Álit

I. Kvörtun.

Hinn 4. september 2011 leitaði A, til mín og kvartaði yfir afgreiðslu Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á umsókn hennar um örorkulífeyri á grundvelli laga nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda.

Í kvörtun A kemur m.a. fram að hún telji að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hafi með ólögmætum hætti framselt stjórnsýsluvald sitt, vegna ákvörðunar á orkutapi hennar, til trúnaðarlæknis sjóðsins. Í þessu sambandi telur A að söfnunarsjóðurinn hafi ekki framkvæmt skyldubundið mat sem mælt er fyrir um í lögum vegna slíkra ákvarðana og að rannsóknarregla stjórnsýslulaga hafi verið virt að vettugi. A telur að mat á orkutapi hennar hafi í reynd ekki farið fram í samræmi við lög nr. 155/1998.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. nóvember 2012.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að A sótti um örorkulífeyri með umsókn til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 17. október 2006. Í kjölfar umsóknarinnar ritaði söfnunarsjóðurinn bréf til trúnaðarlæknis sjóðsins, dags. 4. desember 2006, og óskaði eftir örorkumatsgerð fyrir A. Trúnaðarlæknirinn skilaði mati á orkutapi hennar, dags. 17. janúar 2007. Niðurstaða hans var sú að örorka til fyrri starfa teldist vera 50% frá 31. ágúst 2006. Endurmat skyldi fara fram í ágúst 2008. Með hliðsjón af þessu mati fékk A greiddan örorkulífeyri frá söfnunarsjóðnum frá og með 1. desember 2006 og var mat hennar óbreytt allt til ársins 2010.

A ritaði bréf til söfnunarsjóðsins, dags. 7. desember 2009. Með bréfinu óskaði hún eftir endurmati vegna örorkulífeyris á grundvelli nýrra gagna.

A var í kjölfarið boðuð í viðtal og skoðun hjá trúnaðarlækni söfnunarsjóðsins með bréfi, dags. 4. mars 2010, en það var annar læknir en framkvæmt hafði matið 2007. Trúnaðarlæknirinn framkvæmdi endurmat á heilsu A og sendi niðurstöður matsins í bréfi til söfnunarsjóðsins, dags. 12. apríl 2010. Þar kemur fram að hann teldi rétt að hækka örorkumat hennar tímabundið. Niðurstaða hans var því sú að örorka til fyrri starfa og almennra starfa teldist vera 50% frá 31. ágúst 2008 og 75% frá 1. janúar 2010. Endurmat skyldi fara fram í janúarmánuði 2011.

A var aftur boðuð í viðtal og skoðun hjá trúnaðarlækni sjóðsins vegna endurmats á orkutapi með bréfi, dags. 28. október 2010. Trúnaðarlæknir sjóðsins gaf út annað mat á orkutapi hennar í kjölfarið, dags. 18. nóvember 2010. Niðurstaða læknisins var sú að örorka til fyrri starfa og almennra starfa teldist vera 50% frá 31. ágúst 2008 og 75% frá 1. janúar 2010. Endurmat skyldi fara fram í janúarmánuði 2012.

A ritaði bréf til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 30. desember 2010 og 7. febrúar 2011, þar sem hún ítrekaði fyrri beiðnir sínar um endurmat á málinu.

Trúnaðarlæknir sjóðsins svaraði framangreindu erindi A með bréfi, dags. 21. febrúar 2011. Þar tók hann fram að með mati, dags. 18. nóvember 2010, hefði hún verið metin til 50% starfsorkuskerðingar frá 31. ágúst 2008 og 75% frá 1. janúar 2010. Niðurstaða hans hefði verið byggð á fyrirliggjandi gögnum sem og viðtali og skoðun hans sem nánar var rakin í bréfinu. Fram kom að mat á starfsorkuskerðingu væri mat á læknisfræðilegri skerðingu á vinnufærni. A ritaði svarbréf til trúnaðarlæknis sjóðsins, dags. 17. mars 2011. Þar benti hún á að hún hefði fengið upplýsingar um hækkun á örorkumati sínu á mánaðarlegum skilagreinum frá lífeyrissjóðnum, aðrar upplýsingar um hvað fælist í matinu hefði hún engar. Hún óskaði samkvæmt stjórnsýslulögum eftir frekari rökstuðningi fyrir því að matið væri 75%. Sjálf taldi hún að matið ætti að vera hærra.

Trúnaðarlæknir sjóðsins svaraði framangreindu bréfi A, dags. 4. apríl 2011. Í bréfinu kom fram að hann teldi sig hafa skýrt fyllilega út afstöðu lífeyrissjóðsins til starfsorkumats A í fyrra bréfi og ítrekaði fyrri afstöðu sína til málsins.

A sendi tölvubréf til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 25. maí 2011. Með tölvubréfinu óskaði hún eftir fundi með yfirmanni lífeyrisdeildar, framkvæmdastjóra lífeyrissjóðsins og lækni lífeyrissjóðsins vegna mála hennar hjá sjóðnum. Hinn 28. maí sama ár fór fundurinn fram í húsakynnum söfnunarsjóðsins. Á fundinum óskaði A eftir ítarlegum rökstuðningi fyrir ákvörðun sjóðsins um 75% orkutap hennar eða afriti af endurmati trúnaðarlæknisins. Í kjölfarið sendi sviðsstjóri lífeyris- og sjóðfélagasviðs tölvubréf til trúnaðarlæknis sjóðsins, dags. 31. maí 2011, þar sem hann greindi frá beiðni A. Trúnaðarlæknirinn svaraði tölvubréfinu sama dag. Þar tók hann m.a. fram að hann þyrfti að skoða þetta mál í heild sinni með gögnum og myndi svara bréflega.

Starfsmaður Öryrkjabandalags Íslands ritaði, fyrir hönd A, bréf til söfnunarsjóðsins, dags. 5. júlí 2011. Í bréfinu var sett fram beiðni um afrit allra gagna sjóðsins vegna mats á örorku fyrir A. Sviðsstjóri lífeyris- og sjóðfélagasviðs söfnunarsjóðsins svaraði erindinu með bréfi, dags. 8. júlí 2011. Þar kom m.a. fram að meðfylgjandi væru gögn er vörðuðu örorkumat fyrir A. „Gögn sem [kæmu] frá trúnaðarlækni sjóðsins [þyrfti] hann sjálfur að afhenda.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 19. október 2011. Í bréfinu óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að söfnunarsjóðurinn lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té öll gögn sem hann hefði undir höndum vegna málsins. Í þessu sambandi tók ég fram að ég hefði áður komist að þeirri niðurstöðu að sjóðurinn teldist stjórnvald, sbr. bréf mitt í máli nr. 5018/2007, dags. 30. júní 2008. Jafnframt óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum og skýringum um eftirgreind atriði.

