Máli lokið með áliti, dags. 4. október 1991.
Deila var uppi á milli hjónanna A og B, er bjuggu í afskekktri byggð, og sveitarfélagsins X um það, hvernig skipa skyldi vistun dóttur hjónanna vegna skólasóknar hennar og hver staða og greiðslur til móðurinnar A skyldu vera samkvæmt munnlegu samkomulagi við sveitarstjóra hreppsins X. Þá var einnig ágreiningur um rétt A og B til greiðslu vegna aksturs barns síns til skóla skv. 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 213/1975. Þar sem úrlausn þessara deiluatriða byggðist á sönnun um efni og túlkun þess munnlega samnings, sem gerður var við sveitarfélagið X, taldi umboðsmaður ljóst, að þörf væri á að taka skýrslur af aðilum og vitnum og leggja mat á sönnunargildi slíkra skýrslna. Umboðsmaður áleit því, að þessir þættir málsins vörðuðu réttarágreining, sem ætti undir dómstóla og eðlilegt væri að þeir leystu úr, næðust ekki sættir milli aðila.
Þá laut álit umboðsmanns að málsmeðferð menntamálaráðuneytis. Hann tók fram, að ganga yrði út frá þeirri grundvallarreglu, að stjórnvöldum bæri að svara erindum, sem þeim bærust, svo fljótt sem verða mætti. Hins vegar væru viðfangsefni, sem ráðuneytum bærust, margvísleg og tæki úrlausn þeirra því óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi væru þessi eðlis, að fyrirsjáanlegt væri að afgreiðsla þeirra tæki nokkurn tíma svo sem þegar afla þyrfti umsagnar annarra aðila og gagna. Drægist hins vegar af einhverjum ástæðum afgreiðsla lengur en ætla yrði að aðilar gerðu ráð fyrir, væri brýnt að tafir á svörum við erindum væru skýrðar fyrir þeim. Jafnframt bæri þá að upplýsa, eftir því sem kostur væri, ástæður tafanna og hvenær úrlausnar væri að vænta. Taldi umboðsmaður, að slíkir stjórnsýsluhættir væru nauðsynlegt skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts, sem stjórnvöld yrðu að njóta hjá almenningi. Væri brýnt, að stjórnvöld hefðu einhverja þá skipan mála, er tryggði að slíkum reglum væri fylgt af starfsmönnum þeirra. Þar sem eitt ár og rúmir tíu mánuðir hefðu liðið frá því að A og B skutu málinu til menntamálaráðuneytisins og þar til þau fengu svar, taldi umboðsmaður tilefni til þess að ráðuneytið hugaði að reglum sínum um svör við erindum, er því bærist, og framkvæmd þeirra. Vísaði umboðsmaður til álits síns frá 29. desember 1989, sbr. skýrslu umboðsmanns fyrir árið 1989, bls. 83, þar sem hann fjallaði að eigin frumkvæði um þær reglur, er ráðuneyti fylgdu, varðandi svör við erindum og þeirrar starfsreglu, sem menntamálaráðuneytið hefði tekið upp í tilefni af þeirri umfjöllun.
I.
Hinn 30. júní 1989 leituðu hjónin A og B til mín út af samskiptum sínum við sveitarstjóra X-hrepps og fræðslustjóra Y-umdæmis. Hjónin bjuggu í afskekktu byggðarlagi og kváðust hafa falast eftir húsnæði hjá sveitarstjóra X-hrepps þannig að A gæti búið með dóttur þeirra í nálægð skóla, en vistun hennar í nálægð skólans hefði verið miklum erfiðleikum bundin. Hjónin kváðu sveitarstjórann hafa boðið A húsnæði með þeim tilmælum, að hún tæki einnig í gæslu tilgreindan fatlaðan dreng, er þarfnaðist sérstaks eftirlits. Ekki hafi verið samið sérstaklega um laun A, en það var skilningur hennar, að greidd yrðu full laun fyrir vinnuna. Er á reyndi hefði sveitarstjóri hins vegar aðeins verið reiðubúinn til að greiða henni svonefnt vistargjald miðað við skóladaga skv. 24. gr. reglugerðar nr. 213/1975, um rekstrarkostnað grunnskóla, en slíka greiðslu taldi A ófullnægjandi. Þá kom fram, að sveitarstjóri hefði endursent reikninga, er B hefði gert vegna helgaraksturs dótturinnar í heimavist, og hafði sveitarstjóri byggt á því, að helgarakstur væri ekki greiddur samhliða vistargjaldi.
II.
Hinn 15. ágúst 1989 ritaði ég A og B bréf, þar sem ég tjáði þeim eftirfarandi:
"Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis fjallar umboðsmaður því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Þá segir í 3. mgr. 6. gr. sömu laga, að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns, fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu, ef skjóta megi máli til æðra stjórnvalds. Ákvarðanir þær, sem kvörtun ykkar hjónanna beinast að, fjalla um greiðslur samkvæmt lögum nr. 49/1967 um skólakostnað og lögum nr. 63/1974 um grunnskóla, sbr. og reglugerð nr. 213/1975 um rekstrarkostnað grunnskóla. Samkvæmt lögum þessum og reglugerð er það ýmist ríkið eða sveitarfélög, sem bera kostnað við tiltekin útgjöld vegna grunnskóla, eða um er að ræða sameiginlegan kostnað þessara aðila. Í 84. gr. laga nr. 63/1974 segir, sbr. einnig 39. gr. reglugerðar nr. 213/1975, að menntamálaráðuneytið hafi umsjón með fjárhagslegri framkvæmd laganna og reglugerðarinnar. Vegna lagareglna um störf umboðsmanns Alþingis er nauðsynlegt að þér leitið til menntamálaráðuneytisins, áður en kvörtun er borin upp við umboðsmann, og óskið eftir úrskurði ráðuneytisins í deilu ykkar hjónanna við sveitarstjórann á [X] og fræðslustjóra umdæmisins. Telji ráðuneytið sig ekki eiga úrskurðarvald í þessari deilu eða þér teljið niðurstöðu ráðuneytisins ekki viðunandi, er yður heimilt að leita á ný til umboðsmanns."
Með hliðsjón af framansögðu skýrði ég A og B frá því, að ekki væru uppfyllt lagaskilyrði til þess að ég fjallaði nánar um kvörtun þeirra, að minnsta kosti að sinni, og væri málinu því lokið af minni hálfu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987.
III.
Með bréfi 18. ágúst 1989 skutu þau A og B framangreindu máli til menntamálaráðuneytisins. Óskuðu þau jafnframt eftir því að úrlausn málsins yrði flýtt. Með bréfi, dags. 22. september 1989, ítrekuðu þau erindi sitt. Þar sem þeim bárust hins vegar engin svör frá menntamálaráðuneytinu, skutu þau málinu á ný til mín 6. október 1989. Hinn 26. október 1989 ritaði ég ráðuneytinu bréf og óskaði upplýsinga um, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, hvað liði afgreiðslu menntamálaráðuneytisins á ofangreindu erindi A og B. Þar sem svar við erindinu barst ekki frá ráðuneytinu, ítrekaði ég fyrirspurnina með bréfi, dags. 13. desember 1989 og aftur með bréfi dags. 19. febrúar 1990. Hinn 2. maí 1990 og 31. ágúst 1990 átti ég svo viðræður við ráðuneytisstjóra menntamálaráðuneytisins, þar sem ég ítrekaði enn fyrirspurn mína hvað liði afgreiðslu ráðuneytisins á erindi A og B. Þar sem svör bárust ekki frá menntamálaráðuneytinu, þrátt fyrir margítrekuð tilmæli, ritaði ég menntamálaráðherra bréf, dags. 27. nóvember 1990, og óskaði eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B um að þeim hefðu engin svör borist við erindi þeirra. Hinn 16. janúar 1991 barst mér bréf frá fræðslustjóra Y-umdæmis, dags. 12. sama mánaðar, þar sem segir m.a.:
"Varðandi greiðslur til foreldra í hreppnum var stuðst við reglugerð 213/1975, 24. grein og greitt svonefnt vistgjald, þ.e. margföldun skóladaga og stystu skólaleiðar (reyndar ávallt miðað við 30 km þó leiðin væri styttri) og taxta sem út var gefinn hverju sinni.
