Hinn 1. mars 1995 leitaði til mín X, héraðsdómslögmaður, og bar fram kvörtun fyrir hönd A, yfir þeirri ákvörðun barnaverndarráðs, að synja um afhendingu myndbandsspólu með viðtali E, sálfræðings og starfsmanns barnaverndarnefndar H, við son A, D, sem gagns í máli vegna umgengnisréttar A og þriggja sona hennar, svo og yfir synjun E um afhendingu sömu myndbandsspólu. Þá kvartar A yfir því, að barnaverndarráð hafi synjað að kveða upp úrskurð um rétt hennar til að fá umrædda myndbandsspólu afhenta.
II.
Málsatvik eru þau, að hinn 27. maí 1994 kvað barnaverndarnefnd H, í kjölfar forsjársviptingar, upp úrskurð um umgengni A við þrjá syni hennar, B, C og D. A skaut þessum úrskurði til barnaverndarráðs með símskeyti 8. júní 1994. Barnaverndarráð ákvað meðal annars að leita eftir afstöðu fósturforeldra drengjanna til krafna A um rýmkaða umgengni. Af hálfu barnaverndarnefndar H var T, héraðsdómslögmaður, fenginn til að aðstoða fósturforeldrana og kom lögmaðurinn á fundi barnaverndarráðs. Á fundi ráðsins 4. janúar 1995 lagði T fram myndbandsspólu með viðtali við D. Myndbandið hafði T fengið hjá E. Hafði E átt viðtalið við D um haustið 1994. Barnaverndarráð skoðaði myndbandið á fundi sínum 18. janúar 1995. Segir meðal annars svo í fundargerð ráðsins frá þeim degi:
"Myndbandsspóla með viðtali [E], sálfræðings við [D] skoðuð.
Málið er rætt og ákveðið að afla upplýsinga um líðan [B] og [C] á leikskólum þeirra.
Tekin er ákvörðun um það að skipa [S], sálfræðing, talsmann [D] þar sem ráðinu þykir augljóst að drengurinn er í vanda."
Í kvörtuninni segir lögmaður A, að myndband þetta hafi verið merkt sem gagn nr. 26 í málinu hjá barnaverndarráði. Kveðst lögmaðurinn hafa talið, að hann fengi myndbandið í hendur til skoðunar með A að lokinni skoðun barnaverndarráðs, en raunin hafi orðið önnur.
Hinn 27. janúar 1995 ritaði lögmaður A barnaverndarráði bréf. Krafðist hann þar formlega afhendingar á myndbandsspólunni, en að öðrum kosti rökstudds úrskurðar ráðsins um synjun um aðgang að henni. Í svari barnaverndarráðs, dags. 27. janúar 1995, segir meðal annars:
"Með bréfi [E], aðst. félagsmálastjóra í [H] til Barnaverndarráðs, dagsettu 25. janúar 1995, sbr. meðfylgjandi ljósrit merkt nr. 25, var óskað eftir því að myndbandsspóla með viðtali hans við [D] verði endursend. Viðtalið hafi verið tekið upp sem vinnugagn vegna vinnslu málsins hjá Barnaverndarnefnd [H] en ekki sem gagn í máli fyrir úrskurðaraðila eða dómstóla. Myndbandið hafi verið lagt fram á fundi Barnaverndarráðs án samráðs við [E] og telji hann að þarna hafi verið um mistök að ræða og óski eftir því að fá spóluna senda þá þegar.
Talið var að taka yrði tillit til þeirra sjónarmiða sem komu fram í bréfi [E] og var myndbandspólan send til hans, sbr. meðfylgjandi ljósrit af bréfi Barnaverndarráðs, merkt nr. 26."
Í tilvitnuðu bréfi barnaverndarráðs til E, dags. 25. janúar 1995, segir meðal annars svo:
"Hjálagt sendist myndbandsspóla með viðtali þínu við [D] [...]
Taka verður tillit til þeirra sjónarmiða sem koma fram í bréfi yðar. Barnaverndarráð mun væntanlega ekki byggja niðurstöðu í málinu á myndbandi þessu, þar sem það var lagt fram fyrir mistök."
Lögmaður A ritaði barnaverndarráði bréf á ný hinn 31. janúar 1995. Þar mótmælti hann afgreiðslu málsins, auk þess að ítreka kröfu sína um úrskurð. Í bréfi lögmannsins segir meðal annars:
"Skv. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, sbr. 4. mgr. 49. gr. sömu laga, og skv. 8. gr. reglugerðar um starfsháttu barnaverndarráðs nr. 49/1994, er barnaverndarráði skylt að kveða upp rökstuddan úrskurð ef neita á aðilum máls um gagn sem lagt hefur verið fram í málinu.
Ég krefst þess að slíkur úrskurður verði kveðinn upp.