Í fyrsta lagi óskaði ég upplýsinga um hvernig Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda fjallaði um og tæki ákvarðanir um orkutap sjóðfélaga. Ég óskaði þess sérstaklega að lífeyrissjóðurinn gerði mér grein fyrir hvernig staðið hefði verið að ákvörðunartöku í máli A og mér send gögn þar að lútandi.

Í öðru lagi óskaði ég eftir að söfnunarsjóðurinn veitti mér upplýsingar um hvort hann hefði í máli A haft undir höndum gögn trúnaðarlæknis söfnunarsjóðsins.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir að söfnunarsjóðurinn gerði mér grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem lægju að baki þeirri afstöðu að trúnaðarlæknir hans þyrfti að afhenda gögnin en ekki söfnunarsjóðurinn sjálfur.

Svör Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda við framangreindum spurningum bárust mér í bréfi, dags. 1. nóvember 2011. Þar er í upphafi vikið að fyrstu spurningu minni um ákvarðanir um orkutap sjóðfélaga. Í svari sjóðsins kemur fram að almennt leggi starfsmenn sjóðsins mat á hvort réttur til örorku sé til staðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna og óski eftir frekari gögnum ef þörf er á. Ef réttur sjóðfélaga til örorkulífeyris sé talinn vera til staðar sé málið sent áfram til trúnaðarlæknis sem einnig meti gögn málsins. „Að þessu samandregnu [sé] hundraðshluti orkutaps og tímasetning þess [...] ákvarðað.“ Fram kemur að álit trúnaðarlæknis sjóðsins skipti miklu máli því hann meti læknisfræðilegan hluta orkutapsins. Því næst er vikið að máli A með eftirfarandi hætti:

„Í framangreindu máli gerði [Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda] álit trúnaðarlæknisins að sínu, og eðlilega vísar til þess þegar upp kemur ágreiningur um hlutfall orkutapsins og hvenær viðkomandi varð fyrir því.“

Við annarri spurningu minni er í svari söfnunarsjóðsins vísað almennt til þeirra gagna sem fylgdu með svarinu og samskipta sem sjóðurinn hafði átt vegna málsins.

Því næst er í bréfinu vikið að þriðju spurningu minni um afhendingu gagna frá trúnaðarlækni sjóðsins. Þar kemur fram að sjóðurinn hafi fengið mat á orkutapi A frá trúnaðarlækni sjóðsins, síðast hinn 18. nóvember 2010. Fram kemur að A hafi fengið allar þær upplýsingar sem starfsfólki sjóðsins væri „stætt á að veita“. Síðan segir orðrétt:

„[Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda] hefur ekki heimild til að senda upplýsingar um læknisfræðileg gögn sem trúnaðarlæknir einn hefur vegna vinnu sinnar enda gilda lög um trúnaðarskyldu lækna gagnvart skjólstæðingum sínum, ekki [söfnunarsjóðnum]. Af þeirri ástæðu fór [sjóðurinn] fram á við trúnaðarlækninn að hann veitti upplýsingar vegna málsins. Í raun og veru sambærilegar upplýsingar og [sjóðurinn] sjálfur var búinn að veita með yfirlitum og bréfaskriftum til [A].“

Í niðurlagi bréfsins kemur jafnframt fram að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hafi farið eftir þeim reglum er gildi um málið í samskiptum við A og umboðsmenn hennar. Málið sé komið á endastöð þannig að eðlilegast sé ef A telji sig eiga rétt á hærra orkumati að láta reyna á málið fyrir gerðardómi í samræmi við samþykktir sjóðsins.

Með bréfi til A, dags. 10. nóvember 2011, gaf ég henni kost á að senda þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera við framangreint svarbréf Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda. Athugasemdir hennar bárust mér 15. desember 2011.

Ég ákvað að rita annað bréf til söfnunarsjóðsins, dags. 17. febrúar 2012. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir að söfnunarsjóðurinn veitti mér upplýsingar og skýringar um nánar tilgreind atriði. Þau atriði sem hafa þýðingu fyrir athugun mína í þessu máli eru rakin hér á eftir.

Í fyrsta lagi tók ég fram að ekki væri hægt að ráða af gögnum málsins að söfnunarsjóðurinn hefði sérstaklega tilkynnt A um að örorka hennar hefði verið metin 75% í stað 50%, sbr. bréf trúnaðarlæknis sjóðsins, dags. 18. nóvember 2010. Ég óskaði því eftir afstöðu sjóðsins til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist ákvæði 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kæmi fram að eftir að „stjórnvald“ hefði tekið ákvörðun skyldi hún „tilkynnt“ aðila nema það væri augljóslega óþarft.

Í öðru lagi tók ég fram að það yrði ekki annað ráðið af tilteknu tölvubréfi sem sviðsstjóri lífeyris- og sjóðfélagasviðs hefði sent, dags. 31. maí 2001, en að söfnunarsjóðurinn hefði ekki veitt A rökstuðning fyrir þessari ákvörðun í samræmi við beiðni hennar um slíkt heldur falið trúnaðarlækni sjóðsins að gera það. Ég óskaði eftir afstöðu söfnunarsjóðsins til þess hvort honum hefði borið að veita A rökstuðninginn, sbr. orðalag 1. og 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Einnig benti ég í þessu sambandi á að samkvæmt 5. mgr. 18. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, ætti sjóðfélagi rétt á að „lífeyrissjóður“ rökstyddi skriflega ákvörðun er hann varðaði. Ef afstaða söfnunarsjóðsins væri sú að honum hefði ekki borið að veita rökstuðning, óskaði ég eftir að sjóðurinn gerði mér grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem lægju að baki þeirri afstöðu.

