Álit

I.

Hinn 8. desember 1994 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A. Kvörtun A lýtur að ákvörðun barnaverndarráðs frá 17. nóvember 1994, þar sem hafnað var endurskoðun á þeirri ákvörðun barnaverndarnefndar Reykjavíkur, sem tekin var með bókun 15. nóvember 1994, að dætrum A yrði ráðstafað í fóstur til skamms tíma, og ennfremur á þeirri ákvörðun nefndarinnar um umgengni, sem tekin var með sömu bókun. Þá lýtur kvörtunin einnig að málsmeðferð barnaverndarráðs í tilefni af þeirri kröfu A, að frestað yrði framkvæmd úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 13. september 1994 um að A skyldi svipt forsjá telpnanna og forsjá þeirra skyldi vera hjá nefndinni, sbr. 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, svo og fyrirætlunum barnaverndarnefndar Reykjavíkur um fóstur telpnanna til skamms tíma.



II.

Málavextir eru þeir, að hinn 29. apríl 1994 ritaði A ásamt eiginmanni sínum undir yfirlýsingu um, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur tæki við forsjá tveggja dætra A og útvegaði þeim varanlegt fósturheimili, sbr. g-lið 1. mgr. 21. gr. laga nr. 58/1992. Með bréfi, dags. 27. júní 1994, óskaði A eftir endurupptöku málsins hjá nefndinni og gerði kröfu um umgengni við dætur sínar þá þegar. Var málið tekið fyrir hjá nefndinni 5. júlí, 9. ágúst og 23. ágúst 1994.

Hinn 13. september 1994 kvað barnaverndarnefnd Reykjavíkur upp þann úrskurð, að A og eiginmaður hennar skyldu svipt forsjá telpnanna og að þær skyldu vera í forsjá nefndarinnar, þar til annað yrði ákveðið. A skaut þessum úrskurði nefndarinnar til barnaverndarráðs með bréfi, dags. 10. október 1994, og gerði þar þá kröfu, að annaðhvort yrði málinu vísað til barnaverndarnefndar Reykjavíkur að nýju til löglegrar meðferðar eða niðurstöðu nefndarinnar hrundið.

Í greinargerð með kvörtun A greinir lögmaður hennar svo frá um málavexti í framhaldi af því, sem á undan er rakið:



"Með bréfi Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar (skammst. F.R.), dags. 3.11.1994, barst mér greinargerð stofnunarinnar, sem leggja ætti fyrir barnaverndarnefndina 8. s.m. Þar er lagt til, að telpunum verði komið í skammtímafóstur til þargreindra aðila í allt að 6 mánuði með framtíðarfóstur í huga. Jafnframt er lagt til að samskipti umbj. m. og dætranna verði svo: Að henni verði gefinn kostur á að hitta þær einu sinni fyrir jól í tvær klukkustundir í húsakynnum Félagsmálastofnunar og að bréfaskriftir væru leyfðar en símhringingar bannaðar.

Í símbréfi mínu til Barnaverndarráðs, dags. 7. s.m., var því eindregið mótmælt að þessi tillaga (um fóstrunina) næði fram að ganga með vísan til þess að forsjársviptingunni hefði verið skotið til ráðsins. Var farið fram á að framkvæmd úrskurðarins yrði frestað þar til endanleg niðurstaða lægi fyrir.

Bréf þetta lagði ég fram á barnaverndarnefndarfundinum 8. f.m. Jafnframt kom ég á framfæri ósk umbj. m. um rýmri umgengni við dætur sínar en ráð væri fyrir gert og ósk um að fá að hafa símasamband við þær.

Á fundi nefndarinnar 15.11. s.l. var tekin ákvörðun, sem fól í sér að orðið varð við öllum framannefndum tillögum F.R.

Þessari ákvörðun allri var 17. s.m. í símbréfi mínu skotið til Barnaverndarráðs Íslands m/kröfu um, að henni yrði þegar hnekkt. Tók ráðið kröfur mínar samdægurs til meðferðar."



Í bókun barnaverndarráðs frá 17. nóvember 1994 segir meðal annars svo:



"Tekið er fyrir skjal nr. 7, símbréf [B] hdl. til Barnaverndarráðs sem barst í dag, 17. nóv. 1994. Með skjali þessu er skotið til Barnaverndarráðs þeirri ákvörðun Barnaverndarnefndar Reykjavíkur sem tekin var með bókun 15. nóv. sl. að ráðstafa börnunum í skammtímafóstur og ennfremur ákvörðun nefndarinnar um umgengni foreldra og barna sem tekin var með sömu bókun.

Ekki þykja lagaskilyrði til þess að fjalla frekar um þá ákvörðun nefndarinnar að ráðstafa börnunum í skammtímafóstur. Með þessari ráðstöfun virðist Barnaverndarnefnd Reykjavíkur vera að tryggja börnunum góða umsjá í samræmi við 27. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992.

Varðandi umgengni móður og barna er á það bent að ákvörðun nefndarinnar var tekin samkvæmt fyrirmælum 1. mgr. 33. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992.

