Álit

I. Hinn 20. júní 1994 leitaði til mín A, til heimilis í H. A kvartaði yfir ýmsum atriðum, er snerta mál fyrir barnaverndarnefnd H vegna þriggja sona hennar. Því máli lyktaði með úrskurði nefndarinnar, dags. 15. nóvember 1993, er staðfestur var með úrskurði barnaverndarráðs 23. mars 1994, þess efnis, að A var svipt forræði sona sinna og þeim komið í fóstur til 16 ára aldurs. A kvartaði meðal annars yfir úrskurði barnaverndarnefndar H frá 27. október 1993, þar sem henni var synjað um að fá afhentar sálfræðiskýrslur vegna sona hennar, sem samdar höfðu verið fyrir nefndina. A leitaði til mín á ný hinn 14. nóvember 1994 og ítrekaði kvörtun sína yfir synjun barnaverndarnefndar H um afhendingu umræddra skýrslna, en auk þess kvartaði hún yfir synjun nefndarinnar um að hún ætti rétt til aðgangs að barnaverndartilkynningum, sbr. 15. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, í framangreindu máli fyrir barnaverndarnefnd H. Þá kvartaði A einnig yfir úrlausn félagsmálaráðuneytisins, sem með bréfi, dags. 13. júní 1994, tilkynnti henni, að það væri álit ráðuneytisins, að barnaverndarnefnd H hefði við úrlausn málsins fullnægt skyldu sinni samkvæmt 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992. II. Með úrskurði barnaverndarnefndar H frá 27. október 1993 var A, sem fyrr segir, synjað um að fá afhentar sálfræðiskýrslur vegna sona hennar, sem samdar höfðu verið fyrir barnaverndarnefnd H í tengslum við barnaverndarmál fyrir nefndinni. Hinn 17. maí 1994 sendi A símskeyti til félagsmálaráðuneytisins, þar sem meðal annars kemur eftirfarandi fram: "Ég vek athygli ráðuneytisins á ólögmætu framferði Barnaverndarnefndar [H], þar sem nefndin neitar að afhenda mér eftirtaldar skýrslur í barnaverndarmáli: 1) Kærur ónafngreindra aðila. 2) Sálfræðiskýrslur um fyrrverandi eiginmann. 3) Sálfræðiskýrslur um drengina mína, þá [B] [...] [C] [...] og [D] [...]. Skv. 15. gr. stjórnsýslulaga á ég rétt á að fá framangreind gögn, enda takmarka lagaákvæði um þagnarskyldu ekki skyldu stjórnvalda að þessu leyti sbr. 2. mgr. 15. gr. Óska ég eftir því við ráðuneytið að það sjái til þess að Barnaverndarnefnd [H] fari að lögum til þess að andmælaréttur minn verði virtur." Félagsmálaráðuneytið svaraði A með bréfi, dags. 13. júní 1994, þar sem segir svo meðal annars: "Í erindi yðar vitnið þér til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upplýsingarétt. Í því sambandi skal bent á að í 4. mgr. 46. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992 er að finna sérreglu um upplýsingaskyldu barnaverndarnefnda og það er sú regla sem á við í þessu máli. Framangreint lagaákvæði felur annars vegar í sér víðtæka skyldu barnaverndarnefnda til að láta aðilum í té öll skrifleg gögn, sem byggt er á við úrlausn máls. Hins vegar felst í ákvæðinu sú sérregla að barnaverndarnefnd geti ákveðið með rökstuddum úrskurði að tiltekin gögn skuli ekki afhent ef það skaðar hagsmuni barns eða heitið hefur verið trúnaði. Synji nefndin um afhendingu gagna getur hún aftur á móti ákveðið að aðilar geti kynnt sér gögn án afhendingar. Í fyrrgreindum úrskurði var ekki fjallað um afhendingu á kærum frá ónafngreindum aðilum, en þér nefnið það atriði í erindi yðar til ráðuneytisins. Í því sambandi skal bent á 15. gr. laga um vernd barna og ungmenna en hún er svohljóðandi: "Ef sá sem tilkynnir barnaverndarnefnd óskar nafnleyndar gagnvart öðrum en nefndinni skal það virt nema sérstakar ástæður mæli því gegn." Með vísun til þess sem hér að framan er ritað svo og með hliðsjón af því að lögmaður yðar hafði aðgang að öllum gögnum málsins án takmarkana er það álit ráðuneytisins að barnaverndarnefnd [H] hafi fullnægt skyldu sinni svo sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 46. gr. laga um vernd barna og ungmenna." Hinn 9. júní 1994 skaut A úrskurði barnaverndarnefndar H frá 27. október 1993 til barnaverndarráðs. Á fundi barnaverndarráðs 12. október 1994 var tekin sú ákvörðun, að sá þáttur máls A, er laut að aðgangi hennar að sálfræðiskýrslum vegna sona hennar, yrði ekki tekinn til meðferðar hjá ráðinu, þar sem liðinn væri sá fjögurra vikna frestur, sem veittur er í 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, til þess að skjóta máli til þess. Af þeim upplýsingum og gögnum, er fyrir mig hafa verið lögð, verður eigi ráðið, að úrskurður hafi gengið hjá barnaverndarnefnd H um það atriði í kvörtun A, er lýtur að rétti hennar til aðgangs að barnaverndartilkynningum sbr. 15. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, sbr. 4. mgr. 46. gr. laga nr. 58/1992, eða að ákvörðun barnaverndarnefndar H um það efni hafi verið skotið til barnaverndarráðs, sbr 1. mgr. 49. gr. sömu laga. Brestur því skilyrði fyrir því, að ég geti fjallað um þennan þátt málsins, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, þar sem fram kemur, að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds. Þar sem A naut aðstoðar lögmanns, tel ég, miðað við þann langa tíma, sem leið, að eigi sé ástæða til athugasemda við þá niðurstöðu barnaverndarráðs frá 12. október 1994, að vísa frá kæru A yfir úrskurði barnaverndarnefndar H frá 27. október 1993 sem of seint fram kominni, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, og 28. gr. stjórnsýslulaga. Ennfremur tel ég, með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, eigi tilefni til þess að fjalla sérstaklega um bréf félagsmálaráðuneytisins, dags. 13. júní 1994, til A. Eftir athugun á gögnum málsins, ákvað ég aftur á móti, að taka sérstaklega til athugunar, að í úrskurði barnaverndarnefndar H frá 27. október 1993 var eigi vakin athygli aðila á því, að skjóta mætti honum til barnaverndarráðs, svo sem tekið er fram í 2. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992. III. Ég ritaði barnaverndarnefnd H bréf 25. júlí 1994 og óskaði þar meðal annars eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té gögn máls A og gerði grein fyrir viðhorfi sínu til þess þáttar í kvörtun hennar, sem lyti að úrskurði nefndarinnar frá 27. október 1993 um afhendingu gagna. Bréf þetta ítrekaði ég hinn 24. nóvember 1994 og 26. janúar 1995 og óskaði þá þess sérstaklega, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að barnaverndarnefnd H gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess þáttar í kvörtun A, að í úrskurði nefndarinnar frá 27. október 1993 væri eigi vakin athygli aðila á því, að skjóta mætti málinu til barnaverndarráðs, sbr. 45. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Svar barnaverndarnefndar H barst mér með svohljóðandi bréfi, dags. 9. febrúar 1995: "Efni: Svar við bréfum yðar dags. 25. júlí, 24. nóv. 1994 og 26. jan. 1995 [...] Lögmaður [A], [...] hdl., ritaði barnaverndarnefnd [H] bréf þ. 22. október 1993, þar sem hún setti fram þá kröfu fyrir hönd umbjóðanda síns, að fá afhent gögn í máli hans, sem var til meðferðar hjá nefndinni. Barnaverndarnefnd féllst á, að afhenda lögmanninum skýrslu félagsráðgjafa, en ekki skýrslur sálfræðings. Þann 25. október 1993 mættu lögmaður [A] ásamt henni, á fund nefndarinnar. Lögmaðurinn krafðist