I.
Útgerðarmenn fjögurra báta báru fram kvartanir vegna úthlutunar sjávarútvegsráðuneytisins á veiðileyfum til bátanna fyrir veiðitímabilið frá 1. janúar til 31. ágúst 1991.
Var því haldið fram, að ákvæði laga nr. 38/1990 hefðu með afturvirkum hætti skert möguleika þessara báta til að fá veiðiheimildir frá því, sem var í tíð eldri laga, þegar smíði bátanna var hafin. Við afgreiðslu á beiðnum umræddra aðila um veiðileyfi reyndi á ákvæði 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990. Við athugun mína á efni og aðdraganda þess ákvæðis kom í ljós, að vafamál væri, hvort það hefði orðið til með stjórnskipulegum hætti. Gerði ég grein fyrir athugunum mínum í bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 29. ágúst 1991, og þeim ályktunum, sem af þeim mætti draga. Í bréfi þessu segir:
"Þegar frumvarp til laga um stjórn fiskveiða var lagt fram í efri deild Alþingis sem 352. mál, sbr. þingskjal nr. 609, hljóðaði 1. málsliður 5. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í frumvarpinu svo:
"Þrátt fyrir ákvæði 3. og 4. mgr. þessarar greinar gefst útgerðum báta undir 6 brl., sem skráðir eru á skipaskrá fyrir 31. desember 1989 og útgerðum báta undir 6 brúttótonnum, sem skráðir eru á skipaskrá eftir þann tíma en fyrir gildistöku laga þessara, kostur á að velja á árunum 1991, 1992 og 1993 leyfi til veiða með línu og handfæri með dagatakmörkunum í stað aflahlutdeildar."
Var stuðst við frumvarpstexta þennan við 1. og 2. umræðu um málið í efri deild Alþingis en að lokinni 2. umræðu í þeirri deild var frumvarpið prentað á ný með þeim breytingum, sem hlotið höfðu samþykki þingdeildarinnar. Hlaut hið nýja þingskjal númerið 1184 og þar sagði í 1. málslið 6. mgr. ákvæðis til bráðabirgða:
"Þrátt fyrir ákvæði 3. og 4. mgr. þessarar greinar gefst útgerðum báta undir 6 brl., sem skráðir eru á skipaskrá fyrir 31. desember 1989 og útgerðum báta undir 6 brl., sem skráðir eru á skipaskrá eftir þann tíma en fyrir gildistöku laga þessara, kostur á að velja á árunum 1991, 1992 og 1993 leyfi til veiða með línu og handfæri með dagatakmörkunum í stað aflahlutdeildar."
Þarna var því skammstöfunin "brl." komin í stað orðsins "brúttótonnum" og er svo einnig í þingskjali nr. 609, eins og það er tekið upp í skjalapart Alþingistíðinda 1989-1990, bls. 2539. Við þriðju umræðu og afgreiðslu málsins í efri deild Alþingis lá þingskjal nr. 1184 fyrir þingmönnum og var frumvarpið afgreitt til neðri deildar samkvæmt því með þeim breytingartillögum, sem samþykktar voru við þriðju umræðu um málið.
Að lokinni 3. umræðu og atkvæðagreiðslu í efri deild Alþingis um frumvarpið var það enn prentað sem nýtt þingskjal nr. 1200. Þar var ákvæði 1. málsliðar II. ákvæðis til bráðabirgða orðað með sama hætti og í þingskjali nr. 1184, en það orðalag var rakið hér að framan. Á fundi neðri deildar Alþingis 5. maí 1990 voru að lokinni 2. umræðu greidd atkvæði um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða. Við þá atkvæðagreiðslu lá fyrir þingskjal nr. 1200 og voru ákvæði til bráðabirgða I - VI borin upp sameiginlega og samþykkt með 21 atkvæði gegn 4 atkvæðum.(Alþt. 1989-1990, dlk. 7546 og 7566). Síðar þennan sama dag var frumvarpið tekið til þriðju umræðu í neðri deild Alþingis og þá liggur það fyrir á þingskjali nr. 1200 og er afgreitt sem lög frá Alþingi sem þingskjal nr. 1316, sem er samhljóða þingskjali nr. 1200.
