Álit

I.

Hinn 12. janúar 1993 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrskurði tryggingaráðs frá 8. janúar 1993, þar sem synjað var umsókn hans um lán til kaupa á bifreið, svonefnt bílalán.



II.

Haustið 1992 sótti A um lán hjá Tryggingastofnun ríkisins til kaupa á bifreið. Í umsókn sinni studdist A við læknisvottorð K frá 23. september 1992. Í vottorðinu, sem ber yfirskriftina "Læknisvottorð vegna umsóknar um styrk til bifreiðakaupa", er svarað tilteknum spurningum um líkamlegt ástand umsækjanda og vísað til þess, að "[til séu] mjög ítarleg gögn í TR varðandi A". Þá er rakin sjúkrasaga A og tekið fram, að umsækjandi geti ekið bifreið, án þess að henni þurfi að breyta. Sams konar læknisvottorð sendi A Tryggingastofnun ríkisins einnig 23. október 1992, undirritað af áðurgreindum lækni, en í niðurlagi þess er tekið fram, að A verði vegna óþæginda frá öxlum að hafa bíl, sem sé léttur í stýri. Einnig studdi A umsókn sína við læknisvottorð sama læknis frá 2. mars 1989, þar sem fram kemur, að A hafi verið 75% öryrki síðan 1973, með ólæknandi mein í baki, og geti ekki verið bíllaus.

Lífeyrisdeild Tryggingastofnunar ríkisins synjaði umsókn A með bréfi, dags. 2. nóvember 1992. Í synjuninni segir, að beiðni A hafi verið "... synjað, þar sem [hann] virðist ekki uppfylla sett skilyrði að mati tryggingayfirlæknis".

Synjuninni skaut A til tryggingaráðs 6. nóvember 1992. Í úrskurði tryggingaráðs 8. janúar 1993 segir:



"Greinargerð tryggingayfirlæknis er dags. 16.11.92. Þar segir m.a.:

"Fyrri umsókn var vísað frá 06.10.92 þar sem ekki lágu fyrir nýjar upplýsingar í örorkumáli [A]. Þá barst ljósrit af vottorði [K], læknis, dags. 23.09.92, sem ritað er "vegna umsóknar um styrk til kaupa á bifreið."

Úrskurður 20.10.92 er byggður á þessu vottorði.

Aðalmein [A] er eftirstöðvar eftir slys á axlasvæði, sem hann varð fyrir 14.01.72. Í vottorðinu segir [K] læknir, að [A] gangi óhaltur núna, en gönguþol sáralítið að sögn, læknirinn staðfesti það ekki. Þá er lungnahlustun eðlileg og brjóstverkir aldrei núna.

Af vottorðinu verður ekki ráðið, að [A] sé hreyfihamlaður."

A hefur verið kynnt greinargerðin og hefur hann mótmælt henni munnlega. Ennfremur hefur borist vottorð [S] læknis, dags. 14.12.92, ásamt niðurstöðum af rannsókn frá 03.12.92.

Í reglum um úthlutun lána til bifreiðakaupa frá 18. júlí 1991 segir í 1. gr.:

"Tryggingaráði er heimilt að veita örorkulífeyrisþegum og örorkustyrkþegum lán til bifreiðakaupa að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum:



1.1.1....

1.1.2. Nauðsyn bifreiðar sé brýn vegna hreyfihömlunar.

..."

Í 2. gr. reglugerðar frá 16. september 1991 vegna greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra er hreyfihömlun skilgreind og sú skilgreining notuð við ákvarðanir er varða alm.tr.lög. Þar segir:

"Með hreyfihömlun er átt við, [líkamlega] hreyfihömlun þ.ám. blindu, sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis."

Með vísan til fyrirliggjandi gagna í málinu þar á meðal ítarlegra læknisvottorða verður ekki séð að skilyrði laga og reglugerða um hreyfihömlun sé fullnægt þannig að unnt verði að veita bílalán."

Því úrskurðast



ÚRSKURÐARORÐ:

Synjað er umsókn [A] , ... um bílalán."





Tilvitnað læknisvottorð S frá 14. desember 1992 er svohljóðandi:



"V/[A], ...

Ofanritaður kom á Læknastöðina á Landakoti 25.11.92 og var aðalástæðan sú, að fá læknisvottorð sérfræðings í bæklunarlækningum vegna umsóknar hans um lán til að kaupa bifreið. Heimilislæknir hans, [K], mun hafa skrifað vottorð en að sögn [A] fékk hann synjun og því er hann hingað kominn og biður um enn eitt vottorð vegna þessa og finnst mér rétt að verða við beiðni hans.

