Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. ágúst 2011 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðunum sérstaks saksóknara um veitingu starfa lögreglumanna í kjölfar auglýsingar hjá embættinu á árunum 2010 og 2011, en A var meðal umsækjenda.

Kvörtun A beinist að því að sérstakur saksóknari hafi ekki ráðið hæfustu umsækjendurna í stöður lögreglumanna. Reynsla hans, þekking og hæfileikar hafi verið meiri en aðila sem voru ráðnir í stöðurnar. Þá telur A að „lögum og reglum stjórnsýslu hafi ekki verið fylgt hvað varðar aðgang að gögnum, rannsóknarskyldu, málshraðareglu, lögmætisreglu, reglum um málefnaleg sjónarmið og jafnræðisreglu svo dæmi séu tekin“.

Með bréfi forseta Alþings 14. nóvember 2012 var undirritaður settur á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis til að fara með mál þetta, þar sem kjörinn umboðsmaður hafði ákveðið að víkja sæti í því. Í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 hef ég ákveðið að takmarka athugun mína við þann þátt er snýr að því hvort málsmeðferð embættis sérstaks saksóknara í máli A hafi samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. og andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. mars 2013.

II. Málavextir.

Samkvæmt því sem kemur fram í gögnum málsins voru ýmis störf hjá embætti sérstaks saksóknara auglýst laus til umsóknar 21. maí 2010, meðal annars var auglýst eftir „[lögreglumönnum] með marktæka reynslu af rannsóknum sakamála“. Í auglýsingunni sagði meðal annars: „Hæfniskröfur vegna ofangreindra starfa eru að umsækjendur hafi auk ofangreindrar menntunar, góða íslensku- og enskukunnáttu í ræðu og riti, en kunnátta í einu Norðurlandamáli er kostur. Áhersla er lögð á fagleg vinnubrögð, heiðarleika, trúnað í starfi, skipulagshæfni og lipurð í mannlegum samskiptum. Umsækjendur þurfa að geta starfað sjálfstætt sem og í hópi. Viðkomandi geta vænst þess að vera krafðir um upplýsingar sem um er getið í 3. gr. laga 135/2008 um embætti sérstaks saksóknara.“ Embætti sérstaks saksóknara bárust 469 umsóknir af þessu tilefni þar af átján umsóknir um störf lögreglumanna. Ráðningarfyrirtækið X var sérstökum saksóknara til aðstoðar. Fyrirtækið tók við umsóknunum, skráði þær og raðaði umsækjendum í þrjá flokka: „Koma til greina“, „koma jafnvel til greina“ og „koma síður til greina“. Svokallaður ráðningarhópur hjá embætti sérstaks saksóknara tók svo við umsóknunum og annaðist viðtöl vegna þeirra. Fjórir lögreglumenn voru ráðnir til starfa í kjölfar auglýsingarinnar. Þrír lögreglumenn til viðbótar úr átján manna hópnum voru svo ráðnir í desember 2010 og janúar 2011. Í gögnum málsins kemur fram að óvissa um fjárveitingar hafi ráðið því að ekki var talið fært að ljúka ráðningum fyrr. Samkvæmt gögnum málsins var umsóknum þeirra lögreglumanna sem voru ráðnir til starfa annað hvort raðað í flokkinn „koma til greina“ eða „koma jafnvel til greina“.

A óskaði eftir rökstuðningi ákvörðunarinnar. Í bréfi sérstaks saksóknara til A 16. maí 2011 sagði meðal annars svo:

„Hvað umsókn þína varðar er þess fyrst að geta að í flokkun ráðningarstofunnar [X] var umsókn þinni raðað í flokkinn „Koma síður til greina“. Engu að síður var umsókn þín tekin til vandlegrar skoðunar eins og aðrar umsagnir af sérstökum ráðningarhópi á vegum embættis sérstaks saksóknara en í honum voru auk undirritaðs, saksóknarar og aðstoðaryfirlögregluþjónar embættisins svo og lögfræðilegur ráðgjafi þess. Á grundvelli þeirrar skoðunar var ekki talið að upplýsingar í umsókn þinni gæfu ástæðu til að ætla að menntun þín eða starfsreynsla félli að þeim hæfnisviðmiðum sem embættið hafði sett og komu með beinum og óbeinum hætti fram í auglýsingu um störf hjá embættinu. Því var ekki talin ástæða til að kalla þig í viðtal vegna hugsanlegrar ráðningar í starf.“

Í gögnum málsins kemur fram að tilvitnaðar upplýsingar í rökstuðningnum 16. maí 2011 hafi ekki verið réttar hvað varðar röðun umsóknar A. Ráðingarfyrirtækið X. hafi raðað umsókn hans í flokkinn „koma jafnvel til greina“. Við yfirferð umsóknanna og tillagna ráðningarfyrirtækisins hjá embætti sérstaks saksóknara hafi aftur á móti verið ákveðið að raða umsögn A í flokkinn „koma síður til greina“ en sú röðun hafi leitt til þess að honum var ekki boðið í viðtal. Í endurskoðuðum rökstuðningi sem embætti sérstaks saksóknara sendi A með bréfi 23. febrúar 2012, í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns Alþingis, sem nánar verður rakin í kafla III hér síðar, segir þannig svo:

