Álit

I. Hinn 21. janúar 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins frá 3. desember 1993, að leigja B og C ríkisjörðina X í samræmi við ákvarðanir hreppsnefndar Y-hrepps og jarðanefndar Z-sýslu, sem staðfestar voru með úrskurði landbúnaðarráðuneytisins frá 10. janúar 1994. II. Samkvæmt gögnum málsins var ríkisjörðinni X sagt lausri frá fardögum 1994 með bréfi þáverandi ábúanda jarðarinnar, D. Hinn 10. nóvember 1993 gengu þeir feðgar A, E og F frá drögum að samningi við D um kaup á húsum og rekstri á jörðinni, en hinn 26. júlí 1993 höfðu þeir sótt um leigu og ábúð á jörðinni til landbúnaðarráðuneytisins. Auk umsóknar A, E og F, bárust landbúnaðarráðuneytinu 5 aðrar umsóknir. Hinn 25. október 1993 sendi landbúnaðarráðuneytið hreppsnefnd Y-hrepps og jarðanefnd Z-sýslu bréf. Þar segir: "Með bréfi dags. 13. apríl s.l. sagði [D] upp ábúð á jörðinni [X] eigi síðar en í fardögum 1994. Neðantaldir aðilar hafa sótt um ábúð á jörðinni: [...] Ofangreindir umsækjendur lýsa flestir yfir áformum um sama rekstur á jörðinni og nú er, þannig að hinar sérhæfðu byggingar nýtist í áframhaldandi rekstri. Eins og fram kemur í umsókn þeirra [E], [F] og [A] hafa þeir gert drög að samningi um yfirtöku á rekstri svínabúsins, jafnframt kaupum á hluta af eignum núverandi ábúanda, þ.e. svínahúsi og vélageymslu í byggingu. Ráðuneytið leggur áherslu á að viðtakandi jarðarinnar kaupi a.m.k. hluta af eignum fráfarandi og leggur því til að þeim feðgum verði byggð jörðin, eða [G], sem hefur á sama hátt lýst því yfir að hann útiloki ekki kaup á einhverjum af eignum fráfarandi. [...]" Hinn 4. nóvember 1993 sendi sveitarstjórn Y-hrepps landbúnaðarráðuneytinu svohljóðandi bréf: "Afgreiðsla [...] Á fundi sínum 2. nóv. 1993 fjallaði hreppsnefnd [Y-hrepps] um bréf landbúnaðarráðuneytisins dagsett 24. okt. 1993 varðandi umsóknir um ábúð á jörðinni [X] hér í sveit, sem núverandi ábúandi hefur sagt lausri frá fardögum 1994. Eftir nákvæma umfjöllun voru allir hreppsnefndarmenn einhuga um að mæla með umsókn þeirra [B] og [C]. Leggjum við til við ráðuneytið að gengið verði til samninga við þessa umsækjendur, sem okkur er kunnugt um að eru tilbúin til samninga um kaup á a.m.k. hluta af eignum fráfarandi ábúanda og leigu á öðrum eignum ríkissjóðs, með áform um sama rekstur á jörðinni og verið hefur og með fasta búsetu á [X]. Það sem annars ræður því að við mælum með þessum umsækjendum er það að [B] er fæddur og uppalinn hér í hreppnum og hefur átt hér heima að undanskyldum ca. 2 síðustu árum sem hann hefur átt heimili á [Þ]. Þau [B] og [C] eru bæði uppalin í sveit og vön allri almennri vinnu við landbúnað. Hreppsnefndin telur sig ekki geta mælt með að þeim feðgum [E], [F] og [A] verði byggð jörðin, vegna þess að þeir hafa fyrir fjórum árum keypt jarðirnar [Æ] og [Ö] sem þeir hafa nú ásamt [Q], telur hreppsnefnd ekki æskilegt í fámennu sveitarfélagi að fleiri jarðir verði lagðar undir sama heimili. Ef ráðuneytið æskir frekari rökstuðnings á þessu áliti okkar verður hann fúslega veittur." Ályktun jarðanefndar Z-sýslu er frá 22. nóvember 1993 og hljóðar hún svo: "Jarðanefnd hefur tekið erindið til umfjöllunar. Í bréfum ráðuneytisins eru umsóknir þriggja aðila teknar til sérstakrar athugunar, sem líklegra ábúenda, vegna kauptilboða sem þeir hafa gert, eða eru reiðubúnir að gera. Jarðanefnd tekur ekki afstöðu til umsækjenda á grundvelli kauptilboðanna enda liggja þau ekki fyrir. Að athuguðu máli komst jarðanefnd að þeirri niðurstöðu að hún vill veita þeim [B og C] ábúð á [X] vorið 1994, þegar jörðin losnar." Með umsögn jarðanefndar fylgdi svohljóðandi greinargerð, dagsett sama dag: "Greinargerð Afgreiðsla jarðanefndar [Z-sýslu] varðandi [X] er byggð á eftirfarandi. Nefndin telur umsækjendurna [G], [F] og fleiri [Q] og [B/C], jafngilda umsækjendur, að öðru leyti en því, að [G] skortir reynslu í búskap, sem hinir hafa. [B], [E] og [F] eru allir aldir upp við bústörf í [Y-hreppi], og [er] jafnræði með þeim að því leyti. [E] er eigandi jarðarinnar [Æ í Y-hreppi] og [F] á heimili í foreldrahúsi í [Q]. [B] og hans kona eiga heimili á [Þ]. Jarðanefnd lítur svo á, að á [Æ/Q] séu líka möguleikar til að reka svínabú, ef fjármagn er lagt í það. Með því að veita [B og C] [X] telur jarðanefnd að fremur sé stuðlað að fjölgun fólks og eflingu byggðar í sveitinni." Hinn 3. desember 1993 ritaði landbúnaðarráðuneytið A og sonum hans bréf og hljóðar það svo: "Ráðuneytið vísar til umsóknar yðar um ábúð á jörðinni [X í Y-hreppi, Z-sýslu]. Fyrir liggur að bæði hreppsnefnd [Y-hrepps] og Jarðanefnd [Z-sýslu] hafa mælt með því að ofangreind ríkisjörð verði byggð þeim [B og C]. Ráðuneytið er því ekki í aðstöðu til að verða við umsókn yðar. Ráðuneytið þakkar þann áhuga sem þér sýnduð með því að sækja um jörðina." Á grundvelli 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976 skaut A "ákvörðunum" jarðanefndar og sveitarstjórnar til úrskurðar landbúnaðarráðuneytisins. Með bréfum, dags. 15. desember 1993, gaf ráðuneytið jarðanefnd og sveitarstjórn færi á að tjá sig um kæru A. Í bréfi jarðanefndar til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 26. desember 1993, kom fram, að jarðanefnd teldi ekki ástæðu til frekari ályktana í málinu, þar sem málið væri á forræði landbúnaðarráðuneytisins. Svör hreppsnefndar bárust landbúnaðarráðuneytinu með bréfi, dags. 27. desember 1993, og segir þar meðal annars svo: "Hreppsnefnd [Y-hrepps] vill eindregið mótmæla þeim ásökunum er fram koma í bréfi [A] í garð hreppsnefndar, og vill hreppsnefnd ítreka það sem fram kemur í bréfi hennar til ráðuneytisins 4. nóv. 1993, að [B og C] verði byggð jörðin. Þar sem [F] sem [talinn] er fyrir umsókn þeirra feðga er aðeins 16 ára [...-nemi] og alls ekki líkur á að hann hefji búskap á [X]. En þeir [E] og [A] eiga þrjár jarðir í hreppnum [Æ, Ö og Q]." Með bréfi, dags. 2. janúar 1994, gerði A landbúnaðarráðuneytinu nánari grein fyrir rökum sínum í málinu. Fyrir liggur að A og sonur hans, E, eru báðir búfræðingar. Í bréfi A kemur fram sú skoðun hans, að umsögn sveitarstjórnar hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Þannig hafi á engan hátt verið litið til menntunar, reynslu og færni umsækjenda. A bendir á, að hann hafi unnið um árabil [...] við hirðingu á stóru svínabúi, [...]. Þá hafi synir hans aðstoðað ábúandann að X við hirðingu, þegar hann hafi þurft að bregða sér að heiman. A bendir á, að sveitarstjórn beri fyrir sig þrjú meginsjónarmið fyrir þeirri niðurstöðu sinni, að mæla ekki með þeim feðgum. Í fyrsta lagi hafi verið bent á ungan aldur F, sem hafi aðallega skrifast fyrir umsókninni. Í þessu sambandi bendir A á, að hefði umsókn þeirra verið tekin til greina, hefði F orðið 17 ára og fjórum mánuðum betur, þegar við jörðinni hefði verið tekið. Þá sé B, sem fengið hafi jörðina, aðeins litlu eldri en F. Sé því ljóst, að aldur F hafi því ekki staðið í vegi fyrir því að umsókn þeirra yrði tekin til greina. Í öðru lagi bendir A á, að sveitarstjórn byggi á því, að "alls ekki séu líkur á að [F] hefji búskap á [X]." A kveðst ekki sjá, hvernig hægt sé að slá fram slíkri fullyrðingu. Sótt hafi verið um jörðina, þar sem það hafi verið ásetningur F að hefja þar ábúð. Sveitarstjórn slái þarna fram fullyrðingu án nokkurs rökstuðnings eða rannsóknar á málsatvikum. Í þriðja lagi hafi sveitarstjórn ekki mælt með því að þeim yrði veitt jörðin, þar sem þeir eigi jarðir fyrir. Telur A að þarna sé teflt fram mjög villandi upplýsingum. Aðstæðum lýsir hann svo: "Jörðin [Q] er um 20 ha. á stærð og var byggð upp í kring um loðdýrarækt. Land jarðarinnar skiptist þannig að um 5 ha. er ræktað land en að öðru leyti er landið gróðursnauðir árfarvegir. Jörðin [Æ] er tvískipt 2/3 hlutar jarðarinnar eru eign Búnaðarsambands [Z-sýslu], en 1/3 hluti eign okkar. Fjallajörðin [Ö] sem ekki hefur verið í ábúð í áratugi var lögð undir [Æ] um 1955, en [...] um 1984 var Skógræktarfélagi [Z-sýslu] seldur stór hluti af aðalbeitilandinu sem fylgdi [Ö]. Land [Æ-jarðanna] er að langmestum hluta fjalllendi, sem í mun ríkara mæli er nýtt af sveitungum okkar en okkur sjálfum." Þá