I.
Í bréfi mínu til A, dags. 22. mars 1996, sagði:
"Ég vísa til erindis yðar frá 30. ágúst 1995, þar sem þér kvartið yfir þeirri ákvörðun tryggingaráðs frá 12. maí 1995, að hafna beiðni yðar um bætur vegna sjúklingatryggingar skv. III. kafla laga nr. 117/1993, um almannatryggingar.
Um málavexti segir svo í úrskurði tryggingaráðs:
"Málavextir eru þeir, að í september 1989 fór [A] í skoðun hjá hjartalækni. Í ljós kom háþrýstingur og var [A] settur á lyfið Renitec. Tveimur dögum eftir að hann hóf töku lyfsins tók að bera á almennri vanlíðan auk annarra og meiri einkenna sbr. fyrirliggjandi læknisvottorð. [A] hélt þó áfram töku lyfsins um tíma að fyrirmælum læknisins. Einkenni héldu áfram, en engar haldbærar skýringar fengust þrátt fyrir ítarlegar rannsóknir ýmissa sérfræðinga. [A] hefur verið óvinnufær frá haustdögum 1989 og notið örorkulífeyris frá því í júní 1991. Þann 25. maí 1992 tilkynnti [A] um meintan tryggingaatburð vegna sjúklingatryggingar til Tryggingastofnunar ríkisins. Bótum var hafnað 16. maí 1992. Þann 12. nóvember var tekin bein afstaða til örorku hans í kjölfar meints atburðar og var hún metin minni en 10%."
Þá kemur fram í úrskurðinum, að mál yðar hafi verið endurupptekið haustið 1994. Í svarbréfi tryggingayfirlæknis og deildarstjóra slysatryggingadeildar af því tilefni, dags. 7. desember 1994, er því hafnað, að um bótaskylt atvik skv. f-lið 1. mgr. 24. gr. laga nr. 117/1993 sé að ræða. Byggist sú niðurstaða á því, að ekki hafi verið um ranga lyfjagjöf að ræða, heldur meint tjón, sem hugsanlega verði rakið til skaðlegra eiginleika lyfsins Renitec, sem ekki verði flokkað undir tjón vegna læknisaðgerða eða mistaka starfsfólks á sjúkrastofnunum, sbr. tilvitnað ákvæði almannatryggingalaga. Í forsendum og úrskurðarorði segir:
"Fyrir liggur að [A] tók lyfið Renitec að fyrirmælum læknis. Um ranga lyfjagjöf eða of stóra skammta lyfsins mun ekki hafa verið að ræða. Hugsanlegt er að um tjón sé að ræða sem rakið verði til skaðlegra eiginleika lyfsins Renitec. Talið er að tjón, sem rakið verður til lyfsins sjálfs sé ekki bótaskylt skv. f-lið 1. mgr. 24. gr. laga nr. 117/1993.
Því úrskurðast
ÚRSKURÐARORÐ:
Beiðni [A] um bætur vegna sjúklingatryggingar skv. III. kafla laga nr. 117/1993 er hafnað."
II.
Í kvörtun yðar til mín segir meðal annars svo:
"Í úrskurðinum er tekið fram að hugsanlegt sé að um tjón sé að ræða sem rakið verði til skaðlegra eiginleika lyfsins Renitec. Ég bendi á að ég er í dag metinn 75% öryrki. Í mínum huga er ekki nokkur vafi, að aðalorsök örorkunnar verður rakin til aukaverkana lyfsins. Nokkur ónákvæmni hefur verið í umsögnum lækna, sem hafa kannað mig, þ. á m. hversu lengi ég hafi tekið lyfið. Til þess er ekki tekin afstaða í úrskurðinum.
Á hinn bóginn er ekki hægt að skilja úrskurðinn öðruvísi en svo, að synjað sé um bæturnar, þar sem ákvörðun um töku lyfsins sé ekki læknaverk eða læknisaðgerð. Tel ég, að hér sé beitt alltof þröngum skilningi miðað við efni og tilgang f-liðar 24. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar."
Ég ritaði tryggingaráði bréf 1. september 1995 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar yðar og léti mér í té gögn málsins. Gögn málsins bárust mér með bréfi ráðsins, dags. 6. september 1995. Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 14. febrúar 1996, kemur fram, að ráðið telji viðhorf þess koma fram í úrskurði þess og því engu við að bæta að svo stöddu.
III.
