I.
Hinn 27. júní 1994 lagði B, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A. Kvörtunin beinist að málsmeðferð og úrlausnum barnaverndarnefndar Reykjavíkur og barnaverndarráðs í máli A vegna sonar hennar, S. S hafði verið ráðstafað í fóstur að ósk A í desember 1993, en í byrjun janúar 1994 lagði hún fram ósk hjá barnaverndarnefnd Reykjavíkur um að fá S til sín aftur.
II.
Málavextir eru þeir, að A, sem er einstæð móðir fjögurra sona, leitaði í apríl 1993 til Félagsmálastofnunar Reykjavíkur með beiðni um fjárhags- og félagslega aðstoð. Fékk hún ýmiss konar stuðning stofnunarinnar, fjárhagsaðstoð og heimilishjálp. Hinn 4. nóvember 1993 óskaði A með bréfi eftir því við barnaverndarnefnd Reykjavíkur, að yngsta syni hennar, S, sem þá var átta mánaða, yrði fundið fósturheimili til frambúðar. Í yfirlýsingu A frá 22. nóvember 1993 kemur fram, að hún feli hjónunum, C og D, S í fóstur til frambúðar, og fari þau jafnframt með forsjá hans. Á fundi barnaverndarnefndar Reykjavíkur 7. desember 1993 samþykkti nefndin þessa beiðni og fól starfsmönnum sínum að koma drengnum í fóstur til reynslu með framtíðarfóstur í huga. Í fyrstu viku janúar 1994 átti A símtal við félagsráðgjafa í fósturdeild Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar og kvaðst vilja fá son sinn aftur.
...
III.
Kvörtun A lýtur að ýmsum atriðum, er snerta málsmeðferð og úrlausnir barnaverndarnefndar Reykjavíkur og barnaverndarráðs í máli hennar. Eftir að hafa athugað gögn málsins ákvað ég, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að afmarka athugun mína á málinu við eftirfarandi þætti, sem lögmaður A lýsir svo í greinargerð með kvörtun hennar:
"I. Kvörtun vegna málsmeðferðar Barnaverndarnefndar Reykjavíkur:
1. Að Barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi tekið sér það vald að einskorða málsmeðferð sína við eina af tveimur málsástæðum [A] og þrátt fyrir að lögmaður gagnaðila hafi krafist úrskurðar í málinu...
2. Að nefndin hafi ekki úrskurðað í málinu þegar fyrir lá riftunaryfirlýsing frá [A], í samræmi við ákvæði 35. gr. l. 58/1992.
3. Að nefndin hafi ekki talið ástæðu til að taka málið til nýrrar meðferðar og úrskurðar þegar riftunaryfirlýsing [A] var ítrekuð með bréfi 28. mars 1994, heldur talið fyrri málsmeðferð nægilega, sbr. útskrift frá fundi Barnaverndarnefndar Reykjavíkur þann 12. apríl 1994.
4. Að nefndin hafi ekki orðið við beiðni umbj. míns í bréfi, dags. 28.03.94, að afla sérfræðiálits um hvað barninu væri fyrir bestu heldur stuðst við mat starfsmanna sinna sem afskipti höfðu haft af fósturráðstöfuninni. Hinna sömu, sem að mati [A] höfðu lagt að henni að láta drenginn frá sér, sbr. ódagsetta skriflega yfirlýsingu hennar.
5. Hvort túlkun nefndarinnar á riftunarheimild 35. gr. laga nr. 58/1992 sem fram komi í allri málsmeðferð í máli þessu sé rétt, þ.e.s. að kynforeldri sem samþykkt hefur ráðstöfun á barni sínu í fóstur geti ekki rift samkomulagi sínu við barnaverndarnefnd. Hefur formaður nefndarinnar, [...], lýst því yfir í viðræðum við undirritaða að þetta sé skilningur nefndarinnar á efni 35. gr.
6. Í 2. gr. laga nr. 13/1987 segir að jafnræði málsaðila eigi að hafa í heiðri í stjórnsýslunni. Á þetta sérstaklega við þegar til ágreinings kemur milli málsaðila og stjórnvalds. Telur umbj. minn að það brot á jafnræðisreglunni að gengið sé út frá því að greinargerðir og umsagnir starfsmanna barnaverndarnefnda séu hlutlausar og óvilhallar og á þeim byggt við úrlausn nefndarinnar. Einnig í málum þar sem starfsmenn eru að útskýra eða verja afskipti sín af málinu. Ekki er getið athugasemda sem umbj. minn hefur gert eftir lestur greinargerðanna varðandi augljósan misskilning og rangfærslur starfsmanna.