Það er ljóst að umrædd myndbandsspóla inniheldur viðtal starfsmanns barnaverndarnefndar [H] við [D]. Skv. bréfi starfsmannsins dags. 25. janúar 1995 til barnaverndarráðs var viðtalið tekið upp vegna vinnslu málsins hjá barnaverndarnefnd [H].
Þá er ljóst að umrædd myndbandsspóla var afhent lögmanni fósturforeldra [D] eða þeim lögmanni sem var fenginn inn í þetta tiltekna mál fyrir atbeina barnaverndarnefndar. Það er ómögulegt að ímynda sér hvað starfsmaður barnaverndarnefndar [H] hefur ætlað lögmanninum að gera við spóluna annað en að nota hana í málinu með einum eða öðrum hætti. Starfsmaðurinn hefði væntanlega aldrei afhent spóluna ef hann hefði ekki talið að þessar upplýsingar gætu með einum eða öðrum hætti haft bein áhrif á niðurstöðu þess máls sem lögmaðurinn var að vinna með. Spólan var lögð fram í málinu af lögmanninum án nokkurra fyrirvara og hefur barnaverndarráð þegar kynnt sér efni hennar. Viðbrögð ráðsins voru meðal annars [þau] að skipa barninu sérstakan talsmann svo útilokað er annað en að draga þá ályktun að efnið hafi haft einhver áhrif á afstöðu ráðsmanna til málsins. Við þessar aðstæður hlýtur að vera útilokað fyrir málsaðila að afturkalla þetta gagn í málinu. Afstaða starfsmanna barnaverndarnefndar [H] getur ekki breytt nokkru hér um. Ef starfsmenn telja lögmanninn hafa farið út fyrir heimildir sínar þá verða þeir að eiga það við hann. Ég get þó ekki séð að barnaverndarnefnd hefði nokkurn tíma getað leynt barnaverndarráði þessum tilteknu upplýsingum, hvort sem þetta er kallað vinnugagn eða ekki, og ég verð að telja að barnaverndarnefnd hafi verið skylt að hafa frumkvæði að því að barnaverndarráð fengi spóluna í hendur.
Ég get ekki skilið lög um vernd barna og ungmenna um úrskurðarvald í barnaverndarmálum öðru vísi en svo að barnaverndarnefnd sé skilyrðislaust skylt að afhenda barnaverndarráði öll gögn barnaverndarmáls. Þessi gögn geta að sjálfsögðu verið [af] ýmsum toga og barnaverndarnefnd getur haft uppi skoðanir á því hvort veita eigi aðilum máls aðgang að gögnunum eða ekki. Þessar skoðanir nefndarinnar eru svo háðar endurskoðun ráðsins. Barnaverndarráð á sjálft að meta hvort gögn séu þess eðlis að neita eigi aðilum um afhendingu þeirra eða aðgang að þeim. Slíkt ber ekki að gera nema í afmörkuðum undantekningartilvikum eins og berlega kemur fram í barnaverndarlögunum og enn frekar í stjórnsýslulögum.
Ég tel því fráleitt að starfsmaður barnaverndarnefndar geti yfirleitt ákveðið að halda eftir einhverjum gögnum sem snerta með beinum hætti mál sem er til meðferðar hjá barnaverndarráði, hvað þá kallað til baka einhver gögn sem þegar hafa verið lögð fram á fundi ráðsins."
Bréf þetta var tekið fyrir á fundi barnaverndarráðs 1. febrúar 1995. Í fundargerð ráðsins frá þeim degi kemur eftirfarandi fram:
"Barnaverndarráð hefur ekkert við það að athuga fyrir sitt leyti að lögmaður [A] fái að sjá umrætt myndband með viðtali [E], sálfræðings, við [D]. Í viðtalinu kemur ekkert nýtt fram varðandi óskir og líðan drengsins. Þar má sjá að hann á í vanda eins og fram hefur komið í þeim athugunum sem Barnaverndarráð hefur sjálft staðið fyrir í máli þessu. Hinsvegar liggur nú fyrir að myndbandið verður ekki notað sem gagn í máli þessu þar sem ekki lá fyrir samþykki sálfræðingsins sem tók viðtalið við barnið. Er því ekki ástæða til að kveða upp úrskurð á grundvelli 4. mgr. 46. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992 eins og farið er fram á af hálfu lögmannsins."
Í framhaldi af þessu ritaði lögmaður A E bréf, dags. 13. og 20. febrúar 1995, með ósk um að hann leyfði A að skoða myndbandið. Í svari E, dags. 21. febrúar 1995, segir meðal annars:
"Umrædd myndbandspóla var gerð sem "vinnugagn" eða "minnispunktar" fyrir undirritaðann en ekki sem gagn í máli fyrir barnaverndaryfirvöld eða dómstóla. Ef svo væri hefði annað vinnulag verið viðhaft. Nánar tiltekið var um að ræða efnivið sem undirritaður taldi sig þurfa til þess að vega og meta ákveðna sálfræðilega þætti hjá drengnum í samhengi við tiltekna aðra þætti málsins. Einnig skal á það bent að sem "minnispunktar" hefur myndbandspóla þessi ekki verið lögð fyrir barnaverndarnefnd [H]. Myndbandspólan fór sökum mistaka úr höndum undirritaðs og var ranglega skráð sem gagn í máli hjá barnaverndarráði. Misskilningur þessi hefur nú verið leiðréttur. Myndbandspólan hefur því hvergi verið lögð fram sem gagn í málinu og ekki haft neitt formlegt vægi.