Í þriðja lagi tók ég fram að í 11. gr. samþykkta söfnunarsjóðsins væru ákvæði sem lytu að örorkulífeyri. Af greininni yrði ráðið að ákvörðun um örorkulífeyri væri tekin í formi úrskurðar, sbr. gr. 11.2. Einnig yrði ráðið af gr. 17.1 að sjóðsstjórn úrskurðaði lífeyri. Af þeim gögnum sem söfnunarsjóðurinn hefði látið mér í té yrði ekki séð að „sjóðsstjórn“ hefði „úrskurðað“ um að örorka A væri 75% eftir að örorkumat trúnaðarlæknis frá 18. nóvember 2010 hefði legið fyrir. Ég óskaði eftir að söfnunarsjóðurinn upplýsti mig um hver hefði verið aðkoma stjórnarinnar almennt í málum af þessu tagi og hver hefði aðkoman verið í máli A. Ef sjóðsstjórnin hefði almennt ekki aðkomu í málum af þessu tagi sem og í máli A, óskaði ég eftir afstöðu söfnunarsjóðsins til þess hvernig það samrýmdist framangreindum greinum í samþykktum sjóðsins.

Í fjórða lagi tók ég fram að í skýringum sjóðsins til mín frá 1. nóvember 2011, kæmi fram að söfnunarsjóðurinn hefði ekki heimild til að senda upplýsingar um læknisfræðileg gögn sem trúnaðarlæknir einn hefði vegna vinnu sinnar enda giltu lög um trúnaðarskyldu lækna gagnvart skjólstæðingum þeirra, ekki söfnunarsjóðnum. Af þeirri ástæðu hefði sjóðurinn farið fram á við trúnaðarlækninn að hann veitti upplýsingar vegna málsins. Ég óskaði eftir því að söfnunarsjóðurinn gerði mér grein fyrir þeim upplýsingum um læknisfræðileg gögn sem söfnunarsjóðurinn teldi sig ekki hafa heimild til að senda, upplýsingum sem væru í „raun og veru sambærilegar upplýsingar og [söfnunarsjóðurinn hafi verið] búinn að veita með yfirlitum og bréfaskiptum til [A]“. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort það væri réttur skilningur minn að með tilvísun söfnunarsjóðsins í lög um trúnaðarskyldu lækna væri átt við 1. mgr. 15. gr. læknalaga nr. 53/1988. Ef svo væri ekki, væri óskað eftir því að söfnunarsjóðurinn upplýsti mig um viðkomandi lagaákvæði.

Í svarbréfi lögmanns Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda til mín, dags. 19. mars 2012, kom eftirfarandi fram:

„Vegna fyrstu spurningar [umboðsmanns Alþingis] upplýsist að tilkynningar til bótaþega um breytingu á metinni örorku voru ekki sendar af sjóðnum sjálfum, heldur bárust bótaþegum slíkar upplýsingar frá Greiðslustofu lífeyrissjóða, sem annast greiðslu til sjóðfélaga fyrir [Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda], eins og flesta aðra lífeyrissjóði. Þessar upplýsingar koma fram á fylgiblaði með greiðslunni. [Söfnunarsjóðurinn] taldi þessar tilkynningar nægilegar og ekki þörf frekari tilkynninga. Í tengslum við afgreiðslu erindis [umboðsmanns Alþingis] hefur [sjóðurinn] endurskoðað þessa afstöðu sína og breytt verklagi. [Söfnunarsjóðurinn] tilkynnir nú sjóðfélögum sjálfur um að tekin hafi verið ákvörðun um greiðslu örorkulífeyris, hlutfall orkutaps, sem og ákvarðanir um breytingar á orkumati.

Við ákvörðun um skyldu til greiðslu örorkulífeyris er litið til nokkurra þátta[...]. Einn þessara þátta er læknisfræðilegt mat á orkutapi, sem er í reynd læknisfræðilegt mat á starfsgetu viðkomandi einstaklings. Í tilfelli [A] var fyrst byggt á mati [trúnaðarlækna sjóðsins]. Að öðru jöfnu gerir [sjóðurinn] mat trúnaðarlæknis síns að sínu, eins og í tilfelli [A]. Með öðrum orðum byggist ákvörðun [sjóðsins] um orkuskerðingu á læknisfræðilegu mati.“

Því næst er í svarbréfi sjóðsins vikið að rökstuðningi sjóðsins fyrir ákvörðunum í tengslum við mat á orkutapi:

„Athugasemd [A] beindist að því að mat trúnaðarlæknis [söfnunarsjóðsins] á orkutapi væri of lágt. Rökstuðningur [sjóðsins] sjálfs getur eðli máls samkvæmt ekki verið annar en að vísa til hins læknisfræðilega mats. Þeim rökstuðningi var í sjálfu sér komið á framfæri strax í upphafi. Það er og hefur verið vinnuregla hjá [Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda] að þegar óskað er rökstuðnings vegna hins læknisfræðilega mats, að koma því til leiðar að slíkur rökstuðningur sé milliliðalaus. Þannig telur sjóðurinn að sjóðfélagar fái bestar og fyllstar upplýsingar og þar með bestu fáanlegu úrlausn sinna mála og minnst hætta sé á misskilningi og rangtúlkunum. [Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda] telur að þessi háttur sé í samræmi við það sem best gerist hjá öðrum lífeyrissjóðum á landinu og fái samrýmst tilvitnuðum ákvæðum laga nr. 129/1997 og 37/1993. [...]. Þannig telur sjóðurinn að hann hafi veitt rökstuðning sem óskað var eftir. Það má auðvitað hugsa sér að þessi rökstuðningur væri gefinn beint í nafni [sjóðsins], en í því fælist ekki annað efnislega en að rökstuðningurinn trúnaðarlæknisins væri prentaður á bréfsefni sjóðsins, enda reiðir sjóðurinn sig á sérfræðiþekkingu trúnaðarlæknisins. Það er skoðun [Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda] að þessi háttur sé gagnsær, skýr og í samræmi við góða stjórnsýslu.“

Um þriðju spurning mína kom eftirfarandi fram í svarbréfi söfnunarsjóðsins:

„Hvað þriðju spurninguna varðar skal upplýst að þrátt fyrir orðalag greinar 11.2. í samþykktum sjóðsins hefur ekki tíðkast að kveðnir séu upp úrskurðir um viðmiðunartekjur eða örorkulífeyri, hvorki af sjóðstjórn eða öðrum. [...] Í máli [A] hafði hún gagnrýnt hlutfall orkutaps, sem var metið af trúnaðarlækni sjóðsins. [Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda] telur að því erindi hafi verið svarað með fullnægjandi hætti, samanber framanritað.“