Ekki er því um úrskurð að ræða sem hægt er að skjóta til Barnaverndarráðs samkvæmt 1. mgr. 49. gr., sbr. 1. mgr. 45. gr. s.l."



Í greinargerð lögmanns A með kvörtun hennar segir svo um framhald málsins:



"Jafnskjótt og ég fékk vitneskju um þessa málsmeðferð í ráðinu sendi ég 18. f.m. [...] formanni Barnaverndarnefndar Reykjavíkur símbréf með kröfu um, að úrskurður gengi um allt framangreint álitaefni, sem ákvörðun nefndarinnar frá 15. f.m. tæki til. Væri umbj. m. hann nauðsynlegur til að geta skotið þessum málsþáttum til ráðsins í því skyni, að fá þeim hnekkt eða breytt.

Skv. bréfi nefnds formanns, dags. 23. f.m., og að undangengnu símtali hans við mig 21. s.m., kvað hann ákvarðanir nefndarinnar slíkar, sem hér um að tefla, ekki vera teknar með úrskurði heldur bókun. Geri lög nr. 58/1992 ráð fyrir þessu fyrirkomulagi. Bendir hann á, að ætla verði að unnt sé að skjóta slíkri ákvörðun til ráðuneytisins skv. 3. gr. laganna, ef Barnaverndarráð teldi sér ekki unnt að endurskoða hana.

Þetta svar formannsins leiddi til enn eins (sím)bréfs míns til Barnaverndarráðs, dags. 21. f.m. Áréttaði ég þar áðurnefnda kröfu mína frá 17. s.m.

Þessu bréfi svaraði ráðið daginn eftir. Segir í bréfi þess, að kröfur mínar hafi á fundi ráðsins 17.11. s.l. verið teknar til "meðferðar og afgreiðslu" sbr. bókun, sem mér hafði verið send daginn eftir og grein hefur verið gerð fyrir hér að framan."



Þá segir svo í greinargerð lögmanns A um kvörtunarefni hennar:



"Ég tel að kröfur umbj. míns hafi ekki fengið rétta málsmeðferð. Umbj. m. er í máli þessu í sömu stöðu og hún var í 7. f.m. þegar hún fyrst mótmælti framkomnum tillögum Barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Hún hefur mikilsverða hagsmuni af því, að fá tafarlaust úr framangreindum kröfum sínum (frestun skammtímafósturs telpnanna, rýmri umgengnisréttur við þær og símasamband) skorið eins og mál þetta allt er vaxið. Vísa ég í þessu efni til meðfylgjandi bréfa minna, sem áður hafa verið nefnd. Þetta ástand og uppákoma milli nefndra stjórnvalda er umbj.m. með öllu óviðunandi og óþolandi og veldur henni réttarspjöllum. Leyfi ég mér því f.h. hennar að leita álits yðar á því, hvort viðkomandi stjórnvöld hafi staðið og standi hér rétt að málum, hvað varðar þess hluta máls þessa, sem hófst með áðurnefndu bréfi F.R., dags. 3.11.1994, og greinargerð þeirri, sem með því fylgdi."



III.

Ég ritaði barnaverndarráði bréf 16. desember 1994 og óskaði þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, að því leyti sem það teldi nauðsynlegt til viðbótar því, sem fram kæmi í bókun þess frá 17. nóvember 1994.

Svar barnaverndarráðs barst mér með bréfi, dags. 17. janúar 1995. Segir þar meðal annars:



"Barnaverndarráði þykir ástæða til að vekja athygli á því að afstaða þess varðandi túlkun á 1. mgr. 49. gr., sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992 um það hvaða mál sæti málskoti til Barnaverndarráðs er í samræmi við túlkun félagsmálaráðuneytisins, sbr. meðfylgjandi ljósrit af bréfi ráðuneytisins í tengslum við annað mál.

Í tilefni af bréfi [B] hdl. til Barnaverndarráðs, dagsettu 7. nóvember sl., þar sem farið er fram á að framkvæmd úrskurðarins sem skotið hafði verið til Barnaverndarráðs yrði frestað þykir rétt að taka fram að lögmanninum var kynnt á fundi ráðsins 12. janúar sl. að umræddur úrskurður hafi þegar verið kominn til framkvæmda þegar beiðni hans um frestun kom fram hjá barnaverndarráði. Beiðnin hafi af þeirri ástæðu ekki verið tekin til sérstakrar meðferðar og voru ekki gerðar athugasemdir við það af hálfu lögmannsins."



Svo sem greinir í bréfi barnaverndarráðs, fylgdi því bréf félagsmálaráðuneytisins til barnaverndarnefndar Reykjavíkur, dags. 30. ágúst 1994, þar sem fram kemur álit ráðuneytisins á því, hvort bókanir barnaverndarnefnda samkvæmt 50. gr. laga nr. 58/1992 geti sætt kæru til barnaverndarráðs. Í bréfinu segir meðal annars:



"Ráðuneytið telur að 1. mgr. 10. gr., sbr. 1. mgr. 45. gr. og 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, feli í sér tæmandi upptalningu á því hvaða málum verði skotið til barnaverndarráðs...