„Ákvörðun embættisins um að boða þig ekki til viðtals í tilefni af umsókn þinni um starf lögreglumanns hjá embættinu eftir auglýsingu þess um laus störf lögreglumanna í maí 2010 byggðist á því mati embættisins að þú uppfylltir ekki að fullnægjandi marki allar hæfniskröfur í auglýsingunni, nánar tiltekið eftirfarandi hæfiskröfur hennar: „Áhersla er lögð á fagleg vinnubrögð, heiðarleika, trúnað í starfi, skipulagshæfni og lipurð í mannlegum samskiptum.“

Til grundvallar þessu mati embættisins lágu óskráðar upplýsingar varðandi fyrri störf þín hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu (áður í Reykjavík) sem aðstoðaryfirlögregluþjónn embættisins hafði og taldi hafa mikla þýðingu við mat á hæfni þinni að þessu leyti. Þessar upplýsingar fékk hann staðfestar munnlega hjá fyrrum yfirmanni þínum þar og mat þær með þeim hætti að þú yrðir í ljósi þeirra ekki talinn uppfylla tilvitnaðar hæfniskröfur auglýsingarinnar.

Efni þessara upplýsinga kemur nánar fram í meðfylgjandi afriti af bréfi embættisins til umboðsmanns Alþingis, dags. í dag, og fylgigögnum þess.

Tekið er fram að aðeins þeir sem embættið taldi tilefni til að ætla að uppfylltu með fullnægjandi hætti allar hæfniskröfur framangreindrar auglýsingar, þar á meðal þær sem hér var vitnað til, voru boðaðir til viðtals vegna ráðninga í störf lögreglumanna á grundvelli hennar.“

III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og sérstaks saksóknara.

Embætti sérstaks saksóknara var ritað bréf 12. ágúst 2011 og þess óskað með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997 að umboðsmanni Alþingis yrði afhent afrit af öllum gögnum málsins. Gögnin bárust með bréfi sérstaks saksóknara 8. september 2011. Umboðsmaður Alþingis ritaði sérstökum saksóknara á ný bréf 15. nóvember 2011 og óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 að hann lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar. Einnig var þess sérstaklega óskað að sérstakur saksóknari veitti upplýsingar um og skýringar á nánar tilgreindum atriðum. Óskaði umboðsmaður meðal annars eftir upplýsingum um hvort umræddir lögreglumenn hefðu verið skipaðir í embætti eða ráðnir til starfa og hvort sérstakur saksóknari hafi verið réttur aðili til að veita þeim störf sín. Enn fremur var þess sérstaklega óskað að gerð yrði grein fyrir efni upplýsinga sem starfsmaður embættis sérstaks saksóknara bjó yfir vegna fyrri starfa sinna á sama vinnustað og A og hvort A hafi fengið tækifæri til að tjá sig um upplýsingarnar á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í svarbréfi sérstaks saksóknara 23. febrúar 2012 segir meðal annars að rangar upplýsingar hafi legið til grundvallar lýsingu á atvikum málsins í fyrra bréfi embættisins til umboðsmanns 8. september 2011. Ráðningarstofan X hafi raðað umsókn A í flokkinn „koma jafnvel til greina“ en við yfirferð fulltrúa embættisins hafi umsókn A verið sett í flokkinn „koma síður til greina“. Þá segir meðal annars svo í skýringum sérstaks saksóknara:

„Mat embættisins um endanlega uppröðun umsóknar [A] byggðist sem fyrr segir á óskráðum upplýsingum sem aðstoðaryfirlögregluþjónar embættisins höfðu og áttu rót sína að rekja til þess að annar þeirra hafði unnið sem yfirmaður rannsóknardeildar á sama vinnustað og [A], eða hjá lögreglunni í Reykjavík (síðar lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu). Yfirstjórn embættisins þóttu þær upplýsingar gefa réttmætt tilefni til að draga í efa að [A] uppfyllti að fullnægjandi marki allar hæfniskröfur í viðkomandi auglýsingu um störf lögreglumanna. Þar var litið til eftirfarandi hæfniskrafna hennar: „Áhersla er lögð á fagleg vinnubrögð, heiðarleika, trúnað í starfi, skipulagshæfni og lipurð í mannlegum samskiptum“.

Aðstoðaryfirlögregluþjónninn sem um ræðir er [Y] en hjálagt bréfi þessu fylgir afrit af minnisblaði hans, dags. 7. september sl., um atvik málsins að þessu leyti. Þar kemur m.a. fram að [Y] ræddi við fyrrum yfirmann [A] hjá ávana- og fíkniefnadeild, [Z] aðstoðaryfirlögregluþjón, sem staðfesti munnlega að umræddar upplýsingar væru réttar. Þegar tekin var ákvörðun um endanlega röðun umsóknar [A] í ráðningarferlinu á grundvelli þessara óskráðu upplýsinga taldi embættið ekki sérstakt tilefni til að leggja í frekari gagnaöflun vegna þeirra, þar með talið að afla þeirra á skriflegu formi, enda hafði embættið þegar fengið þær staðfestar hjá fyrrum yfirmanni [A] og taldi hafið yfir vafa að þær væru efnislega réttar og nákvæmar og að ekki þyrfti að auka frekar við þær.

Embættið hefur nú aflað frá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu skriflegrar staðfestingar á hinum óskráðu upplýsingum sem embættið bjó yfir um [A] í ráðningarferlinu samkvæmt framangreindu. [...]

Afrit bréfsins fylgir hjálagt en rétt þykir að taka hér upp helstu efnisatriði þess:

„Ekki er unnt að verða við beiðni [embættis sérstaks saksóknara] að láta í té afrit þeirra gagna sem lágu til grundvallar tilfærslu starfsmannsins en hér á eftir verður gerð almenn grein fyrir þeim ástæðum sem lágu að baki ákvörðuninni.

[A] starfaði í einingu innan rannsóknardeildar LRH sem kallast [...] þar sem fengist er við rannsóknir á stórfelldum fíkniefnabrotum og annarri skipulagðri brotastarfsemi. Við tilfærslu [A] í starfi innan LRH lá fyrir minnisblað frá daglegum yfirmanni hans þess efnis að starfsleiða hafi gætt hjá [A] Jafnframt kom fram að vinnuframlag hans var ekki í samræmi við kröfur og væntingar. Starfsmanninum hafði ítrekað verið gefinn kostur á að bæta úr en allt hafi komið fyrir ekki. Borið hafði á samskipta- og samstarfsörðugleikum við samstarfsfélaga og ekki ríkti nægjanlegt traust á störfum [A] innan deildarinnar.

Vegna stöðu sinnar sem aðstoðaryfirlögregluþjónn innan rannsóknardeildar embættis LRH var [Y] kunnugt um tilfærsluna og þær ástæður sem lágu að baki henni.

[A] var boðið að sækja um flutning til annarra starfa innan embættisins en hann þáði það ekki. Undirritaður, ásamt [Z] aðstoðaryfirlögregluþjóni, ræddu við [A] og gerðu honum munnlega grein fyrir efni minnisblaðsins og því að fyrirhugað væri að færa hann til í starfi á grundvelli 19. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Það var síðan gert með formlegum hætti.“ [...]

Í bréfinu til [A] var byggt á þeim skilningi þeirra starfsmanna embættisins sem tóku það saman, sbr. einkum undirritaðs sem skrifaði undir bréfið, að í flokkun ráðningarstofunnar [X] hefði umsókn [A] verið raðað í flokkinn „Koma síður til greina“. [Ástæða] þess var sú að þeir starfsmenn þess sem bjuggu yfir réttum upplýsingum um þetta komu einhverra hluta vegna ekki að þeirri yfirferð málsatvika sem lá til grundvallar svarinu til [A]. [...]

[M]iklar og viðvarandi starfsannir frá fyrstu tíð hafa verið hjá embættinu og ekki síst hjá yfirstjórn þess. Auk ábyrgðar á rannsókn umfangsmikilla efnahagsbrotamála hafa hvílt á yfirstjórninni ábyrgð á og umsjón með vexti og þróun embættisins en starfsmönnum þess hefur fjölgað úr fimm í um hundrað á þremur árum og umfang starfanna og húsakostur aukist að sama skapi. Verður helst ætlað að slíkar annir hafi valdið því að gengið var út frá því í svarbréfinu til [A] og í fyrrnefndu bréfi til umboðsmanns að endanleg flokkun umsókna hafi verið óbreytt eins og hún kom frá [X] þar sem þess hafi ekki verið gætt sem skyldi að bera umrætt svarbréf til [A] undir alla sem komið höfðu nálægt ráðningarferlinu og endanlegri uppröðun umsókna um störf lögreglumanna. Hvað sem líður ástæðum fyrir þessu er ljóst að sá skortur á samráði sem varð í þessu einstaka tilviki víkur frá æskilegu verklagi við svör af þessu tagi til umsækjenda um störf. Þykir embættinu miður að svona hafi tekist til í umrætt skipti. Embættinu er ljúft og skylt að koma á framfæri þeirri afstöðu sinni og verður þess gætt eftirleiðis að varast slíkt í stjórnsýslu embættisins.

Líkt og fram kemur í minniblaði [Y], sem áður var vísað til og hér fylgir með, kom hann þeim óskráðu upplýsingum sem hann hafði um [A] á þeim tíma á framfæri við aðra sem komu að ráðningarferlinu, en það var breiður hópur yfirstjórnar embættisins eins og komið hefur fram. Í minnisblaði [Y] segir enn fremur um þetta:

„[U]m efni upplýsinganna var ekki fjallað í smáatriðum þar sem undirritaður taldi slíkt óþarfi og íþyngjandi fyrir [A]. Undirritaður gaf það skýrt til kynna að upplýsingarnar væru þess eðlis að hans mat væri þannig að [A] væri ekki heppilegur starfsmaður hjá embættinu og var ekki frekar um það fjallað innan þess hóps sem kom að ráðningum starfsmanna sumarið 2010 og áfram á haustmánuðum.“

[...]

Þetta er reifað vegna þess að þegar svarbréf embættisins til [A], dags. 16. maí sl., var tekið saman var vitneskja annarra stjórnenda embættisins en [Y] enn þessu marki brennd: vitað var um tilvist upplýsinganna sem og mat [Y] á þýðingu þeirra, sem embættið hafði gert að sínu, en ekki nánara efni þeirra í smáatriðum. Sú aðstaða hafði síðan áhrif á efni og orðalag rökstuðnings embættisins til [A]. Rétt hefði verið að afla við þetta tækifæri þessara upplýsinga í smáatriðum og gera [A] síðan grein fyrir þeim í rökstuðningnum til hans. Ástæður þess að það var ekki gert má líklega kenna við sambærilega viðleitni til tillitssemi og birtist í tilvitnuðum orðum úr minnisblaði [Y]. Má ef til vill kalla það misskilda tillitssemi, jafnvel vanhugsaða, en annað lá ekki þar að baki. Afleiðing þessa varð sú að rökstuðningur til [A] gaf ekki rétta mynd af ástæðum þess að hann var ekki boðaður til viðtals. Embættið er þeirrar skoðunar að misbrestur hafi þarna orðið á rökstuðningi þess til [A] og hann hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við ákvæði 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.“

Um það hvort hafi átt að veita A kost á að tjá sig um efni þeirra óskráðu upplýsinga sem leiddu til þess að honum var ekki boðið í viðtal sagði svo:

„Í kafla 2 er gerð grein fyrir efni hinna óskráðu upplýsinga sem yfirstjórn hafði um [A]. Ljóst er að [A] var ekki gefinn kostur á að gera athugasemdir við upplýsingarnar. Athugun innan embættisins nú bendir til þess að þar að baki hafi efnislega legið eftirfarandi sjónarmið en ekki var þó tekin sjálfstæð og formleg afstaða til þessa atriðis við meðferð málsins á sínum tíma.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga á skylda stjórnvalds til að gefa aðila máls kost á að tjá sig um efni máls áður en það tekur ákvörðun í því m.a. ekki við ef slíkt er „augljóslega óþarft“. Ákvörðun um að kynna [A] ekki sérstaklega hinar óskráðu upplýsingar mun hafa verið tekin samhliða ákvörðuninni um að færa umsókn hans niður um flokk og boða hann þar með ekki til viðtals. Á bak við þá ákvörðun bjuggu sjónarmið í ætt við þá framangreindu undantekningu frá veitingu andmælaréttar sem fram kemur í 13. gr. stjórnsýslulaga.

Stjórnsýslumálið hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu sem lyktaði með tilflutningi [A] í starfi vegna þeirra ágalla sem þóttu vera á störfum hans var tiltölulega nýafstaðið vorið 2010 þegar umrædd ákvörðun var tekin. Því var málið í fersku minni þess aðstoðaryfirlögregluþjóns hjá embættinu sem bjó yfir upplýsingum um það. Rétt er að geta þess, þar sem það kemur ekki fram í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 3. febrúar 2012, að málinu lauk hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu í október-nóvember 2009, samkvæmt upplýsingum yfirlögregluþjónsins sem sem skrifar undir bréfið til sérstaks saksóknara. Aðstoðaryfirlögregluþjóninum var jafnframt kunnugt um, svo sem staðfest er í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, að við meðferð málsins þar hefði [A] verið kynntar þær athugasemdir sem yfirmenn höfðu við störf hans án þess að breytingar hefðu orðið. Honum var einnig kunnugt um að yfirstjórn þess embættis hafði áður en til tilfærslunnar kom fundað sérstaklega með [A] og gert honum grein fyrir þeirri fyrirhuguðu úrlausn málsins sem og ástæðum hennar, áður en gengið var formlega frá henni. Þetta var meðal þess sem hann fékk staðfest hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu með símtali við fyrrum yfirmann [A] þar. Aðstoðaryfirlögregluþjónninn gerði samkvæmt þessu ráð fyrir að [A] væri ekki síður en hann sjálfur, og raunar eðli máls samkvæmt mun fremur, meðvitaður um að á þáverandi vinnustað hans hefði örfáum mánuðum áður verið gerðar verulegar athugasemdir við störf hans sem ekki hefði þótt fært að leysa úr með öðrum hætti en tilfærslu í starfi og þar að auki að þessar athugasemdir við störf hans hefðu að efni til verið þannig að verulegum vafa gæti valdið um hæfni hans samkvæmt ótvíræðum hæfniskröfum auglýsingar um störf lögreglumanna hjá embætti sérstaks saksóknara, sbr. nánar í kafla 3.5 hér á undan. Nefna má einnig að [A] hafði venju samkvæmt veitt í umsókn sinni upplýsingar um sinn þáverandi vinnustað hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Mátti ráða af þeim að á árinu 2009 hafði hann færst milli deilda úr ávana- og fíkniefnadeild yfir í rannsóknadeild. Skýringar á þeirri tilfærslu komu ekki fram í umsókn [A].

Hafa þarf í huga hér að tiltekin tengsl eru milli embættis sérstaks saksóknara og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, en hluti yfirstjórnar fyrrnefnda embættisins, þar með [Y] aðstoðaryfirlögregluþjónn, kom þangað til starfa beint úr samsvarandi stöðum hjá því síðarnefnda. Með þetta í huga var gengið út frá að starfandi lögreglumönnum hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu væri almennt vel kunnugt um þessi tengsl og þar með að vitneskja um fyrri störf þeirra kynni eftir atvikum að vera fyrir hendi hjá yfirstjórn sérstaks saksóknara. Á þeim grundvelli var talið að þeim ætti ekki að geta komið á óvart ef slík vitneskja hefði áhrif við mat á umsóknum þeirra, og leiddi eftir atvikum til nánari upplýsingaöflunar hjá yfirstjórn lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, kæmi til þess að þeir sæktust eftir starfi hjá embætti sérstaks saksóknara. Sérstaklega var það talið eiga við í tilvikum þar sem sérstök og afmörkuð vandamál hefðu komið upp varðandi störf viðkomandi og þá þeim mun frekar ef mál af því tilefni væru tiltölulega nýafstaðin þegar umsókn væri lögð fram.

Að lokum var tekið mið af þeirri staðreynd að hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafði verið leitt til lykta stjórnsýslumál um fram komnar athugasemdir yfirmanna við störf [A] með þeirri endanlegu niðurstöðu að hann var færður til í starfi vegna þeirra. Í því fólst að umræddir annmarkar á störfum [A] töldust í ljós leiddir a.m.k. að því marki að leggja mætti þá til grundvallar tilfærslu hans í starfi. Við þessa meðferð málsins hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu var yfirstjórn embættis sérstaks saksóknara kunnugt um að fylgt hefði verið viðeigandi málsmeðferðarreglum starfsmannalaga og stjórnsýslulaga, svo sem um það að gefa [A] kost á að bæta ráð sitt og að tjá sig um athugasemdirnar sem og þær fyrirhuguðu aðgerðir yfirmanna gagnvart honum sem á endanum voru framkvæmdar. Sjá má nú af bréfi lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 3. febrúar sl., að meðferð málsins var með þessum hætti. Af hálfu yfirstjórnar sérstaks saksóknara var þannig litið svo á að [A] hefði fáum mánuðum áður, í starfi lögreglumanns hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu, fengið fullt tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum um sömu efnislegu upplýsingar og yfirstjórnin hugðist leggja til grundvallar úrlausn um umsókn hans. Niðurstaða lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu var samt sem áður sú að grípa til umræddra úrræða gagnvart honum. Af hálfu yfirstjórnar sérstaks saksóknara var af þessum sökum ekki talið að það að gefa [A] kost á því á ný að tjá sig um sömu upplýsingar og hann hafði áður átt kost á að tjá sig um í starfsmannamáli hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu, án þess að breytti fyrirhugaðri ákvörðun þess embættis í því máli, myndi raunhæft séð geta leitt fram ný sjónarmið í málinu sem að marki gætu haft þýðingu við mat á umsókn [A].“

Í svarbréfi sérstaks saksóknara er jafnframt rakin sú afstaða embættisins að lögreglumenn sem fengu störf á grundvelli auglýsingar í maí 2010 hafi verið ráðnir til starfa en ekki skipaðir. Þá segir svo:

„Ákvæði um að sérstakur saksóknari réði annað starfsfólk embættisins var að finna í lögum nr. 135/2008, um embætti sérstaks saksóknara, þegar þau tóku gildi 10. desember 2008, sbr. lokamálslið 1. mgr. 2. gr. laganna eins og þau hljóðuðu þá. Með lögum nr. 80/2009 voru m.a. gerðar breytingar á 2. gr. laga nr. 135/2008, þ.á m. umræddu ákvæði. Það var þá fært í upphafsmálslið 3. mgr. 2. gr. laganna og tók þeirri efnisbreytingu að í stað þess að mælt væri fyrir um að sérstakur saksóknari réði „annað starfsfólk embættisins“ skyldi hann ráða „aðra starfsmenn embættisins en saksóknara“. Sú breyting á rót að rekja til breytingartillögu allsherjarnefndar við upphaflegt frumvarp og þarf ekki að rekja hér í ljósi efnis hennar. Ákvæðið hefur síðan staðið óbreytt á þessum stað í lögunum en líkt og vikið er að í fyrirspurn umboðsmanns voru gerðar tilteknar breytingar á 3. mgr. 2. gr. að öðru leyti með 2. gr. laga nr. 82/2011. Taka má fram að í almennum athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 82/2011 kom m.a. fram um þær breytingar sem lagðar voru til með 2. gr. þess:

„Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að bætt verði staða þeirra starfsmanna sem hafa réttindi til að starfa sem lögreglumenn og starfa raun sem slíkir hjá embætti sérstaks saksóknara í dag en vegna ákvæða í lögum er ekki unnt að skipa þá sem lögreglumenn.“

Með vísan til ofangreinds er það afstaða embættisins að sérstakur saksóknari hafi verið réttur aðili til að veita umræddum lögreglumönnum störf sín.“

Með bréfi 27. febrúar 2012 var A sent afrit af bréfi sérstaks saksóknara og veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við það. Athugasemdir A bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi 7. mars 2012. Þar er lýst aðdraganda þess að hann var fluttur til í starfi að nokkru marki með öðrum hætti en fram kemur í bréfi sérstaks saksóknara.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í kvörtun sinni gerir A margvíslegar athugasemdir við meðferð máls hans hjá embætti sérstaks saksóknara. Ég hef í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis ákveðið að takmarka athugun mína við þann þátt málsins er snýr að því hvort málsmeðferð embættisins hafi samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. og andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Andmælaréttur og rannsókn málsins.

Stjórnvald sem veitir opinbert starf getur almennt ekki fullyrt að það hafi ráðið hæfasta umsækjandann nema ákvörðunin hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um undirbúning slíkra ákvarðana og um mat á hæfni umsækjanda. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ber handhafa veitingarvalds því að afla nauðsynlegra gagna til að upplýsa hverjir umsækjenda um laust opinbert starf uppfylla almenn hæfisskilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem um það gilda. Sú skylda hvílir enn fremur á veitingarvaldshafa að sjá til þess að nægilegar upplýsingar liggi fyrir svo unnt sé að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar mati á því hver telst hæfastur. Umboðsmaður Alþingis hefur áður fjallað um ábyrgð þess sem fer með veitingarvaldið á því að ákvörðun um skipun í embætti lögreglumanns sé lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna málsins og að málið sé nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006.

Náin tengsl eru á milli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. sömu laga. Í 13. gr. segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í andmælareglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar einnig fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum sem varð að 13. gr. laganna segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Stjórnvaldi ber þannig að eigin frumkvæði að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér upplýsingar sem það hefur aflað um viðkomandi og hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, ef þær upplýsingar eru umsækjandanum í óhag og honum er ekki kunnugt um að þær séu til staðar í gögnum málsins. Stjórnvald verður þá jafnframt að veita honum sanngjarnt ráðrúm til að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Umsækjandi fær þá tækifæri til að koma að frekari gögnum og leiðrétta upplýsingar sem kunna að reynast rangar, en með þessum hætti stuðlar andmælarétturinn almennt að því að mál verði nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns frá 10. desember 2008 í málum nr. 5124/2007 og 5196/2007.

Í skýringum sérstaks saksóknara kemur fram að endanleg afstaða embættisins til umsóknar A hafi byggst á óskráðum upplýsingum frá aðstoðaryfirlögregluþjóni við embættið sem starfaði áður á sama vinnustað og A, það er í lögreglunni í Reykjavík og síðar hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Hann hafi verið hluti af svokölluðum ráðningarhópi sem fór yfir umsóknir um störfin. Þá segir að upplýsingarnar varði ástæður þess að A var fluttur þar til í starfi á grundvelli 19. gr. laga nr. 70/1996. Vegna umsóknar A hafi aðstoðaryfirlögregluþjónninn aflað munnlegrar staðfestingar frá fyrrum yfirmanni A á því að upplýsingarnar væru réttar. Hann hafi síðan að einhverju marki miðlað upplýsingunum til ráðningarhópsins en ekki um efni þeirra „í smáatriðum“. Hjá embætti sérstaks saksóknara hafi verið talið að upplýsingarnar sýndu fram á að Auppfyllti ekki „að fullnægjandi marki“ hæfniskröfur er sneru að persónulegum eiginleikum.

Á því leikur ekki vafi að umræddar upplýsingar um fyrri störf A, sem voru honum augljóslega í óhag, hafi ráðið úrslitum um það að honum var ekki boðið í viðtal hjá embætti sérstaks saksóknara. Hafi hann þar með ekki komið til frekara mats við umræddar ráðningar lögreglumanna. Fyrir liggur að hann fékk ekki tækifæri til að tjá sig um upplýsingarnar. Af skýringum sérstaks saksóknara virðist mega draga þá ályktun að það sé afstaða embættisins að ekki hefði verið þörf á að veita A tækifæri til að koma andmælum sínum á framfæri. Í reynd er þar með byggt á því að undantekningarákvæði í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga hafi átt við í máli hans. Nánar tiltekið er þessi afstaða sérstaks saksóknara reist á því að hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi verið leitt til lykta stjórnsýslumál um athugasemdir yfirmanna A við störf hans. Viðeigandi málsmeðferðarreglum hafi þar verið fylgt og því litið svo á að A hafi fengið fullt tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum um sömu efnislegu upplýsingar og sérstakur saksóknari byggði á. Málið hafi verið í fersku minni starfsmanns sérstaks saksóknara auk þess sem A hefði mátt vera ljóst að vitneskja um málið hefði verið til staðar hjá sérstökum saksóknara vegna náinna tengsla embættisins við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu.

Stjórnvöldum er ekki skylt að veita aðila tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri ef afstaða hans liggur fyrir í gögnum málsins eða það sé augljóslega óþarft, sbr. niðurlag ákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga. Niðurlag þetta felur aftur á móti í sér undantekningu frá meginreglunni um að gæta skuli að andmælarétti aðila máls. Ber því að túlka ákvæðið þröngt. Þegar upplýsingar vegna málsmeðferðar í tilefni af eldri ákvörðun, sem er tengd þeirri ákvörðun sem stjórnvald stendur frammi fyrir að taka, eru meðal gagna máls er þó ekki útilokað að stjórnvald geti réttilega talið að afstaða aðila liggi fyrir. Stjórnvald verður þó að leggja á það mat með hliðsjón af atvikum hverju sinni. Mikilvægt er þá að gæta að því að andmælaréttur aðila máls er reistur á því réttaröryggissjónarmiði að aðili geti tryggt réttindi sín og hagsmuni gagnvart stjórnvaldi. Ef vafi leikur á því hvort afstaða aðila máls liggi fyrir í gögnum málsins, og telja verður að þau séu honum í óhag, verður að túlka þann vafa aðilanum í hag.

Í gögnum málsins er lýst þeim atvikum sem lágu til grundvallar ákvörðun yfirmanna A hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu um að flytja hann til í starfi samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996. Ljóst er að gögn um feril þessa máls lágu ekki fyrir hjá embætti sérstaks saksóknara þegar tekin var ákvörðun um að A kæmi ekki til frekara mats og yrði því ekki boðið í viðtal. Upplýsingar um þessi atvik byggðu alfarið á vitneskju sem aðstoðaryfirlögregluþjónn hjá embættinu hafði fengið í fyrra starfi sínu hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Þannig segir í skýringum sérstaks saksóknara til umboðsmanns Alþingis „að vitað [hafi verið] um tilvist upplýsinganna sem og mat Y á þýðingu þeirra, sem embættið hafði gert að sínu, en ekki nánara efni þeirra í smáatriðum“. Að mínu áliti gerði embætti sérstaks saksóknara því ekki nægilegan reka að því í merkingu 10. gr. stjórnsýslulaga að afla gagna um þær efnislegu forsendur sem lágu til grundvallar ákvörðun fyrrum yfirmanna A um tilflutning hans í starfi. Þá leiðir af þessum atvikum að afstaða A og sjónarmið lágu ekki fyrir í gögnum ráðningarmálsins hjá sérstökum saksóknara þegar lagt var mat á umsókn hans og ákvörðun tekin um að bjóða honum ekki í viðtal. Að því virtu, og þegar litið er til þess að þær höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, tel ég að borið hafi að veita A tækifæri til að tjá sig um þessi atvik áður en ákvörðun var tekin um frekari meðferð á umsókn hans, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Að framangreindu virtu er það niðurstaða mín að málsmeðferð og ákvörðun sérstaks saksóknara í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

3. Tilkynning til innanríkisráðherra á grundvelli 11. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 135/2008 um embætti sérstaks saksóknara, sbr. lög nr. 80/2009, sem var í gildi þegar atvik þessa áttu sér stað, var orðað svo:

„Sérstakur saksóknari ræður aðra starfsmenn embættisins en saksóknara. Við ráðningu þeirra gildir ekki 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.“

Með 2. gr. laga nr. 82/2011 var ákvæðinu breytt og er nú svohljóðandi:

„Sérstakur saksóknari ræður aðra starfsmenn embættisins en saksóknara. Heimilt er að skipa lögreglumenn sem hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins til starfa við embættið, en ákvæði lögreglulaga og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um fimm ára skipunartíma og biðlaunarétt taka ekki til þessara starfsmanna. Skipun þeirra fellur niður þegar embætti sérstaks saksóknara verður lagt niður eða sameinað annarri ríkisstofnun, sbr. 7. gr., en þeir skulu þá halda óbreyttum launakjörum í þrjá mánuði frá þeim tíma. Ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gildir ekki um ráðningu eða skipun samkvæmt þessu ákvæði.?

Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru lögreglumenn embættismenn. Í 3. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 segir að til lögreglumanna teljist þeir sem skipaðir eru eða settir til lögreglustarfs samkvæmt 3. mgr. 28. gr. laganna eða ráðnir tímabundið samkvæmt 4. mgr. 28. gr. Samkvæmt 1. og 4. mgr. mgr. 28. gr. lögreglulaga, sbr. lög nr. 46/2005, skipar ráðherra til fimm ára í senn nánar tilgreinda yfirmenn í lögreglu en ríkislögreglustjórinn skipar aðra lögreglumenn til fimm ára í senn. Í 5. mgr. 28. gr. laganna er ríkislögreglustjóra veitt heimild til að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í lögreglulögum er enn fremur kveðið á um ýmis réttindi og skyldur lögreglumanna. Til að mynda er fjallað um lögreglurannsóknir í 8. gr. laganna, handhafa lögregluvalds í 9. gr. og skyldur lögreglumanna og framkvæmd lögreglustarfa í III. kafla laganna.

Í skýringum sérstaks saksóknara í tilefni af máli þessu kemur fram að hann hafi ráðið, en ekki skipað, lögreglumenn í störf hjá embættinu á grundvelli ráðningarsamninga. Þá kemur fram sú afstaða að sérstakur saksóknari hafi verið réttur aðili til að veita umræddum lögreglumönnum störf sín. Þrátt fyrir skýringar sérstaks saksóknara, og framangreindar breytingar sem gerðar voru á lögum nr. 135/2008 með lögum nr. 82/2011 sem hann vísar til, er að mínu áliti ekki hafið yfir vafa að slíkur skilningur á valdbærni sérstaks saksóknara komi nægilega fram í texta gildandi ákvæðis 3. mgr. 2. gr. laga nr. 135/2008. Mikilvægt er að enginn vafi leiki á því hver sé réttarstaða lögreglumanna hjá embætti sérstaks saksóknara. Er þá horft til þeirra valdheimilda sem lögreglumenn hafa lögum samkvæmt og þeirra hagsmuna sem búa að baki handhöfn þess valds. Þar sem úrlausn á þessu álitaefni hefur ekki sýnileg áhrif á réttarstöðu A, eins og atvikum er háttað, verður ekki tekin frekari afstaða til þessa atriðis í álitinu. Læt ég því við það sitja að vekja athygli innanríkisráðherra á þessu álitaefni, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, með það í huga að metið verði hvort nauðsynlegt sé að taka af allan vafa í þessum efnum.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð og ákvörðun embættis sérstaks saksóknara í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Eins og atvikum er háttað, og að virtri dómaframkvæmd á þessu sviði, læt ég við það sitja að beina þeim tilmælum til embættis sérstaks saksóknara að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Þá mælist ég til þess að embættið gæti þess framvegis að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti til hliðsjónar í störfum sínum.

Undirritaður hefur farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf sérstaks saksóknara, dags. 4. mars 2014, þar sem segir m.a.:

„Undir meðferð umboðsmanns á málinu telur embættið sig hafa rétt hlut [A] nokkuð þegar honum var sendur leiðréttur rökstuðningur vegna þeirrar ákvörðunar að bjóða honum ekki til starfsviðtals. Með því vildi embættið þó seint væri a.m.k. færa meðferð málsins til betri vegar að því leyti. Afrit þess bréfs var sent umboðsmanni. Embættið stóð hins vegar og stendur við það að efnislega hafi verið fyllilega réttmætt að bjóða [A] ekki til viðtals, þ.e. að hann hafi staðið að baki öðrum umsækjendum í viðkomandi störf hjá embættinu. Er um það vísað til hins leiðrétta rökstuðnings sem sendur var [A], sbr. áður.

Að því er aðrar ráðstafanir varðar skal þess getið að fáeinum dögum eftir að embættinu varð kunnugt um álit setts umboðsmanns barst því stuttort bréf frá lögmanni f.h. [A] þar sem embættið var með vísan til ótilgreindra „réttarbrota“ gegn [A] við veitingu umræddra starfa hjá embættinu og tilmæla setts umboðsmanns krafið svara um hvernig hlutur hans yrði réttur. Embættið svaraði því bréfi með því að draga fram á samsvarandi hátt og gert var hér að framan afmörkun athugunar og þar með takmörk niðurstöðu setts umboðsmanns í málinu. Í samræmi við þetta og tilmæli setts umboðsmanns hefði embættið leitað leiða til að rétta hlut [A]. Tekið var fram að í því fælist ekki að embættið tæki undir allt í rökstuðningi og niðurstöðu setts umboðsmanns. Lögmaðurinn var upplýstur um að vegna lækkunar fjárheimilda væru engar ráðningar fyrirhugaðar í störf lögreglumanna þá eða í náinni framtíð. Engin starfsviðtöl eða umsóknarferli að öðru leyti væri þannig fyrirsjáanlegt hjá embættinu. Embættið teldi því að leiðir til að rétta hlut [A] samkvæmt niðurstöðu og tilmælum setts umboðsmanns væru ekki fyrir hendi.

Embættinu barst eftir þetta á ný bréf frá sama lögmanni með kröfugerð um bætur af hálfu [A]. Án þess að það þurfi að rekja nánar eða rökstyðja hér taldi embættið enga bótaskyldu fyrir hendi en vísaði frekara fyrirsvari að því leyti til ríkislögmanns lögum samkvæmt. Embættinu er ekki kunnugt um frekari kröfugerð af hálfu [A] gagnvart ríkislögmanni eða lyktir hennar.“

Síðan kemur fram að frá því að álitið kom fram hafi ekki skapast slíkar aðstæður í starfsmannamálum embættisins að reynt hafi á sambærileg atriði en tekið fram að gerist það telji embættið sér ljúft og skylt að hafa í huga þær áherslur sem umboðsmaður kom á framfæri í álitinu.

Innanríkisráðherra var einnig ritað bréf þar sem óskað var upplýsinga um hvort ábending mín hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá innanríkisráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 24. júní 2014, kemur fram að áður en álit setts umboðsmanns barst ráðuneytinu hafi verið hafin vinna við að tryggja réttarstöðu þeirra starfsmanna sérstaks saksóknara sem hefðu verið ráðnir sem lögreglumenn eftir að lög nr. 82/2011, sem fólu í sér að verkefni efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra fluttust til sérstaks saksóknara, tóku gildi. Í ársbyrjun 2012 hefði verið gengið frá því að þeir sem störfuðu sem lögreglumenn hjá embætti sérstaks saksóknara og þyrftu að njóta réttarstöðu sem slíkir yrðu skipaðir eða eftir atvikum settir sem lögreglumenn af ríkislögreglustjóra, en skipunar- og setningarvald yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna við embættið hafi verið hjá ráðherra. Einnig er bent á að með 7. gr. laga nr. 51/2014 hafi skipunarvald lögreglumanna, þ.m.t. yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna verið fært til lögreglustjóra. Sérstakur saksóknari hafi stöðu og almennar heimildir lögreglustjóra og fari með stjórn lögreglu sem starfi við embætti hans. Því sé hafið yfir vafa að sérstakur saksóknari hafi nú valdheimildir til að skipa og setja lögreglumenn við embætti sitt. Í niðurlagi bréfsins segir síðan að í ljósi þessa hafi ekki verið talin ástæða til að bregðast frekar við ábendingu setts umboðsmanns, s.s. með breytingu á lögum, þar sem málið hafi þegar verið tekið til skoðunar í ráðuneytinu. Að mati ráðuneytisins eigi nú enginn vafi að leika á um réttarstöðu lögreglumanna sem áður voru ráðnir starfsmenn við embætti sérstaks saksóknara.