Aldrei hefur verið samþykkt af hálfu ráðuneytis að setja á stofn heimavist við grunnskólann á [X] vegna þessa, en börn úr [Z]-hreppi hafa ekki verið mörg hvert ár, að jafnaði 3 til 4.
Foreldrar sættu sig við þessar greiðslur að því er virtist, og voru börnin í vist á einkaheimilum á [X].
Misjafnt var þó hvernig gekk að koma börnunum fyrir á heimilum og að því er mér virðist vegna slíkra erfiðleika bauð sveitarstjórn [X]-hrepps [B] og [A] konu hans afnot af íbúð á [X], sem þau þágu, en virðast hafa skilið það sem stofnun heimavistar og ráðningu [A] sem forstöðukonu þar, svo sem meðfylgjandi ljósrit reikninga bera með sér. Aldrei var um slíkt talað við fræðslustjóra eða Menntamálaráðuneyti og sveitarstjórn telur aldrei hafa verið talað um slíka ráðningu, heldur hafi þarna verið reynt að koma til móts við þau hjónin, sem fengu áfram vistgjald þar til verkaskiptalög tóku gildi um áramót 1989-90."
Hinn 22. janúar 1991 ritaði ég A og B bréf og gaf þeim kost á að gera athugasemdir við fyrrgreint bréf fræðslustjóra. Athugasemdir þeirra bárust mér í bréfi, dags. 27. janúar 1991. Ennfremur ritaði ég menntamálaráðherra bréf og ítrekaði óskir mínar enn á ný um að menntamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þeirrar kvörtunar A og B, að þau hefðu, þrátt fyrir margar ítrekanir, engin svör fengið frá ráðuneytinu við erindi, sem þau hefðu borið fram í bréfi, dags. 18. ágúst 1989.
Í svari menntamálaráðuneytisins, dags. 24. júní 1991, er vísað til svohljóðandi svars ráðuneytisins til B, dagsett sama dag:
"Menntamálaráðuneytið hefur kynnt sér gögn varðandi kvörtun yðar til Umboðsmanns Alþingis.
Ráðuneytið er sammála greinargerð og niðurstöðu fræðslustjóra [Y] dags. 12.01.90. og telur ekki efni til frekari aðgerða í málinu."
A og B hafa sent mér athugasemdir sínar, dags. 29. júní 1991, við fyrrgreint bréf ráðuneytisins.
IV. Niðurstaða.
Niðurstaða álits míns í máli þessu, dags. 4. október 1991, var tvíþætt. Laut hún annars vegar að efnislegum ágreiningi þeirra A og B við sveitarstjóra X-hrepps út af heimavistun barns þeirra og akstri þess vegna skólasóknar og hins vegar varðaði álitið málsmeðferð menntamálaráðuneytisins og þá kvörtun A og B frá 6. október 1989, að þeim hefðu ekki borist svör ráðuneytisins.
Niðurstaða mín varðandi fyrri þáttinn var svohljóðandi:
"Meginatriði kvörtunarinnar lýtur að samskiptum A og B við sveitarstjóra X-hrepps og varðar ágreining aðila um það, hvert hafi verið efni þess samningsins, sem gerður var á milli A og sveitarstjóra X-hrepps. Samningur þessi virðist hafa verið munnlegur. Þar sem úrlausn þessa þáttar kvörtunarinnar byggist á sönnun um efni þessa munnlega samnings og á túlkun hans, er ljóst að þörf er á að taka skýrslur af aðilum og vitnum og leggja mat á sönnunargildi slíkra skýrslna. Af framansögðu athuguðu tel ég því þennan þátt málsins varða réttarágreining, sem eigi undir dómstóla og eðlilegt sé að þeir leysi úr, ef ekki nást sættir milli aðila.
Varðandi þann þátt málsins, er lýtur að greiðslu vegna aksturs á dóttur A og B að skóla, er ljóst að á þeim tíma, er krafist var umræddrar greiðslu, var í gildi reglugerð nr. 213/1975 um rekstrarkostnað grunnskóla. Í 2. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar kemur fram, að heimilt hafi verið að bjóða foreldrum nemenda þrjá kosti um greiðslu, þegar ekki væri hægt að nýta almenningsvagna, en skólasókn nemenda þó háð daglegum akstri. Kostir þessir voru taldir í b-d-liðum 2. mgr. 24. gr., sem eru svohljóðandi:
"b. Kostnaðar við að koma nemanda í vist í nágrenni skóla og/eða á eðlilegri skólaakstursleið.
c. Greiðslu til forráðamanna til þess að aka nemendum að skóla eða að akstursleið skólabifreiðar.
d. Kostnaðar við að koma nemanda að heimavistarskóla utan skólahverfis."
Þar sem aðeins virðist gert ráð fyrir því í 24. gr. reglugerðar 213/1975, að greitt sé skv. einum af þessum liðum í senn, er ekki unnt að ákvarða, hvort A og B hafi átt rétt á greiðslu fyrir að aka dóttur sinni í skóla, nema að undangenginni athugun á því, hvort í efni þess samnings, er A og sveitarstjóri X-hrepps gerðu með sér, hafi falist greiðsla skv. b-lið 2. mgr. 24. gr. reglugerðar 213/1975. Af þeim sökum tel ég því þennan þátt málsins svo samofinn sönnun um efni og túlkun fyrrnefnds samnings, að eðlilegt sé að einnig verði leyst úr honum fyrir dómstólunum, náist ekki sættir milli aðila."
V.
Um síðari þáttinn, málsmeðferð menntamálaráðuneytisins, varð niðurstaða álits míns þessi:
"Eins og áður sagði, skutu A og B málinu á ný til mín 6. október 1989 og kvörtuðu yfir því, að þeim hefðu ekki borist nein svör frá menntamálaráðuneytinu.
Ganga verður út frá þeirri grundvallarreglu, að stjórnvöldum beri að svara erindum, sem þeim berast, svo fljótt sem verða má. Hins vegar eru viðfangsefni, sem ráðuneytum berast, margvísleg og tekur úrlausn þeirra því óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi eru þess eðlis, að fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla þeirra muni taka nokkurn tíma. Á þetta til dæmis við um mál, þar sem afla þarf umsagnar annarra aðila svo og gagna. Dragist hins vegar af einhverjum ástæðum afgreiðsla lengur en ætla verður að aðilar geri ráð fyrir, er brýnt að tafir á svörum við erindum séu skýrðar fyrir þeim. Jafnframt ber þá að upplýsa, eftir því sem kostur er, ástæður tafanna og hvenær úrlausnar sé að vænta. Slíkir stjórnsýsluhættir eru nauðsynlegt skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts, sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Er brýnt að stjórnvöld hafi einhverja þá skipan mála, er tryggi að slíkum reglum sé fylgt af starfsmönnum þeirra.
Í áliti mínu frá 29. desember 1989 (sjá Árssk. 1989, bls. 83), fjallaði ég að eigin frumkvæði um þær reglur, sem ráðuneyti fylgja, þegar þau svara erindum, er þeim berast. Í álitinu er getið bréfs, dags. 25. janúar 1990, frá menntamálaráðuneytinu, þar sem gerð er grein fyrir eftirfarandi starfsreglu, sem tekin var upp í menntamálaráðuneytinu í tilefni af þeirri umfjöllun:
"Þegar erindi berst sem sýnt þykir að ekki verði unnt að afgreiða efnislega innan 10 daga verði sendanda sent um hæl stutt bréf þar sem fram komi hvar erindið sé til meðferðar og hjá hverjum megi leita upplýsinga um afgreiðslu."
Eins og að framan er rakið, skutu A og B framangreindu erindi til menntamálaráðuneytisins með bréfi, dags. 18. ágúst 1989. Svar frá ráðuneytinu barst þeim hins vegar ekki fyrr en með bréfi, dags. 24. júní 1991, eða einu ári og rúmum tíu mánuðum síðar. Á þessari töf hafa engar viðhlítandi skýringar verið gefnar og samrýmist hún hvorki vönduðum stjórnsýsluháttum né þeim reglum, sem ráðuneytið sjálft hafði áform um að fylgja. Gefur þetta, að mínum dómi, tilefni til þess, að ráðuneytið hugi á ný að reglum sínum um svör við erindum, er því berast, og framkvæmd þeirra reglna. Vísa ég í því efni til þeirra sjónarmiða, er fram koma í umræddu áliti mínu frá 29. desember 1989."