Ráðuneytið telur hins vegar með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3. gr. laga nr. 58/1992, að unnt sé að skjóta ofangreindum bókunum til ráðuneytisins. Í því sambandi skal á það bent að ráðuneytið lítur svo á að bókanir skv. 50. gr. lúti eingöngu að endurupptöku málsins sem slíks, þ.e. að því atriði hvort taka eigi mál upp á ný, en ekki að efnislegri niðurstöðu um forsjá barns. Samkvæmt ákvæðinu skal taka ákvörðun um endurupptöku með hliðsjón af því hvort aðstæður foreldra hafi breyst verulega þannig að ætla megi að þeir séu nú hæfir til þess að fara með forsjá barnsins. Ef niðurstaðan er sú að svo sé telur ráðuneytið að barnaverndarnefnd eigi að taka ákvörðun um endurupptöku með bókun en síðan eigi hún að taka efnislega ákvörðun um forsjá barnsins með úrskurði hvort sem niðurstaðan verður sú að gera skuli breytingu á forsjá barnsins eða ekki. Þeim úrskurði er unnt að skjóta til barnaverndarráðs. Í þessu sambandi er einnig rétt að benda á að enda þótt rök kunni að vera til þess skv. 1. málsl. 50. gr. að endurupptaka mál þar sem aðstæður foreldra hafi breyst, kunna hagsmunir barnsins að mæla gegn því að gerð verði breyting á úrskurði um forsjársviptingu."



Ég ritaði félagsmálaráðuneytinu bréf 26. janúar 1995 og óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess, hvort það teldi, að þeim ákvörðunum barnaverndarnefndar Reykjavíkur, sem teknar voru með bókun nefndarinnar 15. nóvember 1994, yrði skotið til barnaverndarráðs eða félagsmálaráðuneytisins til úrskurðar. Í bréfi mínu til félagsmálaráðuneytisins vísaði ég einnig til bréfs lögmanns A til ráðuneytisins, dags. 28. nóvember 1994, þar sem hann gerði þá kröfu, að ráðuneytið legði fyrir barnaverndarnefnd Reykjavíkur eða barnaverndarráð að taka málið til úrskurðar, og bréfs ráðuneytisins til barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 15. desember 1994 af því tilefni. Þar óskaði ráðuneytið eftir því, með vísan til 1. og 5. mgr. 33. gr. laga nr. 58/1992, að nefndin veitti ráðuneytinu skýringar á því, af hverju ákvörðun um umgengni móður við börnin hefði verið tekin með bókun en ekki úrskurði, sérstaklega með hliðsjón af mótmælum lögmanns móðurinnar gegn þeim tillögum, sem fyrir nefndinni lágu um inntak umgengnisréttarins. Ég óskaði þess, að ráðuneytið léti mér í té gögn og upplýsingar um viðbrögð barnaverndarnefndar Reykjavíkur í framhaldi af þessu bréfi ráðuneytisins til nefndarinnar og um aðgerðir ráðuneytisins í tilefni af því, ef um þær hefði verið að ræða.

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 16. mars 1995. Segir þar meðal annars:



"Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins til [B] lögmanns konunnar, dags. 15. des. 1994, leit ráðuneytið svo á að lögmaðurinn hefði með erindum sínum, dags. 7. og 17. nóv. 1994, til barnaverndarráðs verið að fara fram á að framkvæmd forsjársviptingarúrskurðarins verði frestað, sbr. 2. mgr. 49. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992. Í því sambandi er rétt að taka fram að ráðuneytið hefur talið að túlka beri 2. mgr. 49. gr. þannig að barnaverndarráð geti samkvæmt mati í hverju tilviki ákveðið að barnaverndarnefnd skuli fresta að taka ákvarðanir á grundvelli forsjársviptingarúrskurðar, svo sem um skammtímafóstur, sbr. eftirfarandi orðalag 2. málsl. 2. mgr. 49. gr.: "Þegar sérstaklega stendur á getur barnaverndarráð þó ákveðið að framkvæmd samkvæmt ályktun barnaverndarnefndar skuli frestað uns ráðið hefur fellt úrskurð sinn". Til frekari upplýsinga fylgja hjálögð ljósrit af bréfaskiptum ráðuneytisins, barnaverndarnefndar Reykjavíkur og barnaverndarráðs vegna þessa álitaefnis. Samkvæmt ofangreindri túlkun á 2. mgr. 49. gr. lítur ráðuneytið svo á að unnt sé að skjóta ákvörðunum barnaverndarnefndar Reykjavíkur um skammtímafóstur dætra [A] til barnaverndarráðs á grundvelli 2. mgr. 49. gr. laga um vernd barna og ungmenna.

Varðandi ákvörðun barnaverndarnefndar Reykjavíkur um umgengni konunnar við dætur sínar, þá telur ráðuneytið með vísun til 5. mgr. 33. gr. og 1. mgr. 49. gr. laga um vernd barna og ungmenna að nefndinni beri að taka ákvörðun um hana með úrskurði. Í bréfi, dags. 23. des. 1994 sem fylgir hjálagt í ljósriti ásamt bréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur dags. 20. des. 1994, lagði ráðuneytið fyrir nefndina að taka ákvörðun um umgengni með þeim hætti."