Beiðni yðar um afhendingu ofangreindrar myndbandsspólu er synjað."
Í kvörtuninni tekur lögmaður A það fram, að sú leið, að leita til E um afhendingu myndbandsspólunnar, hafi ekki verið farin sökum þess, að talið hafi verið skylt að leita til barnaverndarnefndar H með málið, heldur einungis til þess að reyna að finna friðsamlega lausn á því. Þá segir í kvörtuninni:
"Lögð er áhersla á að Barnaverndarnefnd [H] fékk lögmann til þess að starfa að þessu tiltekna máli, þ.e. þeirri umgengnisréttardeilu sem rekin er fyrir Barnaverndarráði Íslands. Var lögmanninum fengin myndbandspóla og var sú spóla lögð fram á fundi Barnaverndarráðs Íslands. Lýsti lögmaðurinn því á fundi hjá Barnaverndarráði að [E] hefði látið sig hafa myndbandið m.a. til þess að sýna það [G], sálfræðingi Barnaverndarráðs Íslands. Umbj. minn telur að hún eigi skilyrðislaust að fá öll þau gögn sem lögð eru fram á fundi Barnaverndarráðs Íslands í málinu nema hinar sérstöku undantekningarreglur barnaverndarlaga eigi við. Ef Barnaverndarráð telji þessar undantekningarreglur eiga við þá verði ráðið að kveða upp rökstuddan úrskurð um synjun á kröfu aðila um aðgang að gögnum.
Umbj. minn telur afstöðu sálfræðings barnaverndarnefndar ekki breyta neinu hér um. Er sérstaklega vísað til þess sem áður var rakið um það hvernig gagnið var lagt fram. Þá telur umbj. minn ljóst að Barnaverndarráð Íslands hljóti að hafa óskertan aðgang að öllum gögnum sem barnaverndarnefndir kunna að hafa í fórum sínum og sem snerta með einum eða öðrum hætti mál sem er í gangi hjá Barnaverndarráði. Barnaverndarráð fær til þess að byrja með öll gögn sem liggja til grundvallar kærðri ákvörðun. Hér var kærð ákvörðun um umgengni við barn í fóstri sem barnaverndarnefnd ber ákveðna ábyrgð á og hefur ýmsum skyldum að gegna við. Sökum þess eftirlitshlutverks hlýtur nefnd yfirleitt að halda áfram að safna upplýsingum um barn eftir að úrskurðað er um umgengni. Ég er þeirrar skoðunar að barnaverndarnefnd sé skylt að láta Barnaverndarráði í té öll þau gögn sem kunna að berast nefnd, meðan mál er í gangi hjá ráðinu, sem varða barnið og geta haft áhrif á endanlega niðurstöðu Barnaverndarráðs. Ég legg áherslu á þá sérstöðu stjórnsýsluákvarðana í barnaverndarmálum að yfirleitt er miðað við þá stöðu sem upp er komin á hverjum tíma þegar úrskurðað er. Úrlausnaraðili á áfrýjunarstigi miðar þannig ekki einungis við þau atvik eða þá aðstöðu sem lá til grundvallar kærðri ákvörðun, heldur verður að taka mið af þeirri stöðu sem málið er í á úrskurðardegi.
Barnaverndarnefnd geti ekki haldið því fram að Barnaverndarráð Íslands hafi ekki aðgang að gögnum sem nefndin afli eða neitað ráðinu um gögn, hvort svo sem þau eru kölluð vinnugögn eða annað.
Þá getur umrædd myndbandspóla ekki einungis verið "vinnugagn" eða "minnispunktar" fyrir starfsmann Barnaverndarnefndar [H]. Myndbandsspólan var orðin gagn sem gat haft áhrif á úrlausn þessa tiltekna máls um leið og lögmanni þeim sem nefndin fékk í málið var fengin spólan."
III.
Ég ritaði barnaverndarráði bréf 10. mars 1995 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að það léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Svar barnaverndarráðs barst mér, ásamt gögnum málsins, 31. mars 1995. Segir þar meðal annars:
"Eins og fram kemur í kvörtuninni er efni hennar "- Synjun á afhendingu gagns" en þar er um að ræða myndband sem tilgreint er í bréfi yðar. Einnig kemur fram í kvörtuninni að myndband þetta hafi verið lagt fram í máli [A] sem barst Barnaverndarráði þann 9. júní 1994 og að það hafi verið merkt sem gagn nr. 26 í málinu. Í bókun á fundi Barnaverndarráðs þann 4. janúar sl. kemur fram að lögmaður fósturforeldra drengsins [D] hafi lagt fram umrætt myndband. Engin afstaða hafði þá verið tekin til þess hvort myndbandið yrði notað sem gagn í málinu enda lá ekkert fyrir um efni þess annað en að á því væri viðtal [E], sálfræðings og starfsmanns Barnaverndarnefndar [H] við drenginn. Þegar fyrir lá að sálfræðingurinn gerði athugasemdir við að myndbandið yrði notað sem gagn í málinu og í ljós hafði komið við skoðun Barnaverndarráðs að viðtalið hafði enga þýðingu fyrir úrlausn málsins var ákveðið að myndbandið yrði ekki notað sem gagn í málinu eins og fram kemur í fundargerð Barnaverndarráðs frá 1. febrúar sl. Það sjónarmið lögmanns [A] sem fram kemur í kvörtuninni að hér sé um að ræða gagn í umræddu máli er því á misskilningi byggt. Hvergi kemur fram í fundargerð eða í öðrum gögnum málsins að myndbandið hafi verið lagt fram í málinu sem gagn nr. 26 og er því sú fullyrðing í kvörtuninni einnig á misskilningi byggð.
Þá er kvartað undan því að synjað hafi verið að kveða upp úrskurð um kröfu lögmannsins um afhendingu á umræddu myndbandi. Því er til að svara að í 4. mgr. 46. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992, sbr. 4. mgr. 49. gr. sömu laga, er kveðið á um skyldu Barnaverndarráðs til að láta í té öll skrifleg gögn sem byggt er á við úrlausn málsins. Eins og rakið hefur verið hér að framan var ákveðið að umrætt myndband yrði ekki notað sem gagn í málinu. Af því leiðir að ekki verður byggt á efni þess við úrlausn málsins. Í sömu lagagrein segir að skylt sé að kveða upp rökstuddan úrskurð ef gögn verða ekki afhent vegna nánar tiltekinna atvika en telja verður augljóst að þar er aðeins átt við gögn málsins. Taldi Barnaverndarráð því ekki ástæðu til að kveða upp úrskurð á grundvelli 4. mgr. 46. gr. laganna eins og fram kemur í bókun Barnaverndarráðs frá 1. febrúar sl.
[...] Barnaverndarráð getur engan veginn fallist á það sjónarmið sem virðist koma fram í umræddri kvörtun að Barnaverndarnefnd [H] hafi meinað Barnaverndarráði aðgangi að tilgreindu myndbandi. Í fyrsta lagi liggur fyrir að Barnaverndarráð kallaði ekki eftir umræddu gagni en þótti rétt að ganga úr skugga um þýðingu þess fyrir málið með því að skoða það í framhaldi af því að lögmaður fósturforeldra lagði myndbandið fram á fundi ráðsins. Í öðru lagi væri sú niðurstaða fráleit að Barnaverndarráð tæki gagnrýnislaust við öllum gögnum án þess að meta hvort þau eru haldbær sem sönnunargögn í viðkomandi máli. Má í því sambandi benda á heimildir dómara til að synja um sönnunarfærslu í einkamáli samkvæmt 3. mgr. 46. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Í þriðja lagi er ljóst að Barnaverndarráð ber ábyrgð á því að mál sé nægjanlega vel upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 43. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992, sbr. 4. mgr. 49. gr. sömu laga. Á grundvelli þessara lagagreina metur ráðið hvaða gagna beri að afla og á hvaða gögnum verður byggt við úrlausn málsins. Þegar það mat liggur fyrir ber að veita aðilum málsins aðgang að þeim gögnum í samræmi við lagaákvæði þar um, sbr. umfjöllun hér að framan um aðgang að gögnum og túlkun á 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992 í því sambandi."
Með bréfi, dags. 4. apríl 1995, gaf ég lögmanni A kost á því að gera athugasemdir við bréf barnaverndarráðs. Athugasemdir lögmannsins bárust mér 10. apríl 1995. Í tengslum við það, hvort myndbandið gæti talist hafa þýðingu við úrlausn umgengnisréttarmálsins, benti lögmaðurinn sérstaklega á, að barnaverndarráð hefði skipað barninu sérstakan talsmann, eftir að það hafði skoðað myndbandið.
Ég ritaði barnaverndarnefnd H bréf 2. maí 1995 og óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té umrædda myndbandsspólu eða afrit hennar. Voru það tilmæli mín til nefndarinnar, að myndbandsspólan yrði send skrifstofu minni eigi síðar en 8. maí 1995. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um það, hvort umrædd myndbandstaka hefði farið fram í starfi E hjá barnaverndarnefndinni.