telur A, að samræmis og jafnréttis gæti ekki í úrlausn sveitarstjórnar. Þannig telur A upp nokkur dæmi um jarðir, sem séu í eigu sömu fjölskyldna. Það hafi ekki verið talið standa í vegi fyrir því, að þessar sömu fjölskyldur keyptu fleiri jarðir í sveitarfélaginu. Þannig hafi þessu sjónarmiði aðeins verið beitt í þessu máli, en ekki misserin þar á undan eða síðar. Landbúnaðarráðuneytið gaf sveitarstjórn Y-hrepps færi á að gera athugasemdir við bréf A frá 2. janúar 1994. Svör sveitarstjórnarinnar bárust landbúnaðarráðuneytinu með bréfi, dags. 6. janúar 1994, og segir þar meðal annars svo: "Það sem fyrst og fremst vakti fyrir hreppsnefndarmönnum öllum þegar kom að því að velja úr þessum umsækjendum var að fá fjölskyldu í [X] í stað þeirrar sem flyst þaðan í vor, fjölskyldu, vegna þess að þær eru líklegri til þess að setjast að til frambúðar með fasta búsetu heldur en einstaklingur. Nú telur sveitarfélagið sig hafa tvímælalaust meiri skyldur við þá sem eru hér uppaldir og hafa síðan greitt hér sína skatta og skyldur heldur en fólk úr öðrum sveitum og bæjum. Eins teljum við miklu varða hvort fólk sem byrjar búskap í sveit sé kunnugt þeirri vinnu og ólíkum aðstæðum frá því að búa í þéttbýli og hefur raunverulegan búskaparáhuga. Eftir þessu framantöldu fór hreppsnefnd er umsækjendur voru valdir þar sem aðeins einir þeirra uppfylltu þessi skilyrði, þau [B og C]. [B] hefur verið búsettur á [Þ] í rúmt ár en annars alltaf átt hér heima, og hefur verið að leita [að] bújörð á síðustu árum og þá helst hér í heimasveit. Hvað varðar umsókn þeirra feðga [E], [F] og [A] er það að segja sem fyrr að ekki verður séð hvernig þeir sætu jörðina. Varðandi samningsgerð þeirra feðga við fráfarandi ábúanda sem áhersla er lögð á í bréfum [A] er ekki ljóst hvernig gerð er vegna þess að fyrsti umsækjandi hafði þá gert einnig drög að samningi og námsdvöl á [X]. Hvað varðar þau ótrúlegu ósannindi, rangfærslur og villandi upplýsingar sem fram koma í bréfi [A] frá 2.1 '94 um störf og embættisfærslur hreppsnefndar, jarðeignir og jarðarafnot fólks í sveitinni og þau ósannindi sem fram koma þar um aðra en hreppsnefndarmenn mótmælum við einnig harðlega og teljum að þetta bréf lýsi fremur hugsunarhætti bréfritara heldur en störfum hreppsnefndar og búskaparháttum hér í sveit." Hinn 10. janúar 1994 kvað landbúnaðarráðuneytið upp úrskurð í málinu. Þar segir meðal annars svo: "Úrskurður: Með ódags. bréfi hafa þeir [A], [E og F], kært til úrskurðar ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976 þær ákvarðanir hreppsnefndar [Y-hrepps] og Jarðanefndar [Z-sýslu] að samþykkja ekki ábúð þeirra á jörðinni [X í Y-hreppi, Z-sýslu], en samþykkja þess í stað ábúð [B og C], á jörðinni. Hinar kærðu ákvarðanir voru teknar á fundi hreppsnefndar [Y-hrepps] 2. nóvember 1993 og á fundi jarðanefndar [Z-sýslu] 22. nóvember 1993. Kæran barst ráðuneytinu hinn 13. desember 1993 og var tekin til úrskurðar eftir að ráðuneytinu höfðu borist umbeðnar greinargerðir frá hreppsnefnd [Y-hrepps], dags. 27. desember 1993 og 6. janúar 1994, jarðanefnd [Z-sýslu], dags. 26. desember 1993 og 8. janúar 1994, og [A], dags. 2. og 8. janúar 1994. [...] Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976 ber að tilkynna fyrirhuguð aðilaskipti að réttindum yfir fasteign, sem lögin taka til, til viðkomandi sveitarstjórnar og jarðanefndar og afla samþykkis þeirra til ráðstöfunarinnar. Í bréfi ráðuneytisins frá 25. október 1993 er lagt til að jörðin [X] verði byggð kærendum eða [G], sem báðir höfðu lýst yfir í umsóknum um jörðina að þeir væru reiðubúnir til að halda áfram þeim rekstri sem nú er á jörðinni og auk þess að kaupa einhverjar eignir fráfarandi ábúanda á jörðinni. Hinn 29. október 1993 barst ráðuneytinu yfirlýsing frá [B og C], umsækjendum um jörðina, þess efnis að þau áformuðu að stunda svínabúskap á jörðinni og hefðu áhuga á að kaupa hluta af eignum fráfarandi ábúanda og var þessum upplýsingum komið á framfæri við nefndirnar með bréfi ráðuneytisins dags. 4. nóvember 1993. Hinar kærðu ákvarðanir hreppsnefndar [Y-hrepps] og jarðanefndar [Z-sýslu] eru byggðar á 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og samkvæmt 2. mgr. 6. gr. er sveitarstjórn og jarðanefnd "rétt að synja um áformaða ráðstöfun" fasteignar ef nefndirnar telja "að ráðstöfun fasteignar sé andstæð hagsmunum sveitarfélags". Af hálfu kærenda er haldið fram að niðurstöður nefndanna séu geðþóttaákvarðanir og ekki sé tekið mið af vinnubrögðum sem jarða- og ábúðalög geri ráð fyrir að viðhöfð séu. Í 1. gr. jarðalaga nr. 65/1976 er tilgangi laganna lýst og í 2. mgr. 6. gr. laganna er lögð áhersla á þann tilgang laganna að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni viðkomandi sveitarfélags. Sveitarstjórn og jarðanefnd eru samkvæmt lögunum fengnar ákveðnar valdheimildir til að grípa inn í þegar fyrirhuguð aðilaskipti að réttindum yfir fasteign, sem lögin taka til, er að þeirra dómi andstæð tilgangi laganna. Þannig hefur löggjafinn fengið framangreindum stjórnvöldum vald til að meta hvort tiltekin aðilaskipti séu m.a. andstæð hagsmunum sveitarfélagsins. Við það mat ber nefndunum að fylgja almennum reglum stjórnsýsluréttar. Í 7. gr. jarðalaga er gert ráð fyrir að erindi sem nefndunum berast, þar sem leitað er eftir samþykki til ráðstöfunar á fasteign, séu afgreidd innan 30 daga að öðrum kosti er ráðstöfun fasteignar heimil á næstu sex mánuðum. Að öðru leyti er ekki í jarðalögum nr. 65/1976 eða ábúðarlögum nr. 64/1976 að finna sérstakar reglur um störf nefndanna í máli sem þessu. Þá hafa lögin heldur ekki að geyma kröfur til umsækjenda um ábúð á jörðum. Þá er af hálfu kærenda bent á nýsett stjórnsýslulög, þ.e. lög nr. 37/1993, og því haldið fram að embættisfærsla hreppsnefndar, og raunar jarðanefndar einnig, standist ekki stjórnsýslulögin. Í því sambandi er bent á tengsl oddvita [Y-hrepps] og formanns jarðanefndar við [B]. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 tóku gildi hinn 1. janúar s.l. Lögin gilda um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Mál það sem hér er til úrlausnar kom til meðferðar hjá ráðuneytinu fyrir gildistöku laganna og verður stjórnsýslulögunum því ekki beitt í máli þessu, sbr. ákvæði 2. mgr. 35. gr. laganna. Í 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er á hinn bóginn að finna ákvæði um hæfi sveitarstjórnarmanna. Þar kemur fram að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega, að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þar sem um er að ræða samhljóða afstöðu bæði hreppsnefndar [Y-hrepps] og Jarðanefndar [Z-sýslu] er ljóst að atkvæði oddvita [Y-hrepps] hefur ekki ráðið úrslitum um niðurstöðu nefndarinnar. Sama gildir um atkvæði formanns jarðanefndar. Hinar kærðu ákvarðanir eru báðar studdar rökum. Þannig vísar hreppsnefndin til þess að þau [B og C] hafi hug á að kaupa einhverjar af eignum fráfarandi ábúanda og áformi sama rekstur á jörðinni og nú er. Auk þess sé [B] fæddur og uppalinn í [Y-hreppi] og þau bæði vön allri almennri vinnu við landbúnað. Í greinargerð sem fylgdi ákvörðun jarðanefndar kemur fram að með þeirri ákvörðun nefndarinnar, að samþykkja ábúð [B og C] á jörðinni, sé stuðlað að fjölgun fólks og eflingu byggðar í [Y-hreppi]. Jafnframt er það mat hreppsnefndar að óæskilegt sé að fleiri jarðir "verði lagðar undir sama heimili", en kærendur "hafa fyrir fjórum árum keypt jarðirnar [Æ] og [Ö] sem þeir hafa nú ásamt [Ø]". Í greinargerð kærenda til ráðuneytisins dags. 2. janúar 1994 eru ítarlegar upplýsingar og skýringar á landgæðum ofangreindra jarða og nýtingu, þar sem m.a. kemur fram að jörðin [Q] sé um 20 ha, enda byggð upp í kringum loðdýrarækt. [Æ-jörðin] sé á hinn bóginn að langmestum hluta fjalllendi sem sé í auknum mæli nýtt af sveitungum kærenda. Jafnframt eru í greinargerðinni upplýsingar um eignarhald annarra jarða í [Y-hreppi]. Í greinargerð hreppsnefndar er harðlega mótmælt fullyrðingu kærenda um "störf og embættisfærslur hreppsnefndar, jarðeignir og jarðarafnot fólks í sveitinni". Að virtum þeim upplýsingum sem fram koma í áðurnefndri greinargerð kærenda