Að sögn [A] hefur hann verið í tæp 25 ár, 75% öryrki vegna mjög mikilla bakverkja. Þetta hefur háð honum mjög verulega og hefur hann í mörg ár af og til, notað sérstakt belti og skrifaði ég beiðni fyrir hann um slíkt belti í júní 1992. Sjá annars meðfylgjandi ljósrit.

Út af þessari beiðni [A], þótti mér rétt að analysera stoðkerfið betur hjá honum og fór hann í Rtg.-rannsókn 03.12.92, sjá meðfylgjandi fotoscopiu.

Gróf somatisk skoðun hefur ekki leitt neitt sérstakt í ljós, hann gengur án helti og hreyfir sig tiltölulega frítt. Hinsvegar eru subjectiv einkenni hans mjög mikil. Hann tjáði mér í sumar, að hann gæti alls ekki verið án þess að nota áðurnefnt belti og eins sé hann það slæmur til gangs og til allra hluta, t.d. að keyra bíl með venjulegu stýri en nú hefur hann eignast jeppa sem mun hafa vökvastýri segir hann og það sé mikill munur.

Samantektin verður sú, að þessi [rúmlega] sextugi maður sem er búinn að vera öryrki í 20 ár, er með mjög dramatisk subjectiv einkenni sem ekki á sama hátt passa við objectivan status. Skv. beiðni [A] skrifa ég þessar línur og sendi fotoscopiur af rannsókninni frá 03.12.92 og eins beiðninni frá því í sumar."



III.1.

Með bréfi 15. janúar 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti mér í té gögn málsins. Bárust mér þau með bréfi ráðsins 2. febrúar 1993. Í framhaldi af samtali við lögfræðing tryggingaráðs 26. febrúar 1993 bárust mér frekari gögn 12. mars 1993, þ. á m. reglur tryggingaráðs frá 18. júlí 1991 um úthlutun lána til bifreiðakaupa.

Ég ritaði tryggingaráði bréf 26. mars 1993. Tók ég fram, að í úrskurði tryggingaráðs frá 8. janúar 1993 væri vísað til greinargerðar tryggingayfirlæknis frá 16. nóvember 1992. Þá segði þar, að hún hefði verið kynnt A og að hann hefði mótmælt henni munnlega. Einnig segði í úrskurðinum, að borist hefði "vottorð [S] læknis, dags. 14.12.92, ásamt niðurstöðum af rannsókn frá 03.12.92.". Af úrskurði tryggingaráðs yrði ekki ráðið, hvort A hefði verið kynnt síðastgreint vottorð og hann fengið að tjá sig um það. Með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég þess, að tryggingaráð skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té eftirfarandi upplýsingar:



"1) Hvaða gögn hafi legið fyrir tryggingaráði, er það kvað upp úrskurð sinn 8. janúar 1993.

"2) Með hvaða hætti greinargerð tryggingayfirlæknis hafi verið kynnt A og í hverju mótmæli hans hafi verið fólgin.

"3) Hvort A hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um vottorð [S], læknis."



Ennfremur óskaði ég eftir því, að mér yrðu látin í té gögn og upplýsingar um, hvort A hefði áður fengið styrk til bifreiðakaupa og þá á hvaða læknisfræðilegum gögnum slíkar styrkveitingar hefðu verið ákveðnar. Í svarbréfi tryggingaráðs 29. apríl 1993 segir:



"Móttekið hefur verið bréf yðar dags. 26. mars s.l. þar sem óskað er frekari upplýsinga í ofangreindu máli.

1) ...

Svar: Þau gögn sem yður hafa verið send og ekki önnur.

2) ...

Svar: Bréflega. sbr. bréf tryggingaráðs til [A] dags. 18. nóvember 1992. Mótmælin fólust m.a. í því að tryggingayfirlækni, sem fyrrum heimilislækni [A] væri fullkunnugt um ástandið og að [A] væri hreyfihamlaður og þyrfti bíl.

3) [A] útvegaði sjálfur vottorð [S], læknis. Honum var síðan ekki kynnt það sérstaklega.

[A] hefur fengið bæði bílalán og bílastyrk, sbr. meðfylgjandi gögn. Framkvæmd við afgreiðslu bílalána hefur breyst þannig að í dag telst bakveiki ekki nægjanleg til þess að hreyfihömlunarskilyrði sé uppfyllt."



Í gögnum þeim, er fylgdu ofangreindu bréfi tryggingaráðs, kemur fram, að A hafi þrívegis fengið lán til bifreiðakaupa. Er útgáfudagur skuldabréfa vegna þessara lána: 18. september 1986, 26. febrúar 1987 og 4. janúar 1988. Þá kemur einnig fram, að 22. maí 1989 hafi A fengið styrk til kaupa á bifreið.