Hinn 31. maí 1995 var myndbandsspólan afhent skrifstofu minni af hálfu starfsmanns barnaverndarnefndar H. Var þeim upplýsingum komið munnlega á framfæri, að könnun sú, er fram færi í viðtali E við D á myndbandsspólunni, beindist að því, hvort drengurinn gæti myndað djúp tengsl, þ.e. ekki aðeins yfirborðstengsl. Þá kom fram, að lögmaður fósturforeldra D hefði á sínum tíma óskað eftir því að fá myndbandsspóluna í hendur, til þess að sýna hana sálfræðingi barnaverndarráðs.
Hinn 9. mars 1995 gekk úrskurður barnaverndarráðs um kröfu A um rýmkaða umgengni við syni hennar, B og C, en hinn 22. júní 1995 um D.
IV.
Samkvæmt 4. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, gilda ákvæði 42.-43. gr. og 45.-46. gr. laganna um málsmeðferð fyrir barnaverndarráði að öðru leyti en því, er greinir í 1.-3. mgr. 49. gr. Í 1. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992 segir, að ekki verði gripið til ákveðinna úrræða, nema að undangengnum úrskurði barnaverndarnefndar eða eftir atvikum barnaverndarráðs. Samkvæmt ákvæðinu skal þannig kveðinn upp úrskurður, þegar beita á úrræðum án samþykkis foreldra samkvæmt 24. gr. laganna, um forsjársviptingu samkvæmt 25. gr., um umgengnisrétt og samskipti foreldra við barn í fóstri eða að halda skuli dvalarstað barns leyndum, sbr. 3.-5. mgr. 33. gr., um þá ósk foreldra, sem samþykkt hafa fóstur, að fóstursamningi verði rift, sbr. 35. gr., um dvalarstað barns, sbr. 4. mgr. 40. gr. laganna, og loks um rétt aðila til aðgangs að gögnum máls, sbr. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992.
Ákvæði 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992 hljóðar svo:
"Barnaverndarnefnd skal með nægilegum fyrirvara láta aðilum í té öll skrifleg gögn sem byggt er á við úrlausn málsins. Nefndin getur ákveðið með rökstuddum úrskurði að tiltekin gögn skuli ekki afhent ef það skaðar hagsmuni barnsins eða heitið hefur verið trúnaði. Á sama hátt getur nefndin ákveðið að aðilar geti kynnt sér gögn án þess að þau verði afhent."
Í 8. gr. reglugerðar nr. 49/1994, um starfsháttu barnaverndarráðs, er fjallað ítarlegar um afhendingu gagna svo og takmarkanir þar að lútandi, en ákvæðið hljóðar svo:
"Barnaverndarráð skal með nægilegum fyrirvara hafa frumkvæði að því að láta aðilum í té afrit af öllum skriflegum gögnum máls.
Barnaverndarráði er þó heimilt að ákveða með rökstuddum úrskurði að tiltekin gögn skuli ekki afhent. Á það einkum við í þeim tilvikum þegar raunveruleg hætta telst vera fyrir hendi vegna hagsmuna barns eða vegna sambands þess og foreldra, að aðilar fái þau í hendur, svo sem skýrslur sérfræðinga, sem byggjast á upplýsingum er þeir hafa aflað í samtölum við börn eða gögn með upplýsingum sem ætla má að reynst gætu hættulegar aðila sjálfum eða öðrum. Í þessum tilvikum ber þó ætíð að hafa að leiðarljósi meginregluna, sbr. 1. mgr. um rétt aðila til aðgangs að gögnum.
Einnig er barnaverndarráði heimilt á sama hátt að úrskurða að aðilar geti kynnt sér gögn án þess að þau verði afhent."
Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Lögin gilda því um meðferð mála, þegar barnaverndaryfirvöld taka ákvörðun um rétt foreldris til umgengni við barn sitt.
Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt til þess að kynna sér skjöl og önnur gögn, er mál hans varða. Þá er í 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga fjallað um heimildir stjórnvalds til þess að undanþiggja eða takmarka aðgang málsaðila að tilteknum gögnum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Í 1. málslið 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992 er fjallað um skyldu barnaverndarnefndar, og eftir atvikum barnaverndarráðs, til þess að láta aðilum máls, að eigin frumkvæði og með nægilegum fyrirvara, í té öll skrifleg gögn, sem byggt er á við úrlausn málsins. Í 2. málslið 4. mgr. 46. gr. laganna er mælt fyrir um heimild barnaverndarnefndar og barnaverndarráðs til þess að synja um afhendingu ákveðinna gagna. Þá er barnaverndarnefnd og barnaverndarráði einnig heimilt á sama hátt að ákveða, að aðilar geti kynnt sér gögn, án þess að þau verði afhent.