Að lokum er vikið að afhendingu gagna til aðila máls með eftirfarandi hætti:

„[Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda] hefur haft þá vinnureglu að læknisfræðilegar upplýsingar um sjóðfélaga, þar með talin örorkumöt trúnaðarlæknis sjóðsins, séu ekki kynnt eða afhent sjóðfélaga af almennum starfsmönnum sjóðsins, ef frá er talin niðurstaða um hlutfall orkutaps. Röksemdin fyrir þessu er að í þessum gögnum eru upplýsingar sem ekki er á færi starfsmanna að skýra, upplýsingar sem kunna að vera viðkvæmar og upplýsingar sem kunna að stafa frá þriðja aðila. Um aðgang sjúklinga að sjúkraskrám gilda lög nr. 55/2009. Í þeim eru ákvæði sem geta takmarkað rétt sjúklinga til upplýsinga og starfsmenn [Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda] geta ekki lagt mat á. Það er því fyrst og fremst á þessum grunni sem framanrituð vinnuregla er byggð og því að sjóðfélaginn fær beinan aðgang að trúnaðarlækni sjóðsins sem hefur nauðsynlega þekkingu til að miðla upplýsingunum og skýra. Þessi vinnuregla er að viti [sjóðsins] í samræmi við það sem almennt hefur verið tíðkað hjá öðrum lífeyrissjóðum um langa hríð. [Söfnunarsjóðurinn] er með þessu ekki að hefta aðgang sjóðfélaga að upplýsingum eða málsgögnum heldur aðeins að tryggja að miðlun upplýsinganna og aðgangur að gögnum máls sé sem faglegastur og að gætt sé þeirra sjónarmiða sem lög um sjúkraskrár byggja á.“

Með bréfi til A, dags. 20. mars 2012, gaf ég henni kost á að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera við framangreint svarbréf söfnunarsjóðsins. Athugasemdabréf hennar barst mér 9. maí 2012.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli A hefur beinst að nánar tilteknum þáttum í tengslum við starfshætti Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda. Í fyrsta lagi taldi ég rétt, í ljósi athugasemda A og skýringa Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda til mín, að skoða hvort söfnunarsjóðurinn hefði framselt trúnaðarlækni sjóðsins vald til að taka ákvörðun um örorkumat A og þá hvort slíkt framsal hafi verið í samræmi við reglur sem í gildi eru um sjóðinn og reglur stjórnsýsluréttar. Í öðru lagi laut athugun mín að því verklagi söfnunarsjóðsins að fela trúnaðarlækni sjóðsins að veita A rökstuðning fyrir ákvörðun sjóðsins um örorkulífeyri, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og til hliðsjónar 5. mgr. 18. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sjá nánar kafla IV.4. Í þriðja lagi ákvað ég að skoða hvort söfnunarsjóðurinn gæti að andmælarétti aðila, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, í tengslum við ákvörðun sjóðsins um örorkulífeyri sjóðfélaga, sjá nánar kafla IV.5. Í fjórða lagi hefur athugun mín beinst að því hvort og þá hvernig afstaða söfnunarsjóðsins um afhendingu gagna til A sé í samræmi við lög. Hef ég þar einkum í huga að af gögnum málsins og skýringum söfnunarsjóðsins til mín má ráða að sjóðurinn fylgi þeirri vinnureglu að trúnaðarlæknir hans þurfi að afhenda aðila máls læknisfræðileg gögn sem liggja til grundvallar ákvörðunum sjóðsins, sjá nánar kafla IV.6.

Í svarbréfi söfnunarsjóðsins til mín, dags. 19. mars 2012, kemur fram að í tengslum við mál þetta hafi sjóðurinn endurskoðað fyrri afstöðu sína og breytt verklagi. Söfnunarsjóðurinn tilkynni nú sjóðfélögum sjálfur „um að tekin hafi verið ákvörðun um greiðslu örorkulífeyris, hlutfall orkutaps, sem og ákvarðanir um breytingar á orkumati.“ Þrátt fyrir skýringar söfnunarsjóðsins á breyttu verklagi hef ég ákveðið að taka sérstaklega til skoðunar starfshætti sjóðsins í máli A út frá þeim atriðum sem lagt var upp með hér að framan. Áður en lengra er haldið tel ég þó rétt að víkja stuttlega að lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Í bréfi til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 30. júní 2008, sem er birt á vefsíðu embættis míns og varðar mál nr. 5018/2007, komst ég að þeirri niðurstöðu að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda teldist stjórnvald. Niðurstaða mín byggðist m.a. á því að söfnunarsjóðnum hefði verið komið á fót með sérstökum lögum. Sjóðurinn væri sérstök opinber stofnun sem lyti sjálfstæðri ráðherraskipaðri stjórn sem færi með tiltekin réttindi og skyldur einstaklinga sem lög um söfnunarsjóðinn tækju til. Söfnunarsjóðurinn væri því hluti af þeirri stjórnsýslu sem löggjafinn hefði stofnað til með lögum sem hluta af framkvæmdarvaldinu, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Í bréfinu tók ég einnig fram að ákvarðanir, sem söfnunarsjóðurinn og stjórn hans tækju um iðgjöld og lífeyrisréttindi sjóðfélaga, væru teknar einhliða af hálfu sjóðsins en ekki byggðar á neinu samningssambandi eða valfrelsi sjóðfélaga. Um meðferð þessa valds ættu því við öll þau sömu sjónarmið og lægju að baki hinum sérstöku réttaröryggisreglum sem mótast hefðu um málsmeðferð við töku ákvarðana innan stjórnsýslunnar og væru að hluta lögfestar í gildandi stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ég vakti jafnframt athygli á að þessu sjónarmiði hefði líka verið fylgt eftir í samþykktum söfnunarsjóðsins þegar segði í gr. 30.1 í þeim að „[um] málsmeðferð í ágreiningsmálum sjóðfélaga gagnvart lífeyrissjóðinum gil[tu] ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir því sem við [ætti], svo sem um birtingu ákvörðunar, rökstuðning og endurupptöku.“ Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda væri því stjórnvald og um starfsemi hans giltu þær sérstöku réttaröryggisreglur sem varða samskipti stjórnvalda við borgaranna, þ. á m. stjórnsýslulög.