[...]
II. Kvörtun vegna málsmeðferðar Barnaverndarráðs Íslands.
1.
Umbj. minn telur að synjun Barnaverndarráðs Íslands um að tengslapróf eða könnun á tengslum hennar og sonar hennar sé brot á jafnræðisreglunni.
Bent er á að könnun fór fram á vegum ráðsins á aðstæðum [S] hjá fósturforeldrum en synjað var um sambærilega könnun á tengslum drengsins við móður sína og bræður. Telur umbj. minn að slík könnun hafi verið nauðsynleg til að meta óhlutdrægt hagsmuni drengsins og hvort hætta hafi verið á skaðlegum tengslarofum ef [S] hefði farið aftur til móður. Telur umbj. minn að tengslapróf barnsins við upprunafjölskyldu sína annars vegar og hins vegar fósturfjölskyldu hljóti að hafi átt að vera grundvallandi og nauðsynleg við mat á því hvað drengnum væri fyrir bestu. Þrátt fyrir ítrekaða beiðni umbj. míns hafi ráðið synjað um könnun á tengslum barnsins við móður með vísan til þess hvað barnið hafi það gott hjá fósturforeldrum.
2. Umbj. minn telur þá málsmeðferð ráðsins að láta starfsmann sinn, [Z], sálfræðing, hringja í umsagnaraðila og byggja síðan umbeðna gagnaöflun ráðsins á endursögn starfsmannsins um hvað hafi komið fram í símtölunum ekki samrýmast góðri stjórnsýslu. Eðlilegt sé við jafn áríðandi gagnaöflun að fá skriflegt svar viðkomandi við spurningum ráðsins eða kalla umsagnaraðila fyrir ráðið að viðstöddum málsaðila.
Bent er á að slík málsmeðferð hafi marga veigamikla galla jafnframt því að bjóða upp á misskilning og rangtúlkun, sérstaklega þegar spyrjandinn hefur áður myndað sér skoðun um málið. [Z] hafi áður en hann ræddi við umsagnaraðila farið á heimili fósturforeldra og kannað aðstæður. Þann 22. apríl gefur hann ráðinu álit sitt um hvað hann telur bestu niðurstöðu í málinu, en eftir þann tíma fara símtöl hans við umsagnaraðila fram."
IV.
Með úrskurði 20. september 1994 samþykkti barnaverndarnefnd Reykjavíkur að fela fósturforeldrum S framtíðarfóstur drengsins. Þá samþykkti nefndin fyrirliggjandi drög að fóstursamningi, þar sem svo var kveðið á um umgengni S við kynforeldra og systkini, að hún færi fram í húsakynnum Félagsmálastofnunar Reykjavíkur tvisvar á ári, í þriðju viku septembermánaðar og þriðju viku marsmánaðar. Skyldi umgengnin vara í 1,5 klst., að viðstöddum starfsmanni. Hvað snertir önnur samskipti við barn en umgengni skyldu símhringingar ekki leyfðar, en gjafir leyfðar í tengslum við jól og afmæli og skyldi þeim komið til starfsmanna Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar.
Ekki liggur fyrir, að úrskurði þessum hafi verið skotið til barnaverndarráðs, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Eru því ekki skilyrði til þess, að ég fjalli um þennan þátt málsins, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.
V.
Ég ritaði barnaverndarnefnd Reykjavíkur bréf 11. júlí 1994 og óskaði þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til þess þáttar kvörtunarinnar, er að henni sneri. Ég ritaði einnig barnaverndarráði bréf 11. júlí 1994, er ég ítrekaði 13. september 1994, og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að ráðið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Svar barnaverndarnefndar Reykjavíkur barst mér með bréfi, dags. 2. ágúst 1994. Segir þar meðal annars:
"1. Í kvörtunarlið þessum er ranglega fullyrt að Barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi einskorðað málsmeðferðina við eina af tveimur málsástæðum [A]. Barnaverndarnefnd afgreiddi málið með bókun á grundvelli 50. gr. laga nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna. Bókunin er ítarlega rökstudd og þar er tekið tillit til þeirra málsástæðna og sjónarmiða, sem [A] hafði í frammi fyrir nefndinni, sbr. bréf hennar, dags. 18. janúar 1994, og bréf þáverandi lögmanns hennar, [Y], hrl., dags. 4. febrúar og 12. febrúar 1994.