Í þeim frumvarpstexta, sem þannig hlaut endanlega afgreiðslu beggja deilda Alþingis var skammstöfunin "brl." notuð í stað orðsins "brúttótonnum" í 1. málslið 5. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða, sem notað hafði verið í frumvarpi til laganna, þegar það var upphaflega lagt fram, eins og lýst hefur verið hér að framan. Ekki kemur fram í þingskjölum eða umræðum að þessi breyting hafi átt rót sína að rekja til breytingartillögu, sem hafi hlotið samþykki þingsins. Samkvæmt skýringum, sem ég hef fengið frá skrifstofu Alþingis, mun framangreind breyting á orðalagi hafa orðið, þegar frumvarpstextinn var búinn til prentunar í skjalaparti Alþingistíðinda. Starfsmönnum þingsins og formanni sjávarútvegsnefndar efri deildar Alþingis mun hafa verið kunnugt um þetta, áður en frumvarpið hlaut endanlega afgreiðslu Alþingis, en ekki var hins vegar talin ástæða til að laga þetta með formlegum hætti eða vekja athygli þingmanna á þessu úr ræðustól. Í nýútkomnu aðalefnisyfirliti Alþingistíðinda fyrir 112. löggjafarþing 1989-1990 er hins vegar á bls. 362 birt leiðrétting af þessu tilefni, þar sem segir að í hinni prentuðu útgáfu af þingskjali nr. 609 á bls. 2539, 23 línu að neðan skuli orðið "brúttótonnum" koma í staðinn fyrir "brl.". Í hinum prentuðu útgáfum af þingskjölum nr. 1184 og 1200, sem tekin er upp í skjalapart Alþingistíðinda 1989-1990 hefur orðið "brúttótonnum" komið í stað "brl." í umræddum tilvikum. Er að þessu leytinu misræmi milli hinna prentuðu eintaka af þingskjölunum, sem lögð voru fram á Alþingi, og skjalanna eins og þau eru prentuð í Alþingistíðindum.
Með hliðsjón af því, sem rakið hefur verið hér að framan um 1. málslið 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, tel ég að vafi sé, hvort dómstólar féllust á, að orðalag ákvæðisins um brúttótonn hafi orðið til á stjórnskipulegan hátt og þar með, hvort það hafi lagagildi. Ég vek í þessu sambandi athygli á dómi Hæstaréttar, sem birtur er í dómasafni réttarins 1950, bls. 175. Af þessu tilefni tel ég rétt að kynna ráðuneyti yðar framangreint sjónarmið og beini því til ráðuneytisins að það taki til athugunar, hvort rétt sé að taka til endurskoðunar þær ákvarðanir, sem það hefur tekið á grundvelli 1. málsliðar 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 í þeim málum, er hafa orðið tilefni kvartana frá ofangreindum aðilum. Ég hef jafnframt í dag tilkynnt þeim aðilum, að ég hafi ákveðið að bíða með frekari athugun og meðferð á kvörtunum þeirra, þar til ráðuneyti yðar hefur tekið afstöðu til tilmæla minna í bréfi þessu."
II.
Ofangreindu bréfi mínu frá 29. ágúst 1991 svaraði sjávarútvegsráðuneytið með bréfi, dags. 16. september 1991. Þar segir meðal annars:
"Umrædd ákvæði 1. málsliðs 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða eru einu undantekningarnar frá hinum almennu ákvæðum laganna að aflahlutdeild skuli ráðandi um veiðiheimildir einstakra skipa af þeim tegundum sjávardýra sem hámarksafli hefur verið ákveðinn af. Skilyrði fyrir því að útgerðaraðilum gefist kostur á að nýta þetta undanþáguákvæði var samkvæmt frumvarpinu að bátar væru undir tiltekinni stærð og var miðað við sitt hvora mælieininguna eftir því hvort bátar voru skráðið á skipaskrá fyrir 31. desember 1989 eða eftir þann tíma. Í frumvarpinu var þetta orðað svo: "Þrátt fyrir ákvæði 3. og 4. mgr. þessarar greinar gefst útgerðum báta undir 6. brl., sem skráðir eru á skipaskrá fyrir 31. desember 1989 og útgerðum báta undir 6 brúttótonnum, sem skráðir eru á skipaskrá eftir þann tíma en fyrir gildistöku laga þessara, kostur á að velja á árunum 1991, 1992 og 1993 leyfi til veiða með línu og handfæri með dagatakmörkunum í stað aflahlutdeildar." Eins og Umboðsmaður rekur rækilega í tilvitnuðu bréfi sínu varða hnökrar í meðferð Alþingis einungis orðið brúttótonn í þeim hluta málsliðarins er fjallar um báta sem skráðir eru á skipaskrá eftir 31. desember 1989. Verður af ummælum Umboðsmanns ráðið að hann telji hugsanlegt að hvorki orðið "brúttótonnum" né skammstöfunin "brl" eftir tölustafnum 6 í umræddum hluta málsliðarins hafa hlotið tilskilda þinglega meðferð. Fyrrnefnda orðið "brúttótonnum" féll út úr þingskjölum eftir 2. umræðu í efri deild en hin síðarnefnda skammstöfun "brl", sem inn kom í þingskjali fyrir 3. umræðu í efri deild, hafi ekki átt rót sína að rekja til breytingartillögu sem hlotið hafi samþykki þingsins. Til álita kemur að skilja bréf Umboðsmanns svo að hann telji hæpið að heimild til að veita bátum, sem skráðir voru á skipaskrá eftir 31. desember 1989 leyfi til krókaveiða með dagatakmörkunum hafi orðið til á stjórnskipulegan hátt. Af þeim skilningi leiðir að úthluta hefði átt öllum bátum sem skráðir voru á nefndu tímabili veiðileyfi með aflamarki án tillits til stærðar.
