Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. júlí 2011 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Fjármálaeftirlitið hefði birt opinberlega tilkynningu um ákvörðun þess er laut að hæfi hans til að gegna starfi framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs. Sú tilkynning hefði verið birt níu mánuðum eftir að ákvörðun stofnunarinnar lá fyrir. Þá lýtur kvörtun A að viðbrögðum Fjármálaeftirlitsins við fréttaflutningi af áliti umboðsmanns Alþingis frá 15. mars 2011 í máli nr. 6121/2010 og fréttar sem eftirlitið birti af því tilefni. A telur að með efni og framsetningu umræddra tilkynninga á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins hafi verið brotið gegn persónu hans og æru. Þar hafi komið fram alvarlegar aðdróttanir í hans garð um lögbrot. Endurteknar tilkynningar stofnunarinnar um mál hans hafi auk þess leitt til þess að æra hans verið meidd enn frekar. Þá gerir A athugasemdir við með hvaða hætti stofnunin hafi tengt hann við mál sem hún hafi sent til sérstaks saksóknara. Hafi hann hvorki haft stöðu grunaðs né verið kallaður til skýrslutöku í þeim málum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. febrúar 2013.

II. Málavextir.

A hafði áður en kvörtun þessa máls barst mér, eða hinn 15. júlí 2010, leitað til mín og kvartað yfir þeirri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 25. júní 2010, að synja honum um aðgang að gögnum máls sem stofnunin hafði þá til meðferðar. Málið laut að mati Fjármálaeftirlitsins á hæfi A til að gegna stöðu framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X. Á meðan fyrri kvörtun A var til athugunar hjá mér, eða 3. september 2010, var A birt ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá 31. ágúst 2010 þar sem farið var fram á það við stjórn Lífeyrissjóðs X að hún sæi til þess að A gegndi ekki stöðu framkvæmdastjóra lífeyrissjóðsins, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Hinn 15. mars 2011 lauk ég umfjöllun minni um kvörtun A með áliti í máli nr. 6121/2010. Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu að synjun Fjármálaeftirlitsins um að veita A aðgang að gögnum með bréfum, dags. 25. júní og 9. júlí 2010, hefði ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Í álitinu beindi ég þeim tilmælum til Fjármálaeftirlitsins að taka erindi A til afgreiðslu að nýju, kæmi fram ósk um það frá honum, og að Fjármálaeftirlitið leysti úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu.

Í þeirri kvörtun, sem hér er til umfjöllunar, greinir A frá því að í apríl 2011 hafi fjölmiðlamaður haft samband við hann eftir að hafa lesið umrætt álit. Í framhaldi hafi birst frétt um álitið í Z hinn 12. apríl 2011 undir fyrirsögninni: „Lífeyrissjóðsstjóri átti rétt á að fá gögn“. Í fréttinni var vísað til þess að umboðsmaður Alþingis hefði komist að þeirri niðurstöðu að synjun Fjármálaeftirlitsins um afhendingu umbeðinna gagna til A hefði skort lagastoð. A hefði farið fram á að fá gögn í stjórnsýslumáli er lotið hefði að hæfi hans til að gegna stöðu framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X en verið synjað. Umboðsmaður hefði mælst til þess að mál A yrði tekið upp að nýju innan Fjármálaeftirlitsins. Í fréttinni var jafnframt tekið fram að A hefði verið ráðinn framkvæmdastjóri sjóðsins í febrúar 2010. Fjármálaeftirlitið hefði sent sjóðnum bréf í maí sama ár þar sem gerðar hefðu verið athugasemdir við ráðningu hans. Í bréfinu hefði komið fram að verið væri að skoða hæfi framkvæmdastjórans til að gegna stöðunni vegna starfa hans sem stjórnarformanns Y lífeyrissjóðsins. Niðurstaða Fjármálaeftirlitsins hefði verið sú að A væri ekki hæfur til þess og í framhaldi af því hefði hann látið af störfum. Í fréttinni voru loks eftirfarandi ummæli A tekin upp:

„„Ég var mjög ósáttur við afgreiðslu Fjármálaeftirlitsins og höfðaði mál gegn því í desember. Ég tel að þeir hafi gróflega misnotað valdheimildir sínar,“ segir [A]. „Ég tel að [niðurstaða umboðsmanns-] sýni vinnubrögðin í málinu í hnotskurn.““

Samdægurs birti Fjármálaeftirlitið frétt á heimasíðu sinni undir fyrirsögninni: „Athugasemd við frétt [Z]“ er hljóðaði svo:

„Fjármálaeftirlitið vill gera athugasemd við frétt [Z] í dag um málefni [A], fyrrverandi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X]. Af fréttinni má skilja að Fjármálaeftirlitinu beri að mati Umboðsmanns Alþingis að veita [A] aðgang að gögnum er varða rannsókn mála sem send hafa verið til Sérstaks saksóknara. Hið rétta er að Umboðsmaður Alþingis gerði athugasemd við á hvaða grunni Fjármálaeftirlitið synjaði [A] um gögnin og benti raunar á lagagreinar sem ættu betur við í þessu tilviki.

Niðurstaða Umboðsmanns Alþingis var því ekki sú að Fjármálaeftirlitinu bæri að afhenda gögnin heldur að Fjármálaeftirlitið skyldi leggja mat á upplýsingarétt með hliðsjón af öðrum réttarreglum en gert var í fyrri bréfum til [A].

Fjármálaeftirlitið vekur enn fremur athygli á því að í áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram að embætti Sérstaks saksóknara hafði sagt í bréfi til Fjármálaeftirlitsins að það stæði rannsóknarhagsmunum þessara mála í vegi yrði [A] veittur aðgangur að gögnum þeirra.“

Hinn 18. apríl 2011 birtist önnur frétt í Z undir fyrirsögninni: „Synjunin var byggð á röngu ákvæði laganna“. Þar sagði m.a.: „Ástæða synjunar Fjármálaeftirlitsins (FME) um afhendingu gagna til [A], fyrrverandi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X] og stjórnarformanns [Y] lífeyrissjóðsins, eru rannsóknarhagsmunir hjá sérstökum saksóknara, er fram kemur í tilkynningu frá FME.“ Í framhaldinu leiðrétti blaðið þá missögn sem komið hafði fram í fyrirsögn fréttar blaðsins frá 12. apríl 2011. Undir lok fréttarinnar segir að A sé þó sjálfur ekki til rannsóknar, hafi ekki réttarstöðu sakbornings og hafi aldrei verið kallaður í skýrslutöku hjá embættinu. Hann hafi farið fram á að fá að sjá stjórnsýslugögn hjá Fjármálaeftirlitinu, eftir að yfirlýsing hafi borist frá stofnuninni um vanhæfi hans til þess að gegna starfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X í maí síðastliðnum, en verið synjað. Hann hafi þó fengið „að sjá öll þau gögn sem niðurstaða hæfismálsins byggði á samkvæmt upplýsingum frá FME“.

Hinn 25. maí 2011 birtist tilkynning á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins um ákvörðun stofnunarinnar í máli A. Í tilkynningunni var vísað til þess að hinn 31. ágúst 2010 hefði stjórn Fjármálaeftirlitsins tekið ákvörðun á grundvelli 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og farið fram á það við stjórn Lífeyrissjóðs X að hún sæi til þess að A, nýráðinn framkvæmdastjóri sjóðsins, gegndi ekki þeirri stöðu. Á þeim tíma hefði Fjármálaeftirlitið ákveðið að birta ekki gagnsæistilkynningu um ákvörðunina. Vegna ítrekaðrar fjölmiðlaumfjöllunar um málefni A, þ. á m. vegna dómsmáls sem hann hefði höfðað til ógildingar á ákvörðuninni, hefði hins vegar verið ákveðið að birta eftirfarandi tilkynningu á þessum tímapunkti. Í tilkynningunni var upphaf málsins rakið og greint frá því að athugun Fjármálaeftirlitsins hafi lotið að því hvort A uppfyllti hæfisskilyrði laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, til að gegna starfi framkvæmdastjóra lífeyrissjóðsins, sbr. 6. mgr. 31. gr. laganna. Um lagaákvæðið og hlutverk Fjármálaeftirlitsins segir síðan svo:

„Lagaákvæðið er svohljóðandi: „Menntun, starfsreynsla og starfsferill framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs skal vera með þeim hætti að tryggt sé að hann geti gegnt stöðu sinni á forsvaranlegan hátt.“ Hlutverk Fjármálaeftirlitsins er að leggja mat á hvort starfsferill framkvæmdastjóra sé með þeim hætti að forsvaranlegt teljist. Í lögskýringargögnum kemur fram að matið er ekki bundið við að brotið hafi verið gegn lögum eða að viðkomandi hafi hlotið dóm fyrir tiltekna háttsemi. Áherslan liggi í því hvort ferill viðkomandi eða fyrri störf séu með þeim hætti að rýrt hafi álit hans þannig að ekki sé rétt með tilliti til hagsmuna stofnunarinnar eða almennings að hann gegni þessum ábyrgðarstörfum. Almennt verði að vera um alvarlegar ávirðingar að ræða.“

Í tilkynningunni er því næst gerð grein fyrir ferli A og vísað til aðkomu hans að Y lífeyrissjóðnum og starfi hans hjá Æ, sem var rekstraraðili lífeyrissjóðsins. Í tilkynningunni er í framhaldinu fjallað um þau atriði sem komu sérstaklega til skoðunar í málinu en það voru i) fjárfestingar Y lífeyrissjóðsins, ii) fjárfestingarstefna séreignarsparnaðarleiðarinnar Þ IV og iii) trúverðugleiki upplýsinga A til Fjármálaeftirlitsins í tengslum við mat á hæfi hans. Um fyrsta þáttinn segir að eftirlitið hafi komist að þeirri niðurstöðu að lífeyrissjóðurinn hafi fjárfest umfram heimildir 36. gr. laga nr. 129/1997. Auk þess hafi aðstæður í sjóðnum verið með þeim hætti að stjórn og stjórnarformanni hafi mátt vera ljóst að sérstakrar aðgæslu væri þörf til að tryggja að eignir sjóðsins væru innan heimilda í lögum. Hvað annan þáttinn varðar kemur m.a. fram að stjórn lífeyrissjóðsins hafi látið undir höfuð leggjast að afla samþykkis sjóðfélaga við fjárfestingarstefnu og að tilkynna hana til fjármálaráðherra. Síðan segir orðrétt:

„Fjármálaeftirlitið telur að [A] hafi, sem stjórnarformaður lífeyrissjóðsins, vanrækt þá skyldu sína að hafa eftirlit með framkvæmd framangreindrar breytingar á fjárfestingarstefnu [Þ] IV, eins og lögboðið er í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 129/1997.