Svo virðist sem kvörtunarliður þessi byggi á því, að nefndin hafi ekki fjallað um málið á þeim grundvelli, að [A] hafi rift samningi um fóstur sonar hennar, [S], og yfirlýsingum, dags. 4. nóvember og 22. nóvember 1993, þar sem hún samþykkti að barninu yrði komið í fóstur. Þetta sjónarmið kom ekki fram þegar málið var til meðferðar hjá nefndinni, en það er byggt á misskilningi, svo sem síðar verður rakið.
"2. Á grundvelli samþykkis [A] ráðstafaði Barnaverndarnefnd Reykjavíkur syni hennar í fóstur, sbr. g-lið 21. gr. laga nr. 58/1992, enda var um að ræða mál hjá nefndinni, sem sætti meðferð samkvæmt V. kafla laganna. Í kvörtun [A] er fullyrt að mál hennar hafi ekki verið barnaverndarmál þar sem upphaf málsins megi rekja til frumkvæðis og beiðni hennar. Hvort um er að ræða barnaverndarmál, sem leitt geta til viðeigandi úrræða, ræðst ekki af því, hvernig mál berst nefndinni. [A] leitaði til barnaverndarnefndar þar sem hún treysti sér ekki til að annast son sinn. Samkvæmt athugun starfsmanna barnaverndarnefndar voru aðstæður barnsins með þeim hætti, að nefndinni bar að hlutast til um málefni þess.
Barnaverndarnefnd Reykjavíkur ráðstafaði [S] í fóstur til hjónanna [C og D] þann 7. desember 1993. Málið var á ný tekið til meðferðar hjá nefndinni í febrúar 1994, þar sem [A] óskaði eftir að fá barnið til sín aftur. Því bar nefndinni að taka afstöðu til þess hvort málið yrði endurupptekið, sbr. 50. gr. laga nr. 58/1992. Þar sem ekki þóttu lagaskilyrði til að endurupptaka málið, kom ekki til þess að kveðinn yrði upp úrskurður um, hvort barnið yrði um kyrrt hjá fósturforeldrum eða að fóstursamningi yrði rift, sbr. 35. gr. laganna. Þykir verða að skýra 35. gr. laganna með þessum hætti til samræmis við 50. gr. um endurupptöku máls, sem er sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun.
"3. Á fundi Barnaverndarnefndar Reykjavíkur þann 12. apríl 1994, var tekin fyrir krafa [B] hdl., fyrir hönd [A], að málið yrði tekið á ný til meðferðar og úrskurðar á grundvelli 35. gr. laga nr. 58/1992. Þá hafði [A] kært bókun barnaverndarnefndar frá 1. mars 1994 til Barnaverndarráðs Íslands, sbr. 49. gr. laga nr. 58/1992. Þar sem málið hafði verið til lykta leitt hjá nefndinni og það var til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi, kom ekki til álita að taka málið á ný til meðferðar, enda ekkert tilefni til slíkrar málsmeðferðar.
"4. Í bréfi [B], dags. 28. mars 1994, var þess óskað að Barnaverndarnefnd Reykjavíkur aflaði tiltekinna gagna vegna málsins. Ekki var orðið við þeirri beiðni, þar sem málið var til meðferðar hjá Barnaverndarráði Íslands og því rétt að beina þangað óskum um gagnaöflun.
"5. Eftir að Barnaverndarnefnd Reykjavíkur afgreiddi málið með bókun, þann 1. mars 1994, hefur því ítrekað verið haldið fram af hálfu [A] að hún hafi rift yfirlýsingum sínum, þar sem hún samþykkti fóstur barnsins, og samningi nefndarinnar við fósturforeldra. Af lögum nr. 58/1992 verður ráðið, að foreldri er slíkt úrræði ekki tækt. Þegar barni er með löglegum hætti ráðstafað í fóstur, er barnaverndarnefnd ein bær til að rifta fóstursamningi, en foreldri getur hins vegar borið upp slíka ósk við barnaverndarnefnd, svo sem beinlínis leiðir af 35. gr. laga nr. 58/1992.