dags. 2. janúar 1994 og þrátt fyrir mótmæli hreppsnefndar telur ráðuneytið þau rök sem fram koma í bókun nefndarinnar frá 2. nóvember 1993 og varða eignarhald kærenda á jörðum í [Y-hreppi], eigi tæplega við. Þegar allt þetta er virt verður samt sem áður að telja að ekki hafi verið nægilega sýnt fram á að á hinum kærðu ákvörðunum hreppsnefndar [Y-hrepps] og Jarðanefndar [Z-sýslu], séu slíkir annmarkar sem leiði til ógildingar þeirra af hálfu ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds. Því úrskurðast: Ákvarðanir hreppsnefndar [Y-hrepps] á fundi 2. nóvember 1993 og Jarðanefndar [Z-sýslu] á fundi 22. nóvember 1993, um að samþykkja ábúð [B og C] á jörðinni [X] í [Y-hreppi], [Z-sýslu], eru staðfestar." III. Hinn 19. apríl 1994 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þá óskaði ég þess sérstaklega að ráðuneytið veitti mér eftirtaldar upplýsingar og skýringar: "1. Hvort jörðin hafi verið auglýst laus til ábúðar og, ef svo var, með hvaða hætti það hafi þá verið gert. "2. Hvort ráðuneytið hafi gengið frá formlegum samningi við [B], áður en málið var sent hlutaðeigandi sveitarstjórn og hreppsnefnd í samræmi við 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976 til þess að afla samþykkis þeirra til ráðstöfunarinnar. Ef svo var ekki, hvort þá hafi verið leitað álits umræddra stjórnvalda á því, hvaða umsækjandi væri best til þess fallinn að fá byggingu jarðarinnar. "3. Á hvaða sjónarmiðum ráðuneytið hafi byggt þá ákvörðun sína, að byggja [B] jörðina, en ekki [A] og sonum hans. "4. Hvaða starfsmaður eða starfsmenn ráðuneytisins hafi annast gerð byggingabréfs fyrir [X í Y-hreppi]. Hvaða starfsmaður eða starfsmenn hafi tekið þátt í meðferð og úrlausn þess kærumáls, er [A] bar fram út af byggingu jarðarinnar [X]. Í þessu sambandi skal bent á, að samkvæmt 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sbr. 11. gr. laga nr. 90/1984, fer jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins með málefni jarða í ríkiseign og að samkvæmt 17. gr. er heimilt að skjóta ákvörðunum sveitarstjórna eða jarðanefnda innan eins mánaðar til landbúnaðarráðuneytisins. "5. Að ráðuneytið lýsi viðhorfum sínum til þess, hvort heppilegt verði talið að landbúnaðarráðuneytið hafi í senn með höndum málefni jarða í ríkiseign og úrskurðarvald skv. 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976." Svör landbúnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 19. maí 1994, og segir þar meðal annars svo: "Hér fara á eftir þær upplýsingar og skýringar sem óskað var sérstaklega eftir að ráðuneytið veitti: 1. Jörðin [X] var ekki auglýst laus til ábúðar, enda er það ekki venja hjá Jarðadeild ráðuneytisins. Eins og fram er komið var jörðinni sagt lausri með óvenjulega löngum fyrirvara miðað við ákvæði 31. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976. Fjölmargir aðilar hafa á ýmsum tímum samband við ráðuneytið og spyrja um ríkisjarðir sem eru lausar til ábúðar og var þannig mörgum bent sérstaklega á jörðina [X] í því sambandi. 2. Ráðuneytið hefur ekki enn gengið frá ábúðarsamningi við [B], enda hefur hann ekki tekið við jörðinni og úttekt vegna væntanlegra ábúendaskipta, sbr. ákvæði VI. kafla laga nr. 64/1976, hefur ekki farið fram á jörðinni, en áformað að hún fari fram um næstu mánaðamót. Þrátt fyrir tillögu ráðuneytisins í áðurnefndum bréfum til hreppsnefndar og jarðanefndar telur ráðuneytið að ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að nefndirnar veldu þann umsækjanda sem þær teldu best til þess fallinn að fá ábúð á jörðinni. 3. Ákvörðun ráðuneytisins um að byggja [B] jörðina [X] var byggð á samhljóða afstöðu hreppsnefndar og jarðanefndar, sbr. ákvæði 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976. 4. Eins og áður er fram komið hefur ekki verið gert byggingarbréf fyrir næsta ábúanda jarðarinnar. Hvað varðar kærumál [A] vegna þeirra ákvörðunar að byggja [B] jörðina þá hafði [...], deildarstjóri, með höndum meðferð þess máls, en að úrlausn þess komu einnig ráðherra, [...], aðstoðarmaður landbúnaðarráðherra og [...], ráðuneytisstjóri. 5. Ráðuneytið bendir á að frá gildistöku jarðalaganna 1976 er kærumál [A] eina málið, þar sem skotið hefur verið til úrskurðar ráðuneytisins ákvörðun sem varðar ráðstöfun ríkisjarðar. Jafnframt skal tekið fram að málskoti skv. 3. mgr. 6. gr. jarðalaga er ekki til að dreifa vegna ríkisjarða. [Málskot] til ráðuneytisins á grundvelli heimilda í jarðalögum eru tiltölulega fátíð eða 2-3 á ári. Þrátt fyrir það skal ekki útilokað að það geti skapað vandamál að saman fer forræði jarða í ríkiseign og úrskurðarvald samkvæmt ákvæðum jarðalaga nr. 65/1976, en hingað til hefur það ekki verið." Með bréfi, dags. 24. maí 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreind svör ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 31. maí 1994, og segir þar meðal annars svo: "... Okkur var allan tímann ljóst að sú samningsgerð sem við stóðum að ásamt fráfaranda myndi ekki skapa okkur sjálfkrafa rétt til ábúðar umfram aðra umsækjendur, hins vegar er það mat okkar að eftir að ráðuneytið lagði til að okkur yrði byggð jörðin, eða [G], að það samkomulag sem við höfðum gert við fráfaranda, reynsla okkar af búgreininni, menntun og fl. myndi styðja þau tilmæli um ábúð sem óneitanlega felast í bréfi ráðuneytisins til hreppsnefndar og jarðanefndar. Það var einnig mat okkar að mjög veigamiklar forsendur þyrftu að vera fyrir hendi til að horfið yrði frá þessum áformum, eða komið í veg fyrir það að samningur okkar við fráfaranda næði fram að ganga. Í okkar vitund var það vald sem sveitarstjórnum og jarðanefndum er fengið ekki réttur til að velja ábúendur, heldur miklu frekar réttur til að hafa áhrif á byggðaþróun í viðkomandi sveitarfélagi, þ.e. að jarðir yrðu ekki lagðar í eyði eða eignarhaldi jarða yrði þannig fyrirkomið að það skaðaði hagsmuni sveitarfélagsins. Þrátt fyrir þennan rétt litum við svo á að haldbær rök þyrfti ef sveitarstjórn og jarðanefnd nýttu þennan rétt sinn sem ég vil kalla neyðarrétt. Engin slík rök voru í málinu, enda segir í úrskurði ráðuneytisins að rök hreppsnefndar eigi tæplega við ..." Hinn 29. júní 1995 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf og óskaði eftir því að ráðuneyti hans upplýsti, hvort skilja bæri svo bréf þess til hreppsnefndar Y-hrepps, dags. 25. október 1993, að ráðuneytið hefði þá þegar tekið ákvörðun um að ganga til samninga annað hvort við A og syni eða G og að í bréfi ráðuneytisins hefði falist tilkynning um fyrirhugaða ráðstöfun jarðarinnar. Þá óskaði ég þess að ráðuneytið upplýsti, hvernig það hagaði almennt vali á þeim aðilum, sem gengið væri til samninga við í sambærilegum málum. Svör landbúnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 31. júlí 1995, og segir þar meðal annars svo: "Með samhljóða bréfum ráðuneytisins til hreppsnefndar [Y-hrepps] og Jarðanefndar [Z-sýslu] dags. 25. október 1993 sendi ráðuneytið þær umsóknir sem borist höfðu um ábúð á jörðinni [X]. Af hálfu ráðuneytisins var lögð áhersla á að viðtakandi jarðarinnar keypti eignir fráfarandi að hluta eða öllu leyti. Fyrir lágu upplýsingar um að feðgarnir á [Q] í [Y-hreppi], þeir [A] og [E og F], höfðu án afskipta ráðuneytisins, gert drög að samningi um kaup á hluta af eignum fráfarandi ábúanda. Þá kom fram í umsókn [G] um ábúð á jörðinni að hann útilokaði ekki kaup á eignum fráfarandi á jörðinni. Í ljósi þess lagði ráðuneytið til við ofangreindar nefndir að þær samþykktu ábúð feðganna eða [G] á jörðinni, enda taldi ráðuneytið ekki rök til að gera upp á milli þeirra. Bréf ráðuneytisins felur í sér ákvörðun og tilkynningu til nefndanna um fyrirhugaða ráðstöfun jarðarinnar í ofangreinda veru, sbr. 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976, þrátt fyrir að umsóknir annarra aðila væru einnig sendar nefndunum. Í bréfi yðar er jafnframt óskað eftir upplýsingum um hvernig ráðuneytið hagi almennt vali á þeim aðilum sem samið er við í sambærilegum málum. Því er til að svara að jarðir, sem lausar eru til ábúðar eru ekki auglýstar sérstaklega í fjölmiðlum, heldur eru upplýsingar um þær gefnar símleiðis þegar eftir þeim er leitað. Berist fleiri en ein umsókn um ábúð eða nytjaleigu á jörð eru þær sendar samhliða til viðkomandi sveitarstjórnar og jarðanefndar með vísan til 1. mgr. 6. gr. jarðalaga, án þess að afstaða sé tekin til umsækjenda og þannig lagt í vald nefndanna að velja viðtakanda jarðar úr hópi umsækjenda. Þessi framkvæmd ráðuneytisins er þó ekki án undantekninga, eins og meðferð ráðuneytisins á umsóknum um [X] sýnir, og einnig fleiri dæmi, sbr. meðfylgjandi ljósrit. Að lokum skal tekið fram að ráðuneytið hefur til athugunar að setja sérstakar vinnureglur um meðferð umsóknar um ábúð/nytjaleigu og fleiri atriði er varða ráðstöfun ríkisjarða á vegum ráðuneytisins." Með bréfi, dags. 9. ágúst 1995, kynnti ég A framangreind svör landbúnaðarráðuneytisins. IV. Í áliti mínu segir svo um einstaka liði í kvörtun A: "1. Auglýsing ríkisjarða, sem lausar eru til ábúðar. Í bréfum landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 19. maí 1994 og 31. júlí 1995, kemur fram, að ríkisjarðir, sem eru lausar til ábúðar, séu ekki auglýstar opinberlega, heldur séu upplýsingar um þær gefnar símleiðis, þegar eftir þeim sé leitað. Hvorki í jarðalögum nr. 65/1976 né í öðrum lögum er mælt svo fyrir, að auglýsa skuli ríkisjarðir, sem lausar eru til ábúðar og ætlunin er að leigja. Í þessu sambandi verður að hafa í huga, að ábúð á ríkisjörðum getur verið eftirsótt. Þar sem sú skylda hvílir á stjórnvöldum að gæta jafnréttis milli borgaranna, tel ég rétt, að ríkisjarðir, sem lausar eru til ábúðar og ætlunin er að leigja, séu auglýstar, þannig að allir þeir, sem áhuga hafa, fái sama tækifæri til að sækja um. Ráðuneytið hefur nú, að minnsta kosti að einhverju leyti, tekið að auglýsa þær ríkisjarðir, sem leigja á út. Ég tel ástæðu til þess að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins, að þeirri stefnu verði framvegis fylgt. 2. Ákvörðun um hverjum ríkisjörð skuli byggð. Samkvæmt 10. tölul. 9. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer landbúnaðarráðuneytið með mál, er varða ríkisjarðir. Samkvæmt 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, fer jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins með málefni jarða í ríkiseign, nema annað sé ákveðið í lögum. Að lögum ber landbúnaðarráðuneytinu því að taka ákvarðanir um, hverjum það byggir ríkisjörð. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. júlí 1995, segir meðal annars svo: "Berist fleiri en ein umsókn um ábúð eða nytjaleigu á jörð eru þær sendar samhliða til viðkomandi sveitarstjórnar og jarðanefndar með vísan til 1. mgr. 6. gr. jarðalaga, án þess að afstaða sé tekin til umsækjenda og þannig lagt í vald nefndanna að velja viðtakanda jarðar úr hópi umsækjenda. Þessi framkvæmd ráðuneytisins er þó ekki án undantekninga..." Án sérstakrar lagaheimildar getur landbúnaðarráðuneytið ekki framselt sveitarstjórnum eða jarðanefndum vald sitt til þess að ákveða, hverjum skuli byggja eða leigja ríkisjörð. Ráðuneytinu er þó almennt heimilt, í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, að leita álits annars stjórnvalds, í þessu tilviki sveitarstjórnar og jarðanefndar, áður en það tekur slíka ákvörðun. Gæta verður þess þó hverju sinni, að slíkt fari ekki í bága við lögmælta skipan stjórnsýslu á viðkomandi sviði, þannig að raskað sé því réttaröryggi, sem slíkri skipan er ætlað að veita. Í þessu sambandi ber að hafa í huga, að samkvæmt 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, ber að tilkynna sveitarstjórn og jarðanefnd fyrirhuguð aðilaskipti að réttindum yfir fasteignum, sem lögin taka til, og stofnun slíkra réttinda og afla samþykkis þeirra til ráðstöfunarinnar. Sveitarstjórn og jarðanefnd er rétt að synja um ráðstöfun fasteignar, ef þær telja hana andstæða hagsmunum sveitarfélagsins. Ef sveitarstjórn og jarðanefnd eru ekki sammála um meðferð máls, getur hvor um sig skotið ágreiningsefninu til ráðherra, sem fellir úrskurð, að fenginni umsögn Búnaðarfélags Íslands, sbr. 3. mgr. 6. gr. jarðalaga. Þá er samkvæmt 17. gr. laganna heimilt að skjóta ákvörðunum sveitarstjórna eða jarðanefnda samkvæmt lögunum innan eins mánaðar til landbúnaðarráðuneytisins. Sveitarstjórnum og jarðanefndum eru með jarðalögunum fengnar valdheimildir til að grípa inn í ákvarðanir eigenda þeirra fasteigna, sem lögin taka til, um ráðstöfun þeirra. Við leigu jarða eiga þessar valdheimildir við hvort sem eigandi jarðar er ríkið, einstaklingur eða lögaðili. Beiting þessara valdheimilda af hálfu sveitarstjórnar og jarðanefndar getur orðið tilefni til þess, að sá, sem telur að réttur hafi verið á sér brotinn, skjóti málinu með stjórnsýslukæru til ráðherra. Þegar sveitarstjórn og jarðanefnd láta, að beiðni landbúnaðarráðuneytisins, uppi álit á umsóknum um leigu á ríkisjörð og þá með þeim hætti að mæla með ákveðnum umsækjanda, liggur ekki fyrir nefndunum nein ákvörðun jarðeiganda um, hverjum hann ætli að leigja jörðina. Í slíkum tilvikum kann að rísa vafi um, á hvaða grundvelli álitið sé byggt og hvort sveitarstjórn og jarðanefnd hafi við þá álitsgjöf fylgt eða verið bundnar af þeim ramma, sem valdheimildir og tilgangur jarðalaganna setur valdi þeirra. Hvernig sem á það er litið, er slíkt álit ekki bindandi fyrir jarðeiganda, þegar hann tekur ákvörðun um, hverjum hann leigir eignina, en hann verður að leggja ákvörðun sína fyrir jarðanefnd og sveitarstjórn og afla samþykkis til ráðstöfunarinnar skv. 6. gr. jarðalaga. Við ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins um, hverjum það leigir jörð, þarf ráðuneytið sjálfstætt að gæta reglna stjórnsýsluréttarins um undirbúning og ákvarðanir, svo sem rannsóknarreglunnar og jafnræðisreglunnar. Ráðuneytið er þarna í annarri stöðu heldur en eigendur jarða í einkaeign. Það getur því sjálfstætt reynt á það, hvort ráðuneytið hefur við slíka ákvörðun fylgt reglum stjórnsýsluréttar. Eins og fram kemur í því máli, sem hér er fjallað um, kunna sérstök sjónarmið, svo sem um ráðstöfun eigna fráfarandi leiguliða á jörðinni, að hafa áhrif á það, hverjum eigandi jarðar kýs að leigja jörð sína. Þessi sjónarmið þurfa ekki að fara saman við mat sveitarstjórnar og jarðanefndar á því, hvaða umsækjanda sé heppilegast að leigja jörðina. Með þeirri aðferð landbúnaðarráðuneytisins, að leggja það í vald jarðanefndar og sveitarstjórnar að velja viðtakanda jarðar úr hópi umsækjenda um ríkisjörð, er í raun hvorki af hálfu ráðuneytisins tekin sérstök ákvörðun á grundvelli þeirra reglna stjórnsýsluréttar, sem ráðuneytinu ber að gæta, né er um það að ræða að jarðanefnd og sveitarstjórn taki sérstaka ákvörðun á grundvelli þeirra lagasjónarmiða, sem jarðalögin áskilja að synjun um áformaða ráðstöfun byggist á, sbr. 2. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Þessi framkvæmd veldur þannig óvissu fyrir umsækjendur um, á hvaða grundvelli meðmæli jarðanefndar og sveitarstjórnar séu byggð og þá jafnframt afgreiðsla ráðuneytisins á málinu. Af þessu leiðir einnig, að örðugt verður að koma við málskoti til ráðuneytisins eða láta sjálfstætt reyna á afgreiðslu ráðuneytisins. Ég vek einnig athygli á því, að bréf þau, sem landbúnaðarráðuneytið hefur sent jarðanefndum og sveitarstjórnum og ég hef fengið til athugunar, eru ekki í öllum tilvikum nógu glögg um það, með hvaða hætti ráðuneytið leggur málið fyrir jarðanefnd og sveitarstjórn og hvers konar afgreiðslu er óskað af hálfu þessara aðila. Ég nefni þar sem dæmi, að allar umsóknir um umrædda jörð voru sendar, þrátt fyrir að ráðuneytið teldi sig hafa valið úr þá umsækjendur, sem óskað var eftir að gert yrði upp á milli, og aðeins tekið fram, að ráðuneytið "leggi til" að valið yrði milli tveggja umsækjenda. Það eru því tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins, að það breyti málsmeðferð við afgreiðslu umsókna um leigu á ríkisjörðum með þeim hætti, að ráðuneytið taki sjálft afstöðu til umsókna, eftir að hafa, eftir atvikum, aflað fullnægjandi upplýsinga um áform umsækjenda og gætt annarra reglna stjórnsýsluréttar, svo sem jafnræðisreglunnar. Þegar slík ákvörðun liggur fyrir, verði hún tilkynnt jarðanefnd og sveitarstjórn í samræmi við 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum og óskað eftir samþykki á ráðstöfun eignarinnar til þess aðila, sem ráðuneytið hefur ákveðið að gera leigusamning við. Jarðanefnd og sveitarstjórn verða þá að taka afstöðu til erindis ráðuneytisins á grundvelli þeirra lagasjónarmiða, sem búa að baki valdheimildum þeirra. Ef það er niðurstaða þeirra, að synja beri um hina áformuðu ráðstöfun, verður sú niðurstaða að vera studd málefnalegum rökum um, að ráðstöfunin sé andstæð hagsmunum sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum. Með þessu fyrirkomulagi gefst umsækjendum um ríkisjarðir kostur á að meta sjálfstætt ákvarðanir landbúnaðarráðuneytisins annars vegar og hins vegar afgreiðslur jarðanefndar og sveitarstjórnar og neyta þeirra úrræða, sem tiltæk kunna að vera til að láta reyna á gildi þeirra. Er þetta fyrirkomulag og í bestu samræmi við þá skipan stjórnsýslu á þessu sviði, sem lög gera ráð fyrir. Telji ráðuneytið rétt í einhverjum tilvikum að óska sérstaklega fyrirfram eftir tillögum sveitarstjórnar og jarðarnefndar um ráðstöfun á jörð eða öðru landi í eigu ríkisins, legg ég áherslu á, að slík erindi verði lögð fyrir með þeim hætti, að skýrt komi fram, að verið sé að óska eftir áliti en ekki ákvörðun skv. 6. gr. jarðalaga. Þegar ráðuneytið hefur síðan tekið ákvörðun í málinu, verði hún lögð fyrir sveitarstjórn og jarðanefnd, eins og lög áskilja. 3. Ákvörðun um hverjum skyldi byggja jörðina X. Samkvæmt skýringum þeim, sem fram koma í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 31. júlí 1995, hafði ráðuneytið tekið ákvörðun um að ganga til samninga annað hvort við A og syni hans eða G. Erindi landbúnaðarráðuneytisins til sveitarstjórnar og jarðanefndar, dags. 25. október 1993, fól því "í sér ákvörðun og tilkynningu til nefndanna um fyrirhugaða ráðstöfun jarðarinnar í ofangreinda veru, sbr. 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976", eins og segir í bréfi ráðuneytisins, dags. 31. júlí 1995. Af hálfu ráðuneytisins var því litið svo á, að ekki væri verið að leita umsagnar um það, hverjum heppilegast væri að byggja jörðina, heldur væri verið að leita samþykkis sveitarstjórnar og jarðanefndar á grundvelli 1. mgr. 6. gr. jarðalaga. Með bréfi, dags. 4. nóvember 1993, svaraði sveitarstjórn Y-hrepps erindi ráðuneytisins og er bréfið rakið í II. kafla hér að framan. Að mínum dómi virðast svör sveitarstjórnar geta gefið tilefni til þess að ætla, að misskilningur kunni að hafa ríkt um eðli erindis ráðuneytisins, þ.e. að verið væri að leita álits á því, hverjum umsækjenda byggja ætti jörðina. Var sú ráðstöfun ráðuneytisins, að senda allar umsóknir, sem borist höfðu um X, til sveitarstjórnar og jarðanefndar, einnig til þess fallin að valda misskilningi. Þá var orðalag í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til sveitarstjórnar og jarðanefndar, dags. 25. október 1993, heldur ekki skýrt um það, að ráðuneytið hefði tekið ákvörðun um ráðstöfun X, en þar segir, að ráðuneytið "[leggi] því til að þeim feðgum verði byggð jörðin, eða [G]". Það fór einnig svo, að í stað þess að taka erindi landbúnaðarráðuneytisins til samþykktar eða synjunar á grundvelli 1. og 2. mgr. 6. gr. jarðalaga voru sveitarstjórnarmenn "einhuga um að mæla með umsókn þeirra [B og C]". (Leturbreyting mín). Í þessi sambandi verður að hafa í huga, að úrlausn sveitarstjórnar á grundvelli 2. mgr. 6. gr. jarðalaga annars vegar og hins vegar álit sveitarstjórnar á því, hver umsækjenda um ríkisjörð teljist hæfastur, byggist á mismunandi lagagrunni, þannig að ekki verður fjallað um þessi mál á grundvelli sömu lagasjónarmiða. Þá er einnig rétt að hafa í huga, að þegar sveitarstjórn og jarðanefnd synja um fyrirhugaða ráðstöfun eignar á grundvelli 2. mgr. 6. gr. jarðalaga, hafa þessi stjórnvöld að lögum ekki forræði á því að gengið verði til samninga við aðra aðila. Afgreiðsla jarðanefndar virðist sama marki brennd. Í stað þess að taka erindi landbúnaðarráðuneytisins til samþykktar eða synjunar á grundvelli 1. og 2. mgr. 6. gr. jarðalaga varð niðurstaða jarðanefndar sú, að "hún [vildi] veita þeim [B og C] ábúð á [X]", eins og segir í bréfi jarðanefndar frá 22. nóvember 1993. Í tilkynningu landbúnaðarráðuneytisins til sveitarstjórnar og jarðanefndar fólst, að sögn ráðuneytisins, að ákveðið hefði verið að ganga til samninga við A og syni hans eða G. Í niðurstöðum sveitarstjórnar og jarðanefndar kemur hvergi fram með skýrum hætti að þeirri ráðstöfun sé synjað, að gengið verði til samninga við umrædda aðila. Í bréfi sveitarstjórnar, dags. 4. nóvember 1993, er raunar ekki vikið að G eða fyrirhuguðum samningum við hann, en það bar skilyrðislaust að gera, ef málið var lagt fyrir sveitarstjórn á grundvelli 6. gr. jarðalaga. Það er óskráð grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr. Ber stjórnvöldum þannig að taka skýra afstöðu til erinda, sem til þeirra er beint, enda séu fyrir hendi fullnægjandi upplýsingar og önnur skilyrði til að taka ákvörðun. Um verkefni sveitarstjórna og jarðanefnda samkvæmt jarðalögum hefur þessi regla verið staðfest í dómum Hæstaréttar, sjá t.d. Hrd. 1981:1029. Eins og áður sagði, hefur landbúnaðarráðuneytið í skýringum sínum til mín talið bréf sitt til jarðanefndar og sveitarstjórnar frá 25. október 1993 hafa falið í sér ákvörðun og tilkynningu samkvæmt 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum. Ráðuneytinu mátti því vera ljóst, að svör jarðanefndar og sveitarstjórnar voru ekki í samræmi við það erindi, sem ráðuneytið taldi sig hafa lagt fyrir þessa aðila. Þar sem í senn skorti á, að bréf ráðuneytisins væri nægjanlega ákveðið og skýrt og svör jarðanefndar og sveitarstjórnar voru ekki í samræmi við það erindi, sem fyrir þessa aðila voru lögð, tel ég að svo miklir annmarkar hafi verið á málinu, að ráðuneytinu hafi borið að hafa forgöngu um að bætt yrði úr þeim, áður en tekin var ákvörðun um ráðstöfun jarðarinnar, og þá eftir atvikum með því að leggja málið á ný fyrir sveitarstjórn og jarðanefnd á grundvelli 6. gr. jarðalaga. Ég ítreka enn, að sérstök ástæða var til að afgreiðsla jarðanefndar og sveitarstjórnar væri ótvíræð, þar sem synjun á ráðstöfun eignar á grundvelli 2. mgr. 6. gr. jarðalaga er almennt íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi aðila. Þá verður slík synjun jafnframt að vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum og almennt verður að ganga út frá því, að ekki verði synjað samþykkis á ráðstöfun jarðar, nema ljóst liggi fyrir, að ráðstöfunin sé andstæð þeim hagsmunum sveitarfélags, sem verndar njóta af jarðalögum nr. 65/1976 og nánar verður vikið að hér á eftir. 4. Úrskurður landbúnaðarráðuneytisins um kæru A. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins var ekki farin sú leið að leggja málið að nýju fyrir jarðanefnd og sveitarstjórn, heldur var gengið til samninga við B og C um leigu jarðarinnar. A var tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags. 3. desember 1993. Þar kemur fram, að fyrir liggi, að bæði hreppsnefnd Y-hrepps og jarðanefnd Z-sýslu hafi mælt með því að umrædd ríkisjörð yrði byggð þeim B og C. Síðan segir, að ráðuneytið sé "því ekki í aðstöðu til að verða við umsókn yðar". A og meðumsækjendur hans um jörðina X kærðu, eins og segir í upphafi úrskurðar landbúnaðarráðuneytisins frá 10. janúar 1994, "til úrskurðar ráðuneytisins samkvæmt heimild í 17. gr. jarðalaga nr. 65/1976 þær ákvarðanir hreppsnefndar Y-hrepps og Jarðanefndar Z-sýslu að samþykkja ekki ábúð þeirra á jörðinni X [...], en samþykkja þess í stað ábúð [B] og [C] á jörðinni". Úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp 10. janúar 1994 og staðfesti ráðuneytið þar þær ákvarðanir hreppsnefndar Y-hrepps á fundi 2. nóvember 1993 og jarðanefndar Z-sýslu á fundi 22. nóvember 1993, að samþykkja ábúð B og C á jörðinni X. Úrskurðurinn er undirritaður af landbúnaðarráðherra, og S, þá deildarstjóra í ráðuneytinu, en í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 19. maí 1994, kemur fram, að S hafði með höndum meðferð kærumálsins. Fyrirspurn minni um, hvaða starfsmaður eða starfsmenn hafi annast gerð byggingarbréfs fyrir X, er hins vegar svarað af hálfu ráðuneytisins á þann veg, að ráðuneytið hafi þá, 19. maí 1994, ekki enn verið búið að ganga frá ábúðarsamningi við B, enda hefði hann þá ekki tekið við jörðinni. Í þeim gögnum, sem ég hef fengið afhent frá ráðuneytinu um meðferð umsókna um ábúð á jörðinni X, kemur fram, að S, deildarstjóri í ráðuneytinu, hafði afskipti af málinu með þeim hætti, að hann undirritaði bréf ráðuneytisins, dags. 25. október 1993, til jarðanefndar Z-sýslu, hreppsnefndar Y-hrepps og umsækjenda. Þá undirritar hann bréf ráðuneytisins, dags. 4. nóvember 1993, þar sem viðbótarupplýsingar vegna umsóknar B og C eru sendar til jarðanefndar og hreppsnefndar. S undirritar einnig bréf ráðuneytisins, dags. 3. desember 1993, til umsækjenda um ábúð á jörðinni, þar sem þeim er tilkynnt um niðurstöðu hreppsnefndar og jarðanefndar og tekið fram í tilvikum annarra en B og C, að ráðuneytið sé því ekki í aðstöðu til að verða við umsókn hlutaðeigandi. Í bréfi því, sem S undirritar f.h. ráðherra til B og C þennan sama dag, er vísað til samþykkis hreppsnefndar Y-hrepps í bréfi, dags. 4. nóvember 1993, og jarðanefndar Z-sýslu í bréfi, dags. 22. nóvember 1993, og sagt, að ráðuneytið hafi ákveðið að stefna að því að byggja þeim jörðina frá fardögum 1994 að telja, enda náist samkomulag milli þeirra og ráðuneytisins um leiguskilmála og leigukjör, svo og að samkomulag náist milli þeirra og fráfarandi ábúanda jarðarinnar um kaup á hluta af eignum hans á jörðinni. Ég tel sérstaka ástæðu til að benda á, að í stjórnsýslukæru þeirri, sem A og meðumsækjendur hans báru fram við landbúnaðarráðuneytið, er meðal annars á því byggt, að ákvarðanir hreppsnefndar og jarðanefndar hafi ekki tekið mið af þeim vinnubrögðum, sem jarða- og ábúðalög geri ráð fyrir að séu viðhöfð í slíkum tilvikum, og til þess vísað, að ráðuneytið hafi gert tillögu um að jörðin yrði byggð nafngreindum aðilum og því hljóti veigamiklar ástæður að vera til þess að horfið verði frá þeim áformum. Samkvæmt þessu hefur við meðferð stjórnsýslukærunnar þurft meðal annars sérstaklega að taka afstöðu til þeirra lagasjónarmiða, sem gerð er grein fyrir í IV. kafla 3 hér að framan, og þar með þess, hvernig mál þetta var lagt fyrir hreppsnefnd og jarðanefnd af hálfu landbúnaðarráðuneytisins, en fram er komið að bréf ráðuneytisins um það voru undirrituð af S, deildarstjóra. Þá er einnig fram komið, að S undirritaði af hálfu ráðuneytisins bréf, þar sem umsækjendum var tilkynnt, að ráðuneytið hefði ákveðið af byggja ákvörðun sína um, hverjum jörðin X yrði leigð, á hinum kærðu afgreiðslum jarðanefndar og hreppsnefndar. Með hliðsjón af þessum afskiptum, sem S, deildarstjóri, hafði af undirbúningi og ákvörðunum um, hverjum jörðin X yrði byggð, tel ég, að hann hafi af þeirri ástæðu verið vanhæfur til meðferðar þeirrar stjórnsýslukæru, sem A og meðumsækjendur hans báru fram, og þar með til að standa að úrskurði ráðuneytisins í málinu samkvæmt hinni óskráðu grundvallarreglu um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar, sbr. nú 1. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og nánar verður komið að í V. kafla hér á eftir, hefur landbúnaðarráðherra það hlutverk, að koma í senn fram fyrir hönd ríkisins sem landeiganda og vera æðsti úrskurðaraðili á sviði stjórnsýslu um lögmæti ákvarðana sveitarstjórna og jarðanefnda samkvæmt jarðalögum, þ. á m. um það, hvort ráðstöfun ríkisjarðar fari í bága við hagsmuni sveitarfélags. Þessi hlutverk geta verið ósamrýmanleg, þegar um ríkisjarðir er að ræða. Í 2. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga kemur fram, að sé ákvörðun kærð til æðra stjórnvalds eftir gildistöku laganna, beri að beita lögunum um málið upp frá því, en lögin öðluðust gildi 1. janúar 1994. Þar sem kæra A var borin fram við landbúnaðarráðuneytið með ódagsettu bréfi, er barst því hinn 13. desember 1993, er ljóst, að stjórnsýslulögin giltu ekki um meðferð málsins. Ég tel engu að síður ástæðu til að árétta, að eftir gildistöku stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að byggja á því, að hæfisreglur II. kafla laganna taki til slíks hagsmunaárekstrar, verði ekki ráðið skýrlega af lögum eða lögskýringargögnum, að ætlun löggjafans hafi verið að víkja beinlínis frá sérstökum hæfisreglum stjórnsýsluréttar. Eftir gildistöku stjórnsýslulaganna er því ljóst, að landbúnaðarráðherra er ekki hæfur til þess að leggja úrskurð á það deiluefni, hvort sveitarstjórn og jarðanefnd hafi á lögmætan hátt synjað að samþykkja ákvörðun um ráðstöfun ríkisjarðar, sem tekin hafur verið í umboði og á ábyrgð hans sem fyrirsvarsmanns um málefni ríkisjarða, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Af þeim sökum eru undirmenn ráðherra einnig vanhæfir til meðferðar málsins. Ber ráðherra því að víkja sæti í slíkum málum svo að skipaður verði seturáðherra til meðferðar málanna. 5. Synjun um ráðstöfun eignar samkvæmt 2. mgr. 6. gr. jarðalaga. Í skýringum landbúnaðarráðuneytisins til A og sona hans, svo og í bréfum ráðuneytisins til mín, hefur ráðuneytið borið því við, að því hafi ekki verið heimilt að ganga til samninga við A og syni hans, þar sem sveitarstjórn og jarðanefnd hafi hafnað fyrirhugaðri ráðstöfun X til þeirra á grundvelli 2. mgr. 6. gr. jarðalaga. Þar sem ráðuneytið byggir á því, að sveitarstjórn og jarðanefnd hafi synjað um samþykki sitt á leigu X til A og sona hans, verður næst að taka til athugunar, hvort ákvarðanir hreppsnefndar og jarðanefndar hafi verið byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og verið í samræmi við 6. gr. jarðalaga, þannig að landbúnaðarráðuneytinu hafi verið heimilt að líta svo á, að lögmæt synjun nefndanna lægi fyrir, svo sem það virðist gera í nefndum úrskurði sínum frá 10. janúar 1994. 5.1. Réttarreglur. Áður en sveitarstjórn og jarðanefnd taka ákvörðun um að synja um ráðstöfun eignar skv. 2. mgr. 6. gr. jarðalaga, verða þessi stjórnvöld að undirbúa og kanna málið á viðhlítandi hátt. Þá er þeim því aðeins heimilt að synja um ráðstöfun jarðar að hún sé "andstæð hagsmunum sveitarfélagsins", eins og segir í 2. mgr. 6. gr. jarðalaga. Líta verður til markmiða jarðalaga, þegar afmarkað er, á hvaða sjónarmiðum heimilt er að byggja mat á því, hvað geti talist andstætt "hagsmunum sveitarfélagsins" í skilningi ákvæðisins. Í 1. gr. jarðalaga segir svo: "Tilgangur laga þessara er að tryggja, að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað stunda." Í athugasemdum við 1. gr. í greinargerð þess frumvarps, er varð að jarðalögum nr. 65/1976, segir meðal annars svo: "Á undanförnum árum hefur eftirspurn eftir landi til annarra nota en landbúnaðar farið stórvaxandi. Einkum hafa jarðir verið keyptar háu verði, þar sem góð aðstaða er til að setja niður sumarbústaði, eða eftirsóknarverð hlunnindi fylgja jörðum, svo sem veiði [...]. Afleiðingin er því sú, að margar vildisbújarðir hafa verið skákaðar niður, en það hefur torveldað eðlilegan búrekstur, og á mörgum hefur föst búseta lagst niður, vegna jarðarkaupa félagssamtaka eða manna, sem ekki hyggja á búskap. Rétt verður að teljast að gefa þéttbýlisbúum og öðrum, sem eftir sækjast, kost á landspildum til ræktunar og útivistar og til að reisa sumardvalarhús. Reynslan sýnir hins vegar nú þegar, að brýn þörf er á að fylgjast með slíkum ráðstöfunum lands og hafa áhrif á hvar og hvernig landi er ráðstafað á þann hátt. Að öðrum kosti vofir yfir stórfelld röskun á búsetuaðstöðu fólks á dreifbýlissvæðum umfram það, sem þegar er orðið og óeðlileg verðhækkun lands." (Alþt. 1975, A-deild, bls. 1701.) Samkvæmt framansögðu er það markmið jarðalaga að nýting jarða sé þjóðhagslega hagkvæm og að eignarráð og búseta á jörðum samræmist hagsmunum sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað stunda. Geta sveitarstjórnir og jarðanefndir samkvæmt 6. gr. jarðalaga synjað um samþykki til ráðstöfunar fasteignaréttinda, ef nauðsynlegt er í þágu þessa markmiðs jarðalaga, með þeim takmörkunum og skilyrðum, sem jarðalög og önnur lög setja. Með þessum hætti hafa sveitarstjórnir og jarðanefndir, hver í sínu umdæmi, vald til að koma í veg fyrir að jarðir séu teknar skipulagslaust úr landbúnaðarnotum. 5.2. Afstaða sveitarstjórnar. Fyrirhuguð ráðstöfun jarðarinnar X til A og sona hans, eða til G, fól í sér leigu á jörðinni, en þeir höfðu áform um sama rekstur á jörðinni og verið hafði, þ.e. svínarækt, þannig að ljóst var að byggingar jarðarinnar nýttust til áframhaldandi búreksturs. Fyrirhuguð jarðarafnot B og C voru einnig samskonar. Að framansögðu athuguðu er því ljóst, hvað sem öðru líður, að fyrrgreind sjónarmið um að sporna við því að jarðir væru teknar skipulagslaust úr landbúnaðarnotum eða að ráðstöfun færi að öðru leyti í bága við hagsmuni þeirra, sem landbúnað vilja stunda, áttu ekki við í máli þessu. Í bréfi sveitarstjórnar Y-hrepps til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 4. nóvember 1993, kemur fram, að sveitarstjórn telji sig ekki geta mælt með A og sonum hans, vegna þess að þeir sitji jarðirnar Æ, Ö og Q. Af hálfu A hefur verið bent á, að jörðin Q sé um 20 ha. að stærð og hafi verið byggð upp í kring um loðdýrarækt. Land jarðarinnar skiptist þannig, að um 5 ha. sé ræktað land, en að öðru leyti sé landið gróðursnauðir árfarvegir. Jörðin Æ sé tvískipt. Séu 2/3 hlutar jarðarinnar eign Búnaðarsambands Z-sýslu, en 1/3 hluti eign þeirra feðga. Þá bendir A á, að fjallajörðin Ö hafi ekki verið í ábúð í áratugi. Hafi hún verið lögð undir Æ um 1955, en árið 1984 hafi Skógræktarfélagi Z-sýslu verið seldur stór hluti af aðalbeitilandinu, sem fylgdi Ö. Land Æ-jarðanna sé að langmestum hluta fjalllendi. Með hliðsjón af stærð og landsgæðum umræddra jarða, sem A og synir hans hafa afnot af, er ég sammála niðurstöðu landbúnaðarráðuneytisins að því er snertir þessi rök sveitarstjórnar, sbr. úrskurð þess frá 10. janúar 1994. Ég tel því, að þetta sjónarmið, sem í sjálfu sér er málefnalegt, hafi með tilliti til málsatvika ekki átt við í máli þessu og því ekki getað réttlætt að umræddri ráðstöfun jarðarinnar til A og sona hans yrði synjað á þeim grundvelli. Í bréfi sveitarstjórnar Y-hrepps til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 4. nóvember 1993, kemur fram, að bæði B og C séu uppalin í sveit og vön allri almennri vinnu við landbúnað. Af röksemdum sveitarstjórnar að dæma var þetta sjónarmið talið mæla með því, að veita B og C jörðina en ekki A og sonum hans. Ekki er vikið að menntun eða reynslu A og sona hans í umræddu bréfi. Af gögnum málsins kemur fram, að A sé menntaður búfræðikandídat og sonur hans E búfræðingur. Fyrir liggur að byggingar jarðarinnar X eru hannaðar fyrir svínarækt. A hefur bent á, að hann hafi unnið um árabil við hirðingu á stóru svínabúi. Þá hafi sonur hans aðstoðað fyrri ábúanda að X við hirðingu, þegar hann hafi þurft að bregða sér að heiman. Í bréfum sveitarstjórnar Y-hrepps kemur hvergi fram rökstuðningur fyrir því, að miðað við menntun og reynslu þeirra feðga fari í bága við hagsmuni sveitarfélagsins að leigja þeim jörðina. Verður því ekki séð, að framangreind sjónarmið hafi getað réttlætt synjun sveitarstjórnar á leigu jarðarinnar til þeirra á grundvelli þessara sjónarmiða. Í skýringum sveitarstjórnar í bréfi hennar til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 6. janúar 1994, segir, að lögð hafi verið áhersla á að "fá fjölskyldu í [X] í stað þeirrar sem flyst þaðan í vor ...". Af röksemdum sveitarstjórnar að dæma var þetta sjónarmið einnig talið mæla með því, að veita B og C jörðina en ekki A og sonum hans, en fyrir liggur, að F, sem aðallega var skrifaður fyrir umsókninni, var þá ókvæntur. Rétt er að geta þess, að hann var þá á sautjánda ári. Með tilliti til markmiða, ákvæða og lögskýringargagna jarðalaga, er sveitarstjórn ekki heimilt, samkvæmt 6. gr. jarðalaga, að synja um samþykki á leigu á ríkisjörð á grundvelli sjónarmiða um hjúskaparstöðu væntanlegs leigutaka. Í skýringum sveitarstjórnar til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 27. desember 1993, kemur fram, að "alls ekki [séu] líkur á að hann [þ.e. F] hefji búskap á [X]". Í skýringum sveitarstjórnar til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 6. janúar 1994, kemur einnig fram, að sveitarstjórn hafi ekki talið, að fyrir lægi, "hvernig þeir [þ.e. A og synir hans] sætu jörðina." Þegar sveitarstjórn tekur til umfjöllunar, hvort veita skuli samþykki til ráðstöfunar eignar á grundvelli 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976, ber sveitarstjórn að afla nauðsynlegra upplýsinga til þess að unnt sé að taka ákvörðun í máli. Ber sveitarstjórn þannig að kalla eftir upplýsingum frá aðilum, ef á skortir að nauðsynlegar upplýsingar hafi verið lagðar fram um fyrirhugaða ráðstöfun eignar. Sinni sveitarstjórn ekki þeirri skyldu sinni að leggja viðhlítandi grundvöll að ákvörðun, getur hún orðið ógildanleg af þeim sökum, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 21. janúar 1993, Hrd. 1993:108. Ég tel, að sveitarstjórn hafi verið óheimilt að synja um samþykki til ráðstöfunar X til A og sona hans vegna skorts á upplýsingum um, hvernig A og synir hans ætluðu að sitja jörðina, enda verður ekki séð af gögnum málsins að sveitarstjórn hafi sinnt skyldu sinni að afla upplýsinga um það atriði. Þá verður heldur ekki séð, á hvaða upplýsingum sveitarstjórn hefur byggt þá niðurstöðu sína, að F sé alls ekki líklegur til að hefja búskap á jörðinni. Miðað við þau gögn, sem lágu fyrir landbúnaðarráðuneytinu, er það kvað upp úrskurð í málinu hinn 10. janúar 1994, var ljóst, að verulega skorti á, að sveitarstjórn Y-hrepps hefði sinnt skyldu sinni til að kanna þessi atriði nánar, áður en hún synjaði um staðfestingu á ráðstöfun X til A og sona hans. Í bréfum sveitarstjórnar Y-hrepps til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 4. nóvember 1993 og 6. janúar 1994, kemur fram, að sveitarstjórn hafi ákveðið að "mæla með því", að B fengi X til ábúðar, þar sem hann væri fæddur og uppalinn í hreppnum. Í bréfi sveitarfélagsins, dags. 6. janúar 1994, segir ennfremur: "... telur sveitarfélagið sig hafa tvímælalaust meiri skyldur við þá sem eru hér uppaldir og hafa síðan greitt hér sína skatta og skyldur heldur en fólk úr öðrum sveitum og bæjum." Telja verður, að umrædd sjónarmið, sem byggð eru á búsetu og skattgreiðslum til sveitarfélagsins, verði ekki að lögum lögð til grundvallar við ákvörðun um, hvort ráðstöfun eignar skuli samþykkt á grundvelli 6. gr. jarðalaga, þar sem þessi sjónarmið falla hvorki undir markmið og ákvæði jarðalaga né eiga sér stoð í þeim eða öðrum lögum. Landbúnaðarráðuneytinu bar að taka tillit til ofangreindra annmarka og þýðingar þeirra við ákvörðun þess í málinu. 5.3. Afstaða jarðanefndar. Eins og rakið er í IV. kafla 3 hér að framan, hefur ekki komið fram með skýrum hætti, að jarðanefnd Z-sýslu hafi synjað ráðstöfun X til A og sona hans eða til G. Á skorti því að afgreiðsla jarðanefndar uppfyllti þau skilyrði, sem áður hefur verið gerð grein fyrir um skýrleika ákvarðana stjórnvalda. Bar landbúnaðarráðuneytinu að gæta að því atriði við frekari afgreiðslu málsins. Ég tel hins vegar ekki þörf á að taka afgreiðslu jarðanefndar til nánari athugunar." V. Um stöðu landbúnaðarráðherra sem fyrirsvarsmanns ríkisjarða annars vegar og æðsta úrskurðaraðila á sviði stjórnsýslu samkvæmt jarðalögum hins vegar, tók ég fram eftirfarandi: "Eins og áður segir, fer landbúnaðarráðuneytið með mál, er varða ríkisjarðir, nema annað sé ákveðið í lögum, sbr. 10. tölul. 9. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, og 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum. Þegar sveitarstjórn og jarðanefnd verða ekki sammála um að synja um ráðstöfun eignar á grundvelli 2. mgr. 6. gr. jarðalaga, þar sem ráðstöfunin fari í bága við hagsmuni sveitarfélagsins, getur málið gengið til úrskurðar ráðherra, eins og áður segir, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Þá er að öðru leyti heimilt að skjóta ákvörðunum sveitarstjórna og jarðanefnda til landbúnaðarráðuneytisins til úrskurðar skv. 17. gr. jarðalaga. Af framansögðu er því ljóst, að landbúnaðarráðuneytið hefur í senn það hlutverk að koma fram fyrir hönd ríkisins sem landeiganda og vera æðsti úrskurðaraðili á sviði stjórnsýslu um lögmæti ákvarðana sveitarstjórna og jarðanefnda samkvæmt jarðalögum, þ. á m. um það, hvort ráðstöfun jarðar hverju sinni, þ.m.t. ríkisjarða, telst fara í bága við hagsmuni sveitarfélags. Þessi hlutverk geta verið ósamrýmanleg, þegar um ríkisjarðir er að ræða. Mál það, sem hér er til umfjöllunar, er dæmi um slíkt, þar sem landbúnaðarráðuneytið tilkynnir fyrirhugaða leigu á X, sem a.m.k. sveitarstjórn fellst ekki á. Landbúnaðarráðuneytið lendir síðan í þeirri stöðu að þurfa að úrskurða um, hvort ákvörðun sveitarstjórnar, sem ráðuneytið áleit fela í sér synjun um samþykki til ráðstöfunar samkvæmt samningi, sem ráðuneytið hafði sjálft í hyggju að gera, hafi verið lögum samkvæmt. Eins og nánar greinir í kafla IV.4 hér að framan, er ljóst, að ráðherra og starfsmenn hans eru skv. núgildandi lögum yfirleitt ekki hæfir til þess að úrskurða um það á grundvelli 17. gr. jarðalaga, hvort sveitarstjórn og jarðanefnd hafi á lögmætan hátt synjað að samþykkja fyrirhugaða ráðstöfun landbúnaðarráðuneytisins á ríkisjörð. Ég tel ástæðu til að benda á, að óneitanlega hlýtur vafi að leika á því, hvort ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 megni að leysa þann vanda, sem upp kemur við framangreindan hagsmunaárekstur, með hliðsjón af eðli hans og umfangi. Þar sem forræði landbúnaðarráðuneytisins á jörðum ríkisins og hlutverk þess sem æðsta úrskurðaraðila á sviði stjórnsýslu samkvæmt jarðalögum getur valdið vandamálum, sem erfitt getur verið að leysa úr, tel ég rétt að beina því til landbúnaðarráðherra og forsætisráðherra, að tekið verði til sérstakrar athugunar, hvort rétt sé að landbúnaðarráðuneytið hafi báða þessa málaflokka á hendi." VI. Niðurstöður álits míns, dags. 4. janúar 1996, dró ég saman með svofelldum hætti: "Niðurstaða. Hinn 21. janúar 1994 leitaði A til mín og bar fram kvörtun. Í stuttu máli eru málavextir þeir, að landbúnaðarráðuneytið hafði ákveðið að ganga til samninga annað hvort við A og syni hans eða G um leigu á ríkisjörðinni X. Sveitarstjórn Y-hrepps og jarðanefnd Z-sýslu veittu ekki samþykki sitt til ráðstöfunar jarðarinnar til A og sona hans. Kærði A þá ákvarðanir sveitarstjórnar og jarðanefndar til landbúnaðarráðuneytisins, sem staðfesti þær með úrskurði, dags. 10. janúar 1994. Í tilefni af athugun minni á kvörtun A yfir framangreindum stjórnvaldsákvörðunum hef ég annars vegar tekið til athugunar nokkur atriði, sem snerta almennt málsmeðferð við ákvarðanir um leigu ríkisjarða og árekstra, sem kunna að koma upp, þegar ákvarðanir sveitarstjórna og jarðanefnda samkvæmt jarðalögum um ríkisjarðir eru bornar undir landbúnaðarráðuneytið sem æðra stjórnvald með stjórnsýslukæru. Hins vegar hef ég fjallað um úrskurð landbúnaðaráðuneytisins varðandi afgreiðslu hreppsnefndar og jarðanefndar á því máli, sem kvörtun A tekur til, í tilefni af stjórnsýslukæru frá A og meðumsækjendum hans. Helstu niðurstöður mínar við athugun á því, sem nefna mætti almenna þætti málsins eru þessar: Í fyrsta lagi tel ég, að fylgja beri þeirri reglu, að auglýsa opinberlega þær ríkisjarðir, sem lausar eru til leigu hverju sinni. Þá tel ég, að í samræmi við reglur jarðalaga og stjórnsýsluréttar beri landbúnaðarráðuneytinu að taka ákvörðun um, fyrir hönd ríkisins sem jarðeiganda, hverjum ríkisjörð verður byggð. Þegar fleiri en einn umsækjandi eru um ábúð á ríkisjörð, verður landbúnaðarráðuneytið að velja á milli umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Í því sambandi getur landbúnaðarráðuneytið leitað álits sveitarstjórna á því, hverjum rétt sé að byggja ríkisjörð, en er ekki skylt að gera það. Ég tel ástæðu til að taka fram, að ég tek ekki afstöðu til þess, hvort rétt sé eða heppilegt að ráðuneytið leiti slíkrar umsagnar. Ég legg hins vegar ríka áherslu á, að ef slíkrar umsagnar er leitað, þá sé þess gætt að það komi skýrt fram í erindi ráðueytisins að verið sé að leita slíkrar umsagnar en ekki afgreiðslu málsins á grundvelli 6. gr. jarðarlaga. Að fenginni slíkri umsögn, ef eftir er leitað, velur síðan ráðuneytið umsækjanda, en ráðuneytið er ekki bundið að lögum við tillögur jarðanefndar eða sveitarstjórnar. Í því sambandi ber einnig að árétta, að ráðuneytið getur ekki fylgt tillögu jarðanefndar eða sveitarstjórnar um það, hverjum byggð skuli ríkisjörð, nema ráðuneytið hafi sjálft gengið úr skugga um, að sú niðurstaða byggist á málefnalegum sjónarmiðum. Eftir að tekin hefur verið ákvörðun um, hvaða umsækjanda verði byggð ríkisjörð, hvort sem farið hefur verið eftir tillögum þeirra, sem umsagnar var leitað hjá eða ekki, ber að leggja fyrirhugaða ráðstöfun jarðarinnar fyrir sveitarstjórn og jarðanefnd til samþykktar eða synjunar skv. 6. gr. jarðalaga. Í öðru lagi er í álitinu vakin athygli á því, að landbúnaðarráðuneytið hefur í senn það hlutverk að lögum, að koma fram fyrir hönd ríkisins sem eiganda jarða og vera æðsti úrskurðaraðili á sviði stjórnsýslu um lögmæti ákvarðana sveitarstjórna og jarðanefnda samkvæmt jarðalögum, þ. á m. um það, hvort ráðstöfun jarðar hverju sinni, þ.m.t. ríkisjarða, telst fara í bága við hagsmuni sveitarfélagsins samkvæmt 6. gr. jarðalaga. Þessi hlutverk geta verið ósamrýmanleg, a.m.k. þegar um ríkisjarðir er að ræða. Þar sem forræði landbúnaðarráðuneytisins á jörðum ríkisins og hlutverk þess sem æðsta úrskurðaraðila á sviði stjórnsýslu samkvæmt jarðalögum getur valdið vandamálum, sem erfitt getur verið að leysa úr, tel ég rétt að beina því til landbúnaðarráðherra og forsætisráðherra, að tekið verði til sérstakrar athugunar, hvort rétt sé að landbúnaðarráðuneytið hafi báða þessa málaflokka á hendi með þeim hætti, sem nú er. Um þau atriði, sem kvörtun A tekur til, eru helstu niðurstöður mínar þessar: Í fyrsta lagi var það erindi, sem landbúnaðarráðuneytið lagði fyrir jarðanefnd Z-sýslu og hreppsnefnd Y-hrepps, ekki nægjanlega ákveðið og skýrt. Ráðuneytið átti því að fengnum svörum nefndanna að leggja málið fyrir þær að nýju. Í öðru lagi tel ég, að vegna verulegra annmarka, sem voru á ákvörðun sveitarstjórnar frá 4. nóvember 1993 og jarðanefndar frá 22. nóvember 1993 og nánar er fjallað um í álitinu, hafi brostið lagaskilyrði til þess, að landbúnaðarráðuneytinu væri heimilt að staðfesta þessar ákvarðanir í úrskurði sínum frá 10. janúar 1994. Í þriðja lagi tel ég, að sá annmarki hafi verið á úrskurði landbúnaðarráðuneytisins frá 10. janúar 1994 og meðferð stjórnsýslukæru þeirrar, sem þar var fjallað um, að sá starfsmaður ráðuneytisins, sem vann að málinu og stóð að úrskurðinum með ráðherra, var vanhæfur til meðferðar þess. Í samræmi við framangreindar niðurstöður mínar eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins, auk þess sem að framan greinir, að það taki til athugunar, með hvaða hætti það getur rétt hlut A vegna ákvarðana um byggingu jarðarinnar X, ef eftir því verður leitað af hálfu A." VII. Með bréfi, dags. 12. júní 1997, óskaði ég eftir upplýsingum landbúnaðarráðherra um, hvort samkomulag hefði náðst við A og þá með hvaða hætti hlutur hans hefði verið réttur. Landbúnaðarráðuneytið svaraði mér með bréfi, dags. 6. ágúst 1997. Þar segir: "Vegna bréfs yðar til ráðuneytisins, [...] skal tekið fram að enn sem komið er hefur ekki verið gengið frá neinu samkomulagi við [A]. Í samtölum ráðuneytisins við [A] hefur komið fram að hann myndi sætta sig við að fá á leigu ríkisjörð hjá jarðadeild ráðuneytisins sem hentaði hans þörfum. Ráðuneytið hefur veitt [A] allar upplýsingar um lausar jarðir á vegum ráðuneytisins og sérstaklega boðið honum leiguafnot af jörð í [Z-sýslu], sem Jarðasjóður ríkisins keypti á síðasta ári með heimild í 2. gr. laga um Jarðasjóð nr. 34/1992. Taldi [A], að athuguðum öllum aðstæðum, að sú jörð hentaði ekki starfsemi hans. Nú er til athugunar hjá ráðuneytinu sá möguleiki, að leigja [A] jörð í [Þ-sýslu], sem losna kann úr ábúð á næstunni og er það mat hans að það jarðnæði muni henta í þessu sambandi. Hvort af því getur orðið er ekki ljóst á þessari stundu. Mun yður verða gerð grein fyrir niðurstöðu málsins þegar hún liggur fyrir."