Áður en ráðuneytið tekur afstöðu til endurskoðunar fyrri ákvarðana er byggjast á margnefndu ákvæði óskar ráðuneytið þess að Umboðsmaður staðfesti hvort ofangreindur skilningur á bréfi hans er réttur enda myndi hann hafa áhrif á veiðiheimildir fjölda báta."
Í svarbréfi mínu til ráðuneytisins 23. september 1991 segir svo:
"Í bréfi ráðuneytisins er óskað eftir því að ég tjái mig um, hvort sá skilningur ráðuneytisins, sem lýst er í bréfi þess, sé réttur. Af þessu tilefni ítreka ég, að með bréfi mínu frá 29. ágúst s.l. kynnti ég ráðuneytinu þá skoðun mína, að ég teldi vafa á því, hvort dómstólar féllust á, að orðalag ákvæðis 1. málsliðar 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 um brúttótonn hafi orðið til á stjórnskipulegan hátt og þar með hvort það hafi lagagildi. Á þessu stigi hef ég hins vegar ekki lokið umræddum málum með áliti. Vegna fyrirspurnar ráðuneytisins vek ég athygli á því, að athugasemd mín beindist ekki að tilurð og orðalagi 1. málsliðar 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 í heild. Sá vafi, sem ég lýsti, beinist eingöngu að því, hvort við framkvæmd ákvæðisins eigi að leggja til grundvallar viðmiðunina, að umræddir bátar séu undir "6 brl." eða "6 brúttótonnum". Í bréfi mínu frá 29. ágúst s.l. gerði ég grein fyrir umfjöllun um þetta ákvæði á Alþingi og þar kemur fram, að orðalagið "6 brl." var í þeim þingskjölum, sem borin voru undir atkvæði í báðum deildum Alþingis. Þrátt fyrir þetta var orðalagið "6 brúttótonnum" tekið upp í hina prentuðu útgáfu laganna í Stjórnartíðindum. Ég ítreka því þá afstöðu mína, sem fram kom í bréfi mínu frá 29. ágúst s.l., að ég tel vafa á, hvort dómstólar féllust á, að orðalag ákvæðisins um brúttótonn, eins og það var birt í Stjórnartíðindum, hafi orðið til á stjórnskipulegan hátt og þar með hvort það hafi lagagildi. Slíkt leiðir hins vegar ekki til þess, að ákvæði 1. málsliðar 6. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 hafi ekki orðið til með stjórnskipulegum hætti í þeirri mynd, sem það hlaut samþykki í báðum deildum Alþingis."
III.
Með bréfum til útgerðarmanna umræddra báta 30. september 1991 ákvað sjávarútvegsráðuneytið að gefa þeim kost á veiðileyfum í samræmi við þann skilning, að umrætt undanþáguákvæði 1. málsl. 6. mgr. II. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða miðaði við "6 brl." en ekki "6 brúttótonn". Þar sem ég taldi nefnda útgerðarmenn þannig hafa fengið leiðréttingu í máli því, sem kvörtun þeirra laut að, tilkynnti ég þeim að afskiptum mínum af málinu væri lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.