Lög nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, gilda um starfsemi sjóðsins ásamt lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, en síðarnefndu lögin gilda um alla lífeyrissjóði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Í II. kafla laga nr. 155/1998 eru ákvæði sem varða lífeyrisréttindi. Í 9. gr. laganna kemur fram að sjóðurinn greiði sjóðfélaga, eftir því sem við eigi, ellilífeyri og örorkulífeyri og eftirlifandi maka og börnum lífeyri í samræmi við ákvæði kaflans og samþykkta sjóðsins. Í 1. mgr. 11. gr. er mælt fyrir um að sjóðfélagi eigi rétt á örorkulífeyri ef hann verði fyrir orkutapi sem metið er 50% eða meira í samræmi við áunninn rétt fram að orkutapi, enda hafi hann greitt til sjóðsins í a.m.k. tvö ár og orðið fyrir tekjuskerðingu af völdum orkutapsins. Í 4. mgr. er ákvæði um hvernig örorka er ákvörðuð en ákvæðið hljóðar svo:

„Hundraðshluta orkutapsins og tímasetningu þess skal ákvarða að fengnum upplýsingum um heilsufarssögu og starfsorku umsækjanda aftur í tímann, svo og að fengnu áliti trúnaðarlæknis sjóðsins. Fyrstu fimm árin eftir orkutapið skal mat orkutaps aðallega miðað við vanhæfni sjóðfélaga til að gegna því starfi er hann hefur gegnt og aðild hans að sjóðnum er tengd. Að því tímabili loknu skal hundraðshluti orkutaps ákvarðaður að nýju með tilliti til vanhæfni sjóðfélagans til að gegna almennum störfum.“

Af orðalagi ákvæðisins og samhengi þess við önnur ákvæði laga nr. 155/1998 verður ekki annað ráðið en að það sé hlutverk Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að taka ákvörðun um örorku sjóðfélaga, þ. á m. hundraðshluta og tímasetningu hennar. Sjóðnum sé þó skylt að afla sér álits trúnaðarlæknis síns áður en ákvörðun er tekin. Af orðalagi ákvæðisins verður ekki annað séð en að trúnaðarlæknir sjóðsins fari með hlutverk svokallaðs lögbundins álitsgjafa. Ég tel rétt að líta á álit trúnaðarlæknis í þessum málum sem lögbundinn lið í rannsókn tiltekins máls sem lýkur með ákvörðun sjóðsins um örorkumat viðkomandi sjóðfélaga. Í ákvæðinu er ekki tekin bein afstaða til þess hver eigi að vera þýðing álits trúnaðarlæknis þegar kemur að ákvörðun sjóðsins. Í þessu tilviki er um að ræða lögbundið sérfræðilegt álit sem tilkvaddur læknir lætur uppi á grundvelli sérþekkingar sinnar og mats á umsækjanda og fyrirliggjandi gögnum. Matinu er þannig ætlað að leggja grunn að því að ákvörðun um orkutap sjóðfélaga sé byggð á faglegum grundvelli. Endanleg ákvörðun er hins vegar í höndum söfnunarsjóðsins og þá eftir atvikum að undangengnum andmælarétti umsækjanda vegna álits trúnaðarlæknisins, sbr. nánar kafla IV.5 hér síðar. Stjórnendur sjóðsins bera því ábyrgð á að málið hafi verið nægjanlega rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin, þ.m.t. hvort einhverjir annmarkar séu á áliti trúnaðarlæknis.

3. Valdframsal stjórnvalda til einkaaðila.

Kvörtun A lýtur m.a. að því að í máli hennar hafi söfnunarsjóðurinn framselt það vald sem hann hafi, til að taka ákvörðun um orkutap hennar, til trúnaðarlæknis sjóðsins með ólögmætum hætti þar sem sjóðurinn sjálfur eigi samkvæmt lögum nr. 155/1998 að taka slíkar ákvarðanir.

Lögmætisreglan er ein af meginreglum stjórnsýsluréttar en í henni felst að stjórnvöld eru bundin af lögum. Reglan er að meginstefnu tvíþætt og felur annars vegar í sér að ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að þær megi ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að stjórnvöld geta ekki vikið frá fyrirmælum laga nema slík frávik eigi sér stoð í lögum. Af lögmætisreglunni leiðir að hafi stjórnvaldi með lögum verið falið vald til að hafa tiltekin verkefni með höndum er almennt ekki heimilt að framselja öðrum það vald, nema skýr lagaheimild þess efnis sé fyrir hendi.

Þótt heimilt geti verið að framselja stjórnsýsluvald í undantekningartilvikum, án beinnar lagaheimildar, og þá einkum ef um er að ræða framsal valds innan sömu stofnunar eða embættis eða frá æðra stjórnvaldi til lægra setts stjórnvalds, þá á sú undantekning ekki við þegar um er að ræða framsal stjórnsýsluvalds til einkaréttarlegra aðila. Ef ekki liggur fyrir skýr lagaheimild þess efnis er óheimilt að framselja stjórnsýsluvald til að taka lögbundnar stjórnvaldsákvarðanir frá stjórnvaldi til einkaréttarlegra aðila (sjá til hliðsjónar Pál Hreinsson: „Valdmörk stjórnvalda“. Tímarit lögfræðinga, 55. árg. 2005, 4. hefti, bls. 465-466 og 469, og Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, 2. útg., bls. 145).

Í þessu sambandi tek ég fram að hvað sem líður inntaki 4. mgr. 11. gr. laga nr. 155/1998, sem kveður á um að ákvarða skuli orkutap sjóðfélaga að fengnu áliti trúnaðarlæknis, þá felur það ákvæði ekki í sér heimild til handa sjóðnum til að fela trúnaðarlækni sjóðsins að taka ákvörðun um orkutap sjóðfélaga. Slíkt ytra valdframsal til einkaaðila þarf samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar að byggjast á skýrri lagaheimild. Að baki búa þau sjónarmið að um stjórnsýsluna og störf hennar gilda sérstakar reglur, bæði lögfestar og ólögfestar. Þar á meðal eru svonefndar réttaröryggisreglur um meðferð mála hjá stjórnsýslunni og töku stjórnvaldsákvarðana, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 21. desember 2007, í máli nr. 4964/2007.

