I.
Hinn 6. júní 1996 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A. Kvartaði hann yfir þeirri ákvörðun ríkissaksóknara, að hafna beiðni hans um áfrýjun dóms Héraðsdóms Austurlands í málinu nr. [...], Ákæruvaldið gegn A. Jafnframt kvartar hann yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi hafnað kröfu hans um endurskoðun ákvörðunar ríkissaksóknara.
II.
Um málavexti segir í kvörtuninni:
"Málavextir eru þeir, að [A] sætti með dómi uppkv. 8. janúar s.l. 6 mánaða fangelsi, þar af 5 mánuði skilorðsbundna fyrir brot á alm. hgl.
[A] var birtur refsidómur Héraðsdóms Austurlands af lögreglumanni. Birtingarvottorð er ódagsett en dómur sagður birtur 16. janúar 1996. Birtingarvottorð ber ekki áritun dómfellda, sem getur ekki staðfest birtingardag.
Við dómsbirtingu voru [A] afhentar leiðbeiningar um áfrýjun opinbers máls sem tilgreindi að áfrýjunarfrestur rynni út 15. febrúar 1996. Áfrýjunarbeiðni var send embætti ríkissaksóknara þann dag en í bréfi vararíkissaksóknara dags. samdægurs svo og í bréfi frá 16. febrúar kemur fram það álit saksóknara að áfrýjun sé of seint fram komin og því hvorki gild né marktæk að lögum, og synjaði saksóknari erindi dómfellda um að gefa út áfrýjunarstefnu."
Málinu var skotið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 19. apríl 1996. Í úrskurði ráðuneytisins frá 24. maí 1996 var þeirri kröfu A, að ríkissaksóknara yrði gert skylt að gefa út áfrýjunarstefnu, hafnað á þeim grundvelli, að ekki væri kærusamband milli ráðuneytisins og ríkissaksóknara að þessu leyti.
Um synjun ríkissaksóknara um útgáfu áfrýjunarstefnu segir meðal annars svo í kvörtuninni:
"Augljóst er, að í máli þessu hefur hlutaðeigandi stjórnvald brugðist leiðbeiningarskyldu sinni. Leiðir það til þess að ekki er hægt að beita þröngum frestsákvæðum 2. og 3. mgr. 151. gr. l. nr. 19/1991 gagnvart dómfellda. Í bréfi dags. 6. mars 1996 segir ríkissaksóknari að hann telji sig bundinn af framangreindum ákvæðum sem séu ótvíræð. Ekki hafa lögin sjálf eða önnur lögskýringargögn að geyma upplýsingar, sem gefa til kynna, að ei sé unnt að víkja frá ákvæðunum þegar um mistök sem þessi er að tefla.
Til stuðnings þessa má benda á að synjun ríkissaksóknaraembættisins á að gefa út áfrýjunarstefnu sem er réttarívilnandi stjórnarathöfn, gengur gegn grunninntaki 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að stjórnvöld eigi að gæta hófs í hvívetna.
Ríkissaksóknari tilgreinir í bréfi sínu [til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 6. mars 1996] tvo dóma, þar sem Hæstiréttur vísar málum frá dómi þar eð dómfelldi lýsti ekki yfir áfrýjun fyrr en að loknum áfrýjunarfresti. Hér gæti vanþekkingar því ágreiningur um hvort tilkynning um áfrýjun hafi komið of seint fram á ekki undir embætti ríkisaksóknara heldur dómstóla. Ríkissaksóknara er hvergi í l. nr. 19/1991 falið vald til að synja um útgáfu áfrýjunarstefnu, en hins vegar er að finna í 156. gr. l. nr. 19/1991 heimild til að vísa máli frá dómi án flutnings ef galli er á málatilbúnaði."
III.
Með bréfi 12. júní 1996 tilkynnti ég B, hæstaréttarlögmanni, þá ákvörðun mína, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að afmarka athugun mína á málinu við þá ákvörðun ríkissaksóknara, að hafna beiðni um áfrýjun dóms héraðsdóms í málinu. Sama dag ritaði ég ríkissaksóknara bréf og óskaði þess að embætti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té þau gögn, er málið varða. Með tilliti til þess, að mistök virtust hafa átt sér stað við birtingu dómsins, hvað varðar leiðbeiningar um áfrýjunarfrest dómþola, sem honum yrði ekki kennt um, var óskað sérstaklega upplýsinga um, hvers vegna tilkynning lögmannsins skv. 2. mgr. 151. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, sbr. 11. gr. laga nr. 37/1994, um áfrýjun málsins, hefði ekki verið send Hæstarétti Íslands til umfjöllunar.
Í svarbréfi ríkissaksóknara, dags. 14. júní 1996, segir:
"Eins og áður hefur verið tekið fram af hálfu ríkissaksóknara vegna þessa erindis lögmannsins og með hliðsjón af umfjöllun og úrskurði dómsmálaráðuneytisins af þessu tilefni þykir álitaefnið falla undir ákvæði XXII. kafla laga nr. 19/1991. Ef Hæstiréttur yrði við beiðni um endurupptöku gerir ríkissaksóknari samkvæmt 188. gr. tilvitnaðra laga ráðstafanir til áfrýjunar málsins með útgáfu áfrýjunarstefnu en fyrr ekki.
Framanritað tilkynnist yður hér með, herra umboðsmaður Alþingis, sbr. og 3. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis nr. 82/1988, 4. og 5. tl."
IV.
Í áliti mínu, dags. 21. júní 1996, segir:
"1.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, sbr. 2. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns, tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaga. Undanþegnar starfssviði umboðsmanns eru m.a. dómsathafnir og ákvarðanir og aðrar athafnir stjórnvalda, sem bera skal undir dómstóla samkvæmt beinum lagafyrirmælum, sbr. 4. og 5. tölul. 3. gr. reglna nr. 82/1988.
Umfjöllun mín um mál þetta takmarkast, með vísan til framangreinds, við þá ákvörðun ríkissaksóknara, að synja beiðni um útgáfu áfrýjunarstefnu, sem borin var fram að liðnum fresti samkvæmt 2. tölul. 151. gr. laga nr. 19/1991, sbr. 11. gr. laga nr. 37/1994, en innan þess frests, sem lögboðnar leiðbeiningar um áfrýjun, sem dómþola voru afhentar við birtingu dóms, segja til um.
2.
Í skýringum ríkissaksóknara í bréfi, dags. 14. júní 1996, telur hann álitaefni máls þessa falla undir ákvæði XXII. kafla laga nr. 19/1991, þ.e. ákvæði um endurupptöku dæmdra mála. Ákvæði XXII. kafla umræddra laga taka til óáfrýjaðra héraðsdóma eða hæstaréttardóma, sbr. 183. gr. Tilkynning A, sem um ræðir í málinu, varðar hins vegar áfrýjun héraðsdóms Austurlands í máli ákæruvaldsins á hendur honum. Með vísan til framangreinds tel ég að fjalla beri um mál A samkvæmt reglum um áfrýjun slíkra mála í XVIII. kafla laganna.
3.
Ákvæði 151. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, sbr. 11. gr. laga nr. 37/1994, um breytingu á þeim lögum hljóðar svo:
"1. Ef ákærði er staddur við uppkvaðningu héraðsdóms skal dómari kynna honum rétt hans til áfrýjunar og frest til að lýsa henni yfir. Að öðrum kosti annast þetta sá sem birtir ákærða dóm. Skal getið að þess hafi verið gætt í bókun í þingbók eða birtingarvottorði.
2. Ákærði skal lýsa yfir áfrýjun dóms innan fjögurra vikna frá birtingu hans í bréflegri tilkynningu til ríkissaksóknara. Í tilkynningunni skal tekið nákvæmlega fram í hverju skyni sé áfrýjað, þar á meðal varðandi kröfur skv. XX. kafla ef því er að skipta. Ríkissaksóknara og öðrum ákærendum er skylt að veita ákærða leiðbeiningar um gerð tilkynningar ef eftir því er leitað.
3. Berist ríkissaksóknara ekki tilkynning ákærða um áfrýjun innan frests skv. 2. mgr. skal líta svo á að ákærði vilji hlíta héraðsdómi."
Um synjun erindis A segir svo í bréfi ríkissaksóknara, dags. 6. mars. 1996, í tilefni kæru A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:
"Er ákærði lýsti yfir þeirri ákvörðun sinni að áfrýja dóminum til Hæstaréttar var liðinn sá fjögurra vikna frestur, sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 151. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19, 1991, sbr. 11. gr. laga nr. 37,1994. Dómurinn var birtur ákærða 16. janúar sl., en tilkynning ákærða um áfrýjun er dagsett 15. febrúar sl. eða á 30. degi frá dómsbirtingu. Þegar af þessari ástæðu er ekki unnt að verða við ósk ákærða um áfrýjun dómsins. Hefur það ekki áhrif í þessu sambandi "að mistök virðast hafa átt sér stað við birtingu dómsins um leiðbeiningar um áfrýjunarfrest gagnvart dómfellda." svo sem segir í bréfi ráðuneytisins.
Ákæruvald telur sig í þessum efnum bundið af ótvíræðum ákvæðum 2. og 3. mgr. 151. gr. laga nr. 19, 1991 og ber jafnframt að hafa til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málunum nr. 465/1994 (Hrd. 1995,551) og nr. 42/1995 (6. apríl 1995), en báðum þessum málum var vísað frá Hæstarétti vegna þess, að ákærðu lýstu ekki yfir áfrýjun fyrr en að loknum áfrýjunarfresti. Þykir einsýnt að eins færi í þessu máli, yrði því vísað til Hæstaréttar, og verður áfrýjunarstefna því ekki gefin út í máli þessu."
Samkvæmt áritun lögreglunnar í X-stað voru A afhentar leiðbeiningar um áfrýjun opinbers máls, svo sem lögboðið er samkvæmt 1. tölul. 151. gr. laga nr. 19/1991. Í 5. tölul. framangreindra leiðbeininga um áfrýjun opinbers máls segir, að dómfelldur skuli lýsa yfir áfrýjun dóms innan fjögurra vikna frá birtingu hans í bréflegri tilkynningu til ríkissaksóknara. Í 9. tölul. segir, að ofangreindur fjögurra vikna frestur renni út 15. febrúar 1996. Óumdeilt er að tilkynning A um ákvörðun hans um áfrýjun málsins barst embætti ríkissaksóknara 15. febrúar 1996.
Samkvæmt 149. gr. laga nr. 19/1991, sbr. 9. gr. laga nr. 37/1994, á ákærður, sem sakfelldur hefur verið í héraði, rétt til að áfrýja héraðsdómi. Þessi réttur er sömuleiðis tryggður í 2. gr. viðauka nr. 7 frá 22. nóvember 1984 við Evrópusamning um verndun mannréttinda og mannfrelsis og tóku breytingar samkvæmt lögum nr. 37/1994 á lögum um meðferð opinberra mála meðal annars mið af honum. (Alþt. A-deild, 1993, bls. 1215.) Frestir til að koma að yfirlýsingu um, að dómfelldur maður hyggist nýta sér þennan rétt, fela í sér takmörkun á slíkum rétti. Því er mikilvægt að slíkar reglur séu skýrar og að leiðbeiningar ákæruvaldsins þar að lútandi séu ekki til þess fallnar að skerða þennan rétt, sé þeim fylgt. Þegar litið er til þess, að hinar lögboðnu leiðbeiningar, sem dómþola voru veittar fyrir hönd ákæruvaldsins, voru rangar, að villan í leiðbeiningunum var ekki augljós og að af hálfu dómþola var send tilkynning um ákvörðun hans um áfrýjun málsins innan þess frests, sem honum var leiðbeint um, tel ég, að ríkissaksóknara hafi borið að gefa út áfrýjunarstefnu í málinu, eins og mál þetta var vaxið.
Það er grundvallarregla í íslensku réttarfari, að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín með réttlátri málsmeðferð fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli, sbr. 70. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Í því sambandi kemur 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu einnig til athugunar. Eins og að framan hefur verið rakið, á sakfelldur maður ótvíræðan rétt til að leita endurskoðunar á máli sínu fyrir æðra dómi. Ég tel, að í framangreindum sjónarmiðum um réttláta málsmeðferð felist réttur dómþola til að dómstólar fjalli um mál hans og að í þessu tilviki leysi þeir úr ágreiningi um áfrýjunarrétt hans.
V.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að ágreiningur í máli þessu varði rétt A til áfrýjunar héraðsdóms og að rétt sé að dómstólar leysi úr þeim ágreiningi. Það sé því ekki rétt, eins og atvikum máls þessa er háttað, að ríkissaksóknari taki með synjun um útgáfu áfrýjunarstefnu afstöðu til þess, hvort A hefði fyrirgert rétti sínum til áfrýjunar. Það eru því tilmæli mín, að ríkissaksóknari gefi út áfrýjunarstefnu í málinu, þannig að dómstólar fái leyst úr því, hvort ástæður séu til frávísunar samkvæmt 156. gr. laga nr. 19/1991, sbr. 16. gr. laga nr. 37/1994."