Með bréfi, dags. 21. mars 1995, gaf ég lögmanni A kost á að gera þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til, í framhaldi af bréfi félagsmálaráðuneytisins. Hinn 30. maí 1995 bárust þær upplýsingar símleiðis, að lögmaðurinn hygðist eigi gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins.



IV.

Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 13. október 1995, segir:



"1.

Í máli þessu liggur fyrir ágreiningur um það, hvort barnaverndarráði hafi borið að taka til endurskoðunar þær ákvarðanir barnaverndarnefndar Reykjavíkur, er teknar voru með bókun 15. nóvember 1994, annars vegar um að dætrum A skyldi ráðstafað í fóstur til skamms tíma og hins vegar um umgengni A við dætur sínar. Barnaverndarráð synjaði með bókun hinn 17. nóvember 1994, að það ætti úrskurðarvald um þessar ákvarðanir. Þá lýtur kvörtunin einnig að málsmeðferð barnaverndarráðs í tilefni af þeirri kröfu A, að frestað yrði framkvæmd þess úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 13. september 1994, að A skyldi svipt forsjá telpnanna og forsjá þeirra skyldi vera hjá nefndinni, uns annað yrði ákveðið, sbr. 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, svo og fyrirætlunum barnaverndarnefndar Reykjavíkur um fóstur telpnanna til skamms tíma.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 16. mars 1995, kemur fram, að ráðuneytið telji, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi borið að taka ákvörðun um umgengni A við dætur sínar með úrskurði, sbr. 5. mgr. 33. gr. og. 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992. Hafi ráðuneytið með bréfi, dags. 23. desember 1994, lagt fyrir nefndina, að taka ákvörðun um umgengni með þeim hætti. Mun nefndin hafa kveðið upp úrskurð um umgengnina hinn 31. janúar 1995. Með hliðsjón af framansögðu, tel ég eigi tilefni til sérstakrar umfjöllunar minnar um þennan þátt málsins, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Ég mun hins vegar síðar í þessu áliti fjalla um það álitaefni, hvaða ákvarðanir barnaverndarnefnda séu kæranlegar til barnaverndarráðs.



2.

Í bréfi lögmanns A til barnaverndarráðs, dags. 7. nóvember 1994, er því mótmælt, að sú tillaga, er fram kom í greinargerð Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar frá 3. nóvember 1994, að dætrum A yrði komið í skammtímafóstur, næði fram að ganga. Vísaði lögmaðurinn til 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992 og krafðist þess, að "framkvæmd barnaverndarnefndarúrskurðarins verði frestað þar til endanleg niðurstaða liggur fyrir". Í bréfi lögmannsins til barnaverndarráðs, dags. 17. nóvember 1994, vísar hann til þess, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi tekið ákvörðun um skammtímafóstur telpnanna tveimur dögum áður, 15. nóvember, og krafðist þess, "að ráðið taki hana nú þegar fyrir og hnekki henni".

Um meðferð barnaverndarráðs á máli þessu gilda bæði lög nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, og stjórnsýslulög nr. 37/1993. Af 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir, að ákvæði laga nr. 58/1992 víkja fyrir ákvæðum stjórnsýslulaga, að svo miklu leyti sem þau mæla fyrir um lakari réttarstöðu málsaðila en stjórnsýslulögin gera ráð fyrir. Að því leyti sem ákvæði laga nr. 58/1992 hafa aftur á móti að geyma strangari málsmeðferðarreglur, sem tryggja betur réttarstöðu málsaðila, ganga þau framar stjórnsýslulögum.

Það er meginregla í stjórnsýslurétti, að málskot á ákvörðun lægra stjórnvalds til æðra stjórnvalds fresti ekki framkvæmd ákvörðunarinnar. Þessi regla kemur fram bæði í 1. málsl. 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992 og 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Undantekningar frá þessari meginreglu eru þó heimilaðar í 2. málsl. 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, þar sem segir, að barnaverndarráð geti, þegar sérstaklega stendur á, ákveðið að framkvæmd samkvæmt ályktun barnaverndarnefndar skuli frestað, uns ráðið hefur fellt úrskurð sinn. Þá heimilar ákvæði 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 æðra stjórnvaldi einnig að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, á meðan kæra er til meðferðar, þar sem ástæður mæla með því.

Eins og fram kemur í athugasemdum við 29. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er frestun á réttaráhrifum ákvörðunar lægra stjórnvalds í raun bráðabirgðaúrræði (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3309). Skiptir því miklu, að slík ákvörðun sé tekin svo fljótt sem við verður komið, eftir að krafa þess efnis kemur fram. Frestun á réttaráhrifum er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. með henni er kveðið á um rétt og skyldu manna. Því ber stjórnvaldi að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, þegar ákvörðun er tekin um það, hvort fresta beri réttaráhrifum ákvörðunar.

Í skýringum barnaverndarráðs til mín, frá 17. janúar 1995, er tekið fram, að í tilefni af bréfi lögmanns A til barnaverndarráðs, dags. 7. nóvember 1994, hafi lögmanninum verið tilkynnt á fundi ráðsins 12. janúar 1995, að umræddur úrskurður hefði þegar verið kominn til framkvæmda, þegar beiðni hans um frestun hafi komið fram hjá barnaverndarráði. Hafi beiðnin af þeirri ástæðu ekki verið tekin til sérstakrar meðferðar hjá ráðinu, og hafi ekki verið gerðar athugasemdir við það af hálfu lögmannsins. Ég fellst ekki á þessa skýringu barnaverndarráðs, enda getur það eigi komið í veg fyrir það að æðra stjórnvald taki mál til úrlausnar og fresti réttaráhrifum, þegar ástæða er til. Á hinn bóginn verður í hverju tilviki að vega og meta, hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Við það mat hefur meðal annars þýðingu, hvort ákvörðun er komin til framkvæmda, svo sem í máli þessu.

Það er álit mitt, að túlka beri 2. málsl. 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992 þannig, að barnaverndarráð geti á grundvelli þess ákvæðis frestað réttaráhrifum úrskurðar, sem skotið hefur verið til barnaverndarráðs, svo og réttaráhrifum annarra ákvarðana, sem teknar hafa verið í tengslum við hinn kærða úrskurð og til að hrinda honum í framkvæmd. Skiptir þá ekki máli, hvort slíkar ákvarðanir eru kæranlegar einar sér, sbr. kafla V. hér á eftir. Mælir orðalag ákvæðisins með þessari skýringu, svo og samanburðarskýring ákvæðisins við 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel því, að barnaverndarráð hafi haft heimild til þess að fresta ákvörðun barnaverndarnefndar um tímabundið fóstur barns, með framtíðarfóstur í huga, sem tekin var í framhaldi af úrskurði nefndarinnar um forsjársviptingu. Ber þar einnig að hafa í huga, að slík ákvörðun getur varðað aðila málsins miklu, þar sem í raun er með því verið að leggja drög að framtíðarskipan forsjár barnsins. Í þessu máli er slík ákvörðun tekin, á meðan staða málsins er enn sú, að barnaverndarráð kann að hnekkja ákvörðun barnaverndarnefndar Reykjavíkur um forsjársviptinguna.

Er lögmaður A gerði kröfu fyrir barnaverndarráði hinn 7. nóvember 1994 um frestun á réttaráhrifum úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjavíkur um sviptingu forsjár A yfir dætrum sínum, þannig að skammtímafóstur dætra A næði eigi fram að ganga, lá aðeins fyrir greinargerð Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar, dags. 3. nóvember 1994, þar sem meðal annars var lagt til, að telpunum yrði komið í tímabundið fóstur í allt að sex mánuði til ákveðinna hjóna, með varanlegt fóstur í huga. Barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafði þannig á þessum tíma hvorki ályktað né tekið á annan hátt ákvörðun um tímabundið fóstur dætra A. Á hinn bóginn lá fyrir úrskurður barnaverndarnefndar Reykjavíkur um forsjársviptinguna frá 13. september 1994, sem kærður hafði verið til barnaverndarráðs, en áætlanir barnaverndarnefndar Reykjavíkur um tímabundið fóstur telpnanna byggðust á þeim úrskurði. Tel ég því, með vísan til 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, að barnaverndarráði hefði verið rétt að taka þá þegar, í framhaldi af bréfi lögmanns A frá 7. nóvember 1994, til meðferðar kröfu hans um frestun á réttaráhrifum forsjársviptingarúrskurðarins sem slíks. Ef niðurstaða barnaverndarráðs hefði orðið sú, að fresta ekki réttaráhrifum forsjársviptingarúrskurðarins, bar ráðinu að taka til meðferðar kröfu lögmanns A um frestun skammtímafóstursins sem slíks, eftir að ákvörðun barnaverndarnefndar Reykjavíkur var tekin um það efni með bókun hinn 15. nóvember 1994, enda vísaði ráðið þeirri kröfu eigi frá fyrir þann tíma. Í þessu áliti verður á hinn bóginn eigi tekin afstaða til þess, hvort aðstæður málsins hafi verið með þeim hætti, að rétt hefði verið að fresta réttaráhrifum úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjavíkur um forsjársviptinguna eða um þá ákvörðun, sem tekin var í framhaldi af henni hinn 15. nóvember 1994 um skammtímafóstur dætra A.

Í bókun barnaverndarráðs hinn 17. nóvember 1994 afgreiddi ráðið þá kröfu lögmanns A, er sett var fram í bréfi, dags. sama dag, að ráðið hnekkti þeirri niðurstöðu, að dætur hennar skyldu fara í tímabundið fóstur. Þeirri kröfu vísaði ráðið frá með þeim rökum, að ekki væru "lagaskilyrði" til að fjalla um þá ákvörðun barnaverndarnefndar Reykjavíkur, að ráðstafa dætrum A í tímabundið fóstur, og að "Með þessari ráðstöfun virðist Barnaverndarnefnd Reykjavíkur vera að tryggja börnunum góða umsjá í kjölfar sviptingar forsjár í samræmi við 27. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992".