Með bréfi, dags. 3. maí 1993, gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum svörum tryggingaráðs. Bárust mér athugasemdir A 4. maí 1993. Hjá A kom fram, að hann hefði, áður en hann sótti um lánið, fengið þær upplýsingar hjá tryggingastofnun, að hann myndi fá fyrirgreiðslu til bifreiðakaupanna og hefði hann því tekið bankalán og keypt sér bifreið með það í huga, að borga síðan upp lánið. Hann hefði síðan ekki fengið neinar upplýsingar eða tilkynningu um, að reglum um úthlutun bílalána hefði verið breytt. Þá tók A fram, að hann hefði eftir tilvísun frá heimilislækni sínum farið til læknisins S, en ekki sjálfur lesið skýrslu læknisins.



III.2.

Hinn 15. júní 1993 ritaði ég tryggingaráði á ný bréf. Vísaði ég til þess, að í bréfi ráðsins frá 29. apríl 1993 kæmi fram, að A hefði "... fengið bæði bílalán og bílastyrk". Þá væri tekið fram, að "framkvæmd við afgreiðslu bílalána [hafi] breyst þannig að í dag [teljist] bakveiki ekki nægjanleg til þess að hreyfihömlunarskilyrði sé uppfyllt". Með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftirfarandi upplýsinga:



"1) Með hvaða hætti reglur tryggingaráðs frá 18. júlí 1991, "um úthlutun lána til bifreiðakaupa", hafi stoð í lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, og hvernig hafi verið staðið að kynningu þeirra og birtingu.

2) Hvernig "framkvæmd við afgreiðslu bílalána [hafi] breyst". Hvenær sú breyting hafi tekið gildi, og hvort breytingin hafi verið birt eða kynnt með einhverjum hætti, þar á meðal þeim, sem áður höfðu fengið umrædd lán. Sérstaklega óska ég eftir því, að mér verði látnar í té bókanir tryggingaráðs, þar sem fjallað hefur verið um breytingu á efni eða framkvæmd áðurnefndra reglna um úthlutun lána til bifreiðakaupa.

3) Hvort A hefði uppfyllt nauðsynleg skilyrði til þess að fá umrætt lán miðað við eldri framkvæmd og þau gögn, sem úrskurður tryggingaráðs frá 8. janúar 1993 er byggður á."



Skýringar og svör tryggingaráðs bárust mér með bréfi ráðsins, dags. 26. júlí 1993, en þar segir:



"Móttekið hefur verið bréf yðar dags. 15. júní s.l., þar sem óskað er eftirfarandi upplýsinga:

1) ...

Svar: Reglur tryggingaráðs frá 18. júlí 1991 um úthlutun lána til bifreiðakaupa hafa ekki stoð í lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar. Sjá hins vegar greinargerð [H] til tryggingaráðs dags. 9. febrúar 1989. Um kynningar og birtingar vísast til upplýsinga [R] dags. 05.07.93.

2) ...

Svar: Læknir sá, sem tók að sér að svara fyrri hluta spurningar hefur verið og er enn í leyfi og því er fyrri hluta spurningar enn ósvarað. Meðfylgjandi eru hins vegar fundargerðir tryggingaráðs.

3) ...



Svar ókomið en mun verða sent strax og læknirinn kemur úr fríi, því skilyrði sem um er að ræða varða eingöngu læknisfræðilega þáttinn."



Tilvitnuð greinargerð H frá 9. febrúar 1989 er til tryggingaráðs og ber yfirskriftina: "Nokkur atriði varðandi öryrkjalán Tryggingastofnunar ríkisins." Í greinargerðinni er rakinn aðdragandi þess, að farið var að veita öryrkjum lán til bifreiðakaupa, og gerð grein fyrir grundvelli þeirra. Í greinargerðinni segir meðal annars:



"Með lögum um endurhæfingu nr. 27 27. apríl 1970 eru lögfest ýmis atriði til styrktar öryrkjum í endurhæfingu. Þar segir í 14. gr. laganna að veita skuli styrki eða lán til verkfæra- og tækjakaupa. Ennfremur að lífeyrisdeild Tryggingastofnunar ríkisins skuli veita aðstoð en það er sú grein skv. b-lið 14. gr. laganna, sem fjallar um styrki eða lán.... Hér er því um klára réttarheimild að ræða, sem undirstöðu lánveitingar.

Þegar lögin um málefni fatlaðra nr. 41/1983 öðluðust gildi 1. janúar 1984 féllu lögin um endurhæfingu úr gildi.

Í 19. gr. laga nr. 41/1983 er kveðið á um að heimilt sé, að tillögu svæðisstjórnanna, að veita aðstoð til fatlaðra m.a. til verkfæra- og tækjakaupa.

Þá segir í lögunum að lífeyrisdeild Tryggingastofnunar ríkisins skuli veita þá aðstoð... .

Skömmu eftir setningu laganna kom fram sú ósk af hálfu félagsmálaráðuneytisins, að úthlutun styrkja og lána til verkfæra- og tækjakaupa yrði á vegum svæðisstjórna og félagsmálaráðuneytis.

Lífeyrisdeildin vísaði öllum beiðnum um slík lán önnur en bílalán til svæðisstjórna. Það var ekki fyrr en 29. apríl 1986 að félagsmálaráðherra setti reglugerð byggða á 2. tl. 19. gr. laganna um málefni fatlaðra. Þar segir í 4. gr. að ráðuneytið eða lífeyrisdeild Tryggingastofnunar ríkisins annist greiðslur samkvæmt nánara samkomulagi þeirra aðila.

Í 5. gr. segir, að félagsmálaráðuneyti taki ákvörðun um vexti af lánum og gildi sú ákvörðun til 1 árs í senn og ennfremur við þá ákvörðun skuli hafa hliðsjón af vöxtum sem tryggingaráð, sbr. 6. gr. l. nr. 67/1971 um almannatryggingar ákvæði hverju sinni, vegna lána til bifreiðakaupa örorkulífeyrisþega....

Niðurstaða:

Undirrituðum virðist að lagagrundvöllur hafi verið fyrir lánveitingu til bifreiðakaupa. Fyrst með lögunum um endurhæfingu 1970 og síðan lögunum um málefni fatlaðra. Að sjálfsögðu ber að líta svo á, að með orðunum tæki sé m.a. átt við ökutæki og hugtakið öryrki nái einnig til fatlaðra ellilífeyrisþega og fatlaðra barna.

Lánveitingar frá árunum 1947 til dagsins 1970 byggjast eflaust á því, að á þessum árum hafði Tryggingastofnun ríkisins mjög sjálfstæðan fjárhag og var ekki eins háð ríkissjóði og nú er."



Í tilvitnuðum upplýsingum R frá 5. júlí 1993 segir:



"Vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um hvernig staðið hafi verið að kynningu á reglum um lán til bifreiðakaupa vil ég að eftirfarandi komi fram:

Frá þeim tíma sem undirrituð tók við stjórn félagsmála- og upplýsingadeildar Tryggingastofnunar 1. okt. 1990 hafa allar breytingar á reglum, lögum og reglugerðum og allar breytingar á framkvæmd almannatrygginga verið kynntar ítarlega. Breytingar hafa oftast verið auglýstar, kynntar í blaðagreinum í dagblöðum og fagtímaritum. Auk þess hefur framkvæmd almannatrygginga verið kynnt á fræðslufundum með heilbrigðisstéttum, félagsráðgjöfum, trúnaðarmönnum á vinnustöðum, lífeyrisþegum og öðrum hagsmunaaðilum.

Nú er komin út handbók um framkvæmd almannatrygginga og eru réttar reglur ávallt í henni. Handbókina hafa flestir þeir sem fræða um almannatryggingar í starfi sínu.

Varðandi upplýsingar um lán til bifreiðakaupa liggur bæklingur um bifreiðahlunnindi frammi á heilsugæslustöðvum, sjúkrahúsum, apótekum, læknastofum, hjá Tryggingastofnun og umboðum hennar utan Reykjavíkur. Í bæklingnum er að finna gildandi reglur um lán til bifreiðakaupa. Þessar reglur eru einnig kynntar á fyrrgreindum kynningarfundum.

Bæklingur um bifreiðahlunnindi og tvær af mörgum kynningargreinum úr DV og Morgunblaðinu fylgja hér með."



III.3.

Í bréfi, er ég ritaði tryggingaráði 12. október 1993, vísaði ég til þess, að í bréfi ráðsins 26. júlí 1993 hefði komið fram, að frekari skýringa væri að vænta frá tryggingaráði og ítrekaði ég þau tilmæli mín, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A að því leyti sem ekki hefði þegar verið gert í bréfi ráðsins 26. júní 1993. Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 2. nóvember 1993, vísaði ráðið til ódagsettrar greinargerðar tryggingalæknis, "sem svarar að hluta umbeðnum upplýsingum". Í greinargerð tryggingayfirlæknisins segir:



"Undirritaður fjallaði um umsókn [A] þann 6. október 1992. Þau gögn sem stuðst var við voru læknisvottorð þau sem borist höfðu vegna umsókna um örorkubætur og endurnýjunar þeirra fyrir þann tíma svo og læknisvottorð [K] læknis, dags. 23. september 1992 ...

Samkvæmt reglum Tryggingastofnunar ríkisins um lán til bifreiðakaupa er eitt af skilyrðum lánveitinga að nauðsyn bifreiða sé brýn vegna hreyfihömlunar.

Eins og kemur fram í meðfylgjandi vottorði hefur ums. sjúkdómsgreiningar:



Sequale luxatio acromioclaviculi bilat. (ástand eftir liðhlaup í axlarhyrnuliðum).

Spondylarthrosis (slitgigt í hrygg).

Neurosis depressiva (taugaveiklunargeðlægð).

Ankylosis sequale fracture digiti II dxt. (ástand eftir brot á II. tá hægri fótar).



Samkvæmt vottorðinu gengur ums. óhaltur. Ekkert kemur því fram í vottorði sem styður að ums. hafi verið hreyfihamlaður þegar áðurnefnd umsókn var afgreidd."



Með bréfi, dags. 11. nóvember 1993, gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar við greinargerð þá, er fylgdi framangreindu bréfi tryggingaráðs. Athugasemdir A bárust mér 2. febrúar 1994. Kom fram hjá A, að þegar komið hefði í ljós, að hann fengi ekki það lán, sem hann hafði reiknað með, hefði hann í lok maí 1993 selt þann bíl, sem hann hafði fest kaup á.



III.4.

Hinn 26. apríl 1994 ritaði ég tryggingaráði á ný bréf og óskaði eftir því, að ráðið léti mér í té svör við 2. og 3. lið fyrirspurnar minnar frá 15. júní 1993, að því er varðaði þær breytingar, sem orðið hefðu á "framkvæmd við afgreiðslu bílalána ...", og hvort A hefði átt rétt á að fá umrætt lán, miðað við eldri framkvæmd. Ennfremur óskaði ég upplýsinga um:



"1) Hvort og þá hvaða breytingar hafi verið gerðar á mati á því, hvenær "nauðsyn bifreiðar sé brýn vegna hreyfihömlunar".

"2) Hvert hafi orðið framhald þeirrar samþykktar tryggingaráðs, er greinir í 6. lið fundargerðar 1248. fundar tryggingaráðs frá 7. ágúst 1992. Þar segir meðal annars:

"Ennfremur var samþykkt að [B], gerði tillögu um breytingar á reglum um bílalán.""



Hinn 11. maí 1994 bárust mér afrit fundargerða tryggingaráðs frá 24. janúar 1992 til 15. apríl 1994, þar sem fjallað var um úthlutanir vegna "bifreiðakaupastyrkja" og "bílalána". Í fundargerð ráðsins 2. október 1992 var lögð fram samantekt tveggja starfsmanna stofnunarinnar frá 23. september 1992 um "mismun á reglum um bílakaupalán og bílakaupastyrki ásamt tillögu um afgreiðslu lána og styrkja verði samræmd". Samþykkt var á fundinum að senda greinargerðina til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og vekja athygli þess á því ósamræmi, sem væri á reglum um bílakaupalán og bílakaupastyrki. Af því tilefni hafi forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins ritað heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf 12. október 1992, þar sem kynnt var bókun ráðsins. Er í niðurlagi bréfsins lögð áhersla á að "nauðsynlegar breytingar til samræmingar verði gerðar hið fyrsta".

Hinn 14. júní 1994 barst mér svohljóðandi bréf tryggingaráðs:



"Tryggingaráð hefur móttekið bréf yðar dags. 26. apríl 1994.

Meðfylgjandi sendist greinargerð tryggingayfirlæknis til tryggingaráðs dags. 31. maí s.l. Vonast [er] til að hún svari spurningu yðar svo sem frekast er unnt. Varðandi seinni spurninguna hafa þegar verið sendar fundargerðir og fylgiskjöl þar að lútandi."



Í tilvitnuðu bréfi setts tryggingayfirlæknis, dags. 31. maí 1994, segir:



"Að gefnu tilefni vill undirritaður taka fram eftirfarandi:

Samkvæmt 33. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 er það hlutverk sjúkratryggingadeildar:

"Að veita styrk til að afla hjálpartækja og bifreiða, sem nauðsynlegar eru vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta."

Samkvæmt reglugerð um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra frá 16. september 1991 er:

"Tryggingastofnun ríkisins heimilt að greiða elli- og örorkulífeyrisþegum svo og örorkustyrksþegum sérstaka fjárhæð vegna rekstrar bifreiðar, sem bótaþega er brýn nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar.

Með hreyfihömlun samkvæmt reglugerð þessari er átt við líkamlega hreyfihömlun, þ.á m. blindu sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis. Um mat á hreyfihömlun samkvæmt þessari grein fer samkvæmt almannatryggingalögum."

Hreyfihömlun per se er ekki skilgreind í lögum eða reglugerðum nánar og er það því verkefni viðkomandi tryggingayfirlæknis að úrskurða hvað hreyfihömlun er og hvað ekki. Úrskurðir kunna því að hafa verið mismunandi frá einum tíma til annars.