Með vísan til umsagnar tryggingayfirlæknis, telur tryggingaráð hugsanlegt, að tjón yðar verði rakið til skaðlegra eiginleika lyfsins Renitec. Umfjöllun mín mun því beinast að því, hvort fyrir hendi sé bótaréttur samkvæmt f-lið 1. mgr. 24. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, miðað við að tjón yðar stafi af eiginleikum umrædds lyfs.
Samkvæmt framangreindu ákvæði almannatryggingalaga eru slysatryggðir samkvæmt III. kafla laganna:
"Sjúklingar sem eru til meðferðar á sjúkrastofnunum sem starfa samkvæmt lögum um heilbrigðisþjónustu og heilsutjónið eða örorkan er vegna læknisaðgerða eða mistaka starfsfólks sem starfar á þessum stofnunum."
Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 74/1989 (síðar f-lið 1. mgr. 24. gr. laga nr. 117/1993), segir meðal annars svo:
"Alkunna er að einstaklingar geta orðið fyrir heilsutjóni af aðgerðum lækna, ýmist vegna bótaskyldra mistaka eða vegna þess að aðgerð hefur ekki heppnast nógu vel þótt eigi sé um að ræða bótaskylt atvik, eða vegna mistaka heilbrigðisstétta. Slíkt tjón hafa einstaklingar yfirleitt orðið að bera sjálfir óbætt hingað til.
Í svari heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra við fyrirspurn ... kemur fram að í ráðuneyti hans liggja drög að tillögum um tryggingasjóð sjúklinga en auðséð er að það mál nær ekki fram að ganga á þessu þingi enda um mjög viðamikið mál að ræða.
Með frumvarpinu, sem hér er flutt, er farin sú millileið að ætlast er til að Tryggingastofnun ríkisins greiði á sama hátt og hún bætir vinnuslys það tjón sem verður af læknisaðgerðum eða mistökum við læknisaðgerðir. Hér er ekki um að ræða bætur samkvæmt almennu skaðabótareglunni, sem geta orðið mjög háar, heldur bætur eins og Tryggingastofnun ríkisins greiðir nú fyrir vinnuslys. Ekkert er því til fyrirstöðu að sjúklingur geti höfðað bótamál á hendur þeim sem ábyrgð bera á læknisaðgerð og fengið hærri bætur ef það mál vinnst. Fjárhæð sú, sem Tryggingastofnun mundi hafa greitt, kæmi þá til frádráttar og gæti Tryggingastofnun ríkisins endurkrafið hana. Ákvæði þessu er ætlað að standa þangað til viðameira frumvarp um tryggingasjóð sjúklinga verður tekið upp í almannatryggingalögin." (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2991.)
Í lögunum er ekki vikið að því, hvort gildissvið sjúklingatryggingarinnar nái til tjóns af völdum lyfja. Ekki er heldur tekin skýr afstaða til þessa í lögskýringargögnum með umræddri breytingu á lögum um almannatryggingar. Á Norðurlöndum, þar sem komið hefur verið á bótakerfi vegna heilsutjóns, sem menn verða fyrir í tengslum við heilsugæslu, er meginreglan sú, að sjúklingatrygging greiði ekki bætur fyrir heilsutjón, sem rakið verður eingöngu til lyfsins sjálfs. Þar eiga sjúklingar þess þó kost, að fá bætur úr sérstökum lyfjatjónstryggingum. Slíkar tryggingar eru þó ekki á vegum almannatrygginga. Samsvarandi tryggingu hefur ekki verið komið á fót hér á landi.
Samkvæmt stöðu sinni í III. kafla laganna er sjúklingatryggingin slysatrygging. Ætlast var til að bótaskylda almannatrygginga næði til tjóna vegna ákveðinna orsaka, þ.e. vegna læknisaðgerðar eða mistaka starfsmanna á tilteknum stofnunum, óháð almennum skaðabótareglum. Með ákvæðinu var farin ákveðin millileið og var því ætlað að standa, þar til viðameira frumvarp um tryggingasjóð sjúklinga yrði að lögum, sbr. framangreindar athugasemdir.