þess þá, að fá jafnframt sálfræðiskýrslur í málinu afhentar, en því var þá synjað. Krafðist lögmaðurinn þá sérstaks úrskurðar um þessa synjun í því samhengi að geta áfrýjað honum. Samþykkti barnaverndarnefnd að leggja fram skriflegan úrskurð um þetta atriði. Þann 27. október 1993 kvað nefndin upp svohljóðandi úrskurð skv. 46. gr. laga nr. 58/1992: "ÚRSKURÐUR Með bréfi dagsettu 22. október 1993, krafðist aðilinn [A], að fá afhenta sér og lögmanni sínum greinargerð félagsráðgjafa sem starfa fyrir barnaverndarnefnd og verður væntanlega lögð til grundvallar við úrlausn þessa máls. Framangreind greinargerð var lögð fram á fundi barnaverndarnefndar 25. október s.l., kynnt og afhent aðilum. Krafa um úrskurð um afhendingu framangreindrar greinargerðar er því fallin en á sama fundi með barnaverndarnefnd kom fram munnleg krafa um afhendingu á sálfræðiskýrslum, sem unnar hafa verið fyrir barnaverndarnefnd og verða væntanlega lagðar til grundvallar við úrlausn þessa máls. Með því, að sálfræðiskýrslur eru unnar af sálfræðingi í trúnaði við viðkomandi aðila verða sálfræðiskýrslur hvorki kynntar né afhentar öðrum en viðkomandi aðila. Sálfræðiskýrslur vegna barnanna verða ekki afhentar, en heimilt er að kynna foreldrum og lögmönnum þeirra efni skýrslnanna, enda ekki hægt að útiloka, að afhending á skýrslunum skaði hagsmuni barnanna." "Því úrskurðast: Sálfræðiskýrslur í máli þessu skulu afhentar viðkomandi aðila. Sálfræðiskýrslur vegna barnanna skulu ekki afhendast, en kynntar foreldrum." Þetta tilkynnist hér með." Ég ritaði félagsmálaráðuneytinu einnig bréf 25. júlí 1994 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn þau, sem lágu fyrir í ráðuneytinu, er erindi A frá 17. maí 1994 var svarað, og að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar hennar. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess, að í úrskurði barnaverndarnefndar frá 28. október 1993 væri ekki vakin athygli aðila á því, að skjóta mætti málinu til barnaverndarráðs, svo sem tekið er fram í 45. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 31. ágúst 1994. Segir þar meðal annars svo: "Ráðuneytið hlutaðist til um að kanna hvort og þá með hvaða hætti barnaverndarnefnd [H] gætti þeirrar leiðbeiningarskyldu sem felst í 2. mgr. 45. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, sbr. einnig 1. mgr. 46. gr., um að gera [A] grein fyrir því að heimilt væri að skjóta úrskurði nefndarinnar, sem kveðinn var upp 27. október 1992, til barnaverndarráðs. Af svari barnaverndarnefndar [H] til ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að nefndin hafi látið undir höfuð leggjast að leiðbeina um kæruheimild til barnaverndarráðs og telur ráðuneytið það ámælisvert. Á það er þó að líta að konan naut liðsinnis lögmanns, [...], hdl. við rekstur málsins fyrir barnaverndarnefnd og virðist lögmaðurinn ekki hafa gert athugasemd við málsmeðferðina að þessu leyti. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um það hvernig staðið var að birtingu úrskurðar barnaverndarnefndar [H], dags. 27. október 1993 enda er ekki vikið að því í greinargerð nefndarinnar til ráðuneytisins. Á hinn bóginn kemur fram að [A] hafi verið leiðbeint skriflega um málsskotsheimild til barnaverndarráðs varðandi úrskurð þann sem nefndin kvað upp síðar, hinn 15. nóvember 1993, svo nefndinni virðist vera ljós skylda sín í þessu efni. Ráðuneytið mun vinda bug að því að beina athugasemdum til barnaverndarnefndar [H] vegna þess að nefndin varð ekki við leiðbeiningarskyldu sinni