Í 1. málsl. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992 er þannig kveðið á um frumkvæðisskyldu barnaverndarnefndar eða barnaverndarráðs til þess að láta aðilum máls í té öll gögn, sem byggt verður á við úrlausn málsins. 15. gr. stjórnsýslulaga veitir aftur á móti aðilum rétt til þess að kynna sér skjöl og önnur gögn, er málið varða. Í 1. málsl. 4. mgr. 46. gr. barnaverndarlaga er frumkvæðisskyldan samkvæmt orðanna hljóðan takmörkuð við "skrifleg gögn", sem byggt er á við úrlausn málsins, en eftir ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls ekki aðeins rétt til þess að kynna sér skrifleg skjöl þess, heldur einnig önnur gögn. Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga er aðgangur aðila máls að gögnum ekki takmarkaður við þau gögn, sem úrlausn hlutaðeigandi máls byggist á. Ákvæðið veitir þannig víðtækari rétt til aðgangs að gögnum en felst samkvæmt orðanna hljóðan í ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, enda verður að hafa í huga, að þar er aðeins átt við frumkvæðisskyldu barnaverndaryfirvalda. Rétt er í þessu sambandi að benda á, að ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga er að því leyti takmarkaðra en 1. málsl. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, að 15. gr. gerir ráð fyrir, að aðili þurfi sjálfur að óska eftir því, að fá að kynna sér gögn málsins, en 1. málsl. 4. mgr. 46. gr. barnaverndarlaga kveður hins vegar svo á, eins og áður greinir, að barnaverndarnefnd eða barnaverndarráð skuli eiga frumkvæði að því, að aðilum máls verði kynnt þau gögn máls, sem niðurstaða verður byggð á. Í 8. gr. reglugerðar nr. 49/1994, um starfsháttu barnaverndarráðs, er frumkvæðisskylda ráðsins til þess að kynna aðilum gögn málsins ekki takmörkuð við gögn, sem "byggt er á við úrlausn málsins", heldur á hún samkvæmt orðanna hljóðan, sbr. 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, við um öll skrifleg gögn máls.
Eins og getið er um hér að framan, gilda bæði lög nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, og stjórnsýslulög nr. 37/1993 um meðferð barnaverndarráðs á máli þessu. Þar sem ákvæði þessara laga eru ekki alveg samhljóða, verður að greiða úr því, hvernig þau verða skýrð og eftir atvikum hvaða réttarreglur gangi framar, að því leyti sem lögin verða ekki samþýdd.
Í 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir, að ákvæði annarra laga, sem hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur en lögin mæla fyrir um, haldi gildi sínu. Í athugasemdum í greinargerð við 2. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir svo um ákvæði þetta:
"Fjölmörg dæmi er þannig að finna um það í núgildandi lögum að gerðar séu mun strangari kröfur til stjórnvalda en ráð er fyrir gert í þessu frumvarpi. Það væri skref aftur á bak að afnema þessi lagaákvæði með almennum stjórnsýslulögum og því er sérstaklega tekið fram í 2. mgr. 2. gr. að þau lagaákvæði, sem hafa að geyma strangari reglur um málsmeðferð hjá stjórnvöldum en lög þessi mæla fyrir um, skuli halda gildi sínu. Þau sérákvæði í lögum, sem gera minni kröfur til stjórnvalda, þoka hins vegar fyrir hinum almennu ákvæðum í lögum þessum." (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284.)
Af 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga 37/1993 leiðir því, að ákvæði laga nr. 58/1992 víkja fyrir ákvæðum stjórnsýslulaga, að svo miklu leyti sem þau mæla fyrir um lakari réttarstöðu málsaðila en stjórnsýslulögin gera ráð fyrir. Að því leyti sem ákvæði laga nr. 58/1992 hafa aftur á móti að geyma strangari málsmeðferðarreglur, sem tryggja betur réttarstöðu málsaðila, ganga þau framar stjórnsýslulögum.
Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er sem fyrr segir fjallað um aðgang aðila að gögnum máls. Þar kemur fram, að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér "skjöl og önnur gögn er mál varða". Til "gagna máls" teljast því ekki einungis skjöl, heldur einnig önnur gögn, sem réttilega hafa verið lögð fram í máli. Verður því að telja, að t.d. myndir, teikningar, hljóð- og myndbandsupptökur o.fl., sem mál varða, teljist til gagna máls í skilningi stjórnsýslulaga. Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt til aðgangs að slíkum gögnum, að svo miklu leyti sem ákvæði 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga undanþiggja ekki eða takmarka slíkan aðgang.
Í 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, er aftur móti einungis mælt svo fyrir, að láta skuli aðila í té "öll skrifleg gögn sem byggt er á við úrlausn málsins". Þar sem aðgangur aðila samkvæmt ákvæðum laga nr. 58/1992 takmarkast við "skrifleg gögn", er ljóst, að stjórnsýslulögin ganga lengra að þessu leyti. Með hliðsjón af því, að heimild aðila til að kynna sér gögn máls, sem er til úrlausnar hjá stjórnvöldum, byggist meðal annars á því, að hann eigi rétt á að koma að sjónarmiðum sínum, leiðrétta upplýsingar og verja hagsmuni sína, áður en ákvörðun er tekin í máli, sem varðar hagsmuni hans, verður að telja með vísan til 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, að ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 15. stjórnsýslulaga gangi framar umræddum ákvæðum 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, þar sem þau hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglu, sem er til þess fallin að tryggja betur réttarstöðu aðila.