Undirritaður hefur reynt að samræma úrskurði um hreyfihömlun varðandi bílalán á þann hátt að í vafatilfellum sé farið eftir ákveðnum skilmerkjum (kriteria). Þetta á aðallega við um þau tilfelli þar sem um er að ræða bakverki (lumbago) en í flestum tilfellum teljast sjúklingar með bakverki ekki hreyfihamlaðir. Læknar hvetja einmitt sjúklinga með bakverki (lumbago) til að hreyfa sig sem mest t.d. með göngu, sundi eða hjólreiðum eða á annan sambærilegan hátt. Að mati undirritaðs teljast hins vegar þeir sjúklingar sem eru með bakverki svo og verkjaleiðni, mikinn dofa svo og máttleysi niður í ganglimi hreyfihamlaðir. Einnig þeir sjúklingar sem fá aukna verki niður í fætur frá baki við gang svo sem við þrengsli í mænugöngum (spinal stenosis). Fleiri dæmi mætti nefna.

Framkvæmd úrskurða um bílalán hefur því smám saman verið að færast í fastari skorður, þar sem unnið er eftir ákveðnum vinnureglum til samræmingar og jafnræðis."



Hinn 20. júní 1994 ritaði ég A bréf, þar sem ég gaf honum kost á að senda mér athugasemdir sínar við ofangreint bréf tryggingayfirlæknis. Bárust mér athugasemdir A 22. júní 1994.



IV.

Ég ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf 11. ágúst 1994, þar sem ég gerði ráðuneytinu grein fyrir kvörtun A. Vísaði ég til þess, að meðal þeirra gagna, sem ég hefði aflað, væru fundargerðir tryggingaráðs frá árinu 1992, ásamt fylgigögnum, þar sem fjallað hefði verið um umsóknir um styrki til kaupa á bifreiðum, sbr. reglugerð nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, og umsóknir um lán til kaupa á bifreiðum, sbr. reglur tryggingaráðs frá 18. júlí 1991. Meðal fyrrnefndra gagna hefði verið ljósrit bréfs forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins frá 12. október 1992, þar sem vakin væri athygli heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á mismunandi skilyrðum fyrir annars vegar lánum til bifreiðakaupa og hins vegar styrkjum til bifreiðakaupa. Í bréfinu sé lögð áhersla á nauðsyn þess að samræma reglur um veitingu umræddra styrkja og lána. Óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um viðbrögð ráðuneytisins við fyrrnefndu bréfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 5. apríl 1995 segir:



"Ráðuneytið hefur kannað hvort ástæða sé til að gera breytingar á reglum sem gilda annars vegar um veitingu lána til öryrkja vegna bifreiðakaupa, sbr. reglur Tryggingaráðs frá 18. júlí 1991, og hins vegar um styrki til öryrkja vegna kaupa á bifreiðum, sbr. reglugerð nr. 170/1987.

Ráðuneytið hefur átt óformlegar viðræður við þá sem hafa þessi mál með höndum hjá Tryggingastofnun ríkisins. Í þeim viðræðum hafa komið fram vísbendingar um að verulegra breytinga sé þörf bæði að því er varðar samræmingu á skilyrðum fyrir styrkveitingum annars vegar og lánveitingum hins vegar og framkvæmd úthlutunar.

Með vísan til framangreinds mun ráðuneytið leggja til við ráðherra að hann skipi á næstunni nefnd til að endurskoða umræddar reglur og gera tillögur um breytingar á þeim.

Umboðsmanni Alþingis mun gerð grein fyrir framvindu málsins."



V.

Í áliti mínu, dags. 15. febrúar 1996, sagði svo um kvörtun A:

"Kvörtun sú, er A hefur borið fram, lýtur að því, hvort A hafi fullnægt því skilyrði í reglum tryggingaráðs frá 18. júlí 1991, að vera hreyfihamlaður, til þess að eiga kost á láni til kaupa á bifreið til eigin nota. Á þeim tíma, er tryggingaráð felldi úrskurð sinn í málinu, höfðu stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki öðlast gildi. Við úrlausn málsins verður því, eftir því sem við getur átt, að líta til almennra reglna stjórnsýsluréttar.

Á fundi tryggingaráðs 18. júlí 1991 samþykkti tryggingaráð reglur um úthlutun lána til bifreiðakaupa. Segir í 1. gr. þeirra, að "tryggingaráði sé heimilt að veita örorkulífeyrisþegum og örorkustyrkþegum lán til bifreiðakaupa að uppfylltum ..." tilgreindum skilyrðum, þ. á m. að "nauðsyn bifreiðar sé brýn vegna hreyfihömlunar". Í bréfi tryggingaráðs frá 26. júlí 1993 kemur fram, að framangreindar reglur hafi ekki stoð í lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, sbr. nú lög nr. 117/1993. Um upphaf lánveitinga tryggingaráðs vegna bifreiðakaupa framangreindra aðila hefur tryggingaráð vísað til fyrrnefndrar greinargerðar starfsmanns Tryggingastofnunar ríkisins frá 9. febrúar 1989. Eru lánveitingar þessar raktar allt aftur til ársins 1947 og munu upphaflega hafa komið til, þegar Tryggingastofnun ríkisins, með heimild tryggingaráðs, ráðstafaði tekjuafgangi, er myndast hafði hjá stofnuninni, m.a. vegna fráfalls bótaþega á reikningsári stofnunarinnar.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 5. apríl 1995, sem rakið er í IV. kafla, kemur fram, að ráðuneytið hyggist skipa nefnd til þess að endurskoða reglur um lán og styrki til öryrkja vegna kaupa á bifreiðum.



VI.

Kvörtun A beinist að þeim úrskurði tryggingaráðs frá 8. janúar 1993, að synjað sé umsókn hans um lán til bifreiðakaupa. Þar reyndi á reglur tryggingaráðs frá 18. apríl 1991, sem heimila tryggingaráði að veita örorkulífeyrisþegum og örorkustyrkþegum lán til bifreiðakaupa, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, meðal annars því skilyrði að nauðsyn bifreiðar "sé brýn vegna hreyfihömlunar".

Að mínum dómi er ekki fyllilega ljóst, á hvaða lögum ofangreindar reglur tryggingaráðs frá 18. apríl 1991 hafi verið byggðar. Ég tel engu að síður að miða beri við, að tryggingaráði hafi verið rétt að leggja þær til grundvallar úrskurði sínum í málinu. Það er einnig álit mitt, að ekki sé tilefni til athugasemda við þá afstöðu ráðsins, að við úrlausn þess, hvað fælist í skilyrðinu um hreyfihömlun, hafi verið rétt að líta til þess, hvernig orðið hreyfihömlun væri skýrgreint í 2. gr. reglugerðar nr. 438/1991, um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra.

Í úrskurði tryggingaráðs frá 8. janúar 1993 segir, að ekki "verði séð að skilyrði laga og reglugerða um hreyfihömlun sé fullnægt þannig að unnt verði að veita bílalán", og því til stuðnings vísað almennt til "fyrirliggjandi gagna í málinu þar á meðal ítarlegra læknisvottorða". Ástæða var hins vegar til, að tryggingaráð gerði nánari grein fyrir því, hvaða atriði í fyrirliggjandi gögnum réðu þessari niðurstöðu ráðsins. Var tilefni til þess brýnna fyrir þá sök, að A hafði áður verið talinn fullnægja skilyrðum til að fá slík lán, svo sem fram kemur í III. kafla 1 hér að framan.

Í skýringum tryggingayfirlæknis í bréfi frá 31. maí 1994, sem rakið er í III. kafla 4 hér að framan, er því lýst, að hann hafi leitast við að samræma úrskurði um hreyfihömlun varðandi bílalán á þann hátt, að í vafatilfellum væri farið eftir ákveðnum skilmerkjum. Þetta eigi aðallega við um þau tilfelli, þegar um sé að ræða bakveiki (lumbago), en í flestum tilvikum teljist sjúklingur með bakverki ekki hreyfihamlaður. Að mati tryggingayfirlæknisins teljist hins vegar þeir sjúklingar, sem séu með bakverki svo og verkjaleiðni, mikinn dofa og máttleysi niður í ganglimi vera hreyfihamlaðir. Einnig þeir sjúklingar, sem fá aukna verki niður í fætur frá baki við gang svo sem við þrengsli í mænugöngum, en fleiri dæmi mætti nefna.

Í úrskurði tryggingaráðs frá 8. janúar 1993 er ekki, svo séð verði, tekin afstaða til sjónarmiða af því tagi, sem greinir í ofangreindum skýringum tryggingayfirlæknis. Þau læknisvottorð, sem samkvæmt gögnum málsins lágu fyrir tryggingaráði, voru heldur ekki fyllilega samhljóða eða skýr um það, hvort A væri hreyfihamlaður, þá eftir atvikum í þeim skilningi, sem hér um ræðir. Í úrskurði tryggingaráðs segir, að "ekki [verði] séð", að skilyrði um hreyfihömlun sé fullnægt. Í tilefni af þessum ummælum verður að benda á, að stjórnvald verður að eigin frumkvæði að undirbúa og kanna mál nægilega, áður en ákvörðun er í því tekin. Var að mínum dómi ástæða til þess, að tryggingaráð aflaði, áður en það kvað upp úrskurð sinn 8. janúar 1993, nánari upplýsinga um líkamlegt ástand A, en eins og áður segir, verður ekki séð að gögn þau, sem fyrir lágu, væru nægilega skýr um hreyfihömlun hans. Einnig kom til greina, að tryggingaráð kveddi sér til ráðuneytis sérfróða menn samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, sem þá giltu.