Í 27. gr. laga nr. 58/1992 segir meðal annars, að þegar barnaverndarnefnd ráðstafi barni í samræmi við g-lið 21. gr. laganna, skuli hún tafarlaust tryggja því góða umsjá. Skal barnaverndarnefnd gera skriflega áætlun svo sem um það, hvort og hvernig barnið fer að nýju til foreldra eða hvort því skuli komið í varanlegt fóstur. Í 29. gr. laganna er fjallað um fóstur, en með því er átt við að barnaverndarnefnd feli sérstökum fósturforeldrum forsjá eða umsjá barns, meðal annars þegar kynforeldrar hafa verið sviptir forsjá eða barn er í umsjá barnaverndarnefndar. Fóstur getur samkvæmt 2. mgr. 29. gr. verið tvenns konar, varanlegt eða tímabundið. Ekki er tilefni hér til þess að fjalla um það, hvort rétt hafi verið í því tilviki, sem hér um ræðir, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur kæmi dætrum A í tímabundið fóstur, með varanlegt fóstur í huga, á sama tíma og forsjársviptingarmál móður þeirra var til meðferðar hjá barnaverndarráði. Á hinn bóginn er ljóst, að bókun barnaverndarnefndar hinn 15. nóvember 1994, þar sem ákveðið var að stúlkunum yrði ráðstafað í slíkt fóstur, var tvímælalaust stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stendur þá enn eftir óleyst það álitaefni, sem um er deilt í málinu, hvort slíkar ákvarðanir barnaverndarnefndar, sem ekki eru teknar í formi úrskurðar, sbr. 1. mgr. 45. gr., sbr. 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, verði kærðar til barnaverndarráðs, sem æðra stjórnvalds.



V.

Í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 1993 vakti ég athygli á því, hve lög væru oft óskýr um stöðu stofnana og embætta í stjórnsýslukerfinu. Það ylli þá meðal annars vafa á því, hvort aðila máls væri heimilt að kæra ákvörðun hlutaðeigandi stjórnvalds til ráðuneytis. Jafnframt taldi ég mikilvægt, að lagaheimildir til að skjóta stjórnvaldsákvörðunum til æðra stjórnvalds væru skýrar, einfaldar og aðgengilegar, enda um að ræða mikilsvert úrræði fyrir borgarana, sem grundvallað væri á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna, svo og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð (SUA 1993:10). Í tilefni af máli þessu tel ég ástæðu til að taka það hér til umfjöllunar, hvort og þá hvert stjórnvaldsákvarðanir barnaverndarnefnda verði kærðar.

Í 1. mgr. 56. gr. eldri laga, um vernd barna og ungmenna, laga nr. 53/1966, var svo mælt fyrir, að foreldrar eða aðrir forsjármenn barns svo og aðrir þeir, sem hagsmuna ættu að gæta vegna ráðstafana barnaverndarnefnda, gætu "borið mál undir barnaverndarráð til fullnaðarúrskurðar". Í 4. mgr. 56. gr. var síðan kveðið á um að barnaverndarráð skyldi láta mál til sín taka, þótt því hefði ekki verið skotið til ráðsins, ef það yrði þess áskynja, að barnaverndarnefnd hefði gert ráðstöfun andstætt lögum. Samkvæmt þessu var barnaverndarráð bært til að endurskoða stjórnvaldsákvarðanir barnaverndarnefnda, hvort heldur sem var í tilefni af kæru eða að eigin frumkvæði. Í því sambandi hafði form stjórnvaldsákvörðunar ekki þýðingu, en í 2. mgr. 14. gr. laganna var mælt fyrir um að öllum meiri háttar málum, er vörðuðu ráðstafanir gagnvart börnum eða forráðamönnum þeirra, skyldi ráðið til lykta með úrskurði.

Í 1. mgr. 49. gr. gildandi laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, er mælt fyrir um heimild til að skjóta máli til úrlausnar barnaverndarráðs. Þar segir, að foreldrar, forráðamenn barns eða aðrir þeir, sem eru barninu nákomnir, geti "skotið úrskurði barnaverndarnefndar til fullnaðarúrskurðar til barnaverndarráðs innan fjögurra vikna frá því að viðkomanda var kunnugt um úrskurð barnaverndarnefndar". Í 1. mgr. 45. gr. laganna er mælt fyrir um, hvaða ráðstafanir gagnvart börnum, ungmennum eða forráðamönnum þeirra skuli ráðið til lykta með úrskurði. Þar er um að ræða öll meiri háttar barnaverndarmál, svo sem forsjársviptingu og önnur þvingunarúrræði án samþykkis foreldra. Sé gagnályktað frá 1. mgr. 45. gr. laganna, verða þær stjórnvaldsákvarðanir barnaverndarnefnda teknar í formi bókana, sem varða önnur málefni en tilgreind eru í ákvæðinu. Sem dæmi um slíkar ákvarðanir má nefna ákvörðun um val á fósturforeldrum samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laganna og ákvörðun um hvort mál skuli endurupptekið samkvæmt 50. gr. laganna.

Þær stjórnvaldsákvarðanir sem hér um ræðir, og ekki ber að taka með formlegum úrskurði, er unnt að kæra til æðra stjórnvalds, enda leiði ekki annað af lögum eða venju, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Aftur á móti er ekki jafn ótvírætt, hvaða stjórnvald hafi í þeim tilvikum stöðu æðra stjórnvalds gagnvart barnaverndarnefndum og geti endurskoðað ákvarðanir þeirra. Hér að framan hef ég rakið efni bréfs félagsmálaráðuneytisins til barnaverndarnefndar Reykjavíkur, dags. 30. ágúst 1994, þar sem tekið er undir þá niðurstöðu barnaverndarráðs, að slíkar ákvarðanir verði ekki kærðar til ráðsins. Telur ráðuneytið, að 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, feli í sér tæmandi talningu á því, hvaða ákvörðunum barnaverndarnefnda verði skotið til barnaverndarráðs, og þannig verði einungis skotið til ráðsins stjórnvaldsákvörðunum varðandi málefni, sem ráða ber til lykta með úrskurði samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laganna. Á hinn bóginn verði aðrar stjórnvaldsákvarðanir kærðar til félagsmálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna.

Með lögum nr. 22/1995 um breyting á lögum nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, var sett á fót undirstofnun félagsmálaráðuneytis, barnaverndarstofa, sem vinna skal að samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs. Barnaverndarstofa annast daglega stjórn barnaverndarmála og hefur meðal annars með höndum það hlutverk að veita barnaverndarnefndum leiðbeiningar og ráðgjöf varðandi fjölskylduvernd og úrlausn barnaverndarmála, auk þess að hafa eftirlit með störfum þeirra, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1992, eins og því ákvæði var breytt með 2. gr. laga nr. 22/1995. Samkvæmt ákvæði þessu fer félagsmálaráðuneytið hins vegar með yfirstjórn barnaverndarmála og annast stefnumótun í málaflokknum. Í almennum athugasemdum í greinargerð frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 22/1995, segir svo:



"Það fyrirkomulag að fela undirstofnun ráðuneytis ofangreind stjórnsýsluverkefni hefur í för með sér að ýmis tímafrek afgreiðsluverkefni, sem óeðlilegt er að séu viðfangsefni æðsta stjórnsýslustigs ríkisins, eru færð úr félagsmálaráðuneytinu. Samkvæmt tillögunum mun ráðuneytið fyrst og fremst hafa með höndum stefnumótun í málaflokknum. Það mun vinna að reglugerða- og lagasetningu, úrskurða í þeim málum er kærð eru til þess vegna stjórnvaldsákvarðana barnaverndarstofu og veita álit um túlkun laga á þessu sviði." (Alþt. A-deild 1994, bls. 1533-1534.)



Að athuguðum þessum breytingum á stjórnsýslu ráðuneytis og samkvæmt áðurgreindri skýringu á 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992 yrði stjórnvaldsákvörðun barnaverndarnefndar, sem ekki bæri að taka með formlegum úrskurði, kærð til barnaverndarstofu og þaðan yrði máli síðan skotið til úrlausnar ráðuneytis.

Fyrir gildistöku laga nr. 22/1995, er m.a. breyttu 3. gr. laga nr. 58/1992, fór félagsmálaráðuneytið samkvæmt 3. gr. með það hlutverk, að veita barnaverndarnefndum leiðbeiningar og ráðgjöf varðandi fjölskylduvernd og úrlausn barnaverndarmála, jafnframt því sem það hafði eftirlit með störfum þeirra. Þessi störf eru nú sem fyrr segir á hendi barnaverndarstofu, en fyrir gildistöku laga nr. 58/1992, bar barnaverndarráði að veita barnaverndarnefndum ráðgjöf og hafa eftirlit með starfa þeirra, sbr. 1. mgr. 51. gr. og 4. mgr. 56. gr. laga nr. 53/1966. Í athugasemdum við I. kafla í greinargerð frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 58/1992, segir svo:



"...Einnig er gerð sú breyting að eftirlit með störfum barnaverndarnefnda svo og fræðslustarfsemi og ráðgjöf, verður framvegis í höndum félagsmálaráðuneytis, en ekki hjá barnaverndarráði eins og verið hefur. Fer barnaverndarráð þá ekki lengur með það tvíþætta hlutverk að veita barnaverndarnefndum ráðgjöf við úrlausn einstakra mála og jafnframt með fullnaðarúrskurðarvald í sömu málum." (Alþt. 1991, A-deild, bls. 650.)



Samkvæmt framansögðu var tilgangur laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, meðal annars að skilja að þau tvö ólíku hlutverk barnaverndarráðs, að veita barnaverndarnefndum ráðgjöf annars vegar og fara síðan með úrskurðarvald sem æðra stjórnvald hins vegar. Það getur eigi talist samrýmanlegt þessum tilgangi laganna, að barnaverndarstofa hafi nú bæði þessi hlutverk með höndum.

Hvað snertir ákvarðanir barnaverndarnefnda, sem ráðið er til lykta með úrskurði, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992, gilda ákvæði VIII. kafla laganna um málsmeðferð. Aðrar stjórnvaldsákvarðanir sæta hins vegar meðferð samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993, en þær eru gjarnan í nánum efnislegum tengslum við úrskurð barnaverndarnefndar, svo sem þegar nefnd ráðstafar barni í fóstur í kjölfar þess, að foreldrar hafa verið sviptir forsjá. Ég tel, að það sé eigi í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að sitt hvort stjórnvaldið komi fram sem æðra stjórnvald gagnvart barnaverndarnefndum, eftir því hvaða reglur gilda um form stjórnvaldsákvörðunar.

Um skipan og störf barnaverndarráðs eru ákvæði í III. kafla laga nr. 58/1992. Í 9. gr. laganna er mælt fyrir um, að félagsmálaráðherra skipi þriggja manna barnaverndarráð og að formaður ráðsins skuli fullnægja skilyrðum til að verða skipaður héraðsdómari. Þá skulu ráðsmenn vera kunnir að grandvarleik og hafa sérþekkingu á málefnum barna og ungmenna. Í 2. mgr. 10. gr. laganna er mælt fyrir um að barnaverndarráð skuli hafa sérhæfða starfsmenn í þjónustu sinni og ennfremur annað starfsfólk við hæfi, auk þess sem ráðið geti leitað álits sérfræðinga utan þess þegar ástæða þykir til. Að þessu virtu tel ég vafalaust, að réttaröryggi í barnaverndarmálum væri frekar tryggt, ef unnt væri að skjóta stjórnvaldsákvörðunum barnaverndarnefnda til barnaverndarráðs, óháð formi ákvörðunar.

Samkvæmt því, sem hér hefur verið að framan rakið, tel ég orka tvímælis þá lögskýringu á 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, að einungis stjórnvaldsákvarðanir, sem hafa ber í formi úrskurðar, séu kæranlegar til barnaverndarráðs. Áðurgreindur tilgangur laga nr. 58/1992 og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti og réttaröryggi styðja gagnstæða niðurstöðu og rýmri túlkun ákvæðisins, þannig að form stjórnvaldsákvörðunar hafi ekki þýðingu varðandi heimild til að skjóta málum til barnaverndarráðs. Hvað sem þessu líður er það niðurstaða mín, að ákvæði 1. mgr. 49. gr. laganna, séu ekki svo skýr, einföld og aðgengileg sem æskilegt væri, að því er snertir lagaheimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra setts stjórnvalds. Af þessum sökum eru það tilmæli mín, að ákvæði þetta verði endurskoðað og að við þá endurskoðun verði gætt þeirra sjónarmiða, sem hér hafa komið fram. Af þessu tilefni vek ég athygli Alþingis og félagsmálaráðherra á því máli, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis.



VI.

Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er sú, að barnaverndarráði hafi í framhaldi af kröfu lögmanns A frá 7. nóvember 1994 borið að taka ákvörðun um það, hvort fresta skyldi réttaráhrifum þess úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 13. september 1994, að A skyldi svipt forsjá yfir dætrum sínum og að forsjá þeirra skyldi vera hjá nefndinni, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Ef niðurstaða barnaverndarráðs hefði orðið sú, að fresta ekki réttaráhrifum forsjársviptingarúrskurðarins, tel ég einnig, að ráðinu hefði borið að taka til meðferðar kröfu lögmanns A um frestun skammtímafóstursins sem slíks, eftir að ákvörðun barnaverndarnefndar Reykjavíkur var tekin um það efni með bókun hinn 15. nóvember 1994. Ég tek á hinn bóginn ekki afstöðu til þess, hvort aðstæður málsins hafi verið með þeim hætti, að rétt hefði verið að fresta réttaráhrifum fyrrnefnds úrskurðar barnaverndarnefndar Reykjavíkur eða þeirrar ákvörðunar nefndarinnar, sem tekin var í framhaldi af henni hinn 15. nóvember 1994 um skammtímafóstur dætra A. Þá er það niðurstaða mín, að ákvæði 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992 séu ekki svo skýr sem æskilegt væri, að því er snertir lagaheimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra setts stjórnvalds. Af þessum sökum eru það tilmæli mín, að ákvæði þetta verði endurskoðað og að við þá endurskoðun verði gætt þeirra sjónarmiða, sem komið hafa fram í áliti þessu. Er álit þetta sent Alþingi og félagsmálaráðherra af því tilefni sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 11. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis."



VII.

Með bréfi, dags. 23. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við félagsmálaráðherra, að ráðuneyti hans upplýsti, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu. Í svari félagsmálaráðuneytisins frá 16. apríl 1996 kemur fram, að skipuð hafi verið nefnd til að endurskoða lög um vernd barna og ungmenna í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefði af framkvæmd laganna. Hefði nefndinni sérstaklega verið falið að huga að endurskoðun á reglum um heimildir til að kæra ákvarðanir barnaverndarnefnda til æðra stjórnvalds, í samræmi við tilmæli mín í fyrrgreindu áliti.