Álit

I. Hinn 25. janúar 1995 bar A fram kvörtun, sem snertir ákvörðun skólastjórnar Menntaskólans í Reykjavík, sem tekin var í byrjun febrúar 1994, að meina honum að sækja dansleiki á vegum skólans það sem eftir væri af því skólaári. Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hef ég ákveðið að fjalla einungis um málsmeðferð skólastjórnarinnar, þau úrræði, sem beitt var, og meðferð menntamálaráðuneytisins á kæru A. II. Í gögnum málsins kemur fram, að 20. janúar 1994 var haldinn dansleikur á vegum skólafélags Menntaskólans í Reykjavík. Daginn eftir kom til áfloga á gangi skólans milli A og nokkurra skólafélaga hans. Þeir síðarnefndu kváðust eiga harma að hefna, þar sem A hefði hrækt á þá kvöldið áður, en því neitar A. Slagsmálin leiddu til þess, að sauma þurfti saman skurð á enni A, auk þess sem hann fékk heilahristing. Vegna þessara atvika ákvað skólastjórn Menntaskólans í Reykjavík að vísa einum nemanda úr skóla í viku og að A skyldi áminntur af rektor og vera bannað að sækja fleiri dansleiki á skólaárinu. Hinn 15. mars 1994 ritaði A menntamálaráðuneytinu bréf og kvartaði yfir meðferð máls síns í skólastjórn Menntaskólans í Reykjavík og óskaði eftir því, að ákvörðun skólastjórnarinnar um að meina honum að sækja dansleiki yrði felld úr gildi. Taldi hann viðurlög þau, sem hann var beittur, í ósamræmi við meint brot og að skólastjórn hefði borið að gefa honum kost á að tjá sig um málið. Með bréfi, dags. 29. nóvember 1994, tilkynnti menntamálaráðuneytið A, að fenginni umsögn rektors Menntaskólans í Reykjavík, að ráðuneytið teldi ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu. Hinn 25. janúar 1995 kvartaði A við mig yfir málsmeðferð ráðuneytisins og skólastjórnar. Ég ritaði menntamálaráðuneytinu bréf hinn 10. mars 1995 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 17. apríl 1995. Þar segir meðal annars: "Varðandi þetta mál vill ráðuneytið taka fram að umrætt atvik átti sér stað á dansleik sem haldinn var á vegum Menntaskólans í Reykjavík og því var um það fjallað af skólayfirvöldum þess skóla. Þegar kvörtun [A] barst ráðuneytinu var hún send rektor Menntaskólans í Reykjavík til umsagnar og að fenginni þeirri umsögn taldi ráðuneytið ekki ástæðu til frekari afskipta af málinu og tjáði [A] það með bréfi. Viðurkennt skal að afgreiðsla málsins tók of langan tíma af hálfu ráðuneytisins." Svörum ráðuneytisins fylgdi afrit af umsögn rektors Menntaskólans í Reykjavík. Með bréfi, dags. 25. apríl 1995, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Hinn 9. ágúst 1995 óskaði A skriflega eftir því við menntamálaráðuneytið að honum yrði afhent afrit af umsögn rektors. Í bréfi, dags. 28. ágúst 1995, sendi hann mér athugasemdir sínar við bréf menntamálaráðuneytisins og umsögn rektors Menntaskólans í Reykjavík. Í þeim ítrekaði hann, að árásin á gangi skólans hefði verið tilefnislaus. Jafnframt gerði hann athugasemd við það, að ráðuneytið skyldi byggja niðurstöðu sína á umsögn rektors, og efaðist um það, að rektor gæti talist óvilhallur í máli þessu. III. Í áliti mínu fjallaði ég fyrst um það, hvort ákvæði stjórnsýslulaga ættu við um mál A og síðan um málsmeðferðarreglur þær sem fylgja átti við meðferð málsins. Að síðustu fjallaði ég um meðferð menntamálaráðuneytisins á kæru A. Í álitinu segir: "1. Í febrúarbyrjun 1994 ákvað skólastjórn Menntaskólans í Reykjavík, að A skyldi meinað að sækja dansleiki á vegum skólans það sem eftir væri af því skólaári. Hvaða reglum fylgja bar við nefnda ákvörðun og undirbúning hennar, réðst meðal annars af því, hvort telja bæri hana stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en að meginstefnu til er gildissvið þeirra laga bundið við slíkar ákvarðanir. Í 1. gr. stjórnsýslulaga segir meðal annars svo: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla." Í greinargerð með frumvarpi því, er síðar varð að stjórnsýslulögum, segir um þetta efni: "Lögunum er einungis ætlað að gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, hvort sem er einstaklinga eða lögaðila. Með orðinu "ákvarðanir" er vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana, en sérstaklega er tekið fram að lögin gildi ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Þau taka þannig einungis til einstaklegra ákvarðana, þ.e. ákvarðana sem varða ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri. Samkvæmt þessu ná lögin ekki til margvíslegrar þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera, svo sem umönnunar sjúkra, fatlaðra og aldraðra, kennslu, bókavörslu og slökkvistarfa, svo að nokkur dæmi séu nefnd. Vissulega getur það verið álitamál hvort þær ákvarðanir, sem tengjast opinberri þjónustu, falli undir gildissvið laganna. Í því efni verður að skoða hvort ákvörðunin lýtur fyrst og fremst að framkvæmdinni, svo sem því hvenær og hvernig læknisaðgerð skuli framkvæmd, hvaða námsefni skuli lagt til grundvallar við kennslu o.s.frv., eða hvort ákvörðunin er fremur lagalegs eðlis, þ.e. fær mönnum réttindi eða skerðir þau, léttir skyldum af mönnum eða leggur á þá auknar byrðar. Þannig verður að líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er. Sem dæmi má taka þá ákvörðun læknis að framkvæma læknisaðgerð eða synja um framkvæmd hennar. Slík ákvörðun getur augljóslega fallið undir gildissvið laganna, svo sem synjun læknis um að framkvæma fóstureyðingu, meðan synjun um að framkvæma minni háttar læknisverk mundi tæplega teljast stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna. [...] Orðalag 1. gr. er annars svo rúmt að í algjörum vafatilvikum ber að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3283-3284.) Eins og fram kemur í framangreindum lögskýringargögnum og í áliti mínu frá 24. febrúar 1994 í máli 761/1993 (SUA 1994:295), fellur kennsla almennt ekki undir stjórnsýslulögin. Ákvarðanir um agaviðurlög og skyld úrræði geta aftur á móti fallið undir stjórnsýslulögin. Með hliðsjón af þeim ummælum í greinargerð, sem að framan eru rakin, verður að telja, að hin vægari úrræði, sem beitt er til að halda uppi aga og almennum umgengnisvenjum, teljist almennt ekki stjórnvaldsákvarðanir. Þannig verða ávítur og áminningar svo og brottvísun nema úr ákveðinni kennslustund almennt ekki talin stjórnvaldsákvarðanir. Ákvörðun um að meina nema að sækja tíma um nokkurt skeið eða víkja honum úr skóla í fleiri en einn skóladag telst aftur á móti ákvörðun um slík réttindi og skyldur, þannig að hún fellur undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við mat á því, hvort ákvörðun um að banna nema að sækja dansleiki á vegum skóla sé stjórnvaldsákvörðun eða ekki, er til þess að líta, að í reglugerð nr. 105/1990, um framhaldsskóla, eru ákvæði, er snerta félagslíf nemenda. Þá njóta framhaldsskólanemar almennt réttar til þess að taka þátt í skipulögðu félagslífi með skólafélögum sínum. Með ákvörðun þeirri, sem hér er til umfjöllunar, var A því sviptur réttindum, sem nemendur njóta almennt á sama hátt og þeir njóta almennt réttar til að sækja kennslu o.s.frv. Í umræddri ákvörðun fólst ekki að A væri bannað að koma á tiltekinn dansleik, heldur alla dansleiki það sem eftir lifði vetrar, næstum hálft skólaárið. Þegar haft er í huga, að í vafatilvikum eru löglíkur fyrir því, að stjórnsýslulögin eigi við (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3284), tel ég, að sú ákvörðun skólastjórnar Menntaskólans í Reykjavík, að banna A að sækja dansleiki hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga. Bar því að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning málsins og ákvörðun í því. 2. Kvörtun A lýtur meðal annars að málsmeðferð skólastjórnar Menntaskólans í Reykjavík. Telur A, að andmælaréttar hans hafi ekki verið gætt. Þar sem um var að ræða stjórnvaldsákvörðun, bar að fylgja reglum stjórnsýslulaga, meðal annars um andmælarétt og skyldu stjórnvalda til þess að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglugerð nr. 105/1990, um framhaldsskóla, er ekki ákvæði um meðferð mála einstakra nemenda í skólastjórn, ef frá er talið, að kveðið er á um það í 32. gr., að námsráðgjafi skuli sitja fundi skólastjórnar, þegar fjallað er um málefni einstakra nemenda, og hafa þar málfrelsi og tillögurétt. A kvartar meðal annars yfir því, að andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur. Í kæru A frá 15. mars 1994 til menntamálaráðuneytisins segir meðal annars svo: "Skömmu síðar átti ég síðan fund með aðstoðarskólastjóra Menntaskólans í Reykjavík [...], til þess að greina honum frá því sem gerst hafði. Í stað þess að ræða atvik málsins og leitast við að komast að hinu sanna í málinu, kaus aðstoðarskólastjórinn frekar [...] að ræða persónu mína [...]. Eftir stuttan fund gat ég ekki skilið þá afstöðu skólayfirvalda, sem kom fram á þessum fundi, öðruvísi en þannig, að ég sjálfur hefði átt verulega sök á þeim áverkum sem ég hlaut. Á þá afstöðu skólans get ég með engu móti fallist. [...] Hvorki mér né þeim nemanda, sem olli áverkanum var gefinn kostur á því að standa fyrir máli okkar í skólastjórn." Af bréfi rektors 22. nóvember 1994 verður að telja ljóst, að skólastjórnendur hafi rætt við þá, er lentu í átökum við A á gangi skólans, ásamt fleiri nemendum, í því skyni að fá upplýsingar um málavexti. Af orðum A má einnig ráða, að hann hafi rætt við skólastjórnendur og komið að sjónarmiðum sínum og að honum hafi verið ljóst, að þeir settu slagsmálin í samhengi við meintar ávirðingar hans á dansleiknum 20. janúar 1994. Samkvæmt 18. gr. stjórnsýslulaga getur aðili máls, á hvaða stigi málsmeðferðar sem er, krafist þess að afgreiðslu máls sé frestað, þar til hann hefur kynnt sér gögn og gert grein fyrir afstöðu sinni. A hafði fengið að tjá sig um málið við skólastjórnendur og því var það hans að eiga frumkvæði að frekari andmælum, teldi hann þeirra þörf. Verður því ekki ráðið af gögnum málsins, að skólastjórnendur hafi brotið rétt á A. 3. Eins og að framan greinir, varð niðurstaða skólastjórnar Menntaskólans í Reykjavík sú, að A skyldi bannað að koma á fleiri dansleiki til vors 1994, en einum þeirra nemenda, sem hann lenti í átökum við, var vikið úr skóla í viku. Dansleikir fyrir menntaskólanema eru haldnir á vegum nemendafélaga skólanna. Engu að síður þurfa skólastjórnendur að undirrita yfirlýsingu þess efnis, að dansleikurinn sé eingöngu fyrir nemendur og kennara, ásamt gestum þeirra, og að þeir séu haldnir undir umsjá skólastjórnar, til þess að skemmtanaleyfi fáist. Skólastjórn var því bær til þess að ákveða, að A skyldi bannað að sækja dansleiki á vegum skólafélags Menntaskólans í Reykjavík. A kvartar yfir því, að ekki hafi verið samræmi milli þeirra úrræða, sem skólastjórn beitti gagnvart honum og einum þeirra nemenda, sem hann lenti í átökum við á gangi skólans, og að harðar hafi verið tekið á meintum ávirðingum hans en skólafélaga hans. Ekki verður ráðið af gögnum málsins að val skólastjórnar á úrræðum hafi verið byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum né að brotin hafi verið meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga, en í henni segir meðal annars: "Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til." 4. Með bréfi, dags. 15. mars 1994, kærði A ákvörðun skólastjórnarinnar til menntamálaráðuneytisins. Ráðuneytið svaraði bréfi hans 29. nóvember 1994 og taldi ekki ástæðu til að hafast frekar að í málinu. A kvartar yfir því, að afgreiðsla málsins hafi dregist um of í ráðuneytinu, og telur, að átt hefði að gefa honum kost á að tjá sig um umsögn rektors Menntaskólans í Reykjavík um kæru hans. Af ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga leiðir, að æðra stjórnvaldi er ekki fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls tjái sig um umsögn lægra stjórnvalds við meðferð kærumáls, nema nýjar upplýsingar, sem honum eru í óhag, hafi komið fram í umsögninni. Ekki verður séð af gögnum málsins, að aðstaðan hafi verið slík að því er tekur til umsagnar rektors Menntaskólans í Reykjavík. Því bar ráðuneytinu ekki skylda til að gefa A kost á að tjá sig um umsögnina, en slíkt hefði þó verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Aftur á móti gat A óskað eftir því að fá að tjá sig um málið á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga, sbr. það sem áður segir. Að því er snertir afgreiðslu málsins skal tekið undir það með ráðuneytinu, að afgreiðsla málsins tók of langan tíma af þess hálfu. Í 9. gr. stjórnsýslulaga segir meðal annars, að þegar leitað er umsagnar, skuli það gert við fyrstu hentugleika. Samkvæmt gögnum málsins barst Menntaskólanum í Reykjavík beiðni menntamálaráðuneytisins um umsögn í nóvember 1994. Ekki hafa komið fram neinar skýringar á þeim langa tíma, sem leið, uns umsagnarinnar var óskað. Í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga bar einnig að gera A grein fyrir fyrirsjáanlegum töfum á afgreiðslu málsins, en svo var ekki gert. 5. Loks kvartar A yfir því, að svar ráðuneytisins hafi verið ófullnægjandi og ekki í samræmi við stjórnsýslulög. Um stjórnsýslukæru er fjallað í VII. kafla stjórnsýslulaga og um form og efni úrskurða í kærumálum segir svo í 31. gr.: "Úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli skal ávallt vera skriflegur og skulu eftirtalin atriði m.a. koma fram á stuttan og glöggan hátt: 1. Kröfur aðila. 2. Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun. 3. Stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins. 4. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr. 5. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð." Ljóst er, að bréf menntamálaráðuneytisins til A, dags. 29. nóvember 1994, er ekki í samræmi við tilvitnaða grein í stjórnsýslulögum. Til þess var sérstök nauðsyn, einkum þegar litið er til þess, að eina ástæðan, sem ráðuneytið tilgreinir fyrir niðurstöðu sinni, er umsögn rektors Menntaskólans í Reykjavík, sem fylgdi ekki úrskurðinum og A hafði ekki séð. Þá var sú niðurstaða ráðuneytisins, að ákvörðun skólastjórnar skyldi óhögguð standa, ekki dregin saman í úrskurðarorð, svo sem lögboðið er í 5. tölulið 31. gr. stjórnsýslulaga." IV. Niðurstöður álits míns, dags. 24. september 1996, dró ég saman með svofelldum hætti: "Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé ástæða til athugasemda við meðferð máls þessa hjá skólastjórnendum Menntaskólans í Reykjavík. Ekki verður ráðið af gögnum málsins, að svo hart hafi verið tekið á agabroti A, að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Aftur á móti tók afgreiðsla kærunnar of langan tíma af hálfu menntamálaráðuneytisins og of langur tími leið frá því að kæra A barst menntamálaráðuneytinu, þar til umsagnar var leitað frá Menntaskólanum í Reykjavík. Loks beini ég þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins, að það gæti þess að úrskurðir þess séu í samræmi við skýrar kröfur stjórnsýslulaga um form þeirra og efni."