á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992 þegar hún kvað upp úrskurð sinn hinn 27. október 1993 um að tiltekin gögn málsins skyldu ekki afhent. Jafnframt sér ráðuneytið ástæðu til þess að beita sér fyrir að kynnt verði fyrir barnaverndarnefndum nauðsyn þess að vakin sé skriflega athygli aðila á öllu úrlausnarefni sem heimilt er að skjóta til barnaverndarráðs. Ráðuneytið mun mæla með því að leiðbeiningar í þessu efni verði í úrskurði sem birtur er hverju sinni." Ég ritaði barnaverndarnefnd H bréf 1. ágúst 1995 og óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, að nefndin léti mér í té bréf nefndarinnar, dags. 16. nóvember 1993, til lögmanna aðila máls þess, sem hér er til umfjöllunar. Hinn 11. ágúst 1995 barst mér hið umbeðna bréf frá barnaverndarnefnd H. Í því bréfi er lögmönnum málsins bent á málsskotsrétt til barnaverndarráðs vegna úrskurðar nefndarinnar í máli barna A frá 15. nóvember 1993. IV. Í niðurstöðu álits míns, dags. 10. október 1995, sagði svo um skyldu barnaverndarnefnda til að leiðbeina aðilum um kæruheimild: "Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, skal úrskurður barnaverndarnefndar samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laganna vera skriflegur og rökstuddur. Skal þar rekja málavexti og greina forsendur og niðurstöður. Úrskurð skal tilkynna með ábyrgðarbréfi, eða á annan jafntryggilegan hátt, og skal vekja athygli aðila á því, að heimilt sé að skjóta máli til barnaverndarráðs, sbr. 49. gr. laganna. Ákvæði um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og birtingu úrskurða hefur nú einnig verið lögfest í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er tóku gildi 1. janúar 1994. Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita aðilum máls leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Í 20. gr. sömu laga er einnig kveðið nánar á um birtingu stjórnvaldsákvarðana og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Ber barnaverndaryfirvöldum að fara eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga í úrskurðum sínum, að því leyti sem ákvæði laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, eða önnur lög, mæla ekki fyrir um strangari reglur um það efni. Fyrir liggur, að barnaverndarnefnd H gætti þess ekki, að vekja athygli aðila málsins á heimild þeirra til að kæra úrskurð nefndarinnar frá 27. október 1993 til barnaverndarráðs, svo sem lögbundið er í lokamálslið 2. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, sbr. nú einnig 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber barnaverndarnefndum fortakslaus skylda til þess, enda þótt aðili hafi notið aðstoðar lögmanns. V. Samkvæmt framansögðu bar barnaverndarnefnd H að vekja athygli aðila málsins á heimild þeirra til að kæra úrskurð nefndarinnar frá 27. október 1993 til barnaverndarráðs, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, og nú einnig 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það eru tilmæli mín til nefndarinnar, að hún gæti framvegis síðastgreindra lagaákvæða. Þá eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins, að það fylgi eftir þeim ráðstöfunum, er það hefur þegar gripið til, til þess að barnaverndarnefndir gæti skyldu sinnar samkvæmt þessum lagaákvæðum." VI. Hinn 22. mars 1996, barst mér bréf barnaverndarstofu, dags. 20. mars 1996, en bréfinu fylgdi umburðarbréf til barnaverndar- og félagsmálanefnda þar sem vakin var athygli á leiðbeiningarskyldu barnaverndarnefnda þegar úrskurður er kynntur málsaðilum, og málskotsrétti til barnaverndarráðs.