Frumvarp til laga um sjúklingatryggingu var lagt fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990-1991, án þess þó að mælt væri fyrir því (Alþt. 1990-1991, bls. 4093). Þrátt fyrir að frumvarp þetta hafi ekki fengið umfjöllun á Alþingi, tel ég það gefa vísbendingu um, að sjúklingatryggingu samkvæmt lögunum frá 1989 hafi ekki verið ætlað að taka almennt til tjóns vegna skaðlegra eiginleika lyfja. Í greinargerð með nefndu frumvarpi til laga um sjúklingatryggingu kemur fram, að slíkar tryggingar myndu auka kostnað við sjúklingatryggingu til muna. Þá kemur fram, að ýmis rök hafi verið talin mæla með, að stofnað yrði til sérstakrar lyfjatjónstryggingar hér á landi, eins og komið hefði verið á fót í Noregi, Finnlandi og Svíþjóð, en ekki hafi þótt æskilegt að láta það mál tefja framlagningu þessa frumvarps. Þrátt fyrir að frumvarp þetta gengi mun lengra í þá átt að tryggja bætur en gildandi lög gera, skyldi sjúklingatrygging ekki taka til tjóns, sem einvörðungu yrði rakið til eiginleika lyfs, sbr. 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins (Alþt. 1990, A-deild, bls. 4094).
Með vísan til framangreinds og þess, að ákvæði um sjúklingatryggingu eru undantekningarákvæði, sem veita tjónþolum víðtækari bótarétt en almennar bótareglur, er það skoðun mín, að umrætt ákvæði verði ekki túlkað rýmra en orðalag þess bendir til. Gildissvið sjúklingatrygginga nái því, að óbreyttum lögum, ekki til tjóns, sem eingöngu verði rakið til skaðlegra eiginleika lyfsins sjálfs, en ekki til atvika, er varða lækna eða starfsfólk heilbrigðisþjónustu.
Í kæru yðar til tryggingaráðs kemur fram, að þér teljið það læknisverk að ávísa lyfinu Renitec, auk þess sem það hafi verið læknisverk að halda áfram með lyfjagjöfina eftir að þér höfðuð lýst líðan yðar fyrir lækninum.
Ég fellst á, að umrædd bótaákvæði f-liðar 1. mgr. 24. gr. laga nr. 117/1993 geti stundum tekið til ákvörðunar um lyfjagjöf. Hef ég þar einkum í huga tilvik, þar sem koma hefði mátt í veg fyrir tjón með öðrum lyfjum, sem ekki hafa sömu aukaverkanir. Samkvæmt úrskurði tryggingaráðs í máli yðar mun ekki hafa verið um ranga lyfjagjöf eða of stóra skammta lyfsins Renitec að ræða. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins, að unnt hefði verið að nota önnur jafngild lyf, sem ekki hefðu í för með sér slíkar aukaverkanir sem lyf það, er notað var. Er það skoðun mín, að eðlilegt sé að skýra umrætt ákvæði um bótaskyldu almannatrygginga í máli yðar með hliðsjón af því, hvort ákvörðun um lyfjagjöf var í samræmi við nauðsyn hennar og notkunarreglur lyfs. Ég tel því ekki fært að túlka umrætt ákvæði þannig, að bótaskylda nái til ákvörðunar um lyfjagjöf, sem ekki liggur fyrir að hafi verið óréttmæt frá læknisfræðilegu sjónarmiði.
Samkvæmt framansögðu tel ég, eins og máli þessu er háttað, ekki ástæðu til athugasemda við niðurstöðu úrskurðar tryggingaráðs í máli þessu.
IV.
Eins og fram hefur komið hér að framan, var umræddu nýmæli almannatryggingalaga ætlað að gilda, þar til sett hefðu verið lög um tryggingasjóð sjúklinga. Frumvarp um sjúklingatryggingu var lagt fram á Alþingi á árinu 1991, en það kom ekki til umræðu, eins og áður hefur verið vikið að. Samkvæmt upplýsingum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins hefur hins vegar nýlega verið skipuð nefnd, sem hefur það hlutverk, að endurskoða lög um almannatryggingar í heild. Ég hef í dag ritað heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu meðfylgjandi bréf, þar sem ég bendi á, að bótaréttur samkvæmt núgildandi ákvæði um sjúklingatryggingu sé um margt óljós, og ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins, að í endurskoðuðum lögum verði kveðið á um þau tjónsatvik, sem sjúklingatryggingu er ætlað að taka til, með skýrari hætti en gert er í núgildandi lögum.
Loks tek ég það fram, að niðurstaða mín í máli þessu tekur eingöngu til þess, hvort fyrir liggi bótaréttur samkvæmt f-lið 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 og felur ekki í sér neina afstöðu til réttarágreinings um bótarétt samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar, sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr."