Álit

I. Hinn 20. september 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir því að hafa ekki fengið að koma fyrir barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar og barnaverndarnefnd Reykjavíkur til þess að lýsa sjónarmiðum sínum, er nefndirnar fjölluðu um mál hans vegna umsagna þeirra til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli um forsjá sonar hans, C. Þá kvartaði A yfir því, að á hefði skort um rökstuðning í fyrrgreindum umsögnum barnaverndarnefndanna til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. II. Sambúðarslitamál A og B barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu með endurriti úr sifjabók Hafnarfjarðar, dags. 9. janúar 1992. Lá fyrir ágreiningur í málinu um forsjá barns þeirra, C, og um greiðslu meðlags með honum. Með úrskurði ráðuneytisins hinn 11. ágúst 1992 var B falin forsjá C til bráðabirgða. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið fór þess síðan á leit við barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar og barnaverndarnefnd Reykjavíkur með bréfum, dags. 31. mars 1992, að nefndirnar könnuðu hagi og aðstæður foreldranna og barnsins með tilliti til forsjárdeilunnar og gæfu ráðuneytinu umsögn sína þar að lútandi. Hinn 2. júní 1993 barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu umsögn barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar og 9. júní 1993 umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Með báðum umsögnunum til ráðuneytisins fylgdi sama umsögn tveggja félagsráðgjafa. Umsögn barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar er svohljóðandi: "Skv. áliti félagsráðgjafa eru báðir foreldrar vel hæfir til að hafa forsjá drengsins, en barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar mælir með að móðirin [B] hafi áfram forsjá drengsins, en faðirinn hafi umgengnisrétt við son sinn eins og verið hefur." Umsögn barnaverndarnefndar Reykjavíkur hljóðar svo: "Barnaverndarnefnd hefur látið kanna hagi og aðstæður ofangreindra aðila í samvinnu við Barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar. Barnaverndarnefnd telur móður vel hæfa til að fara með forsjá barnsins og ekki ástæður til að breyta högum þess." Í greinargerð félagsráðgjafanna, sem fylgdi umsögn barnaverndarnefndanna, er gerð grein fyrir því, hvernig vinnslu málsins var hagað, stutt æviágrip aðilanna er rakið, gerð er grein fyrir forsögu málsins og aðdraganda deilunnar, lýst er núverandi aðstæðum aðilanna og afstöðu foreldra til forsjár og umgengni. Þá kemur fram stutt samantekt í lok greinargerðanna. Hinn 23. september 1993 kvað dóms- og kirkjumálaráðuneytið upp úrskurð í málinu, þess efnis, að móðir C, B, skyldi fara með forsjá hans. Eins og fyrr greinir, kvartar A yfir því, að hafa eigi fengið að koma fyrir barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar og barnaverndarnefnd Reykjavíkur til þess að lýsa sjónarmiðum sínum, er nefndirnar fjölluðu um mál hans, áður en þær gáfu dóms- og kirkjumálaráðuneytinu umsagnir í málinu. Kveður hann aðeins hafa verið tekin viðtöl við sig af félagsráðgjöfum í tengslum við umræddar umsagnir, en hann hafi aldrei fengið að koma fyrir nefndirnar sjálfar. Veigamikil atriði fyrir úrlausn málsins, sem hann hafi greint félagsráðgjöfum nefndanna frá, hafi ekki komið fram í greinargerð þeirri, sem lögð var fyrir nefndirnar. Þá kvartar A yfir því, að engan rökstuðning sé að finna í fyrrgreindum umsögnum barnaverndarnefndanna til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Hinn 26. júlí 1994 hafði A leitað til mín með kvörtun yfir meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í forsjármálinu og yfir úrskurðum ráðuneytisins, annars vegar frá 11. ágúst 1992, um forsjá móður með barninu til bráðabirgða, og hins vegar úrskurði frá 23. september 1993, þar sem ákveðið var að móðirin skyldi fara með forsjá barnsins. Ég afgreiddi þessa kvörtun A með bréfi til hans, dags. 23. ágúst 1994. Frá því bréfi og áhrifum þess á umfjöllun mína í þessu máli verður nánar greint í IV. kafla hér á eftir. III. Ég ritaði barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar bréf 8. nóvember 1994 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té upplýsingar um málið og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Þá ritaði ég barnaverndarnefnd Reykjavíkur bréf sama dag, er ítrekað var þann 24. janúar 1995, þar sem ég óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að nefndin léti mér í té upplýsingar um, að hvaða leyti A hefði verið gefinn kostur á því að koma athugasemdum sínum á framfæri, áður en nefndin lét dóms- og kirkjumálaráðuneytinu umsögn sína í té og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Svar barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar barst mér með bréfi, dags. 21. nóvember 1994. Segir þar meðal annars: "Í bréfi yðar koma fram tvö atriði er ofangreindur aðili kvartar um í málsmeðferð barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar. Hið fyrra er að honum hafi ekki verið gefinn nægilegur tími til þess að skoða gögn og gera við þau skriflegar athugasemdir. Starfsmaður barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar,... félagsráðgjafi, skýrir undirritaðri svo frá, að hún hafi í umræddu tilviki boðið manninum að koma á sinn fund t.þ.a. skoða greinargerð þá er hún hugðist leggja fyrir barnaverndarnefnd. Þá hafi hún gefið manninum kost á að setjast einum í herbergi á Félagsmálastofnun Hafnarfjarðar og sagt við hann að hann skyldi taka sér allan þann tíma sem hann þyrfti til þess að gera athugasemdir við gögn málsins. Hafi hún skilið manninn eftir við lestur greinargerðarinnar. Skömmu síðar hafi hún komið inn og spurt hvort hann vildi fá einhverjar útskýringar. Hafi þau rætt innihald greinargerðarinnar í u.þ.b. eina og hálfa klst. [Félagsráðgjafinn] greinir frá því að maðurinn hafi ekki lagt fram neinar skriflegar athugasemdir við greinargerðina og á þeim tíma hafi hann ekki virst ósáttur við þá greinargerð er hún, ásamt [...], lagði fyrir nefndirnar í Hafnarfirði og Reykjavík. Síðara atriðið varðar það að maðurinn hafi ekki fengið að tjá sig fyrir nefndinni. Á þessum tíma var það ákvörðun nefndarinnar í Hafnarfirði að í umsagnarmálum kæmu menn ekki fyrir nefndina. Byggðist sú afstaða á því að einungis væri um að ræða umsögn eins aðila, andmælarétturinn lægi hjá úrskurðaraðila. Í kvörtun [A]... kvartar hann jafnframt yfir að allan rökstuðning nefndarinnar í Hafnarfirði vanti. Núverandi nefnd hefur lýst því yfir að hún taki ekki afstöðu til umsagna fyrri nefnda." Með bréfi, dags. 24. nóvember 1994, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við svar barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 4. desember 1994. Þar koma fram frekari kvartanir af hans hálfu varðandi takmarkaðan aðgang að gögnum málsins og tækifæri til að koma að athugasemdum við þau. Þar segir meðal annars: "Þegar ég hafði lokið lestri greinargerðarinnar kom [félagsráðgjafinn] aftur inn og við ræddum um málið. Ég bað um að fá að taka greinargerðina með mér heim og skila athugasemdum seinna. Bæði vegna þess að ég var þreyttur og ekki síður vegna þess að ég þurfti mun lengri tíma til að gaumgæfa greinargerðina og gera við hana athugasemdir sem ég sagði henni að ég hefði. Það var ekki hægt vegna þess að greinargerðin mátti ekki fara út úr húsi samkvæmt einhverjum reglum auk þess sem hún vildi leggja málið inn daginn eftir svo það kæmist á dagskrá næsta fundar barnaverndarnefndar." Vegna þessa kveðst A ekki hafa treyst sér til að gera skriflegar athugasemdir við greinargerðina. Svar barnaverndarnefndar Reykjavíkur við bréfi mínu frá 8. nóvember 1994 barst mér með bréfi, dags. 31. janúar 1995. Segir þar meðal annars svo: "Forsjárdeila [A],... og [B],... Reykjavík var unnin af starfsmönnum barnaverndarnefndanna í Hafnarfirði og Reykjavík og skiluðu þeir sameiginlegri greinargerð þar sem hagir og afstaða beggja foreldra kom fram. Hlutverk Barnaverndarnefndar Reykjavíkur samkvæmt beiðni Dóms- og kirkjumálaráðuneytisins dags. 31. mars 1992 var að kanna hagi og aðstæður konunnar, [B], og barnsins með tilliti til forsjárdeilunnar og gefa ráðuneytinu umsögn sína þar að lútandi. [B] var því boðið að mæta á fund nefndarinnar hér. Hlutverk nefndarinnar í Hafnarfirði var að kanna hagi [A] og gefa umsögn um hann. [A] ætti því að hafa staðið til boða að mæta fyrir nefndina í Hafnarfirði. Forsjármál þetta var afgreitt frá Barnaverndarnefnd Reykjavíkur þann 2. júní 1993 og greinargerð ásamt bókun nefndarinnar send Dóms- og kirkjumálaráðuneytinu þann 7. júní 1993." Með bréfi, dags. 7. febrúar 1995, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf barnaverndarnefndar Reykjavíkur. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 12. febrúar 1995. Hinn 13. september 1995 ritaði ég barnaverndarnefnd Reykjavíkur bréf að nýju, þar sem ég óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði, hvort A hafi verið gefið tækifæri á að koma að andmælum sínum við greinargerð félagsráðgjafa. Ef svo væri ekki, var þess óskað að nefndin skýrði afstöðu sína til þess, hvort sú málsmeðferð samræmdist meginreglu stjórnsýsluréttarins um andmælarétt, sem 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 46. gr. laga nr 58/1992, um vernd barna og ungmenna, væru byggðar á. Hinn 25. september 1995 barst mér bréf barnaverndarnefndar Reykjavíkur, þar sem fram koma ítarlegri upplýsingar um meðferð málsins hjá nefndinni. Þar segir m.a.: "Við könnun málsins í tilefni af fyrirspurn yðar hefur komið í ljós, að [A] var ekki gefinn kostur á að mæta á fund nefndarinnar og koma á framfæri andmælum sínum við greinargerð starfsmanna, áður en nefndin gaf umsögn sína. Þá verður ekki séð að [A] hafi með öðrum hætti verið gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum við Barnaverndarnefnd Reykjavíkur. Þessi málsmeðferð nefndarinnar samræmdist ekki meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. nú 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þau lög höfðu ekki tekið gildi þegar málið var til meðferðar hjá nefndinni. Í máli þessu háttaði svo til, að móðir og barn voru búsett í Reykjavík og því var óskað umsagnar nefndarinnar um hagi og aðstæður þeirra. Athugun á högum og aðstæðum [A] fór hins vegar fram á vegum Barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar. Áður mun hafa verið tíðkanlegt við þessar aðstæður, að foreldrum væri einungis gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við þá nefnd, sem hafði með höndum athugun á högum viðkomandi foreldris. Í kjölfar gildistöku laga nr. 58/1992 um vernd barna og ungmenna og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hefur öll málsmeðferð Barnaverndarnefndar Reykjavíkur verið endurskoðuð. Þá hefur nefndin sett reglur um könnun og meðferð einstakra barnaverndarmála eða málaflokka hjá starfsmönnum nefndarinnar, sem staðfestar hafa verið af Borgarstjórn Reykjavíkur í samræmi við 3. mgr. 7. gr. laga nr. 58/1992. Vísast sérstaklega til IV. kafla umræddra reglna, þar sem fjallað er um umsagnir vegna ágreinings um forsjá og umgengnisrétt. Sá annmarki á málsmeðferð nefndarinnar, að gefa [A] ekki kost á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum, verður vafalaust rakinn til mistaka og fyrri framkvæmdar. Málsmeðferð af þessu tagi þekkist hins vegar ekki hjá nefndinni í kjölfar þeirrar endurskoðunar sem áður greinir." IV. Hinn 26. júlí 1994 hafði A leitað til mín með kvörtun yfir meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í forsjármálinu og yfir úrskurðum ráðuneytisins, annars vegar frá 11. ágúst 1992, um forsjá móður með barninu til bráðabirgða, og hins vegar þeim úrskurði frá 23. september 1993, að móðirin skyldi fara með forsjá barnsins. Ég afgreiddi þessa kvörtun A, eins og fyrr greinir, með bréfi til hans, dags. 23. ágúst 1994. Gerði ég honum þar meðal annars grein fyrir því, að svo sem greindi í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 23. september 1993, eigi ráðuneytið sjálfstætt úrskurðarvald um forsjá og sé í mati sínu ekki bundið af umsögnum barnaverndarnefnda. Umsögnum nefndanna til ráðuneytisins hefði fylgt greinargerð tveggja félagsráðgjafa. Með vísan til efnis og niðurstöðu umsagnanna, taldi ég að skilja bæri þær svo, að niðurstaða þeirra væri byggð beint á greinargerð félagsráðgjafanna og um rökstuðning þeirra væri vísað til hennar. Að þessu athuguðu taldi ég, eins og þarna stóð sérstaklega á, ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þennan þátt málsins, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Sem fyrr greinir lýtur kvörtun A að öðru leyti að því, að hann hafi ekki fengið að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við barnaverndarnefndir Reykjavíkur og Hafnarfjarðar. Þá kvartar hann annars vegar yfir því, að hafa ekki fengið gögn málsins afhent, og hins vegar yfir því, að hann hafi aðeins fengið mjög skamman tíma til þess að tjá sig skriflega um greinargerð þá, er umsögn nefndanna byggðist á, áður en