Jafnframt telur Fjármálaeftirlitið ámælisvert að [A] hafi gefið rangar upplýsingar í gögnum sem hann sendi Fjármálaeftirlitinu og áttu að liggja til grundvallar mati á hæfi hans.

Með hliðsjón af því sem að framan segir tók stjórn Fjármálaeftirlitsins ákvörðun þann 31. ágúst 2010, þess efnis að starfsferill [A] sé með þeim hætti að ekki sé tryggt að hann geti gegnt stöðu framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs á forsvaranlegan hátt, sbr. 6. mgr. 31. gr. laga nr. 129/1997.“

Sama dag birtist tilkynning á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins um niðurstöðu athugunar eftirlitsins á tilteknu vátryggingafélagi. Um þann þátt málsins er laut að forstjóra vátryggingafélagsins sagði svo í fréttinni:

„Niðurstaða úttektar Fjármálaeftirlitsins var sú að rétt væri að forstjóri félagsins víki sæti.“

Hinn 27. maí 2011 birtist í kjölfarið umfjöllun á fréttavefnum vísir.is, um tilkynningu Fjármálaeftirlitsins undir fyrirsögninni: „[A] gaf FME rangar upplýsingar um sjálfan sig“. Þar er meginefni tilkynningar Fjármálaeftirlitsins rakið og m.a. kemur fram að Fjármálaeftirlitið hefði ákveðið á sínum tíma að birta ekki gagnsæistilkynningu um ákvörðun um hæfi A vegna rannsóknarhagsmuna hjá sérstökum saksóknara. Hins vegar hefði hún verið birt á þessum tímapunkti vegna ítrekaðrar fjölmiðlaumfjöllunar um mál hans, og þeirrar staðreyndar að hann hefði höfðað dómsmál til ógildingar á ákvörðuninni. A hefði verið ráðinn framkvæmdastjóri Lífeyrissjóðs X í febrúar 2010 með fyrirvara um að hann uppfyllti skilyrði um hæfi. Hæfismat Fjármálaeftirlitsins hefði leitt í ljós að A hefði gerst sekur um ámælisverð brot og því ekki forsvaranlegt að hann héldi stöðunni. Hann hefði af þeim sökum látið af störfum í september 2010.

Samdægurs birtist önnur frétt á fréttavefnum vísir.is undir fyrirsögninni: „„Geðþóttamat“ hjá FME - [A] sætir ekki rannsókn“. Í fréttinni kom m.a. fram að A hefði gert alvarlegar athugasemdir við tilkynningu Fjármálaeftirlitsins þar sem birtur hefði verið rökstuðningur þess fyrir því að hann hefði þurft að víkja sem framkvæmdastjóri Lífeyrissjóðs X. A væri m.a. ósáttur við að Fjármálaeftirlitið hefði haldið því fram að hann hefði gefið stofnuninni rangar upplýsingar þegar hann hefði sent til hennar gögn sem hefðu átt að liggja til grundvallar mati á hæfi hans. Í fréttinni voru athugasemdir A við ofangreinda umfjöllun um frétt Fjármálaeftirlitsins jafnframt raktar.

Hinn 5. janúar 2012 var kveðinn upp dómur í Héraðsdómi Reykjavíkur í máli því sem A höfðaði gegn Fjármálaeftirlitinu vegna ákvörðunarinnar frá 31. ágúst 2010 um hæfi hans til að gegna starfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X. Með dóminum var umrædd ákvörðun Fjármálaeftirlitsins felld úr gildi.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A fékk ég gögn málsins send frá Fjármálaeftirlitinu með bréfi, dags. 17. ágúst 2011. Ég ritaði Fjármálaeftirlitinu á ný bréf, dags. 11. nóvember 2011, þar sem ég gerði nánar grein fyrir kvörtun A og reifaði málsatvik í máli hans. Í bréfinu óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Fjármálaeftirlitið veitti mér nánari skýringar og upplýsingar í tilefni af málinu. Ég tel aðeins þörf á að gera grein fyrir þeim atriðum í bréfaskiptum mínum við Fjármálaeftirlitið sem hafa þýðingu fyrir athugun mína, eins og hún er nánar afmörkuð í kafla IV.1 hér á eftir.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir því að Fjármálaeftirlitið veitti mér nánari upplýsingar um á hvaða lagagrundvelli eftirlitið teldi annars vegar birtingu fréttar í formi athugasemdar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 12. apríl 2011 og hins vegar birtingu tilkynningar á heimasíðu eftirlitsins 25. maí 2011 hefði byggst.

Í öðru lagi óskaði ég eftir því að Fjármálaeftirlitið skýrði á hvaða lagagrundvelli það hefði talið sér heimilt að vísa til sérstaks saksóknara í athugasemd sem birt var á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 12. apríl 2011 og hvaða nauðsyn hefði verið á því til að leiðrétta frétt Z. Ég óskaði jafnframt eftir því að Fjármálaeftirlitið lýsti afstöðu sinni til þess hvernig það teldi það hafa samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að setja athugasemdina fram með þessum hætti.

Ég óskaði í þriðja lagi eftir því að að Fjármálaeftirlitið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig það teldi birtingu tilkynningar á heimasíðu eftirlitsins 25. maí 2011 hafa samrýmst þeim viðmiðum sem fram kæmu í ákvæði 9. gr. a laga nr. 87/1998, ef byggt hefði verið á því ákvæði, sem og ákvæðum gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins þess efnis að leggja skuli mat á áhrif tilkynningar áður en hún er birt. Hafði ég þá sérstaklega í huga þann tíma sem liðið hefði frá því að ákvörðunin hefði verið tekin þar til umrædd tilkynning hefði verið birt á vef Fjármálaeftirlitsins. Auk þess lægi m.a. fyrir að A hefði þegar látið af starfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X í kjölfar ákvörðunar stjórnar Fjármálaeftirlitsins 31. ágúst 2010. Jafnframt lægi fyrir samkvæmt upplýsingum í tölvubréfi starfsmanns embættis sérstaks saksóknara til lögmanns A, dags. 7. október 2011, að rannsókn sérstaks saksóknara á Þ IV hefði verið hætt 5. apríl 2011.

Í fjórða lagi vísaði ég til þess að í tilkynningu Fjármálaeftirlitsins frá 25. maí 2011 kæmi fram að tilkynningin væri birt „vegna ítrekaðrar fjölmiðlaumfjöllunar um málefni [A]“. Í ljósi þess að umrædd tilkynning hefði verið birt nær níu mánuðum eftir að stjórn Fjármálaeftirlitsins hefði tekið þá ákvörðun sem þar væri fjallað um óskaði ég sérstaklega eftir að fram kæmi hvernig birting tilkynningarinnar hefði samrýmst þeirri meginreglu sem fram kæmi í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þá óskaði ég eftir því að mér yrðu afhent gögn um þá ítrekuðu fjölmiðlaumfjöllun sem þarna væri vísað til.

Ég óskaði í fimmta lagi eftir því að Fjármálaeftirlitið veitti mér upplýsingar um hvort A hefði verið veittur kostur á að gera athugasemdir við efni umræddrar tilkynningar áður en hún hefði verið birt á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 25. maí 2011. Hefði A ekki verið veittur kostur á að gera athugasemdir við efni umræddrar tilkynningar óskaði ég eftir því að Fjármálaeftirlitið veitti mér nánari skýringar á því hvort og þá hvernig slík málsmeðferð hefði samrýmst 2. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins. Í bréfinu vísaði ég þessu næst til þess að A hefði í kvörtun sinni sérstaklega gert athugasemd við breytingar Fjármálaeftirlitsins á texta tilkynningarinnar frá 25. maí 2011. Hann hafi lýst því svo að um tíma hefði verið birtur texti á heimasíðu eftirlitsins þar sem fram hefði komið að birtingu tilkynningar hefði verið frestað vegna „rannsóknarhagsmuna hjá sérstökum saksóknara“ en þessi texti hefði síðan verið tekinn út. Þegar eftir því hefði verið leitað hefði Fjármálaeftirlitið ekki kannast við að slíkur texti hefði verið settur inn í tilkynninguna og birtur. Vegna þessara athugasemda óskaði ég eftir því að Fjármálaeftirlitið afhenti mér vottað afrit af dagsbók (journal) vefþjóns hýsingaraðila heimasíðu Fjármálaeftirlitsins.

Í sjöunda lagi vísaði ég til þess að í kvörtun A til mín kæmi fram að á sama tíma og frétt um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins í máli hans hefði verið birt á heimasíðu stofnunarinnar hefði birst frétt á síðunni um mál forstjóra vátryggingafélags. Í kvörtun A væri bent á ákveðinn mun sem væri bæði á efni og formi þessara frétta. Ég óskaði eftir því að Fjármálaeftirlitið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig efni og framsetning ofangreindrar tilkynningar Fjármálaeftirlitsins um málefni A hefði samrýmst öðrum tilkynningum Fjármálaeftirlitsins, þ. á m. ofangreindri tilkynningu þess um málefni forstjóra vátryggingafélagsins.

Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 12. janúar 2012, er framangreindum spurningum mínum svarað. Þar er í upphafi vikið að fyrstu spurningu minni um lagagrundvöll birtingar fréttar Fjármálaeftirlitsins frá 12. apríl 2011 og gagnsæistilkynningar frá 25. maí 2011. Birting fyrrnefndu fréttarinnar er sögð byggjast á 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en gagnsæistilkynningin á 9. gr. a laga nr. 87/1998. Fram kemur að tilgangur fréttar Fjármálaeftirlitsins frá 12. apríl 2011 hafi verið að „leiðrétta [...] misskilning um niðurstöðu umboðsmanns auk þess sem greint [hafi verið] frá því að forsendur synjunar Fjármálaeftirlitsins væru rannsóknarhagsmunir í málum sem send höfðu verið til Sérstaks saksóknara“. Síðar segir m.a. í bréfinu:

„Í umræddum texta var hvergi vikið að því að [A] hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, en slíkar upplýsingar teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. b. liður 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Upplýst var um að forsendur synjunar Fjármálaeftirlitsins voru rannsóknarhagsmunir í málum sem höfðu verið sérstökum saksóknara. Fjármálaeftirlitið vísar því á bug að látið sé að því liggja að [A] tengist rannsóknum hjá embætti sérstaks saksóknara í framangreindri umfjöllun. Tilgangur fréttarinnar var að leiðrétta frétt [Z] og framangreindar upplýsingar voru settar fram með það að markmiði.?

Því næst er vikið er að annarri spurningu minni um vísun Fjármálaeftirlitsins til sérstaks saksóknara í fréttinni þar sem segir:

„Þrátt fyrir að í frétt [Z] hafi ekki verið fjallað um forsendur synjunar Fjármálaeftirlitsins telur stofnunin málefnalegt að geta um hvaða gögn ræðir í samhengi við umfjöllun um synjun um afhendingu þeirra. Sú staðreynd að gögnin tengdust málum sem send höfðu verið til sérstaks saksóknara var forsenda synjunarinnar og þótti eðlilegt að upplýsa um það í tengslum við leiðréttingu á frétt [Z]. Fjármálaeftirlitið bendir enn fremur á að upplýsingarnar um forsendur synjunar Fjármálaeftirlitsins voru þekktar þar sem þær lágu fyrir í áliti umboðsmanns Alþingis frá því 15. mars 2011 í máli nr. 6121/2010.

Fjármálaeftirlitið mótmælir því að framsetning fréttarinnar hafi verið til þess fallin að láta að því liggja að [A] tengist rannsóknum hjá embætti sérstaks saksóknara, líkt og hann heldur fram í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis. Því til stuðnings bendir Fjármálaeftirlitið á að af umfjöllun [Z] þann 18. apríl 2011 virðist sem frétt Fjármálaeftirlitsins hafi ekki vakið upp þann misskilning. Því má telja að ekki hafi borið nauðsyn til að geta um það sérstaklega í fréttinni að viðkomandi hafi ekki tengsl við einhver þau mál sem send höfðu verið til sérstaks saksóknara og væri ekki grunaður um refsiverðan verknað, þrátt fyrir hægt sé að fallast á að það hefði samrýmst vönduðum stjórnarháttum.“

Hvað þriðju spurningu mína varðar þá kemur í svari Fjármálaeftirlitsins fram að tímasetning birtingar gagnsæistilkynningar í máli A hafi ekki samræmst 1. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu stofnunarinnar. Ákvörðun um birta ekki umrædda ákvörðun hafi verið endurskoðuð á þessum tíma í ljósi þess að málefni A hefðu hlotið ítrekaða umfjöllun í fjölmiðlum, þ. á m. vegna dómsmáls sem hann hefði höfðað vegna málsins. Þá kemur fram að horfa þurfi til inntaks, tilgangs og tildraga birtingar tilkynningar þess frá 25. maí 2011. Í því sambandi er vikið að 9. gr. a laga nr. 87/1998 og athugasemda við frumvarp það er varð að lögum nr. 20/2009 þar sem m.a. er vikið að markmiði þessarar heimildar sem sé að auka gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins og trúverðugleika um starfsemi fjármálafyrirtækja. Síðan segir orðrétt:

„Inntak þeirra tilkynninga sem Fjármálaeftirlitið birtir á grundvelli 9. gr. a laga nr. 87/1998 er ekki tilgreint með beinum og skýrum [hætti] í ákvæðinu. Fjármálaeftirlitið telur rétt að við mat á því hvort inntak slíkrar tilkynningar samræmist 9. gr. a laga nr. 87/1998 og gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins, sé horft til takmarkana sem leiða af ákvæðinu sjálfu, 13. gr. sömu laga, auk upplýsingalaga og laga nr. 77/2000, ásamt ákvæðum 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.“

Í svari Fjármálaeftirlitsins er í framhaldinu vikið að því mati sem fór fram á áhrifum birtingarinnar í samræmi við skilyrði 9. gr. a laga nr. 87/1998. Þar segir m.a.:

„Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með hæfi framkvæmdastjóra eftirlitsskyldra aðila og fjallar tilkynningin um ákvörðun um hæfi [A], framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X] til að gegna starfinu. Þrátt fyrir að starfsemi á fjármálamarkaði sé fyrst og fremst rekin í formi lögaðila eru það stjórn og framkvæmdastjóri sem fara með stjórn félaga og bera ábyrgð á rekstri [þeirra]. Með hliðsjón af framangreindu telst umrædd tilkynning varða hagsmuni fjármálamarkaðarins sem slíks. Þá var það mat Fjármálaeftirlitsins að birting tilkynningarinnar myndi ekki stefna hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu né Lífeyrissjóðs [X], en viðkomandi hafði þegar látið af störfum sem framkvæmdastjóri þess.

Í tilkynningunni er að finna upplýsingar um atvinnu [A]. Við mat á hagsmunum hans var litið til 5. gr. upplýsingalaga sem felur í sér takmörkun á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Almennt má telja að upplýsingar sem varða atvinnu manna séu upplýsingar sem ekki eigi erindi við allan þorra manna og falli því undir 5. gr. upplýsingalaga. Hins vegar telur Fjármálaeftirlitið að máli skipti hvort upplýsingarnar séu almennt þekktar og hvort sá sem upplýsingarnar snerta hafi sjálfur fjallað um þær á opinberum vettvangi. [...] Fjármálaeftirlitið vill þó taka fram að það lítur ekki svo á að opinber umfjöllun af hálfu viðkomandi hafi veitt Fjármálaeftirlitinu heimild til að fjalla um mál hans á opinberum vettvangi, heldur er heimild stofnunarinnar að finna í 9. gr. a laga nr. 87/1998.

Framsetning og orðalag tilkynningarinnar var ekki til þess fallið að valda [A] tjóni sem ekki var í eðlilegu samræmi við það brot sem um ræðir. Upplýsingarnar í tilkynningunni geta ekki talist til viðkvæmra persónuupplýsinga í merkingu b. liðar 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 enda var hvergi getið um eða látið að því liggja að viðkomandi væri grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað.

Með hliðsjón af þeirri umfjöllun sem málið hafði hlotið og hagsmunum fjármálamarkaðarins af því að fá upplýsingar um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins var talið að ekki yrði komist hjá því að birta umrædda tilkynningu. En Fjármálaeftirlitið hefur til þess heimild í 9. gr. a laga nr. 87/1998. Jafnframt telur Fjármálaeftirlitið að inntak tilkynningarinnar hafi ekki gengið lengra en því var heimilt að lögum við upplýsingagjöf sé horft til framsetningar og orðalags hennar og því uppfylli tilkynningin 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. [lög nr.] 62/1994.“

Í svari við fjórðu spurningu minni er áréttuð sú afstaða eftirlitsins að ákvörðun um birtingu tilkynningarinnar hafi verið tekin vegna ítrekaðrar fjölmiðlaumfjöllunar og hún birt á grundvelli 9. gr. a laga nr. 87/1998. Því til stuðnings er bent á frétt á vefsíðu Lífeyrissjóðs X frá 10. september 2010, frétt í Ö frá 26. september 2010 og frétt Z 12. apríl 2011. Jafnframt er vísað til þess máls sem A hafi höfðað gegn Fjármálaeftirlitinu 30. nóvember 2010 þar sem hann hafi gert kröfu um að umrædd ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins yrði ógilt. Hinn 16. maí 2011 hafi verið kveðinn upp úrskurður í því máli þar sem frávísunarkröfu Fjármálaeftirlitsins hafi verið hafnað. Þá er vísað til frétta sem birtust í framhaldi af áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6121/2011 en álitið var birt 15. mars 2011. Fram kemur að Fjármálaeftirlitið telji að ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna hafi ekki staðið í vegi fyrir birtingu tilkynningarinnar.

Í svari Fjármálaeftirlitsins við fimmtu spurningu minni kemur fram að þau mistök hafi verið gerð við birtingu tilkynningarinnar frá 25. maí 2011 að A hafi ekki verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við efni hennar áður en hún var birt. Fjármálaeftirlitið kveðst „kannast við að umrædd málsmeðferð hafi ekki samræmst 2. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins og harmar mistökin“.

Í ljósi athugasemda A vegna breytinga á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins kemur fram í bréfi eftirlitsins að engar breytingar hafi verið gerðar á umræddri tilkynningu á heimasíðu þess. Í því sambandi er byggt á upplýsingum frá upplýsingatæknisviði Fjármálaeftirlitsins.

Að lokum er vikið að efni og framsetningu tilkynningar Fjármálaeftirlitsins til samanburðar við aðrar tilkynningar þess, t.d. um málefni forstjóra vátryggingafélags sama dag, þar sem segir m.a.:

„Fjármálaeftirlitið telur að rétt hefði verið að birta tilkynningu um málefni framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X] þegar stjórn Fjármálaeftirlitsins tók ákvörðun um hæfi [A] til að gegna stöðu framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X] þann 31. ágúst 2010, líkt og gert var í tilkynningu um málefni [tryggingafélags]. Fjallað er nánar um tímasetningu birtingar í svari Fjármálaeftirlitsins við 4. tölulið. Ástæðu þess að ákvörðun um hæfi framkvæmdarstjóra Lífeyrissjóðs [X] til að gegna starfinu, var ekki birt á sínum tíma, er að rekja til lítillar framkvæmdar við birtingar tilkynninga af umræddu tilefni [...]

Framsetning tilkynninganna eru ólíkar m.a. þar sem í tilfelli [tryggingafélags] var um að ræða athugun er laut að fleiri þáttum en hæfi. Ástæða þess að inntak tilkynningar um hæfi forstjóra [tryggingafélags] er frábrugðið tilkynningu um hæfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X] er að sú fyrrnefnda er birt svo fljótt sem kostur er, sbr. 1. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins. Komi til þess að viðkomandi kæri niðurstöðu málsins mun Fjármálaeftirlitið birta á ný tilkynningu sem greinir frá því, skv. 4. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu stofnunarinnar. Auk þess var á þeim tímapunkti ekki fyrir að fara sambærilegri fjölmiðlaumfjöllun og í tilfelli [A], en ekki er útilokað að slík umfjöllun hefði eftir atvikum kallað á ítarlegri upplýsingagjöf af hálfu Fjármálaeftirlitsins.“

Með bréfi, dags. 18. janúar 2012, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf Fjármálaeftirlitsins til mín, dags. 12. janúar 2012. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 31. janúar 2012.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli þessu hefur í fyrsta lagi lotið að því hvort birting og efni fréttar í formi athugasemdar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 12. apríl 2011, vegna fréttar sem birst hafði sama dag í Z, hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti en um það verður fjallað í kafla IV.3. Athugun mín hefur í öðru lagi beinst að því hvort birting tilkynningar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 25. maí 2011 um ákvörðun þess frá 31. ágúst 2010 í máli A hafi verið í samræmi við lög, sjá kafla IV.4. Í því sambandi hef ég jafnframt talið tilefni til að skoða sérstaklega hvort Fjármálaeftirlitið hafi gætt að samræmi og jafnræði við þá birtingu, sbr. kafli IV.5. Í kafla IV.6 fjalla ég að lokum um það ákvæði í gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins sem fjallar um birtingu á nöfnum aðila með tilliti til lagagrundvallar þess.

Í kvörtun A til mín gerir hann athugasemd við að Fjármálaeftirlitið hafi breytt texta tilkynningar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 25. maí 2011. Um tíma hafi komið þar fram að birtingu tilkynningar um ákvörðunina frá 25. maí 2011 hafi verið frestað vegna „rannsóknarhagsmuna hjá sérstökum saksóknara“ en þessi texti hafi síðan verið tekinn út. Í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín, dags. 12. janúar 2012, hafnar eftirlitið því að tvær mismunandi tilkynningar hafi birst á vef stofnunarinnar. Þegar ágreiningur er með þessum hætti um atvik máls milli þess sem borið hefur fram kvörtun og hlutaðeigandi stjórnvalds, og ekki verður leyst úr honum á grundvelli athugunar umboðsmanns á gögnum málsins, verður það að vera hlutverk dómstóla að leysa úr slíkum málum að því marki sem aðili málsins telur að slíkt geti skipt máli, t.d. vegna krafna um gildi ákvörðunarinnar eða um skaðabætur, ef hann kýs að fylgja slíku atriði frekar eftir. Með vísan til þessa tel ég mig ekki hafa forsendur til að taka þennan hluta kvörtunar A til frekari athugunar.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Fjármálaeftirlitið er stjórnvald, sbr. 3. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Starfsmenn stofnunarinnar eru ríkisstarfsmenn í merkingu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þeim er í störfum sínum skylt að gæta þagmælsku um atriði er þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli málsins, sbr. fyrri málsl. 18. gr. laga nr. 70/1996. Um þagnarskyldu starfsmanna, stjórnar og forstjóra Fjármálaeftirlitsins er jafnframt fjallað í 13. gr. laga nr. 87/1998. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins eru stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki, að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn, skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar eru upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. Upplýsingar samkvæmt 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir, sbr. 3. mgr. 13. gr. Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laganr. 87/1998 veitir opinber umfjöllun af hálfu þess aðila sem þagnarskyldunni er ætlað að vernda um trúnaðarupplýsingar starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins eða sérfræðingum sem starfa eða starfað hafa á vegum þess ekki heimild til að láta af hendi trúnaðarupplýsingar.

Með 1. gr. laga nr. 20/2009, var gerð breyting á lögum nr. 87/1998. Bætt var við lögin ákvæði 9. gr. a þar sem Fjármálaeftirlitinu er heimilað að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum er byggjast á lögunum nema slík birting verði talin stefna hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu, varðar ekki hagsmuni hans sem slíks eða veldur hlutaðeigandi aðila tjóni sem ekki er í eðlilegu samræmi við það brot sem um ræðir. Fjármálaeftirlitið skal birta opinberlega þá stefnu sem eftirlitið fylgir við framkvæmd slíkrar birtingar.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 20/2009 kemur fram að á árinu 2005 hafi lögum nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti, með síðari breytingum, verið breytt þannig að bætt hafi verið við nýrri 72. gr. laganna, sbr. e-lið 23. gr. laga nr. 31/2005. Ákvæðið hafi verið efnislega nánast samhljóða 1. gr. þessa frumvarps. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 31/2005 segi m.a. um e-lið 23. gr. að Fjármálaeftirlitið birti margvíslegar upplýsingar og sinni kynningum og fræðslu en hafi ekki áður fjallað opinberlega um einstök mál eða málefni einstakra eftirlitsskyldra aðila, nema mælt sé fyrir um veitingu upplýsinga í lögum. Því hafi eftirlitsskyldir aðilar eða almenningur ekki átt aðgang að niðurstöðum í einstökum málum nema þær hafi verið birtar af öðrum aðilum en Fjármálaeftirlitinu. Oft hafi Fjármálaeftirlitið sætt gagnrýni vegna þess síðarnefnda. Nefnt hafi verið að varnaðaráhrif af aðgerðum Fjármálaeftirlitsins og niðurstöðum væru lítil og aðgerðir þess í einstökum málum stuðli ekki nægilega að bættri framkvæmd á fjármálamarkaði í heild. Í athugasemdum við áðurnefnt frumvarp hafi enn fremur komið fram að telja mætti nauðsynlegt að Fjármálaeftirlitinu yrði heimilað að greina frá niðurstöðum athugana þó að þær leiddu ekki til sérstakra aðgerða. Þannig gæti það haft augljósa þýðingu að upplýst væri að Fjármálaeftirlitið hefði ekki talið ástæðu til aðgerða í tilteknu máli.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 20/2009 kemur enn fremur fram að rökin fyrir því að unnt sé að greina frá niðurstöðum athugana Fjármálaeftirlitsins séu augljós þegar horft sé til trúverðugleika um starfsemi fjármálafyrirtækja auk þess sem gera megi ráð fyrir því að aukin upplýsingagjöf um starfsemi fjármálafyrirtækja muni styrkja aðhald með þeim. Þess beri að geta að tillagan um heimild til birtingar upplýsinga sé ekki án undantekninga þar sem ekki sé gert ráð fyrir birtingu tiltekinna upplýsinga ef sýnt sé fram á að slík birting geti stefnt hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu eða geti valdið hlutaðeigandi aðilum tjóni sem teljist ekki í eðlilegu samræmi við brot það sem um ræði. Í athugasemdum við áðurnefnt frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 33/2003 komi fram að þegar Fjármálaeftirlitið standi frammi fyrir því að ákveða hvort birta eigi ákveðnar upplýsingar verði að meta áhrif birtingarinnar með hliðsjón af hagsmunum markaðarins af því að viðkomandi upplýsingar séu birtar og því tjóni sem birtingin gæti haft í för með sér fyrir viðkomandi aðila eða fjármálamarkaðinn í heild sinni (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 3117-3118).

Í sérstökum athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins kemur auk þess fram að eftirlitinu verði gert að birta opinberlega þá stefnu sem það fylgir við framkvæmd birtingar á upplýsingum, í því skyni að tryggja að öll eðlislík mál séu meðhöndluð með sambærilegum hætti og að starfsemi Fjármálaeftirlitsins sé samræmd og styðji við eftirlitsverkefni. Þá segir að sú heimild sem 1. gr. frumvarpsins leggi til að Fjármálaeftirlitinu verði gefin takmarki ákvæði laganna um þagnarskyldu. Í þessu samhengi sé þó mikilvægt að undirstrika sjónarmið um gagnsæi (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 3118-3119).

Fjármálaeftirlitið hefur í samræmi við 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 birt gagnsæisstefnu sína. Í gildistökuákvæði hennar er tekið fram að hún taki til allra niðurstaðna í málum og athugunum er framkvæmdar hafa verið eftir gildistöku laga nr. 20/2009 en þau tóku gildi 27. mars 2009.

3. Var frétt Fjármálaeftirlitsins frá 12. apríl 2011 í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti?

A gerir í kvörtun sinni athugasemdir við efni og framsetningu fréttar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins sem það birti í kjölfar fréttar Z 12. apríl 2011 undir fyrirsögninni: „Lífeyrissjóðsstjóri átti rétt á að fá gögn“, en efni kvörtunar hans er nánar rakið í kafla I. Í kafla II. hér að framan er gerð grein fyrir efni fréttar blaðsins og þeirri frétt sem Fjármálaeftirlitið birti sama dag á heimasíðu þess undir fyrirsögninni: „Athugasemd við frétt [Z]“. Í kvörtun sinni gerir A sérstakar athugasemdir við að Fjármálaeftirlitið hafi í tvígang í frétt sinni tengt það mál sem frétt Z fjallaði um við mál sem væru til rannsóknar hjá embætti sérstaks saksóknara þrátt fyrir að ekkert hefði komið fram um slíkt í frétt Z og hann hefði hvorki haft stöðu grunaðs né verið kallaður til skýrslutöku í þeim málum. Með því að láta sífellt að því liggja að hann tengdist rannsóknum hjá embætti sérstaks saksóknara hefði Fjármálaeftirlitið vegið að æru hans og brotið gegn grundvallarreglum um réttláta málsmeðferð og þar með rétti hans til að teljast saklaus af öllum áburði stjórnvalda a.m.k. kosti þar til endanleg niðurstaða dómstóla lægi fyrir. A vísaði í þessu sambandi til þess að hann hefði á þessum tíma verið búinn að höfða dómsmál til ógildingar á ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 31. ágúst 2010.

Eins og ráða má af samanburði á áliti mínu í máli nr. 6121/2010 um fyrri kvörtun A og frétt Z frá 12. apríl 2011 var sjálft efni fréttarinnar í meginatriðum í samræmi við niðurstöðu álitsins. Í endursögninni var þó notað það orðalag að synjun Fjármálaeftirlitsins hefði skort lagastoð að mati umboðsmanns þegar í álitinu hafði verið tekið svo til orða að synjun eftirlitsins hefði ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Hins vegar var efni fyrirsagnar fréttarinnar: „Lífeyrissjóðsstjóri átti rétt á að fá gögn“ hvorki í samræmi við niðurstöðu álitsins né efni fréttarinnar.

Af almennum valdheimildum og fyrirsvari viðkomandi stjórnvalds fyrir tilteknum málaflokki má almennt leiða að því er að jafnaði heimilt og í sumum tilvikum rétt að birta opinberlega leiðréttingar á efnislega röngum fréttum eða frásögnum sem birst hafa í fjölmiðlum um ákvarðanir eða starfsemi stjórnvaldsins. Markmiðið er þá að veita almenningi réttar upplýsingar um viðkomandi mál og leiðrétta það sem rangt hefur verið farið með í fjölmiðlum. Þó verða þau að gæta þess að haga slíkum leiðréttingum í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar sem kunna að setja því skorður hversu langt stjórnvald getur gengið í að leiðrétta frásagnir sem birst hafa um einstök mál sem það hefur fjallað um eða hefur til afgreiðslu. Stjórnvöld þurfa m.a. að gæta að réttmætisreglunni sem kveður á um að athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þá verða stjórnvöld við slíkar aðstæður að gæta að meðalhófi, jafnræði, persónuvernd og reglum um þagnarskyldu, auk mannréttindareglna. Stjórnvöld þurfa jafnframt hverju sinni að fylgja vönduðum stjórnsýsluháttum.

Ekki er tilefni til athugasemda við það að Fjármálaeftirlitið hafi sent frá sér leiðréttingu vegna fyrirsagnar fréttar Z. Aftur á móti er tilefni til þess að taka efni tilkynningar Fjármáleftirlitsins til nánari athugunar í ljósi kvörtunar A. Þar vísa ég í fyrsta lagi til eftirfarandi orðalags: „Af fréttinni má skilja að Fjármálaeftirlitinu beri að mati Umboðsmanns Alþingis að veita [A] aðgang að gögnum er varða rannsókn mála sem send hafa verið til Sérstaks saksóknara.“ Síðan segi í niðurlagi fréttarinnar: „Fjármálaeftirlitið vekur enn fremur athygli á því að í áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram að embætti Sérstaks saksóknara hafði sagt í bréfi til Fjármálaeftirlitsins að það stæði rannsóknarhagsmunum þessara mála í vegi yrði [A] veittur aðgangur að gögnum þeirra.“ A bendir í kvörtun sinni á að hvergi hafi verið minnst á það í frétt Z að um væri að ræða gögn sem hefðu verið send til sérstaks saksóknara.

Eins og ég vísaði til hér fyrr þá gaf fyrirsögn fréttar Z réttmætt tilefni til þess að efni fyrirsagnarinnar væri leiðrétt af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Það atriði eða efni fréttar Z frá 12. apríl 2011 kallaði sem slíkt ekki á það að vísað væri til mála sem væru til rannsóknar hjá sérstökum saksóknara í leiðréttingu Fjármálaeftirlitsins. Af skýringum Fjármálaeftirlitsins verður ráðið að umræddar tilvísanir hafi verið settar fram til að upplýsa um að forsendur synjunar þess hafi verið rannsóknarhagsmunir í málum sem send höfðu verið til sérstaks saksóknara. Aðspurt um lagagrundvöll fyrir birtingu fréttar á heimasíðu þess frá 12. apríl 2011 svarar stofnunin að þar hafi verið byggt á 3. mgr. 3. gr. áðurgildandi upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 11. gr. laga nr. 140/2012.

Í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996 var kveðið á um að stjórnvöldum væri heimilt að veita almenningi aðgang að gögnum umfram það sem kveðið væri á um í lögunum, nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu stæðu því í vegi. Regla 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga var þannig samkvæmt orðanna hljóðan bundin við gögn. Hún tók því til dæmis ekki til þeirra tilvika þegar stjórnvöld unnu upplýsingar upp úr gögnum máls. Birting Fjármálaeftirlitsins á þeim upplýsingum sem fram koma í fréttinni frá 12. apríl 2011 gat því ekki byggst beint á þessu ákvæði. Aftur á móti eru taldar gilda ólögfestar heimildir stjórnvalda til þess að veita upplýsingar úr starfsemi sinni í ríkara mæli en leiðir af beinum rétti aðila máls og almennings lögum samkvæmt. Að baki þessari heimild búa hliðstæð sjónarmið og lágu til grundvallar lögfestingar á þeirri reglu um gögnin sem tekin var upp í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996, sjá hér m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá því fyrir gildistöku upplýsingalaga nr. 50/1996 frá 13. október 1995 í máli nr. 1097/1994 og frá 2. nóvember 1995 í máli nr. 1359/1995. Þessi heimild stjórnvalda til að birta upplýsingar úr starfsemi sinni, og þá um einstakar ákvarðanir sem það hefur tekið, takmarkast þó við að reglur um starfsemi stjórnvaldsins standi því ekki í vegi sem og almennar reglur svo sem um þagnarskyldu og þær reglur stjórnsýsluréttarins og um mannréttindi sem vikið var að hér að framan.

Fjármálaeftirlitið þarf samkvæmt framangreindu að taka afstöðu til þess hverju sinni hvaða ástæður réttlæti og gefi tilefni til þess að birta slíka tilkynningu og þar með hvort birta eigi persónugreinanlegar upplýsingar. Í því sambandi verður stjórnvald að taka tillit til og meta andstæða hagsmuni sem mæla á móti því að upplýsingar séu veittar og þá sem mæla með því. Þeir hagsmunir sem mæla á móti slíkri birtingu geta til að mynda verið þeir hagsmunir sem stefnt er að því að vernda með reglum 4.-6. gr. áðurgildandi upplýsingalaga nr. 50/1996 og þagnarskyldureglum. Undir síðarnefnda flokkinn geta hins vegar fallið þeir hagsmunir sem almennt búa að baki því að stjórnsýslan vinni að málum hins opinbera með gagnsæjum hætti.

Í skýringum Fjármálaeftirlitsins kemur fram að tilgangur tilkynningar um mál A frá 12. apríl 2011 hafi til viðbótar því að leiðrétta misskilning um niðurstöðu í áliti umboðsmanns, verið að greina frá því að „forsendur synjunar Fjármálaeftirlitsins væru rannsóknarhagsmunir í málum sem send höfðu verið til Sérstaks saksóknara“.

Upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður, kærður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverða háttsemi eru meðal þeirra sem taldar eru viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt 8. tölul. 2. gr. 77/2000. Eins og nánar verður fjallað um hér síðar hvíla á starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins bæði almennar og sérstakar þagnarskyldureglur. Þeim er þannig ekki heimilt, nema sérstök lagaheimild standi til þess, að greina frá upplýsingum úr starfsemi eftirlitsins sem lúta að þeim málefnum sem um er fjallað í áðurnefndum 8. tölul. 2. gr. 77/2000.

Í frétt Fjármálaeftirlitsins frá 12. apríl 2011 segir hvergi að A sé grunaður eða hann hafi verið kærður fyrir refsiverðan verknað. Þar segir auk þess ekki með beinum hætti hvort og þá hver séu tengsl A við rannsókn „mála“ sem senda hafi verið til sérstaks saksóknara og rannsóknarhagsmuni „þessara mála“. Frétt Fjármálaeftirlitsins var því ekki að þessu leyti í ósamræmi við þær skyldur sem hvíla á stjórnvöldum um að fullyrða ekki opinberlega um sekt manna um refsiverða háttsemi án þess að dómur liggi fyrir, sbr. 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Aftur á móti er það sjálfstætt úrlausnarefni hvort efni og framsetning fréttarinnar hafi, vegna þeirra atriða sem A kvartar yfir, verið málefnaleg og í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég tel að við mat á þessum síðastnefndu atriðum verði m.a. að líta til þess samhengis sem frétt Fjármálaeftirlitsins og umræddar tilvísanir þar birtust í. Í fréttinni var ekkert vikið að því að um væri að ræða gögn sem vörðuðu rannsókn mála sem Fjármálaeftirlitið hefði sent til sérstaks saksóknara. Athugasemdin var birt vegna fréttar þar sem fjallað var um mál As en þar hafði m.a. komið fram að Fjármálaeftirlitið hefði komist að þeirri niðurstöðu að hann fullnægði ekki hæfisskilyrðum laga til að gegna stöðu framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs. Fram kom að hæfi hans hefði verið til skoðunar vegna starfa hans sem framkvæmdastjóri annars lífeyrissjóð en báðir voru þessir lífeyrissjóðir nefndir á nafn í frétt blaðsins. Í áliti mínu vegna þess máls sem var tilefni fréttar Z, og þeirri reifun sem því fylgdi við birtingu á heimasíðu umboðsmanns Alþingis, hafði þó komið skýrt fram að um aðskilin og sjálfstæð mál væri að ræða; annars vegar það stjórnsýslumál sem laut að hæfi A og gögn þess máls og hins vegar gögn í öðrum málum og þá eftir atvikum gögn í málum sem væru til rannsóknar hjá sérstökum saksóknara. Álitið laut eingöngu að því á hvaða ákvæðum stjórnsýslulaga Fjármálaeftirlitið hefði að áliti umboðsmanns átt að afgreiða málið. Þá kom fram í álitinu að A hefði ekki réttarstöðu grunaðs eða sakbornings í neinu máli sem væri til rannsóknar hjá sérstökum saksóknara.

Orðalag fréttar Fjármálaeftirlitsins er með þeim hætti að það tengir beiðni A um aðgang að gögnum við „rannsókn mála sem send hafa verið til Sérstaks saksóknara“ án frekari skýringa á tengslum eða stöðu hans í þessum málum. Sama á einnig við um niðurlag fréttarinnar þar sem Fjármálaeftirlitið vekur athygli á því að í áliti umboðsmanns Alþingis hafi komið fram að embætti sérstaks saksóknara hefði sagt í bréfi til Fjármálaeftirlitsins að það stæði rannsóknarhagsmunum „þessara mála“ í vegi yrði A veittur aðgangur að gögnum þeirra. Slík framsetning var til þess fallin að tengja A beint við „rannsókn mála“ hjá embætti sérstaks saksóknara en áður hefur komið fram að hann hafði þar hvorki stöðu grunaðs né sakbornings. Hafi stofnunin talið þörf á að útskýra frekar þá annmarka sem verið höfðu á synjun þess á beiðni A að mati umboðsmanns Alþingis var kostur á að gera það með því einu að vísa til efnis þeirra lagagreina sem á hafði reynt í málinu. Ég legg á það áherslu að það getur skipt aðila máls verulegu máli að fjallað sé með réttum hætti um mál hans á opinberum vettvangi, ekki síst þegar um mikilsverð réttindi hans er að ræða, hvort sem þau varða viðkvæm persónuleg málefni hans eða fjárhagsleg sem eru að jafnaði undirorpin þagnarskyldu.

Í ljósi þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða mín að umræddar tilvísanir til „mála“ hjá sérstökum saksóknara í frétt Fjármálaeftirlitsins frá 12. apríl 2011 hafi hvorki verið málefnalegar né nauðsynlegar til að leiðrétta frétt Z eða gera grein fyrir forsendum synjunar Fjármálaeftirlitsins á þeirri beiðni A sem fjallað hafði verið um í áliti umboðsmanns Alþingis og í frétt Z. Framsetningin var ónákvæm og gaf hvorki nægjanlega skýra né glögga mynd af því máli sem um var fjallað. Auk þess var hún til þess fallin að vekja ákveðnar hugmyndir um tengsl A við rannsókn sakamála án þess að varpað væri réttu ljósi á raunverulega stöðu hans vegna þeirra. Framsetning fréttarinnar var því ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

4. Var birting tilkynningar Fjármálaeftirlitsins frá 25. maí 2011 á heimasíðu eftirlitsins í samræmi við lög?

Kvörtun A beinist jafnframt að tilkynningu Fjármálaeftirlitsins sem var birt á heimasíðu þess hinn 25. maí 2011 undir fyrirsögninni: „Ákvörðun um hæfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs [X] til að gegna starfinu“, en tilkynning er rakin nánar í kafla II hér að framan. Í skýringum Fjármálaeftirlitsins kemur fram að birting fréttar á heimasíðu eftirlitsins 25. maí 2011 hafi byggst á 9. gr. a laga nr. 87/1998, sem ítarlega er fjallað um í kafla IV.2 en þar er jafnframt fjallað um 13. gr. laganna um þagnarskyldu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins og lögskýringargögn að baki þessum ákvæðum.

Ákvæði 9. gr. a laga nr. 87/1998 felur að nokkru marki í sér áréttingu á þeim almennu reglum stjórnsýsluréttarins sem gilda um birtingu stjórnvalda á upplýsingum um starfsemi þeirra en um þær var fjallað framar í þessu áliti. Af samspili 9. gr. a og 13. gr. laga nr. 87/1998, eins og það verður skilið í ljósi athugasemda við fyrrnefnda ákvæðið, tel ég þó ekki útilokað að með 9. gr. a sé Fjármálaeftirlitinu falin víðtækari heimild til að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum en leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Því til stuðnings má benda á að í lögskýringargögnum er vísað til varnaðaráhrifa, aðhalds með fjármálamarkaði og að slík heimild geti stuðlað að bættri framkvæmd á fjármálamarkaði. Ég bendi þó á að í texta ákvæðisins er, þrátt fyrir áðurnefnt orðalag í athugasemdum við frumvarpsgreinina, ekki vikið sérstaklega að því með hvaða hætti samspil þessarar heimildar við önnur ákvæði laganna eigi að vera sem og almennar reglur um þagnarskyldu sem viðhafa ber í starfi Fjármálaeftirlitsins. Þá minni ég á að ákvæði 9. gr. a felur ekki í sér skilyrðislausa heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að birta slíkar upplýsingar heldur er gert ráð fyrir því að Fjármálaeftirlitið leggi mat á tiltekin sjónarmið þar sem m.a. er vikið að þeim sjónarmiðum sem mæla með og á móti því að birta viðkomandi upplýsingar. Þeim til fyllingar gilda almennar reglur stjórnsýsluréttarins með sama hætti og lýst var hér að framan þegar fjallað var um frétt Fjármálaeftirlitsins frá 12. apríl 2011.

Almennt miðar upplýsingagjöf einstakra stjórnvalda um niðurstöður í málum og athugunum sem þau hafa lokið að því að upplýsa um túlkun þeirra á lögum og reglum og þar með varpa ljósi á stjórnsýsluframkvæmd þeirra á einstökum sviðum. Með þeim hætti geta aðrir aðilar, sem eru í sambærilegri stöðu eða starfa á viðkomandi sviði, betur gert sér grein fyrir hvernig hlutaðeigandi stjórnvald muni leysa úr sambærilegum málum sem og hvernig þeir sem starfa að hliðstæðum málefnum skuli haga málum til að hægt sé að uppfylla þær kröfur sem stjórnvaldið setur. Að jafnaði er ekki nauðsynlegt í þessu skyni að nafngreina eða veita persónugreinanlegar upplýsingar um þá einstaklinga sem í hlut eiga. Á þessum sjónarmiðum byggist ákvæði 3. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 en þar kemur fram að heimilt sé að veita upplýsingar sem falla undir 1. mgr. 13. gr. í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir. Almennt ætti slík upplýsingagjöf að vera nægjanleg til að koma til móts við þau sjónarmið um gagnsæi í störfum Fjármálaeftirlitsins sem á var byggt við lögfestingu á þeirri heimild sem nú er í 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 en hliðstætt ákvæði hafði áður verið í 139. gr. laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007. Þegar litið er til þeirra almannahagsmuna sem eftirlit og ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins beinast að má ljóst vera að það getur þó haft sjálfstæða þýðingu að birta upplýsingar um nöfn þeirra aðila sem í hlut eiga. Þetta á t.d. við þegar Fjármálaeftirlitið metur aðstæður svo að nauðsynlegt sé að viðskiptamenn tiltekins eftirlitsskylds aðila fái upplýsingar um annmarka sem eru á starfi hans eða tiltekinn aðili hefur ekki leyfi til ákveðinnar starfsemi. Þá skiptir jafnframt máli að þær upplýsingar séu birtar þegar niðurstaða Fjármálaeftirlitsins liggur fyrir þannig að birtingin sé í samræmi við þá verndarhagsmuni sem ætlunin er að ná fram.

Við úrlausn á því álitaefni hvort Fjármálaeftirlitið hafi fært fram fullnægjandi rök fyrir því að birta ofangreinda tilkynningu um 25. maí 2011 um mál A á grundvelli 9. gr. a laga nr. 87/1998 verður að líta til þess að stofnunin hafði upphaflega, þegar niðurstaða í máli hans lá fyrir, tekið ákvörðun um að birta ekki tilkynningu þess efnis. Ákvörðun um að birta tilkynninguna síðar var tekin „[m]eð hliðsjón af þeirri umfjöllun sem málið hafði hlotið og hagsmunum fjármálamarkaðarins af því að fá upplýsingar um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins“. Talið var að „ekki yrði komist hjá því að birta umrædda tilkynningu“. Skýringar Fjármálaeftirlitsins til mín í þessu sambandi eru ítarlega raktar í kafla III í álitinu og þ.m.t. sú fjölmiðlaumfjöllun sem það vísar til.

Að mínu áliti hefur fjármálaeftirlitið aðeins vísað með fremur almennum hætti til þess hvaða hagsmuni fjármálamarkaðurinn hafi haft af umræddri tilkynningu á þessum tímapunkti. Ég ítreka að heimild í 9. gr. a veitir eftirlitinu ekki skilyrðislausa heimild til að birta opinberlega niðurstöður sínar. Ég tel því ekki nægjanlegt eitt og sér að tiltekið mál eigi undir lög nr. 87/1998 og varði því hagsmuni fjármálamarkaðarins sem slíks til að heimilt sé að birta þær upplýsingar sem falla undir ákvæðið. Ávallt þarf að fara fram ígrundað mat á þeim hagsmunum sem búa að baki og mæla með og á móti slíkri birtingu. Þegar framvinda þessa máls er virt heildstætt tel ég að Fjármálaeftirlitið hafi ekki sýnt fram á hvaða aðstæður hafi kallað á að eftirlitið birti svo ítarlega frétt um ákvörðun þess í máli A á heimasíðu þess um níu mánuðum eftir að hún lá fyrir. Í samræmi við þá verndarhagsmuni sem búa að baki 9. gr. a laga nr. 87/1998 verður að ganga út frá því að eftir því sem meiri tími líður frá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um málefni tiltekins einstaklings, án þess að ákveðið sé að birta tilkynningu af því tilefni, því meira þarf til að koma svo réttlætanlegt verði talið að nýta slíkt úrræði. Þar kemur bæði til að þá þegar á að liggja fyrir hvort slík tilkynning samrýmist þeim hagsmunum sem slíkum tilkynningum er ætlað að vernda og einnig hitt að eftir því sem lengra líður frá ákvörðun eða lokum athugunar kunna þau atvik sem á var byggt og aðstæður að breytast. Ég fæ ekki annað séð en á þessu sé byggt í 1. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins en þar kemur fram að leitast skuli við að mál skuli birt svo fljótt sem kostur er.

Þá er rétt að benda á að eftir að Fjármálaeftirlitið tók ákvörðunina höfðu önnur stjórnvöld fjallað um tiltekin atriði sem vísað hafði verið til í rökstuðningi Fjármálaeftirlitsins. Þannig hafði sérstakur saksóknari tilkynnt 5. apríl 2011 um þá niðurstöðu sína að hætta rannsókn í tilefni af breytingum á fjárfestingastefnu Þ IV. Fjármálaráðuneytið hafði jafnframt með bréfi, dags. 31. janúar 2011, lýst afstöðu sinni til túlkunar á reglum um nauðsyn staðfestingar ráðuneytisins á reglum um viðbótarlífeyrissparnað. Þótt Fjármálaeftirlitið hafi sjálfstætt og á öðrum lagagrundvelli fjallað um þessi atriði að því marki sem þau kunna að hafa skipt máli við ákvörðun þess í máli A er ljóst að atvik málsins voru að því leytinu til breytt frá því Fjármálaeftirlitið tók umrædda ákvörðun. Þá er til þess að líta að þegar Fjármálaeftirlitið birti tilkynningu sína 25. maí 2011 hafði það dómsmál sem A höfðaði til ógildingar á ákvörðun Fjármálaeftirlitið verið fyrir dómstólum í sex mánuði en dómkröfur A voru byggðar á því að slíkir annmarkar hefðu bæði verið á undirbúningi ákvörðunarinnar og efni að það ætti að leiða til ógildingar hennar. Sú fjölmiðlaumfjöllun sem Fjármáleftirlitið vísar til að hafi orðið því tilefni til að birta tilkynninguna 25. maí 2011 hafði að stærstum hluta til farið fram í september 2010. Þar hafði komið fram að Fjármálaeftirlitið teldi A ekki hæfan til að gegna stöðu framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X og hafi hann látið af störfum í framhaldinu. Ástæðan hafi verið sú að hann tengdist málum er embætti sérstaks saksóknara hefði til meðferðar og tengdust meintum brotum lífeyrissjóða þar sem A hafi verið stjórnarformaður. Í þessu sambandi er enn fremur rétt að taka fram að Fjármálaeftirlitið gætti ekki að því að veita A andmælarétt áður en fréttin var birt í samræmi við 2. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnunnar, eins og sú regla er skýrð af hálfu Fjármálaeftirlitsins í bréfi þess til mín, dags. 12. janúar 2012. Af þeim sökum hafði A því ekki kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum og sjónarmiðum áður en fréttin var birt. Hann hafði því m.a. ekki tök á að benda á og skýra hvaða þýðingu hann teldi að umrædd afstaða annarra stjórnvalda hefði, tjá sig um efni hennar og benda á sjónarmið sem skiptu máli við ákvörðun um hvort birta ætti fréttina. Í svari Fjármálaeftirlitsins er raunar tekið undir framangreint sjónarmið þar sem eftirlitið kveðst „kannast við að umrædd málsmeðferð hafi ekki samræmst 2. mgr. 2. gr. gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins og [harmi] mistökin.“

Ég tel ástæðu til að árétta að í þessu máli hafði Fjármálaeftirlitið komist að þeirri niðurstöðu í samræmi við valdheimildir þess að ákveðinn einstaklingur uppfyllti ekki hæfisskilyrði til þess að gegna starfi framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs og sú niðurstaða var byggð á mati eftirlitsins á fyrri stöfum viðkomandi á fjármálamarkaði og upplýsingagjöf hans til eftirlitsins í aðdraganda hæfismatsins. Viðkomandi einstaklingur hafði þegar látið af störfum strax í kjölfar ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins frá 31. ágúst 2010. Um er ræða einstakling sem hafði um árabil starfað á fjármálamarkaði og m.a. sinnt stjórnunarstörfum þar. Afstaða Fjármálaeftirlitsins í þessu máli hans var því til þess fallin að hafa veruleg áhrif á atvinnuhagi hans og aflahæfi. A hafði nýtt sér stjórnarskrárbundinn rétt sinn til að bera ákvörðun Fjármálaeftirlitsins undir dómstóla og krefjast ógildingar hennar í opinberum réttarhöldum. Tilkynning Fjármálaeftirlitsins um efni ákvörðunar þess í máli A var fyrst birt eftir að um níu mánuðir voru liðnir frá því að hún var tekin og birt honum. Áðurnefnt dómsmál hafði þá verið fyrir dómstólum í um sex mánuði. Í ljósi þessara atvika í máli A þurfti sérstaklega, áður en tekin var ákvörðun um birtingu á grundvelli 9. gr. a laga nr. 87/1998, að leggja mat á það hvort birting tilkynningar svo löngu eftir að ákvörðun um hæfi A var tekin væri þess eðlis að hún gæti valdið hlutaðeigandi aðila tjóni sem ekki væri í eðlilegu samræmi við það brot sem um ræðir, eins og það er orðað í lok lagagreinarinnar. Ég minni á að Fjármálaeftirlitið hefur í skýringum sínum fyrst og fremst vísað til hagsmuna fjármálamarkaðarins af því að fá upplýsingar um efni ákvörðunarinnar og þá m.a. vegna þess dómsmáls sem A hafði höfðað.

Með vísan til framangreinds, og einkum með tilliti til þess tíma sem liðið hafði frá því að ákvörðun um hæfi A var tekin og þess hversu afdrifarík áhrif hún og opinber umfjöllun um hana gat haft á atvinnuhagi A, er það niðurstaða mín að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að birta umrædda tilkynningu um mál hans 25. maí 2011 hafi ekki samrýmst áðurgreindum lokaorðum 1. mgr. 9. gr. a laga nr. 87/1998.

5. Gætti Fjármálaeftirlitið að samræmi og jafnræði við birtingu tilkynningar í máli A 25. maí 2011?

Í kvörtun sinni bendir A á að sama dag og Fjármálaeftirlitið birti á heimasíðu sinni tilkynningu um ákvörðun þess í máli hans hafi það birt aðra tilkynningu um málefni tiltekins vátryggingafélags og um hæfi forstjóra félagsins. Þrátt fyrir að afstaða eftirlitsins um hæfi þess forstjóra hafi verið sú sama og í máli hans hafi efni tilkynninganna um þau atriði verið með gjörólíkum hætti. Þarna hafi því ekki verið gætt að samræmi og jafnræði við úrlausn mála.

Eins og rakið var í kafla IV.2 er í athugasemdum að baki 9. gr. a laga nr. 87/1998 tekið fram að Fjármálaeftirlitinu beri að birta gagnsæisstefnu sína í því skyni að tryggja að öll eðlislík mál séu meðhöndluð með sambærilegum hætti og að starfsemi eftirlitsins sé samræmd. Af því leiðir að mikilvægt er að gætt sé samræmis við birtingu tilkynninga. Í þessu sambandi vil ég vil jafnframt minna á að samkvæmt jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins ber stjórnvaldi að gæta samræmis og jafnræðis við úrlausn og ákvörðun mála sem eru sambærileg í lagalegu tilliti.

Eins og A lýsir í kvörtun sinni var sama dag og tilkynning um mál hans birtist einnig birt á heimasíðu eftirlitsins tilkynning um athugun á tilteknu tryggingafélagi. Í þeirri frétt kemur fram í einni setningu að Fjármálaeftirlitið hafi komist að þeirri niðurstöðu að rétt væri að forstjóri tryggingafélagsins viki sæti. Ekki er að finna nánari rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og er hann ekki nafngreindur. Fjármálaeftirlitið hefur í skýringum sínum til mín byggt á því að ólík framsetning á efni tilkynninga þessara tveggja mála réttlætist annars vegar af því að mál A hafi fengið meiri fjölmiðlaumfjöllun og hins vegar að í máli tryggingafélagsins hafi reynt á fleiri atriði auk þess sem tilkynningin vegna vátryggingafélagsins hafi verið birt eins fljótt og kostur var. Ég get ekki fallist á að þessar skýringar Fjármálaeftirlitsins séu fullnægjandi m.a. með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem áður hafa verið rakin í áliti þessu. Öll tilkynningin um málefni tryggingafélagsins er umtalsvert styttri og ekki eins nákvæm og tilkynningin um A. Ekki verður séð að þær skýringar sem Fjármálaeftirlitið hefur fært fram geti réttlætt þann mikla mun sem er á framsetningu þessara tveggja mála að þessu leyti.

Ég hef áður lýst því hvaða sjónarmið hafi búið að baki lögfestingu þeirrar heimildar sem nú er í 9. gr. a laga nr. 87/1998. Í skýringum Fjármálaeftirlitsins er byggt á því að hagsmunir fjármálamarkaðarins af því að fá upplýsingar um ákvörðun eftirlitsins í máli A hafi ráðið því að tilkynningin um mál hans var birt. Í þeirri tilkynningu taldi Fjármáleftirlitið þörf á að gera ítarlega grein fyrir forsendum ákvörðunar sinnar. Ég geng út frá að það hafi þá væntanlega verið byggt á því að slíkt væri nauðsynlegt til þess að aðilar á fjármálamarkaði gætu betur gert sér grein fyrir hvernig Fjármálaeftirlitið mæti þau atriði sem þar reyndi á. Ef það voru á annað borð hagsmunir fjármálamarkaðarins sem réðu því hvernig eftirlitið hagaði efni tilkynningar sinnar um mál A verður ekki séð hvaða tilefni var til þess að haga efni annarra tilkynninga um sambærileg atriði með öðrum og takmarkaðri hætti. Það eitt að það hafi reynt á fleiri atriði í öðru málinu getur að mínum dómi ekki leyst Fjármálaeftirlitið undan því að gæta samræmis og jafnræðis í tilkynningum um sambærileg málefni.

Fjármálaeftirlitið vísar til þess að jafnframt hafi verið sá munur á málunum tveimur að á þeim tímapunkti sem tilkynningarnar voru birtar hafi ekki verið fyrir að fara sambærilegri fjölmiðlaumfjöllun og í tilfelli A. Ég minni af þessu tilefni á að í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er tekið fram að opinber umfjöllun af hálfu þess aðila sem þagnarskyldunni er ætlað að vernda um trúnaðarupplýsingar veiti starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins ekki heimild til að láta af hendi trúnaðarupplýsingar. Ef undan er skilin sú fjölmiðlaumfjöllun sem átti sér stað í september 2010 strax í kjölfar ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins í máli A, má rekja síðari umfjöllun fjölmiðla sem eftirlitið hefur vísað til í máli hans, til frásagna vegna dómsmáls og kvörtunar til umboðsmanns Alþingis þar sem A hafði leitað leiðréttinga í tilefni af ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins. Í ljósi þeirra opinberu hagsmuna sem heimildinni í 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 er ætlað að mæta, og ég hef gert grein fyrir hér fyrr í áliti þessu, fæ ég ekki séð að fjölmiðlaumfjöllun um tiltekið mál geti sem slík réttlætt það að Fjármálaeftirlitið víki frá kröfum um að gæta samræmis og jafnræðis um efni tilkynninga sem hún birtir um sambærileg mál. Telji Fjármálaeftirlitið tilefni til þess að leiðrétta einhver atriði sem fram hafa komið í fjölmiðlaumfjöllun verður að gera það á grundvelli annarra heimilda en 9. gr. a. Þar eiga við almennar heimildir stjórnvalda til að koma að leiðréttingum og um efni þeirra hefur einnig verið fjallað fyrr í áliti þessu.

Ég tel rétt að árétta mikilvægi þess að gætt sé samræmis við úrlausn mála sem þessara þar sem slík opinber birting getur varðað mikilsverða hagsmuni hlutaðeigandi aðila. Í lögum nr. 87/1998 er auk þess sérstaklega mælt fyrir um að Fjármálaeftirlitið skuli birta þá stefnu sem það fylgir við ákvörðun um að birta slíkar niðurstöður. Sá áskilnaður er settur til að reyna að tryggja að öll eðlislík mál séu meðhöndluð með sambærilegum hætti og að starfsemi eftirlitsins sé samræmd, eins og nánar er rakið í athugasemdum að baki 9. gr. a laga nr. 87/1998.

Í samræmi við það sem ég hef rakið hér að framan er það niðurstaða mín að sú ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að gera þann mun sem áður er lýst á efni þeirra tilkynninga sem það birti 25. apríl 2011 um niðurstöðu sína um hæfi tveggja stjórnenda hafi ekki verið í samræmi þær kröfur sem leiða af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

6. Gagnsæisstefna Fjármálaeftirlitsins.

Í lok 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 er tekið fram að Fjármálaeftirlitið skuli birta opinberlega þá stefnu sem eftirlitið fylgir við framkvæmd birtingar samkvæmt því ákvæði. Stjórn Fjármálaeftirlitsins samþykkti slíka gagnsæisstefnu á fundi sínum 28. október 2009. Í tilefni af athugun minni á þessu máli og þeim lagareglum sem gilda um birtingu upplýsinga af hálfu Fjármálaeftirlitsins um ákvarðanir og athuganir þess tel ég tilefni til þess að beina þeim tilmælum til stjórnar Fjármálaeftirlitsins að hugað verði nánar að efni tiltekinna ákvæða í þeirri stefnu.

Heimild 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 mælir fyrir um að Fjármálaeftirlitinu sé heimilt að birta opinberlega „niðurstöður í málum og athugunum er byggjast á? lögunum. Í 3. gr. gagnsæisstefnunnar er fjallað um efni tilkynninga. Þar segir í upphafi að tilkynning skuli innihalda stutta lýsingu á málavöxtum og ákvörðun. Síðan segir: „Ef ágreiningur hefur verið um túlkun lagaákvæðis skal Fjármálaeftirlitið gera grein fyrir rökstuðningi sínum.? Þarna er ekki vikið að því hvernig fara skuli með sjónarmið eða andmæli sem aðili viðkomandi máls kann að hafa fært fram undir rekstri málsins um túlkun þeirra lagaákvæða sem á reynir. Almennt verður að ætla að ef slíkur ágreiningur er uppi þá liggi afstaða eftirlitsins um túlkun lagaákvæða fyrir eftir athugun þess á efni málsins eða eftir atvikum í niðurstöðu þess í viðkomandi máli. Þar af leiðandi ættu sjónarmið aðila máls jafnframt að liggja fyrir. Ég tel af þessu tilefni rétt að beina þeim tilmælum til stjórnar Fjármálaeftirlitsins að orðalagi 3. gr. í gagnsæisstefnunni verði breytt þannig það verði ekki einskorðað við rökstuðning Fjármálaeftirlitsins, ef ágreiningur er um túlkun lagaákvæðis, heldur sé þar jafnframt gerð grein fyrir sjónarmiðum aðila málsins sem komið hafa fram við meðferð málsins eða við athugunina um það tiltekna atriði.

Í 2. mgr. 3. gr. gagnsæisstefnunnar segir: „Fjármálaeftirlitið mun í tilkynningu greina frá nafni hlutaðeigandi aðila ef um er að ræða eftirlitsskyldan aðila, aðila í stjórn eða framkvæmdastjóra eftirlitsskylds aðila og aðila sem fer með verulegan hlut atkvæðisréttar, þ.e. 5% atkvæðisréttar eða meira, í eftirlitsskyldum aðila, enda varðar ákvörðunin stöðu aðila. Einnig er greint frá nafni aðila ef tilkynning þjónar ekki tilgangi sínum [að] öðrum kosti.? Síðan segir í 3. mgr.: „Hafi máli verið vísað til lögreglu verður aðili aðeins nafngreindur að höfðu samráði við lögreglu og að teknu tilliti til rannsóknarhagsmuna.? Í athugsemdum við þá frumvarpsgrein er síðar varð að 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði veitt heimild sem „takmarki ákvæði laganna um þagnarskyldu“. Eins og ég hef áður vikið að í áliti þessu þá er ekki vikið sérstaklega að þessu atriði í texta lagagreinarinnar og þar með er ekki ljóst hvernig sú lagaheimild horfir við gagnvart öðrum ákvæðum laganna um meðferð á þagnarskyldum upplýsingum sem og almennum reglum um meðferð slíkra upplýsinga af hálfu stjórnvalda.

Ég hef hér að framan jafnframt gert grein fyrir því að í ljósi þessa verði að túlka heimildina í 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 með þeim hætti að tekið sé eðlilegt tillit til þeirra þagnarskyldureglna sem gilda samkvæmt öðrum ákvæðum laganna og öðrum reglum bæði skráðum og óskráðum. Ég tel að svo afdráttarlaus regla um birtingu á nafni hlutaðeigandi aðila, eins og fram kemur í 2. og 3. mgr. 3. gr. gagnsæisreglnanna, fái ekki samrýmst þeim reglum sem gilda um meðferð á þagnarskyldum upplýsingum hjá stjórnvaldi eins og Fjármálaeftirlitinu. Núverandi orðalag 9. gr. a í lögum nr. 87/1998 er ekki svo afdráttarlaust að það geti vikið umræddum þagnarskyldureglum til hliðar. Ég minni þar á þær grundvallarreglur sem fram koma í 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, og nauðsyn sérstakrar lagaheimildar ef takmarka á þau réttindi. Þá þurfa stjórnvöld einnig að gæta að reglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar í störfum sínum. Tilmæli mín til stjórnar Fjármálaeftirlitsins eru því að 3. gr. gagnsæisstefnu stofnunarinnar verði tekin til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ég hef lýst í áliti þessu og að gættum þeim sérstöku og almennu reglum sem gilda um meðferð þagnarskyldra upplýsinga hjá stjórnvöldum.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að framsetning fréttar Fjármálaeftirlitsins sem birt var á heimasíðu þess 12. apríl 2011, umfram það að leiðrétta efni fyrirsagnar fréttar Z þann sama dag, hafi verið bæði ónákvæm og villandi að því er varðar tilvísun til „mála“ sem væru til rannsóknar hjá embætti sérstaks saksóknara og því ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Umræddar tilvísarnir hafi hvorki verið málefnalegar né nauðsynlegar til að leiðrétta frétt Z eða gera grein fyrir forsendum þeirrar synjunar Fjármálaeftirlitsins sem fjallað hafði verið um í áliti umboðsmanns Alþingis sem var tilefni fréttar Z.

Jafnframt er það niðurstaða mín að birting tilkynningar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins frá 25. maí 2011 um ákvörðun þess í máli A um hæfi hans til að gegna starfi framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs, sem tekin var níu mánuðum áður eða 31. ágúst 2010, hafi ekki samrýmst því skilyrði 9. gr. a laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, að birting sé heimil nema ef hún veldur hlutaðeigandi aðilum tjóni sem ekki er í eðlilegu samræmi við það brot sem um ræðir. Jafnframt hafi Fjármálaeftirlitið ekki sýnt fram á að hagsmunir fjármálamarkaðarins hafi krafist þess að eftirlitið gæfi út tilkynningu um mál A á þessum tíma. Vísa ég í því sambandi til þess tíma sem leið frá því að ákvörðun um hæfi A var tekin og tilkynningin var birt sem og hversu afdrifarík áhrif hún og opinber umfjöllun um hana gat haft á atvinnuhagi A. Þá er það niðurstaða mín að Fjármálaeftirlitið hafi ekki hagað efni tilkynninga sem það birti þennan sama dag um hæfi tveggja stjórnenda í samræmi þær kröfur sem leiða má af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í álitinu eru sett fram sérstök tilmæli til stjórnar Fjármálaeftirlitsins þess efnis að gerðar verði breytingar á tilteknum ákvæðum í gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins um tilkynningar, samkvæmt 9. gr. a í lögum nr. 87/1998, sbr. lög nr. 20/2009.

Í samræmi við niðurstöðu mína í áliti þessu eru það tilmæli mín til stjórnar Fjármálaeftirlitsins að hún geri ráðstafanir, ef ósk um slíkt kemur fram frá A, til þess að taka út af heimasíðu Fjármálaeftirlitsins þá tilkynningu sem birt var þar 25. maí 2011 um ákvörðun stjórnarinnar um hæfi A frá 31. ágúst 2010. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að skera úr um réttaráhrif þeirra annmarka á málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins sem um er fjallað í áliti þessu ef A telur tilefni til þess að láta reyna á réttarstöðu sína.

Ég mælist að síðustu til þess að Fjármálaeftirlitið hugi í störfum sínum framvegis að þeim sjónarmiðum sem koma fram í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 22. maí 2013, bárust umboðsmanni upplýsingar um breytingu sem gerð var á 3. gr. gagnsæisstefnu stofnunarinnar í tilefni af framangreindu áliti, auk þess sem fram kemur að unnið sé að heildarendurskoðun stefnunnar. Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér jafnframt svarbréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 14. apríl 2014, þar sem fram kemur að í tilefni af álitinu hafi stofnunin haft frumkvæði að því að fjarlægja tilkynninguna frá 25. maí 2011 af vefsíðu sinni. A hafi verið upplýstur um það með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, og afrit sent umboðsmanni. Jafnframt kemur fram að heildarendurskoðun nýrrar gagnsæisstefnu sé nú á lokastigi og við hana hafi verið tekið mið af þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Að lokum kemur fram að fréttin frá 12. apríl 2011 hafi verið fjarlægð af vef Fjármálaeftirlitsins að beiðni A.