"6. Í kvörtun [A] er því haldið fram, að málsmeðferð Barnaverndarnefndar Reykjavíkur sé ekki í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, þar sem niðurstaða málsins hafi byggst á rannsókn starfsmanna nefndarinnar. Barnaverndarnefnd er stjórnvald og sem slíku ber nefndinni að rannsaka mál áður en því er ráðið til lykta, sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 58/1992 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 58/1992, er barnaverndarnefnd heimilt að fela sérhæfðu starfsliði sínu könnun einstakra mála. Svo sem það lagaákvæði mælir fyrir um hefur nefndin sett reglur þar að lútandi, sem staðfestar hafa verið af Borgarstjórn Reykjavíkur. Barnaverndarnefnd Reykjavíkur hefur ekki brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslunnar með því að sinna þeirri lagaskyldu sinni að rannsaka mál [A]. Í því sambandi skal bent á, að við meðferð málsins var þess í hvívetna gætt að andmælaréttur hennar væri virtur. Kom [A] á fund nefndarinnar og naut aðstoðar lögmanns á kostnað Félagsmálastofnunar Reykjavíkur. Þá nýtti [A] sér rétt sinn til að leggja gögn fyrir nefndina, auk þess sem hún átti kost á að hafa uppi andmæli við þau gögn sem starfsmenn höfðu aflað."
Svar barnaverndarráðs við bréfi mínu frá 11. júlí 1994 barst mér með bréfi, dags. 16. september 1994. Í skýringum barnaverndarráðs segir meðal annars:
"1. Brot á jafnræðisreglunni. Þegar barnaverndarráð fékk málið til meðferðar hafði [S] verið hjá fósturforeldrum í um það bil fjóra mánuði og hann hafði ekki verið hjá kynmóður sinni í fimm mánuði. Ekki var því um að ræða að unnt væri að gera "sambærilega könnun á tengslum drengsins við móður sína" og gerð var á heimili fósturforeldra.
Tengslapróf eða könnun á tengslum fellur undir rannsóknarskyldu barnaverndaryfirvalda og fer fram að því marki sem þörf er á í samræmi við 2. og 4. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 43. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992. Sálfræðileg próf eru í mörgum tilfellum gagnleg við mat á tilfinningatengslum barna við uppalendur. Slík próf er ekki unnt að leggja fyrir svo ungt barn sem hér á í hlut. Athugun á tengslum svo ungra og ómálga barna er framkvæmd með öðrum hætti. Í henni felst nákvæm skoðun á hegðun barns, skynjun, geðhrifum og viðbrögðum þess gagnvart þeim sem annast það. Slík athugun á félagslegri hegðun barns tekur m.a. til þess hvernig það myndar augnsamband við uppalanda og sýnir honum áhuga. Kannað er hvernig barnið nálgast og fjarlægist uppalanda, og hvernig gleði og ánægja kemur í ljós hjá barni gagnvart honum. Einnig er skoðað hvernig barnið hegðar sér ef það verður fyrir mótlæti, verður vonsvikið og þarfnast huggunar.
Í bókun Barnaverndarráðs á fundi þann 11. maí sl. kemur fram að Barnaverndarráð mat sérstaklega hvort ástæða væri til að verða við þeirri ósk kynmóður að fram færi könnun á aðstæðum hennar og tengslum hennar og drengsins. Við athugun sálfræðings á aðstæðum drengsins hjá fósturforeldrum þann 22. apríl sl. kom fram að drengurinn hafði tengst þeim sterkum tilfinningaböndum. Þá var einnig metið sérstaklega hvort hætta væri í því fólgin að rjúfa tengsl drengsins við fósturforeldra, en við athugun sálfræðings hafði komið fram að rof við fósturforeldra gæti valdið drengnum varanlegum sálrænum skaða. Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið voru frekari athuganir á tengslum kynmóður og drengsins álitnar óþarfar.
Í stuttu máli eru rökin fyrir því að hagsmunir drengsins væru best tryggðir hjá fósturforeldrum ekki aðeins þau að drengurinn "hafi það gott hjá fósturforeldrum" eins og fram kemur í ofangreindri kvörtun heldur einnig að hann hafði þegar málið var til meðferðar hjá Barnaverndarráði myndað sterk tilfinningatengsl við fósturforeldra sína.
2. Athugasemdir lögmannsins við þeirri málsmeðferð að sálfræðingur Barnaverndarráðs aflaði upplýsinga símleiðis hjá tilteknum geðlæknum og félagsráðgjafa um geðrænt ástand skjólstæðings hennar áður en skjólstæðingurinn lét barnið frá sér komu fram eftir að upplýsinganna hafði verið aflað með þessum hætti. Í skýrslum sálfræðingsins um símtöl þessi kemur fram að upplýsingar væru fengnar með samþykki [A]. Skýrslurnar eru dagsettar 6., 10. og 11. maí s.l., og voru þær sendar lögmanninum samdægurs. Þær voru lagðar fram á fundi Barnaverndarráðs þann 11. maí s.l. Er í greinargerð lögmannsins frá 26. maí s.l. látið við það sitja að mótmæla öllum fullyrðingum þessara umsagnaraðila að því leyti sem þær eru málskotsaðila "til álitshnekkis". Í greinargerðinni er fullyrt að í umræddum skýrslum væru margar villur og rangfærslur án þess að fram kæmi hverjar þær væru. Þótti því ekki að svo komnu máli ástæða til að tefja málið í því skyni að fram færu frekari athuganir á geðrænu ástandi málskotsaðila. Er sérstaklega tekið fram í úrskurði Barnaverndarráðs frá 26. maí s.l. að Barnaverndarráð telji að ítarleg gögn málsins sýni hvernig hagsmunir barnsins verði best tryggðir og að ráðið telji málið nægjanlega upplýst til að taka ákvörðun í því."
Með bréfum, dags. 3. ágúst 1994 og 22. september 1994, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf barnaverndarnefndar Reykjavíkur, dags. 2. ágúst 1994, og barnaverndarráðs, dags. 16. september 1994. Athugasemdir lögmanns A bárust mér með bréfi, dags. 9. desember 1994.
VI.
Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 13. október 1995, segir:
"1.
Barnaverndarnefnd Reykjavíkur afgreiddi kröfu A um að hún fengi S aftur til sín, sbr. bréf hennar til nefndarinnar, dags. 18. janúar 1994, með bókun hinn 1. mars 1994. A kvartar meðal annars yfir því, að barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi einskorðað málsmeðferð sína við eina af tveimur málsástæðum hennar. Auk þess hafi nefndin synjað um að taka málið til meðferðar að nýju og að kveða upp úrskurð, er riftunaryfirlýsing A hafi verið ítrekuð hinn 28. mars 1994, en þá hafði hún skotið bókun barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 1. mars 1994 til barnaverndarráðs. Þá er þeim skilningi barnaverndarnefndar Reykjavíkur mótmælt í kvörtuninni, að kynforeldri, sem samþykkt hafi ráðstöfun barns síns í fóstur, geti ekki rift samkomulagi sínu við barnaverndarnefnd.
Eins og fram hefur komið, var bókun barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 1. mars 1994 skotið til barnaverndarráðs, sem tók málið í heild sinni til endurskoðunar og úrskurðaði í því á grundvelli 35. gr., sbr. 45. og 49. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Með tilliti til þess tel ég eigi tilefni til að fjalla hér sérstaklega um það ágreiningsatriði, hvort barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi borið að kveða upp úrskurð í málinu, sbr. 35. gr. og 1. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992. Hvað sem því atriði líður, þá er tekið á þeim málsástæðum, er A lagði til grundvallar máli sínu í bókun barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 1. mars 1994, þ.e. annars vegar andlegu ástandi hennar á þeim tíma, er hún samþykkti fóstur S, og hins vegar breyttum aðstæðum.
Hinn 28. mars 1994 óskaði lögmaður A eftir því við barnaverndarnefnd Reykjavíkur, að nefndin tæki mál hennar fyrir að nýju og úrskurðaði í því á grundvelli 35. gr., sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 58/1992, þar sem bókun nefndarinnar bæri með sér, að nefndin byggði ákvörðun sína og málsmeðferð einungis á efni 50. gr. laga nr. 58/1992. Í sama bréfi var þess óskað, að nefndin aflaði sérfræðiálits um það, hvort S væri fyrir bestu að dvelja hjá fósturforeldrum sínum eða að hverfa aftur til A. Nefndin synjaði þessu erindi með bréfi, dags. 12. apríl 1994, á þeim forsendum, að bókun nefndarinnar frá 1. mars hefði verið skotið til barnaverndarráðs og væri þar til meðferðar. Þar sem málið var á þessum tíma til meðferðar hjá barnaverndarráði, tel ég eigi tilefni til athugasemda við þessa niðurstöðu barnaverndarnefndar Reykjavíkur, enda átti A þess kost að fá mál sitt að öllu leyti endurskoðað hjá barnaverndarráði, sbr. 3. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992.
2.
Í kvörtuninni kemur fram, að A telur það "brot á jafnræðisreglunni, að gengið sé út frá því, að greinargerðir og umsagnir starfsmanna barnaverndarnefnda séu hlutlausar og óvilhallar og á þeim byggt við úrlausn nefndarinnar".
Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 58/1992 segir, að barnaverndarnefnd skuli, að fenginni heimild sveitarstjórnar, ráða eftir þörfum sérhæft starfsfólk, sem annist dagleg störf í umboði hennar, og annað starfsfólk. Hér er átt við starfsmenn, sem hlotið hafa sérstaka menntun á þeim sviðum, sem helst tengjast barnavernd, svo sem sálfræðinga, félagsráðgjafa, sérmenntaða kennara og uppeldisfræðinga (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 652). Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laganna er barnaverndarnefnd heimilt að leita til sérfræðinga í einstökum málum. Loks kemur fram í 3. mgr. 7. gr., að barnaverndarnefnd sé heimilt að fela starfsmönnum sínum könnun og meðferð einstakra mála eða málaflokka, og skal hún setja um það reglur, sem héraðsnefnd eða sveitarstjórn staðfestir. Lög nr. 58/1992 gera þannig beinlínis ráð fyrir því, að starfsmenn barnaverndarnefnda starfi á framangreindan hátt fyrir þær. Samkvæmt 42. gr. laga nr. 58/1992 gilda lagareglur um vanhæfi héraðsdómara til að fara með einkamál um vanhæfi starfsfólks barnaverndarnefnda til meðferðar einstakra mála, eftir því sem við getur átt, sbr. 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Það er skoðun mín, að almennt geti starfsfólk barnaverndarnefnda eigi talist vanhæft til að koma að meðferð barnaverndarmáls, enda þótt það hafi áður fjallað um ráðstöfun á því barni, sem í hlut á, í fóstur. Slík niðurstaða verður aðeins byggð á sérstökum atvikum, sem eru til þess fallin að óhlutdrægni verði með réttu dregin í efa. Hefur athugun mín á gögnum málsins ekki leitt slík atvik í ljós.
3.
Í kvörtuninni er bent á, að á vegum barnaverndarráðs hafi farið fram könnun á tengslum S við fósturforeldra, en synjað hafi verið um sambærilega könnun á tengslum drengsins við móður sína og bræður. Hafi slík könnun verið nauðsynleg til þess að meta óhlutdrægt hagsmuni drengsins og hvort hætta hafi verið á skaðlegum tengslarofum, ef hann hefði farið aftur til móður. Í bókun barnaverndarráðs frá 11. maí 1994 synjaði það kröfu A um að sérfræðingar yrðu fengnir til að kanna aðstæður hennar, tengsl hennar og S og tengsl barna hennar innbyrðis. Í bókuninni kemur meðal annars eftirfarandi fram:
"Barnaverndarráði þykir ekki ástæða til að verða við þeirri ósk [A] að fram fari könnun á aðstæðum hennar og tengslum hennar og barnsins. Rökin fyrir þessu eru fyrst og fremst þau að barninu líður vel í dag, það er í góðu jafnvægi og góð og sterk tengsl eru milli barnsins og fósturforeldra.
Að mati Barnaverndarráðs er hætta á að það yrði [S] andlegt áfall ef rofin yrðu þau tengsl sem hann hefur myndað í fóstrinu. Gögn málsins bera þess ótvírætt vitni að óstöðugleikinn, vanlíðan móður og ráðaleysi hennar á fyrstu mánuðum barnsins hljóta að hafa truflað tengslamyndun móður og barns. Þótt ekki sé hægt að útiloka að einhver jákvæð tengsl séu til staðar milli móður og barns þá mun það ekki ráða úrslitum í málinu. Mál þetta snýst fyrst og fremst um það að meta hverjir eru hagsmunir barnsins og hvernig þeir verði best tryggðir. Barnaverndarráð telur að þegar liggi fyrir öll gögn til að það verði metið á fullnægjandi hátt."
Í bréfi barnaverndarráðs til mín frá 16. september 1994 kemur fram, að S hafi verið búinn að dvelja hjá fósturforeldrum í um það bil fjóra mánuði, þegar barnaverndarráð hafi fengið málið til meðferðar, og hafi þá verið liðnir fimm mánuðir frá því hann var hjá móður sinni. Því hafi ekki verið unnt að gera "sambærilega könnun á tengslum drengsins við móður sína" og gerð var á heimili fósturforeldra. Barnaverndarráð hafi metið sérstaklega, hvort ástæða væri til þess að verða við þeirri ósk A, að fram færi könnum á aðstæðum hennar og drengsins. Við athugun sálfræðings á aðstæðum drengsins hjá fósturforeldrum 22. apríl 1994 hafi komið fram, að drengurinn hefði tengst þeim sterkum tilfinningaböndum. Þá hafi einnig verið metið sérstaklega, hvort hætta væri í því fólgin að rjúfa tengsl drengsins og fósturforeldra, en við athugun sálfræðings hafi komið fram að rof við fósturforeldra gæti valdið drengnum varanlegum sálrænum skaða. Í ljósi þessa hafi frekari athuganir á tengslum kynmóður og drengsins verið álitnar óþarfar.
S var komið í varanlegt fóstur til fósturforeldra sinna á grundvelli g-liðar 21. gr. laga nr. 58/1992. Er hér um að ræða lögmælt stuðningsúrræði, sem er hins vegar háð samþykki foreldra, enda er hér um að ræða það úrræði, sem róttækast er stuðningsúrræða og ekki ber að grípa til, nema önnur ráð þrjóti. Ber barnaverndaryfirvöldum að vanda mjög til undirbúnings slíkrar ráðstöfunar og þá sérstaklega, að samþykki foreldris sé ekki skyndiákvörðun við erfiðar aðstæður, heldur gefið eftir að foreldri hefur átt þess kost að íhuga þýðingu slíkrar ákvörðunar með aðstoð barnaverndaryfirvalda, svo sem meðal annars verður ráðið af fyrirmælum 44. gr. laga nr. 58/1992.
A átti frumkvæði að því, að til athugunar yrði tekið, hvort S yrði komið í fóstur til frambúðar. Meira en sjö mánuðir liðu hins vegar, áður en hún tók lokaákvörðun í því efni og skýrðu starfsmenn yfirvalda fyrir henni á þeim tíma þýðingu slíkrar ákvörðunar. Verður ekki ráðið af gögnum málsins að hún hafi verið beitt þrýstingi af hálfu barnaverndaryfirvalda við þá ákvörðun.
Samkvæmt gögnum málsins velktist A mjög í vafa um ráðstöfun S í fóstur til frambúðar og á þeim tíma, sem hún hugleiddi það mál, átti hún í erfiðleikum, sem röskuðu jafnvægi hennar og hugarró. Var því brýnt að leitað yrði lags um aðstæður, þegar A tæki lokaákvörðun um þessa ráðstöfun. Ákvörðun þessa tók A með yfirlýsingu 22. nóvember 1993. Var mikilvægt að starfsmenn þeir, sem þar komu að, semdu nákvæma skýrslu um, hvaða leiðbeiningar A fékk við það tækifæri og við hvaða aðstæður sú ákvörðun var tekin. Nákvæm skýrsla um það liggur ekki fyrir í gögnum málsins. Þá er aðfinnsluvert, að við frágang yfirlýsingar A um samþykkt hennar á ráðstöfun S í fóstur var þess ekki gætt, að vottar að þeirri yfirlýsingu vottuðu, að henni hefði "verið gerð full grein fyrir eðli og réttaráhrifum ráðstöfunarinnar", svo sem mælt er fyrir í 44. gr. laga nr. 58/1992. Þessir annmarkar á meðferð málsins geta þó ekki að mínum dómi raskað gildi umræddrar ráðstöfunar.
Það er samkvæmt framansögðu niðurstaða mín, að ganga verði út frá því, að ráðstöfun S í fóstur til þeirra hjóna, C og D, hafi verið lögmæt. Með hliðsjón af því tel ég ekki efni til að gagnrýna þá afstöðu barnaverndarráðs, að ekki væri ástæða til frekari rannsókna í málinu, áður en það kvað upp úrskurð sinn 26. maí 1994.
4.
A kvartar yfir því, að barnaverndarráð hafi látið starfsmann sinn, Z, hringja í umsagnaraðila og byggt síðan umbeðna gagnaöflun ráðsins á endursögn starfsmannsins á því, sem hafi komið fram í símtölunum. Í skýringum barnaverndarráðs til mín segir, að athugasemdir lögmanns A vegna þessarar málsmeðferðar hafi komið fram, eftir að upplýsinganna hafði verið aflað með þessum hætti. Komi fram í skýrslum sálfræðingsins um símtölin, að upplýsingarnar væru fengnar með samþykki A. Þá hafi lögmaður A látið við það sitja í greinargerð sinni frá 26. maí 1994, að mótmæla öllum fullyrðingum þessara umsagnaraðila, að því leyti sem þær væru málsaðila "til álitshnekkis", auk þess sem lögmaðurinn hafi "fullyrt að í umræddum skýrslum væru margar villur og rangfærslur án þess að fram kæmi hverjar þær væru". Kveðst barnaverndarráð að svo komnu máli eigi hafa talið ástæðu til þess að tefja málið í því skyni að fram færu frekari athuganir á geðrænu ástandi málsskotsaðila. Þá segir í skýringum ráðsins: "Er sérstaklega tekið fram í úrskurði Barnaverndarráðs frá 26. maí s.l. að Barnaverndarráð telji að ítarleg gögn málsins sýni hvernig hagsmunir barnsins verði best tryggðir og að ráðið telji málið nægjanlega upplýst til að taka ákvörðun í því."
Í gögnum málsins kemur fram, að Z, sálfræðingur, leitaði svara hjá fimm aðilum, er komu að máli A, áður en hún samþykkti fóstur S, þeim Þ og Æ, félagsráðgjöfum hjá félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar, X og Y, geðlæknum, og Ö, félagsráðgjafa. Í endursögn Z, sálfræðings, á frásögnum þessara einstaklinga koma fram skýringar þeirra á því, hvort hægt hefði verið með meiri fjárhagsstuðningi félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar að stuðla að því að A gæti haft S áfram hjá sér, hvort þvingun hefði verið beitt til þess að fá A til þess að láta S frá sér og hver hefðu verið tengsl S við síðustu umgengni þeirra mæðgina.
Við meðferð mála í stjórnsýslunni vegast oft á sjónarmið um réttaröryggi annars vegar og málshraða hins vegar. Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992 er barnaverndarráði skylt að taka mál til skjótrar meðferðar og úrlausnar, sbr. einnig ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða, en þar segir, að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Barnaverndarráði er á hinn bóginn skylt að rannsaka mál með fullnægjandi hætti, sbr. 1. mgr. 43. gr., sbr. 4. mgr. 49. gr. laga nr. 58/1992, sbr. einnig 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Barnaverndarráð hafði í máli þessu til athugunar, hvort hugsanlega væru fyrir hendi ástæður til þess að rifta fóstri S, sbr. 35. gr. laga nr. 58/1992. Umsagnir þeirra aðila, sem höfðu komið að máli A á sínum tíma, áður en fóstursamningurinn var gerður, gátu því skipt verulegu máli um það, hvort riftunarástæður teldust fyrir hendi. Eins og málið liggur fyrir, tel ég, að það hefði ekki þurft að valda óeðlilegum töfum á málsmeðferð barnaverndarráðs, þótt það hefði aflað staðfestingar hlutaðeigandi umsagnaraðila á frásögnum þeirra, áður en það kvað upp úrskurð sinn í málinu. Tel ég, að barnaverndarráði hafi borið að afla slíkrar staðfestingar, einkum þar sem að fram kom af hálfu lögmanns A, að í umsögnunum væri rangt farið með staðreyndir. Fær það ekki breytt þessari niðurstöðu, að A hafði samþykkt slíka málsmeðferð eða að athugasemdir lögmanns hennar komu fram, eftir að umsagnanna var aflað á þennan hátt.
VII.
Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé ástæða til annarra athugasemda en þeirra, að starfsmenn barnaverndarnefndar Reykjavíkur, sem komu að þeirri ákvörðun A 22. nóvember 1993, að syni hennar, S, yrði komið fyrir í varanlegt fóstur, hefðu átt að semja nákvæma skýrslu um það, hvaða leiðbeiningar A fékk við það tækifæri og við hvaða aðstæður sú ákvörðun var tekin. Þá er aðfinnsluvert, að við frágang yfirlýsingar A um samþykki hennar við ráðstöfun S í fóstur var ekki gætt fyrirmæla 44. gr. laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna. Loks hefði barnaverndarráð átt að afla staðfestingar þeirra fimm manna, sem starfsmaður þess átti tal við, á frásögnum þeirra af aðstæðum og aðdraganda að ráðstöfun S í fóstur, áður en það kvað upp úrskurð sinn í máli A hinn 26. maí 1994. Ég tek fram, að ég hef ekki tekið afstöðu til réttmætis þeirrar úrlausnar barnaverndarnefndar Reykjavíkur, að fjalla um mál þetta á grundvelli 50. gr. laga nr. 58/1992, í stað 35. gr. sömu laga."