hún var lögð fyrir barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar. Samkvæmt 3. mgr. 34. gr. barnalaga nr. 20/1992 skal dómsmálaráðuneytið að jafnaði leita umsagnar barnaverndarnefndar, áður en forsjármáli er ráðið til lykta. Í barnalögum nr. 20/1992 er ekki kveðið sérstaklega á um, hvernig barnaverndarnefnd ber að haga undirbúningi umsagnar skv. 3. mgr. 34. gr. laganna. Í IX. kafla laganna, er fjallar um meðferð og úrlausn stjórnvalda á málum samkvæmt barnalögum, er aftur á móti kveðið á um rétt aðila til að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Getur stjórnvald sett aðila ákveðinn frest í þessu skyni. Í VIII. kafla laga nr. 58/1992, um vernd barna og ungmenna, er meðal annars fjallað um málsmeðferð barnaverndarnefnda. Í 46. gr. laganna er kveðið á um rétt aðila máls til aðgangs að gögnum þess og til þess að tjá sig um málið. Loks er lögfestur réttur aðila máls til aðgangs að gögnum í stjórnsýslumálum, þar sem tekin verður stjórnvaldsákvörðun, í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og um rétt aðila máls til þess að tjá sig um mál í 13. gr. sömu laga. Í 18. gr. laganna er síðan kveðið á um rétt aðila til þess að fá afgreiðslu máls frestað til þess að geta nýtt sér rétt skv. 15. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Á grundvelli þeirra meginreglna, sem ákvæði framangreindra laga eru byggð á, um rétt til aðgangs að gögnum, heimild til frestunar máls og heimild aðila til þess að fá að tjá sig um mál, og að öðru leyti með vísan til álits míns, er greinir í skýrslu minni fyrir árið 1989, bls. 69-70, (SUA 1989:58), tel ég, að við undirbúning barnaverndarnefndar að veitingu umsagnar skv. 3. mgr. 34. gr. barnalaga eigi aðilar máls rétt á að fá máli frestað í hæfilegan tíma í því skyni að fá aðgang að gögnum og færi á að tjá sig um mál. Að framansögðu athuguðu tel ég að barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar hafi brotið gegn umræddum meginreglum með því að neita að afhenda A greinargerð félagsráðgjafanna og takmarka óhóflega tíma hans til að undirbúa og koma á framfæri athugasemdum sínum við nefndina. Eru það tilmæli mín til barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar, að hún gæti framvegis framangreindra meginreglna um rétt aðila til aðgangs að gögnum máls og til að tjá sig um mál til nefndarinnar. Af bréfi barnaverndarnefndar Reykjavíkur, dags. 25. september 1995, er ljóst, að A var ekki gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina. Hins vegar mun barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafa sett sér reglur, sem virðast í meginatriðum samræmast framangreindum meginreglum. Reglurnar voru staðfestar af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 13. apríl 1993. Það eru tilmæli mín til barnaverndarnefndar Reykjavíkur, að þess verði gætt, að framangreindum reglum verði fylgt við meðferð þessara mála hér eftir og að höfð verði hliðsjón af framangreindum meginreglum við skýringu þeirra. V. Niðurstöður álits míns, dags. 31. október 1995, dró ég saman með svofelldum hætti: "Samkvæmt framansögðu bar barnaverndarnefndum Hafnarfjarðar og Reykjavíkur að gera A kleift að gera grein fyrir sjónarmiðum sínum, áður en nefndirnar létu dóms- og kirkjumálaráðuneytinu umsagnir sínar í té. Þá geri ég athugasemd við þann hátt, er á var hafður, við kynningu greinargerðar félagsráðgjafa hjá barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar, bæði hvað varðar tímafresti og neitun um afhendingu gagna. Eru það tilmæli mín til barnaverndarnefndar Hafnarfjarðar, að hún gæti framvegis framangreindra meginreglna um rétt aðila til aðgangs að gögnum máls og til að tjá sig um mál, áður en umsögn er veitt. Þá beini ég þeim tilmælum beint til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það veki athygli barnaverndarnefnda á framangreindum skyldum þeirra þegar umsagna þeirra er leitað samkvæmt 3. mgr. 34. gr. barnalaga nr. 20/1992." VI. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 27. nóvember 1995 barst mér ljósrit dreifibréfs, er ráðuneytið hafði sent öllum barnaverndarnefndum og barnaverndarstofu í tilefni af áliti mínu í framangreindu máli. Í nefndu dreifbréfi var vakin athygli barnaverndarnefnda á skyldum þeim er í álitinu greinir, þegar umsagna þeirra er leitað skv. 3. mgr. 34. gr. barnalaga nr. 20/1992.