Kemur þá næst til athugunar, hvaða upplýsingar og gögn teljist til "gagna máls" í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi ber meðal annars að líta til 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 58/1992. Af 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laganna er ljóst, að hér er einungis um að ræða skjöl og gögn, er varða það mál, sem til meðferðar er. Þá leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvöld verða að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Ber stjórnvöldum því að takmarka rannsókn við það mál, sem til úrlausnar er, og afla þeirra upplýsinga, sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því.
Þegar barnaverndaryfirvöld eiga í hlut, þá eru stjórnsýslumál aðallega upplýst með sérstakri rannsókn á högum barns og tengslum þess við foreldra o.s.frv. Aðilar leggja í sumum tilvikum einnig fram gögn og tjá sig um málið. Eins og ég gerði grein fyrir í skýrslu minni frá árinu 1992, í máli nr. 596/1992 (SUA 1992:52), eiga aðilar og umboðsmenn þeirra almennt rétt á því að koma að gögnum og upplýsingum til þess að upplýsa málsatvik. Ber stjórnvaldi að taka á móti öllum gögnum frá aðilum, sem almennt eru til þess fallin að upplýsa mál. Stjórnvaldi ber hins vegar að hafna viðtöku á gögnum, sem eru óviðkomandi því stjórnsýslumáli, er í hlut á. Þá ber þess að geta, að oft hafa barnaverndaryfirvöld þegar undir höndum upplýsingar, sem þýðingu geta haft við úrlausn máls. Slíkar upplýsingar geta t.d. legið fyrir vegna afgreiðslu á eldri málum sama aðila. Þá fara barnaverndarnefndir einnig með almennt eftirlit með aðbúnaði barna og geta haft afskipti af þeim með margskonar úrræðum. Við eftirlit barnaverndarnefnda og önnur afskipti af börnum safnast iðulega töluverðar upplýsingar fyrir hjá barnaverndarnefndum um hagi barna. Þegar mál barns kemur til ákvörðunar hjá stjórnvaldi, geta slíkar upplýsingar haft þýðingu við úrlausn málsins. Þegar svo stendur á, ber að draga upplýsingarnar inn í málið.
Þótt nánari afmörkun á því, hvað talist geti til "gagna máls" í skilningi stjórnsýslulaga, geti í sumum tilvikum verið erfiðleikum bundin, er þó ljóst, að ekki verður byggt á því, hvort niðurstaða máls komi beinlínis til með að byggjast á þeim, enda getur það ekki orðið fyllilega ljóst, hver þau gögn eru, fyrr en kemur að sjálfri úrlausn málsins. Nauðsyn á afmörkun á gögnum málsins liggur hins vegar fyrir strax í upphafi máls. Þá er einnig ljóst, að gögnum verður heldur eigi vísað frá á þeim grundvelli, að þar komi ekkert nýtt fram, varði þau umrætt stjórnsýslumál á annað borð.
V.
Í áliti mínu, dags. 22. ágúst 1995, voru niðurstöður um kvörtunarefni A eftirfarandi:
"Eins og fyrr greinir, er kvörtun A tvíþætt. Annars vegar lýtur hún að því, að barnaverndarráð hafi synjað um að kveða upp úrskurð um rétt hennar til aðgangs að myndbandsspólu með viðtali við son hennar, D. Hins vegar lýtur hún að synjun barnaverndarráðs um afhendingu myndbandsspólunnar svo og synjun E, sálfræðings og starfsmanns barnaverndarnefndar H, um afhendingu sömu myndbandsspólu. Eins og mál þetta horfir við, lýtur það einkum að ákvörðunum barnaverndarráðs í tengslum við umrædda myndbandsspólu. Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hef ég því ákveðið, að fjalla eigi sérstaklega um synjun E um afhendingu spólunnar, enda var sú ákvörðun, að hún teldist eigi til gagna málsins, tekin af æðra stjórnvaldi gagnvart barnaverndarnefnd H, þ.e. barnaverndarráði.
Í greinargerð barnaverndarráðs til mín, dags. 29. mars 1995, kemur fram, að þegar fyrir hafi legið, að E hefði gert athugasemdir við að myndbandið yrði notað sem gagn í málinu, og í ljós hafi komið við skoðun barnaverndarráðs, að viðtalið hefði enga þýðingu fyrir úrlausn málsins, hafi verið ákveðið, að myndbandið yrði ekki notað sem gagn í málinu. Þessar skýringar barnaverndarráðs eru í samræmi við afstöðu ráðsins, er kemur fram í fundargerð þess frá 1. febrúar 1995. Þá segir í sömu greinargerð barnaverndarráðs til mín: "Af því leiðir að ekki verður byggt á efni þess við úrlausn málsins. Í sömu lagagrein [4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992] segir að skylt sé að kveða upp rökstuddan úrskurð ef gögn verða ekki afhent vegna nánar tiltekinna atvika en telja verður augljóst að þar er aðeins átt við gögn málsins." Af þessum sökum kveðst barnaverndarráð eigi hafa talið ástæðu til að kveða upp úrskurð á grundvelli 4. mgr. 46. gr. laganna, eins og fram komi í bókun ráðsins frá 1. febrúar 1995.
Ég tek fram, að ég fellst út af fyrir sig á þá skýringu barnaverndarráðs, að því sé heimilt að vísa frá, án úrskurðar, gögnum, sem eru óviðkomandi máli því, sem er til umfjöllunar. Er það í samræmi við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttar, að skylda stjórnvalda til þess að kveða upp formlega úrskurði sé ekki víðtækari en mælt er fyrir um í lögum. Slík frávísun gagna getur aftur á móti aðeins átt við, ef þau eru málinu óviðkomandi, og verður að gera þá kröfu, að ákvörðun stjórnvalds um það byggist einvörðungu á þeim forsendum. Þá verður einnig að gera þá kröfu til stjórnvalda, sem hyggjast vísa frá gagni á þeim forsendum að það varði eigi mál, að þau taki slíka ákvörðun hið fyrsta, eftir að efni gagnsins hefur verið kannað. Eðli málsins samkvæmt verður eigi úr því skorið, hvort myndbandsspóla geti talist varða mál, fyrr en að aflokinni skoðun hennar. Ef barnaverndarráð taldi eigi, eftir skoðun myndbandsspólunnar á fundi sínum hinn 18. janúar 1995, að hún snerti umgengnisréttarmál A vegna D, bar því hið fyrsta að vísa gagninu frá. Það var hins vegar ekki gert, heldur var það ekki fyrr en að ósk E um að fá myndbandið aftur kom fram 25. janúar 1995, að barnaverndarráð tók þá ákvörðun, að myndbandið yrði eigi "notað" sem gagn í málinu.
Ég hef kynnt mér efni myndbandsspólunnar, sem deilt er um í máli þessu. Fer þar fram í viðtalsformi könnun á tengslum drengsins D, einkum við fósturfjölskyldu, kynmóður og vini. Beinist könnunin að því, hvort drengurinn geti myndað djúp tengsl við sína nánustu. Þá koma í viðtalinu fram viðhorf drengsins gagnvart því fólki, sem honum tengist, fósturfjölskyldunni, kynmóður, bræðrum o.fl. Svarar D ýmsum spurningum sálfræðingsins um það, einkum um samband hans við móður sína, A, áður en og eftir að honum var komið í fóstur, og um framkomu hennar gagnvart honum. Í viðtalinu koma meðal annars fram ýmis atriði, er tengjast fjölskyldu- og heimilislífi á fósturheimilinu að Y annars vegar og á heimili A hins vegar.
Í máli þessu liggur fyrir, að myndbandsspólan, sem um er deilt, var unnin af E í starfi hans hjá barnaverndarnefnd H. Í því sambandi má geta þess, að barnaverndarnefnd hefur margskonar eftirlitsskyldum að gegna, einkum samkvæmt V. kafla laga nr. 58/1992, og verður að líta svo á, að myndbandsspólan sé unnin á þeim lagagrundvelli. Myndbandsspólan var lögð fram hjá barnaverndarráði af lögmanni fósturforeldra D í umgengnisréttarmálinu. Myndbandsspólan var skoðuð á fundi barnaverndarráðs og skipaði ráðið D sérstakan talsmann, eftir þá skoðun.
Eins og áður segir, snerist málið um umgengnisrétt A við son sinn D. Á umræddri myndbandsspólu er sem fyrr greinir könnun, sem gerð var m.a. á tengslum og afstöðu D til móður sinnar. Ég tel að efni myndbandsins, sem lýtur að tengslamyndun D við móður sína, hafi snert úrlausnarefni málsins. Af þessum sökum bar barnaverndarráði að taka við myndbandsspólunni og fara með sem gagn málsins, eftir að umboðsmaður fósturforeldra hafði lagt hana fram. Með þessari niðurstöðu hef ég þó eigi tekið afstöðu til þess, hvaða þýðingu efni myndbandsspólunnar hafi haft eða hafi átt að hafa á úrlausn umgengnisréttarmálsins. Af þessu leiðir aftur á móti að barnaverndarráði bar að kveða upp úrskurð, ef það ætlaði að synja A um aðgang að myndbandsspólunni á grundvelli 16. eða 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, en veita A ella aðgang að henni.
VI.
Niðurstaða.
Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er sú, að myndbandsspólan, sem deilt var um í umgengnisréttarmáli A vegna sonar hennar, D, fyrir barnaverndarráði, hafi talist til gagna þess máls. Barnaverndarráði bar því að kveða upp úrskurð á grundvelli 16. eða 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, ef það ætlaði að synja A um aðgang að henni."