Í skýringum tryggingayfirlæknis, sem greinir í bréfi hans frá 31. maí 1994 og áður hefur verið rakið, segir, að framkvæmd úrskurða um bílalán hafi smám saman verið að færast í fastari skorður, þar sem unnið sé eftir ákveðnum vinnureglum til samræmingar og jafnræðis. Í bréfi tryggingaráðs 29. apríl 1993 segir, en bréfið er rakið í III. kafla 1 að framan, að "framkvæmd við afgreiðslu bílalána [hafi] breyst þannig að í dag [teljist] bakveiki ekki nægjanleg til þess að hreyfihömlunarskilyrði sé uppfyllt".

Samkvæmt framansögðu er nokkur ástæða til að ætla, að breyting hafi orðið á afstöðu stjórnvalda tryggingamála til þess, hvað fælist í skilyrði reglna tryggingaráðs frá 18. júlí 1991 um hreyfihömlun og þar með á stjórnsýsluframkvæmd að þessu leyti. Þótt almennt sé við það miðað, að stjórnvöld skuli gæta samræmis í úrlausnum sínum, þannig að festa og samkvæmni sé í stjórnsýsluframkvæmd, er engu að síður heimilt að breyta stjórnsýsluframkvæmd, að ákveðnum skilyrðum fullnægðum. Slík breyting verður þannig að vera innan þeirra marka, sem lagareglur setja, og á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Þá verður að hafa í huga, að þegar breytt er þekktri stjórnsýsluframkvæmd, verður að taka tillit til réttmæts trausts, sem þeir, sem málið snertir, hafa borið til fyrri framkvæmdar, og kynna breytinguna. Er slíkt mikilvægt svo að unnt sé að tryggja, að þeir, sem hlut eiga að máli, geti gert ráðstafanir í samræmi við væntanlega niðurstöðu stjórnvalds og gætt hagsmuna sinna. Á það ekki síst við, þegar þeim, sem í hlut á, hafa áður verið veitt tiltekin réttindi, að uppfylltum skilyrðum, sem þá hafa verið talin vera fyrir hendi. Slík sjónarmið setja því einnig takmörk, hvenær heimilt sé að láta breytingu á stjórnsýsluframkvæmd taka gildi.

Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, hefur sú breyting á stjórnsýsluframkvæmd, sem um virðist hafa verið að ræða, miðað að samræmi í úrskurðum, að því er snertir umrætt skilyrði um hreyfihömlun. Er slíkt sjónarmið lögmætt og er nokkur ástæða til að ætla, að breytt stjórnsýsluframkvæmd hafi þarna betur samrýmst þeim skilyrðum, er leggja bar til grundvallar samkvæmt lögum og reglum, sem við áttu.

Ekki hefur komið fram, að breytingar þær, sem hér virðist hafa verið um að ræða, hafi verið kynntar sérstaklega, áður en A sótti um lán það, sem kvörtun hans lýtur að. Verður því að telja rök til þess, að synjun á þeim grundvelli hafi getað komið honum á óvart.

Hvað sem líður breytingu þeirri á stjórnsýsluframkvæmd, sem að framan greinir, tel ég, að vanda hefði þurft betur til könnunar á máli A, áður en tryggingaráð kvað upp úrskurð sinn 8. janúar 1993, og að rökstuðningur fyrir niðurstöðu ráðsins hefði átt að vera gleggri. Í samræmi við þessa niðurstöðu mína eru það tilmæli mín til tryggingaráðs og Tryggingastofnunar ríkisins, að mál A verði endurupptekið, ef ósk kemur um það frá honum, og síðan úr því leyst í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu."



VII.

Með bréfi til tryggingaráðs, dags. 29. ágúst 1996, óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort A hefði leitað til ráðsins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því.

Tryggingaráð svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 3. september 1996. Þar segir meðal annars:



"Eftir að beiðni barst frá [A] um endurupptöku úrskurðar vegna bílaláns, óskaði tryggingaráð þann 10. apríl s.l. eftir tilnefningu Læknafélags Íslands á tveimur sérfræðingum til aðstoðar við úrlausn málsins. Með bréfi Læknafélags Íslands dags. 29. maí 1996 var tilkynnt um tilnefningu þeirra [...], gigtarlæknis og [...], taugalæknis. Bréf tryggingaráðs til sérfræðinganna er dagsett 25. júní 1996 en þar er óskað eftir áliti innan tveggja mánaða. Álitið er ókomið."



Hinn 7. mars 1997 leitaði A til mín á ný, þar sem tryggingaráð hafði staðfest fyrri úrskurð sinn hinn 13. desember 1996.