Í skýringum söfnunarsjóðsins til mín, dags. 1. nóvember 2011 og 19. mars 2012, kemur fram að almennt leggi starfsmenn sjóðsins mat á gögn málsins í upphafi. Ef þeir telja að viðkomandi aðili geti átt rétt á örorkulífeyri sé óskað eftir áliti trúnaðarlæknis. Síðan segir orðrétt: „Að þessu samandregnu er hundraðshluti orkutaps og tímasetning þess [...] ákvarðað“. Fram kemur að álit trúnaðarlæknis sjóðsins skipti miklu því hann meti læknisfræðilegan hluta orkutapsins. „Að öðru jöfnu [geri Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda] mat trúnaðarlæknis síns að sínu, eins og í tilfelli [A].“ Af gögnum málsins má jafnframt ráða að trúnaðarlæknir hafi sent niðurstöður sínar um mat á orkutapi til sjóðsins. Starfsmenn sjóðsins hafi í kjölfarið afgreitt örorkulífeyri viðkomandi sjóðsfélaga í samræmi við niðurstöðu trúnaðarlæknis á örorku hans. Fram kemur í skýringunum að ef breytingar hafi orðið á örorku sjóðfélaga þá hafi slíkar upplýsingar eingöngu komið fram á fylgiblaði með greiðslu lífeyris frá Greiðslustofu lífeyrissjóða. Söfnunarsjóðurinn hefur þó greint mér frá því að hann hafi breytt verklagi sjóðsins að þessu leyti eins og áður hefur verið rakið, sbr. bréf hans til mín, dags. 19. mars 2012.Ég get tekið undir það með söfnunarsjóðnum að eðli umrædds mats sé með þeim hætti að þýðing læknisfræðilegs álits hljóti að vega þungt. Þrátt fyrir það verður ekki framhjá því litið að það er söfnunarsjóðurinn sem fer með ákvörðunarvaldið í slíkum málum. Í skýringum söfnunarsjóðsins til mín, dags. 19. mars 2012, kemur fram að sjóðurinn hafi „fyl[gst] með“ orkutapi A, eins og annarra bótaþega. Ég tel í ljósi þessara skýringa sjóðsins rétt að benda á að sú tilhögun hefur hvorki falið í sér að sjóðurinn hafi í reynd tekið sjálfstætt afstöðu til örorku sjóðfélaga né tekið formlega ákvörðun í slíkum málum heldur hafi það verið í hendi trúnaðarlæknis sjóðsins. Slíkt ytra framsal ákvörðunarvalds er ekki heimilt samkvæmt lögum nr. 155/1998. Af lögmætisreglunni leiðir að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda bar ábyrgð á að ákvörðun um örorku sjóðfélaga og málsmeðferð væri í samræmi við lög. Niðurstaða mín er því sú að sjóðnum hafi ekki verið heimilt að leggja niðurstöðu trúnaðarlæknis um örorkumat sjóðfélaga sjálfkrafa til grundvallar ákvörðun um greiðslur úr sjóðnum, með þeim hætti sem gert var í máli A.

4. Rökstuðningur fyrir ákvörðun um örorkumat sjóðfélaga.

Eins og ráða má af svarbréfum Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda til mín, sem rakin eru í kafla III, þá fól sjóðurinn trúnaðarlækni sínum að svara ósk A um rökstuðning fyrir ákvörðun sjóðsins um örorkumat hennar. Í svarbréfi sjóðsins til mín, dags. 19. mars 2012, kemur fram að rökstuðningur sjóðsins geti eðli máls samkvæmt ekki verið annar en að vísa til hins læknisfræðilega mats og þeim rökstuðningi hafi í sjálfu sér verið komið á framfæri strax í upphafi. Sú vinnuregla sé við lýði hjá sjóðnum að rökstuðningur á læknisfræðilegu mati sé milliliðalaus.

Ég minni í þessu sambandi á að ákvarðanir um örorku sjóðfélaga Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda teljast stjórnvaldsákvarðanir. Af því leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda um málsmeðferð slíkra ákvarðana, þ. á m. ákvæði V. kafla þeirra sem lúta að rökstuðningi. Í 1. mgr. 21. gr. laganna kemur fram að aðili máls geti krafist þess að „stjórnvald“ rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Í 3. mgr. 21. gr. er kveðið á um að beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skuli bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og skuli „stjórnvald“ svara henni innan 14 daga frá því að hún barst. Eins og ráðið verður af orðalagi 21. gr. stjórnsýslulaga hvílir skylda til að veita rökstuðning á því stjórnvaldi sem tekur ákvörðunina. Einnig vek ég í þessu sambandi athygli á því að í 5. mgr. 18. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, er kveðið á um að sjóðfélagi eigi rétt á að „lífeyrissjóður“ rökstyðji skriflega ákvörðun er hann varðar.

Ég tel ástæðu til að árétta í þessu sambandi að hér hafa verið raktar reglur um birtingu rökstuðnings eftir að hún hefur verið tekin. Þær reglur breyta engu um að til grundvallar hverri ákvörðun stjórnvalda þarf að liggja ákveðinn rökstuðningur þegar ákvörðunin er tekin. Með öðrum orðum þarf þá þegar að liggja fyrir hjá þeim sem tóku ákvörðunina á hverju hún var byggð. Það fer svo eftir því hvaða réttarreglur eiga við hvort birta ber slíkan rökstuðning samhliða því að tilkynnt er um ákvörðun eða hann er látinn í té síðar eftir að sérstök ósk þar um er komin fram frá aðila málsins. Ég get tekið undir það með Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda að í þeim tilvikum sem beiðni um rökstuðning lýtur að hinu læknisfræðilega mati og söfnunarsjóðurinn hefur lagt álit trúnaðarlæknis til grundvallar kann sjóðnum að vera óhægt um vik að vísa til annars en efnis álits trúnaðarlæknis eða þeirra skýringa sem sjóðurinn hefur aflað frá honum áður en ákvörðun var tekin. Ég tek það fram að ég tel hins vegar ekki útilokað að beiðni aðila um rökstuðning eða skýringar á tilteknum læknisfræðilegum atriðum sem á var byggt í áliti trúnaðarlæknisins geti verið tilefni þess að sjóðurinn óski eftir frekari skýringum frá viðkomandi lækni sem sjóðurinn kemur þá á framfæri sem rökstuðningi fyrir ákvörðuninni eða til svars við beiðni um útskýringu á tilteknu atriði sem á var byggt við ákvörðunina. Í samræmi við framangreinda meginreglu er það söfnunarsjóðurinn sem ber ábyrgð á rökstuðningnum og ber að veita hann.

Af öllu framangreindu verður ráðið að á Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda hvíldi sú skylda að veita A rökstuðning fyrir ákvörðun sjóðsins um örorkumat hennar þegar eftir því var leitað af hennar hálfu. Ég get ekki fallist á að sjóðnum hafi verið heimilt að fela trúnaðarlækni sínum, sem er einkaréttarlegur aðili, að veita þann rökstuðning „milliliðalaus[t]“. Í þessu sambandi er rétt að ítreka að trúnaðarlæknir er, samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga nr. 155/1998, lögbundinn álitsgjafi en endanlegt ákvörðunarvald um örorkumat er hjá söfnunarsjóðnum, eins og rakið var í kafla IV.3 hér að framan. Ég get því ekki betur séð en að það fyrirkomulag Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að fela trúnaðarlækni að veita rökstuðning fyrir ákvörðun sjóðsins um örorkumat A hafi verið í andstöðu við 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5. Andmælaréttur aðila máls.

Með hliðsjón af því sem áður hefur verið rakið um skyldur Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á grundvelli stjórnsýslulaga vakti það athygli mína í máli þessu að gögn málsins bera það ekki með sér að A hafi verið veittur andmælaréttur í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar álit trúnaðarlæknis sjóðsins um örorkumat hennar lá fyrir.

Ég tel í þessu sambandi ástæðu til að taka fram að samkvæmt meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal málsaðili eiga kost á því að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að kjarni andmælareglunnar sé „að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á því (a) að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og (b) að tjá sig um málið“. Í reglunni felst að aðili máls skal eiga kost á því að tryggja „réttindi sín og hagsmuni“ með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun stjórnvalds mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.)

Í þeim málum sem hér um ræðir fær söfnunarsjóðurinn álit frá trúnaðarlækni sjóðsins sem vegur alla jafna þungt við ákvörðun hans um niðurstöðu málsins. Af þessu tilefni tek ég fram að þegar aðila máls er ókunnugt um að ný gögn hafi bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn máls er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.) Hér þarf líka að hafa í huga þann tilgang andmælareglunnar að gefa aðila máls færi á að koma að ábendingum og leiðréttingum um fram komnar upplýsingar.

Þrátt fyrir að sjóðfélagi fái að koma að athugasemdum sínum við trúnaðarlækni og sé almennt kunnugt um að álit hans verði sent söfnunarsjóðnum verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að A hafi verið ókunnugt um niðurstöðu þess áður en söfnunarsjóðurinn hóf að greiða henni örorkulífeyri. Í þeim tilvikum þar sem álit trúnaðarlæknis er sjóðfélaga í óhag getur söfnunarsjóðurinn þurft að eiga frumkvæði að því að veita honum færi á að koma að athugasemdum sem hann telur tilefni til að gera í samræmi við það sem áður var rakið um andmælarétt hans. Þrátt fyrir að sjóðfélagi kunni að hafa komið á framfæri athugasemdum við trúnaðarlækni þá liggja þær ekki endilega fyrir hjá sjóðnum sem hefur endanlegt ákvörðunarvald í málinu. Fyrirfram verður því ekki dregin sú ályktun að veiting andmælaréttar við þessar aðstæður sé með öllu þýðingarlaus. Ég mælist því til þess að söfnunarsjóðurinn hugi betur að þessu atriði í framtíðarstörfum sínum.

6. Afhending gagna til aðila máls.

Kvörtun A lýtur jafnframt að verklagi Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda í tengslum við afhendingu gagna í máli hennar. Af gögnum málsins verður ráðið að 5. júlí 2011 hafi Öryrkjabandalag Íslands, fyrir hönd A, óskað eftir því að fá send afrit allra gagna lífeyrissjóðsins er vörðuðu örorkumat A, fyrir hennar hönd. Sviðsstjóri lífeyris- og sjóðfélagasviðs söfnunarsjóðsins svaraði erindinu með bréfi, dags. 8. júlí 2011. Þar kom m.a. fram að meðfylgjandi væru gögn er vörðuðu örorkumat fyrir A. „Gögn sem [kæmu] frá trúnaðarlækni sjóðsins [þyrfti] hann sjálfur að afhenda.“

Í skýringum söfnunarsjóðsins til mín kemur m.a. fram að A hafi fengið allar þær upplýsingar sem starfsfólki sjóðsins væri „stætt á að veita“ en sjóðurinn hafi „ekki heimild til að senda upplýsingar um læknisfræðileg gögn sem trúnaðarlæknir einn [hafi] vegna vinnu sinnar enda gild[i] lög um trúnaðarskyldu lækna gagnvart skjólstæðingum sínum, ekki [sjóðnum]“, sbr. bréf söfnunarsjóðsins til mín, dags. 1. nóvember 2011. Þá segir í bréfi sjóðsins til mín, dags. 19. mars 2012, að söfnunarsjóðurinn hafi „haft þá vinnureglu að læknisfræðilegar upplýsingar um sjóðfélaga, þar með talin örorkumöt trúnaðarlæknis sjóðsins, séu ekki kynnt eða afhent sjóðfélaga af almennum starfsmönnum sjóðsins, ef frá er talin niðurstaða um hlutfall orkutaps“. Vinnureglan byggist á því að í þessum gögnum séu upplýsingar sem ekki sé á færi starfsmanna að skýra, upplýsingarnar kunna að vera viðkvæmar og stafa frá þriðja aðila. Þá séu ákvæði í lögum nr. 55/2009, um sjúkraskrár, sem geti takmarkað rétt sjúklinga til upplýsinga og starfsmenn söfnunarsjóðsins geti ekki lagt mat á.

Eins og áður hefur verið rakið er það Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda sem hefur ákvörðunarvaldið um örorku sjóðfélaga sinna og um málsmeðferð þeirra ákvarðana gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993. Sjóðnum ber því í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. laganna að upplýsa málið á fullnægjandi hátt, m.a. með því að afla þeirra gagna sem þörf er á svo hann geti rækt lögbundið hlutverk sitt.

Í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 155/1998 er gerð grein fyrir þeim upplýsingum sem mat á hundraðshluta orkutaps og tímasetningu þess byggist á. Þessar upplýsingar skipta því máli fyrir rannsókn málsins. Af ákvæðinu verður jafnframt ráðið að trúnaðarlækni sé falið að leggja sérfræðilegt mat á orkutap sjóðfélaga og veita söfnunarsjóðnum álit sitt. Í ljósi þess sem og eðlis þeirra upplýsinga sem liggja til grundvallar matinu er sérstök ástæða til að benda á að stjórnvöld þurfa að huga að meðalhófsreglu við öflun upplýsinga, þ.e. að afla ekki upplýsinga umfram það sem þörf er á til að þau geti rækt lögbundið hlutverk sitt. Hafi sjóðurinn aftur á móti ekki aflað sér fullnægjandi upplýsinga í aðdraganda ákvörðunar um örorkulífeyri, eða aflað þeirra og ekki varðveitt þær, kann slíkt að vera í andstöðu við fyrrnefnda rannsóknarreglu og varðveislu- og skráningarskyldu stjórnvalda á gögnum máls, sbr. m.a. VII. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996.

Hafi söfnunarsjóðurinn hins vegar aflað og varðveitt gögn sem eru hluti af tilteknu stjórnsýslumáli, eins og honum kann að vera skylt að gera í samræmi við framangreint, þá kann að reyna á 15.-19. gr. stjórnsýslulaga um aðgang að þeim. Ákvörðunarvald um aðgang að gögnum hjá stjórnvaldi vegna stjórnvaldsákvörðunar sem það tekur hvílir á því stjórnvaldi.

Samkvæmt meginreglu upphafsmálsliðar 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Meginreglan er sú að aðili máls á rétt á því að kynna sér öll gögn máls. Ákvörðun um aðgang að gögnum og afhendingu afrita eða ljósrita af skjölum heyrir undir það stjórnvald sem hefur mál til úrlausnar og hefur umráð skjals. Skiptir þá ekki máli þótt skjal hafi borist frá öðru stjórnvaldi eða einkaaðila, svo sem sérfróðum eða lögbundnum álitsgjafa. Vegna almennrar tilvísunar söfnunarsjóðsins til trúnaðarskyldu lækna og laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, tek ég fram að í 2. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er sérstaklega tekið fram að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til þess að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein.

Þá er að finna í 16.-17. gr. stjórnsýslulaga ákvæði sem geta takmarkað aðgang aðila máls að gögnum þess. Í ákvæði 16. gr. laganna er að finna upptalningu á þeim gögnum sem eru undanskilin aðgangi aðila. Að auki geta stjórnvöld undir vissum kringumstæðum takmarkað aðgang aðila að gögnum máls á grundvelli 17. gr. laganna. Ákvæði 17. gr. veitir stjórnvaldi fremur þrönga heimild til þess að takmarka slíkan aðgang þar sem meta þarf tvö andstæð sjónarmið. Annars vegar eru það hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum máls við meðferð þess. Hins vegar eru það andstæðir almanna- og einkahagsmunir, sem þurfa að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila af því að fá aðgang að gögnunum. Hér er ekki tilefni til þess að fjalla um rétt sjóðfélaga til upplýsinga beint frá lækni sem tekið hefur hann til skoðunar að beiðni sjóðsins á grundvelli annarra laga en stjórnsýslulaga, t.d. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár.

Af öllu því sem hér hefur verið rakið tel ég ljóst að þær röksemdir sem búa að baki umræddri vinnureglu söfnunarsjóðsins um afhendingu gagna, geta ekki leitt til þess að sjóðurinn geti komið sér undan því að taka afstöðu til upplýsingaréttar aðila máls á grundvelli stjórnsýslulaga. Ég bendi hins vegar á að söfnunarsjóðnum kann að vera fær sú leið að fá umsögn trúnaðarlæknis sjóðsins um einhver tiltekin efnisatriði fyrirliggjandi gagna og þá sem lið í því að leggja mat á hvort undantekningarheimildin í 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við áður en hann tekur ákvörðun um afhendingu þeirra. Í framhaldi af sérstöku tilvikabundnu mati, eftir atvikum að fengnu áliti læknis, kunna undantekningar 16.-17. gr. stjórnsýslulaga að eiga við í einhverjum tilvikum. Af skýringum söfnunarsjóðsins verður ekki annað ráðið en að það felist í umræddri vinnureglu hans að ákvörðunarvald um afhendingu tiltekinna gagna sé sett í hendur trúnaðarlæknis sjóðsins. Eftir að söfnunarsjóðurinn hefur tekið ákvörðun um örorkumat sjóðfélaga kemur það í hlut sjóðsins að ákveða að hvaða gögnum veita skal aðgang. Niðurstaða mín er því sú að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda bar að taka afstöðu til beiðni A um aðgang að gögnum máls hennar hjá sjóðnum en var ekki heimilt að vísa á trúnaðarlækni sjóðsins í því sambandi, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Í máli þessu hefur reynt á nokkur atriði í málsmeðferð Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda í tengslum við ákvörðun sjóðsins um örorkulífeyri. Ég hef áður lýst því áliti mínu að sjóðurinn sé stjórnvald og beri því m.a. að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um þær ákvarðanir sem þau lög taka til. Það er niðurstaða mín að sú tilhögun sjóðsins að greiða A örorkulífeyri í samræmi við álit trúnaðarlæknis sjóðsins án sjálfstæðrar málsmeðferðar og ákvarðanatöku af hálfu sjóðsins hafi í reynd falið í sér valdframsal til einkaaðila sem er ekki heimilt samkvæmt lögum nr. 155/1998 og þeim reglum sem gilda um starfsheimildir stjórnvalda.

Niðurstaða mín er jafnframt sú að á Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda hafi hvílt sú skylda að veita A rökstuðning fyrir ákvörðun sjóðsins um örorkumat hennar þegar eftir því var leitað af hennar hálfu, sbr. 1. og 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og til hliðsjónar 5. mgr. 18. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Söfnunarsjóðnum hafi því ekki verið heimilt að fela trúnaðarlækni sjóðsins sem lögbundnum álitsgjafa að veita slíkan rökstuðning eftir að sjóðurinn hóf að greiða A örorkulífeyri á grundvelli álits hans.

Ég lýsi því jafnframt yfir í álitinu að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda geti verið skylt að veita aðila máls andmælarétt áður en tekin er stjórnvaldsákvörðun í málum er varða örorku sjóðfélaga, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að lokum er það niðurstaða mín að afstaða Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda til beiðni A um afhendingu á gögnum málsins hafi ekki verið í samræmi við 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að hann taki mál A til meðferðar að nýju komi fram ósk um það frá henni og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í áliti þessu. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til söfnunarsjóðsins að hann hafi umrædd sjónarmið framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála.