I.
Hinn 22. ágúst 1995 leituðu til mín C, f.h. sonar síns A, og D, f.h. sonar síns B. Beindist kvörtun þeirra að úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 15. ágúst 1995, þar sem hafnað var kröfu þeirra um, að synjun rektors Menntaskólans í Reykjavík á umsóknum þeirra um inngöngu í skólann yrði tekin til endurskoðunar og þeim veitt innganga í hann.
II.
Samkvæmt gögnum málsins sóttu þeir A og B um að hefja nám í Menntaskólanum í Reykjavík haustið 1995. Umsóknir þeirra voru ritaðar á sérstök umsóknareyðublöð, þar sem fram kemur, að sótt skuli um einn skóla og annan til vara. A sótti um Menntaskólann við Sund til vara. B, sem kveðst hafa fengið þær upplýsingar, að annar kosturinn yrði að vera skóli í héraði, sótti um Fjölbrautaskólann í Garðabæ til vara. Menntaskólinn í Reykjavík hafnaði báðum umsóknunum og Menntaskólinn við Sund hafnaði umsókn A, en báðir fengu inngöngu í Fjölbrautaskólann í Garðabæ. Í bréfi Menntaskólans við Sund frá 16. júní 1995 kemur fram rökstuðningur fyrir synjun um skólavist, samkvæmt beiðni foreldra A. Þar segir, að ákvörðun um að veita honum ekki skólavist byggi mest á búsetu hans. Skólinn hafi tekið mið af bréfi frá menntamálaráðherra til skólameistara framhaldsskóla, dags. 7. júní 1995. Tilvitnað bréf menntamálaráðherra hljóðar svo:
"Vegna fyrirsjáanlegra vandkvæða á að tryggja öllum nemendum sem búsettir eru í Reykjavík skólavist á næsta skólaári í einhverjum af framhaldsskólum borgarinnar beinir ráðuneytið þeim eindregnu tilmælum til skólameistara framhaldsskóla í Reykjavík að þeir taki ekki inn nemendur sem búsettir eru í öðrum byggðarlögum fyrr en nemendur búsettir í Reykjavík hafa fengið úrlausn sinna mála. Ekki hvað síst gildir þetta um nemendur sem búsettir eru í Kópavogi, Garðabæ eða Hafnarfirði.
Þetta á þó ekki við þegar um er að ræða sérhæft nám sem hlutaðeigandi nemandi getur ekki stundað í sinni heimabyggð. Þegar um er að ræða nám sem aðeins er í boði á einum stað á landinu ber að líta á alla nemendur sem jafnsetta án tillits til búsetu."
Í úrskurði ráðuneytisins kemur fram, að ráðuneytið hafi óskað eftir því, að rektor Menntaskólans í Reykjavík gerði ráðuneytinu skriflega grein fyrir því, eftir hverju hefði verið farið við inntöku nýrra nemenda vegna skólaársins 1995-1996 og hvers vegna umsóknum þeirra A og B hefði verið hafnað. Þá hafi þess jafnframt verið óskað, að í svari rektors kæmu fram almennar upplýsingar um inntöku nemenda í skólann. Í svarbréfi rektors, dags. 9. ágúst 1995, segir meðal annars svo:
"Meginreglan sem ég hef beitt s.l. 25 ár, er að taka inn alla nemendur, sem óskað hafa eftir skólavist. Síðustu 3-4 árin hefur fjöldi umsókna hins vegar verið svo mikill, að nauðsynlegt hefur reynzt að hafna mörgum. Þá hefur skapazt sú regla, að fyrst eru teknir inn umsækjendur úr því hverfi, sem skólanum hefur verið úthlutað af ráðuneytinu, en síðan nemendur utan hverfis eftir einkunnum. Þar að auki hefur verið tekið tillit til þess, ef umsækjendur hafa átt systkin í skólanum, foreldrar eru gamlir nemendur eða mjög eindregin ósk um nám í bekkjakerfi hefur verið skráð á umsókn. Þessi hópur er á að gizka um 10% inntekinna nemenda. Meðaltal úr skólaeinkunnum í samræmdum greinum allra þeirra, sem teknir voru inn utan hverfis, var 8,94 nú í vor. Meðaltal einkunna [B] var 7,50, en [A] 8,50. Rétt er að geta þess, að meðaltal þeirra, sem eingöngu voru teknir inn eftir einkunnum, var 9,12 og meðaltal þeirra síðastnefndu 8,69."
Niðurstaða ráðuneytisins hljóðar svo:
"Samkvæmt lokaákvæði 2. mgr. 16. gr. laga nr. 57/1988 um framhaldsskóla er inntaka nemenda í framhaldsskóla á ábyrgð skólameistara. Hinar kærðu ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík um að synja [B] og [A] um inngöngu í skólann voru því teknar af réttum og þar til bærum aðila.
Í kærunni er því haldið fram að hinar kærðu ákvarðanir brjóti í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en ákvæði þeirrar greinar hljóða svo:
Við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Óheimilt er að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.
Kærendur telja að óheimilt sé að mismuna einstaklingum á grundvelli búsetu þeirra og þá eigi [B] og [A] ekki kost á sambærilegu námi í Garðabæ.
Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga um framhaldsskóla nr. 57/1988 skulu allir þeir sem lokið hafa grunnskólanámi eiga rétt á að hefja nám í framhaldsskóla. [B] og [A] uppfylla þetta skilyrði. Í lögum um framhaldsskóla er ekki að finna ákvæði um eftir hverju skólameistara beri að fara við ákvarðanir um inntöku nemenda í framhaldsskóla. Telja verður að á grundvelli hinnar almennu reglugerðarheimildar í 40. gr. laga nr. 57/1988 og til að tryggja framkvæmd á áðurgreindri reglu 1. mgr. 16. gr. sömu laga hafi verið heimilt að setja í reglugerð fyrirmæli um skiptingu landsins í umdæmi og forgangsrétt nemenda til að sækja framhaldsskóla í því umdæmi (skólahverfi) þar sem hann á lögheimili ef það nám, sem hann hyggst stunda, er þar í boði. Verður þá jafnframt að líta til þess að áskilið er að nemendur, sem óska að stunda nám í sérskólum eða á sérhæfðum brautum, sem ekki er boðið upp á í þeirra umdæmi, hafi sama rétt og aðrir til innritunar á þessar brautir þar sem þær eru í boði. Ákvæði þessi mæla aðeins fyrir um forgangsrétt, en hin endanlega ákvörðun um inntöku nemenda í framhaldsskóla er á ábyrgð skólameistara.
Menntaskólinn í Reykjavík býr við takmarkað húsrými fyrir kennslu og rektor hans gat því ekki veitt öllum þeim sem óskuðu eftir að hefja nám við skólann á komandi hausti inngöngu. [B] og [A] eru báðir búsettir utan Reykjavíkurumdæmis eins og það er skilgreint í reglugerð nr. 105/1990 og höfðu því ekki samkvæmt 51. gr. þeirrar reglugerðar forgangsrétt til að sækja skóla í Menntaskólanum í Reykjavík. Hinar kærðu ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík voru að þessu leyti í samræmi við ákvæði reglugerðar um framhaldsskóla. Umsóknir [B] og [A] voru í báðum tilvikum endanlega sendar til Fjölbrautaskólans í Garðabæ og þar með þess skóla sem þeir njóta forgangsréttar til inngöngu í samkvæmt reglugerð um framhaldsskóla.
Þegar virt er það sem áður greinir um heimild til að mæla fyrir um skiptingu landsins í umdæmi vegna framhaldsskóla og forgangsrétt nemenda eftir búsetu, verður ekki talið að synjun rektors Menntaskólans í Reykjavík á umsóknum [B] og [A] fari í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem þeim hafi verið mismunað á grundvelli búsetu.
Því er haldið fram af hálfu kærenda að [B] og [A] eigi ekki kost á sambærilegu námi við Fjölbrautaskólann í Garðabæ og þeir ættu kost á við Menntaskólann í Reykjavík, ef þeir fengju inngöngu þar. Er þar bent á að Fjölbrautaskólinn í Garðabæ sé áfangakerfisskóli en Menntaskólinn í Reykjavík hefðbundinn bekkjakerfisskóli. Þá sé í Menntaskólanum í Reykjavík boðið upp á stærðfræðideild sem skiptist síðar í eðlisfræði I og eðlisfræði II, en sá kostur sé ekki fyrir hendi í Garðabæ.
Það er samkvæmt 2. gr. laga nr. 57/1988 hlutverk framhaldsskóla:
-að búa nemendur undir líf og starf í lýðræðissamfélagi með því að skapa skilyrði til náms og þroska við allra hæfi,
-að búa nemendur undir störf í atvinnulífinu með sérnámi er veiti starfsréttindi,
-að búa nemendur undir nám í sérskólum og á háskólastigi með því að veita þeim þekkingu og þjálfun í vinnubrögðum.
Í 19. gr. laga nr. 57/1988 er kveðið á um að námsefni framhaldsskóla skuli skipað í skilgreinda námsáfanga sem metnir skulu til eininga eftir umfangi námsefnis. Skal námseining skilgreind í námsskrá. Tekið er fram að þrátt fyrir skiptingu námsefnis í áfanga geti skólar, sem þess óska, haft bekkjakerfi. Samkvæmt þessu er það meginregla núgildandi laga að nám í framhaldsskólum skuli fara fram í áfangakerfi, en tekið er fram í 20. gr. laganna að námsáfangar í sama eða sambærilegu námsefni skuli jafngildir á öllum brautum þar sem þeir eru hluti af náminu. Um námsáfanga, markmið þeirra, megininntak, umfang og skipan á námsbrautir skal ákveðið í námskrá sem menntamálaráðuneytið setur. Samkvæmt lögum, reglugerðum og námskrá fyrir framhaldsskóla á ekki að vera munur á því í lagalegu tilliti hvort nám er stundað í framhaldsskóla þar sem áfangakerfi er eða bekkjakerfi og verður því ekki talið að synjun rektors Menntaskólans í Reykjavík á umsóknum [B] og [A] um inngöngu í þann skóla brjóti í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þó að synjunin leiði til þess að þeir eigi þess ekki kost að stunda nám við framhaldsskóla með bekkjakerfi.
Af kærugögnum verður ekki annað ráðið en bæði [B] og [A] áformi að ljúka námi í framhaldsskóla með stúdentsprófi. Af hálfu kærenda er því haldið fram að nám við Menntaskólann í Reykjavík og Fjölbrautaskólann í Garðabæ sé auk munar á áfanga- og bekkjakerfi ekki sambærilegt, þar sem Menntaskólinn í Reykjavík bjóði upp á stærðfræðideild sem síðar skiptist í eðlisfræði I og eðlisfræði II, en sá kostur sé ekki fyrir hendi í Fjölbrautaskólanum í Garðabæ. Samkvæmt námskrá framhaldsskóla, sem skólum er skylt að fylgja, er nám til stúdentsprófs skilgreint á þann veg að nemendur eiga að geta stundað sambærilegt nám í stærðfræði og eðlisfræði, hvort sem þeir leggja stund á nám við Fjölbrautaskólann í Garðabæ eða Menntaskólann í Reykjavík, en tekið skal fram að eðlisfræðibraut er í boði við þann fyrrnefnda. Réttindi og undirbúningur þeirra sem ljúka námi frá framhaldsskóla til að hefja háskólanám á því samkvæmt lögum, reglugerð og námskrá að vera sambærilegur sé um hliðstæðar námsbrautir að ræða óháð því við hvaða framhaldsskóla námið hefur verið stundað. Ekki verður talið að stærðfræðideild Menntaskólans í Reykjavík eða skipting hennar í eðlisfræðideildir séu sérhæfðar brautir í merkingu 2. mgr. 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990 í tilvikum þeirra sem hafa forgangsrétt til að sækja Fjölbrautaskólann í Garðabæ.
Við ákvarðanir um inntöku nemenda í framhaldsskóla, þegar sleppir þeim umsækjendum sem njóta forgangsréttar samkvæmt ákvæðum reglugerðar um framhaldsskóla, verður að gera kröfu um að skólameistarar fylgi almennum og hlutlægum mælikvarða við mat á umsóknum og gæti samræmis og jafnræðis milli umsækjenda sem eins er ástatt um. Telja verður að við val úr hópi umsækjenda sem uppfylla skilyrði til inngöngu sé eðlilegra að byggja valið á mati á þeim námsárangri sem umsækjandi hefur lokið til undirbúnings náms í framhaldsskóla, en því hvort umsækjandi hefur átt systkin í viðkomandi skóla eða foreldrar séu gamlir nemendur í skólanum. Á sama hátt verður að telja réttara að láta sjónarmið um fyrirliggjandi námsárangur ganga framar óskum um nám í bekkjakerfi, enda byggja lög um framhaldsskóla á því að áfangakerfi skuli vera meginreglan.
Í tilvikum [B] og [A] verður ráðið af bréfi rektors Menntaskólans í Reykjavík frá 9. ágúst 1995 að ástæða synjunar á umsóknum þeirra um skólavist í Menntaskólanum í Reykjavík var mat á skólaeinkunnum þeirra í samræmdum greinum og þær uppfylltu ekki þær kröfur sem fylgt var af hálfu rektors við inntöku nýrra nemenda, sem búsettir eru utan skólahverfisins, í skólann skólaárið 1995-1996.
Vegna þeirra orða í kærubréfinu að hinar kærðu synjanir hafi verið byggðar á bréfi menntamálaráðherra frá 7. júní 1995 til skólameistara framhaldsskóla í Reykjavík, skal ítrekað að ákvarðanir um inntöku nemenda í framhaldsskóla eru á ábyrgð skólameistara og þeim ber í því efni að fara eftir ákvæðum laga um framhaldsskóla nr. 57/1988 og reglugerðar um framhaldsskóla nr. 105/1990. Tilvitnað bréf menntamálaráðherra fól aðeins í sér áréttingu á ákvæðum 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990.
Hinar kærðu ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík voru eins og áður greinir teknar á grundvelli þess að ekki væri hægt að verða við umsóknum allra sem sóttu um skólavist þar vegna takmarkaðs húsrýmis fyrir kennslu. Við þær aðstæður var óhjákvæmilegt að velja þyrfti milli umsækjenda. [B] og [A] nutu ekki forgangsréttar samkvæmt 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990 til skólavistar í Menntaskólanum í Reykjavík og fyrir liggur að umsóknum þeirra var hafnað þar sem skólaeinkunnir þeirra í samræmdum greinum uppfylltu ekki þær kröfur sem fylgt var af hálfu rektors við inntöku nýrra nemenda, sem búsettir eru utan skólahverfisins, í skólann skólaárið 1995-1996. Telja verður að hinar kærðu ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík hafi í senn verið byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og þær hafi ekki falið í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hvorki vegna búsetu umsækjenda eða þess náms sem annars vegar er boðið upp á við Fjölbrautaskólann í Garðabæ og hins vegar Menntaskólann í Reykjavík. Minnt skal á að búseta er ekki sérstaklega tilgreind í 11. gr. laga nr. 37/1993. Í samræmi við framangreint er það niðurstaða menntamálaráðuneytisins að ekki sé tilefni til að taka hinar kærðu ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík til endurskoðunar eins og kærendur gera kröfu um og eru því kröfur kærenda ekki teknar til greina. Ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík um að synja umsóknum [B] og [A] um inngöngu í Menntaskólann í Reykjavík haustið 1995 skulu vera óbreyttar.
[...] Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu [D] f.h. [B], kt. [...], og [C] f.h. [A], kt. [...], um að synjun rektors Menntaskólans í Reykjavík á umsóknum þeirra [B] og [A] um inngöngu í Menntaskólann í Reykjavík verði tekin til endurskoðunar og þeim veitt innganga í þann skóla. Ákvarðanir rektors Menntaskólans í Reykjavík um að synja umsóknum [B] og [A] um inngöngu í Menntaskólann í Reykjavík haustið 1995 skulu vera óbreyttar."
III.
Í kvörtun A og B kemur fram, að þeir telja, að umrædd synjun brjóti gegn 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á tvennan hátt. Í fyrsta lagi hafi þeir ekki fengið skólavist í Menntaskólanum í Reykjavík vegna fyrirmæla menntamálaráðherra um að framhaldsskólar í Reykjavík tækju ekki við nemendum úr öðrum byggðarlögum, ekki hvað síst úr Kópavogi, Garðabæ og Hafnarfirði. Í öðru lagi hafi nemendur úr Garðabæ og öðrum stöðum fengið inngöngu í skólann vegna ætternis, þar sem systkini og/eða foreldrar hefðu verið í Menntaskólanum í Reykjavík.
Þá koma athugasemdir C og D, f.h. A og B, við umræddan úrskurð menntamálaráðuneytisins fram í bréfi þeirra til mín, dags. 22. ágúst 1995. Þar segir, að ekki hafi verið vitað um væntanlegt ráðherrabréf, þegar synir þeirra fylltu út umsóknir sínar, og að þeir þyrftu þess vegna að gera nánari grein fyrir umsóknum sínum. Hafi þeir talið sig vera að sækja um skólavist á jafnréttisgrundvelli við aðra. Þeir hafi farið með umsóknir sínar á réttan stað á réttum tíma og ekki verið sagt, að þeir þyrftu að fylla umsóknirnar betur út. Um umsögn rektors, sem rakin er í úrskurðinum, segir í bréfinu:
"Hér gerir rektor MR grein fyrir því eftir hverju var farið við inntöku nýrra nemenda vegna skólaársins 1995-1996. Hann nefnir ekki ráðherrabréfið [...] Rektor segir einnig að tekið hafi verið tillit til þess, ef umsækjendur hafi átt systkini í skólanum eða að foreldrar séu gamlir nemendur skólans. Þetta atriði teljum við að sé tvímælalaust brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem segir að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Synir okkar eru svo ólánsamir að vera elstir í systkinahópi og eiga foreldra sem ekki voru í MR.
Rektor gefur upp meðaltalseinkunnir þeirra sem teknir voru inn í MR. Við bendum á að meðaltalseinkunnir segja okkur ekkert. Ætla má að það séu einhverjir með hærri einkunnir og aðrir með lægri einkunnir. Við höfum ekkert í höndunum hvernig einkunnadreifingin er, hver er hæsta einkunn og hver er lægsta einkunn þeirra sem teknir voru inn í skólann, hvorki í hópnum sem fór inn vegna einkunna né þeirra sem fóru inn vegna ættartengsla."
Þá kemur fram í bréfinu að C og D telja umrætt ráðherrabréf hafa haft áhrif á ákvörðun rektors Menntaskólans í Reykjavík um að synja sonum þeirra um skólavist:
"Við höfum aldrei dregið í efa að skólameistarar hafi ábyrgðina á vali nemenda. En við bendum á að með umræddu ráðherrabréfi frá 7. júní s.l. hafi verið gerð tilraun til að hafa áhrif á val nemenda með eindregnum tilmælum frá menntamálaráðherra til skólameistara um að taka ekki inn nemendur í skólana í Reykjavík frá Kópavogi, Garðabæ og Hafnarfirði. Að sjálfsögðu minnkar þetta möguleikana á að nemendur frá þessum þremur bæjum komist í ríkisrekna framhaldsskóla í Reykjavík og að umsóknir þeirra séu metnar faglega."
Ég ritaði menntamálaráðherra bréf hinn 29. ágúst 1995 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og B. Óskaði ég þess sérstaklega, að mér yrðu látin í té ljósrit af einkunnum (við lok grunnskóla) þeirra nemenda, sem veitt var innganga í Menntaskólann í Reykjavík skólaárið 1995-1996 og búsettir voru utan skólahverfis. Jafnframt var þess óskað, að gerð yrði grein fyrir því, hvaða sjónarmið réðu því, að síðastnefndir nemendur fengu skólavist. Ennfremur óskaði ég eftir því, að mér yrði látið í té eintak af eyðublaði fyrir umsóknir um skólavist í framhaldsskóla, sem notað var fyrir skólaárið 1995-1996. Loks óskaði ég að upplýst yrði, hvort upplýsingar um umdæmaskiptingu og forgangsrétt til skólavistar skv. 50. og 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990 hefðu fylgt umsóknareyðublaði um skólavist í framhaldsskóla umrætt skólaár.
Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. september 1995, þar á meðal eintak af eyðublaði fyrir umsóknir um skólavist í framhaldsskóla. Í bréfinu er frá því greint, að upplýsingar um umdæmaskiptingu og forgangsrétt til skólavistar sbr. 50. og 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990, hafi ekki fylgt eyðublaðinu. Þá eru í bréfinu áréttaðar þær forsendur, sem lágu til grundvallar úrskurði ráðuneytisins frá 15. ágúst 1995, auk þess sem upplýst er, að ráðuneytið hafi óskað eftir því, að Menntaskólinn í Reykjavík léti ráðuneytinu í té þær upplýsingar, sem ég óskaði eftir í framangreindu bréfi mínu.
Framangreind gögn frá Menntaskólanum í Reykjavík bárust mér með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 5. nóvember 1995, auk svohljóðandi bréfs rektors Menntaskólans í Reykjavík til ráðuneytisins, dags. 11. október 1994:
"Að beiðni ráðuneytisins í bréfi, dags. 15. sept. sl., sendi ég ljósrit af einkunnum þeirra nemenda á grunnskólaprófi, sem teknir voru í 3. bekk skólans í sumar og voru búsettir utan skólahverfis.
Hvað varðar beiðni umboðsmanns Alþingis, að gerð verði grein fyrir, hvaða sjónarmið hafi ráðið því, að þessir nemendur voru teknir í skólann, leyfi ég mér að leggja til að umboðsmanni verði send ljósrit af bréfum, sem [E], þáverandi rektor, skrifaði ráðuneytinu 4. og 9. ágúst sl. um sama efni. Inntaka nemenda í sumar var í höndum [E], og ég treysti mér ekki til að skýra sjónarmið hans betur en hann gerir sjálfur í ofangreindum bréfum [...]."
IV.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, frá 3. apríl 1996, segir:
"1.
Samkvæmt framansögðu beinist kvörtun A og B meðal annars að því, að ákvörðun um synjun umsókna þeirra um skólavist í Menntaskólanum í Reykjavík, á grundvelli búsetu þeirra í Garðabæ, brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá telja þeir fyrirmæli menntamálaráðherra til skólameistara framhaldsskóla í Reykjavík til þess fallin að hafa áhrif á val nemenda í framhaldsskóla og fækki þar með tækifærum nemenda frá Hafnarfirði, Garðabæ og Kópavogi til að komast í ríkisrekna framhaldsskóla í Reykjavík.
Með vísan til 1. mgr. 16. gr. og 40. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, tel ég fyrirmæli 50. og 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990, um skiptingu landsins í umdæmi/skólahverfi, eiga sér fullnægjandi lagastoð. Þá er það skoðun mín, að ákvörðun rektors um að hafna umsóknum A og B, sem báðir voru búsettir utan þess svæðis, sem skólanum hafði verið úthlutað af menntamálaráðuneytinu, hafi að þessu leyti verið í samræmi við meginreglu framangreindrar reglugerðar, að nemendur eigi forgang í ákveðna skóla á grundvelli búsetu. Að framansögðu athuguðu og með vísan til þess að A og B ganga fyrir við val nemenda í því umdæmi/skólahverfi, sem þeir búa í, tel ég, að ákvörðun um synjun inngöngu feli ekki í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, hvað þennan þátt kvörtunarinnar varðar.
Í umræddu bréfi menntamálaráðuneytisins er þeim tilmælum beint til skólameistara framhaldsskóla í Reykjavík, að virða forgangsrétt nemenda, sem búsettir eru í Reykjavík. Ég er sammála þeim skilningi ráðuneytisins, að í bréfinu felist árétting á ákvæðum framangreindrar reglugerðar. Í bréfinu er sérstaklega vikið að umsóknum nemenda úr Garðabæ, Kópavogi og Hafnarfirði. Ég tel, að við ákvörðun um inntöku nemenda, umfram þá, sem hlotið hafa inngöngu á grundvelli forgangsréttar vegna búsetu, sé óheimilt að gera greinarmun á þeim nemendum, sem búsettir eru utan skólahverfis Menntaskólans í Reykjavík. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki ráðið, að umsóknir nemenda búsettra í Kópavogi, Garðabæ og Hafnarfirði hafi síður verið samþykktar en umsóknir nemenda frá öðrum umdæmum/skólahverfum. Ég tel því ekki ástæðu til frekari athugasemda vegna orðalags bréfs ráðuneytisins að þessu leyti. Samkvæmt framansögðu er það skoðun mín, að umrætt ráðherrabréf hafi ekki haft ólögmæt áhrif á val á þeim nemendum, sem búsettir voru utan umdæmis, en fengu aðgang að skólanum á grundvelli annarra sjónarmiða.
Eins og fram hefur komið í III. kafla hér að framan, fylgdu eyðublaði, sem ætlað er til umsóknar um námsvist í framhaldsskóla, ekki upplýsingar um umdæmaskiptingu og forgangsrétt til skólavistar, sbr. 50. og 51. gr. reglugerðar nr. 105/1990. Samkvæmt eyðublaðinu bar umsækjendum að skrá þann skóla og þá námsbraut, sem sótt var um, auk þriðja tungumáls. Þá skyldi tilgreina þá námsbraut og þann skóla, sem sótt væri um til vara, og sérstakar óskir, sem við kynnu að eiga, t.d. hvort umsækjandi óskaði eftir táknmálstúlkun, hjólastólaaðgengi eða heimavist. Ég tel eyðublaðið fyrir umsókn um skólavist skólaárið 1995-96 gefa til kynna, að nemendur eigi frjálst val um framhaldsskóla og til þess fallið að skapa þeim væntingar um að fá inngöngu í framhaldsskóla, sem ekki tilheyri þeirra umdæmi samkvæmt framangreindum reglugerðarákvæðum. Ég beini því þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins, að það hlutist til um, að eyðublöðum, sem notuð verða frá og með skólaárinu 1996-97, fylgi upplýsingar um þetta atriði, auk upplýsinga um, hvaða atriði önnur geti haft áhrif á val nemenda í framhaldsskóla, og að gera þurfi grein fyrir þeim í umsókninni.
2.
Kvörtun A og B beinist ennfremur að því, að nemendum utan umdæmis Menntaskólans í Reykjavík hafi verið veitt innganga í skólann vegna sjónarmiða, sem þeir telja brjóta gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Eins og áður greinir, kemur fram í umsögn rektors Menntaskólans í Reykjavík frá 9. ágúst 1995, að eftir að umsækjendur úr umdæmi/hverfi skólans hafi verið teknir inn, séu nemendur úr öðrum hverfum teknir inn eftir einkunnum. Þar að auki hafi verið tekið tillit til þess, ef umsækjendur hafa átt systkin í skólanum, foreldrar séu gamlir nemendur eða mjög eindregin ósk um bekkjakerfi hafi verið skráð á umsókn.
Ég er sammála því, sem fram kemur í niðurstöðu menntamálaráðuneytisins, að þegar sleppir þeim umsækjendum, sem njóta forgangsréttar vegna búsetu, verði að gera kröfu um, að skólameistarar fylgi almennum og hlutlægum mælikvarða við mat á umsóknum og gæti samræmis og jafnræðis milli umsækjenda, sem eins er ástatt um. Ákvörðun rektors um, hvaða nemendur yrðu teknir inn í skólann úr hópi þeirra, sem ekki nutu forgangsréttar, bar því að byggja á málefnalegum sjónarmiðum, t.d. árangri í námi, sem umsækjandi hefði lokið til undirbúnings námi í framhaldsskóla, en ekki á því, hvort umsækjandi hefði átt systkini í skólanum eða hvort foreldrar væru gamlir nemendur skólans. Ennfremur tel ég, að réttara sé að láta sjónarmið um fyrirliggjandi námsárangur ganga framar óskum um nám í bekkjakerfi, enda byggja lög um framhaldsskóla á því, að áfangakerfi skuli vera meginreglan.
Í úrskurði menntamálaráðuneytisins kemur fram, að ráða megi af bréfi rektors Menntaskólans í Reykjavík frá 9. ágúst 1995, að ástæða fyrir synjun umsókna A og B um skólavist í Menntaskólanum í Reykjavík hafi verið mat á skólaeinkunnum þeirra í samræmdum greinum, og fram kemur, að þær hafi ekki uppfyllt þær kröfur, sem fylgt var af hálfu rektors við inntöku nýrra nemenda, sem búsettir voru utan skólahverfisins, í skólann skólaárið 1995-1996.
Samkvæmt gögnum málsins var meðaltal úr skólaeinkunnum í samræmdum greinum B 7,50 en A 8,50. Af gögnum málsins er ekki ljóst, hvaða kröfur voru gerðar af hálfu rektors Menntaskólans í Reykjavík við inntöku einstakra nemenda, sem búsettir voru utan skólahverfis. Hins vegar kemur fram, að meðaltal einkunna þeirra, sem eingöngu voru teknir inn eftir einkunnum, hafi verið 9,12 og meðaltal þeirra, sem fengu inngöngu á grundvelli annarra sjónarmiða 8,69. Ég hef kynnt mér einkunnir þeirra nemenda, sem veitt var innganga í umræddan skóla skólaárið 1995-1996 og búsettir voru utan skólahverfis. Meðaleinkunn níutíu og tveggja þessara nemenda var hærri en 8,50. Þrír höfðu meðaleinkunnina 8,50, en skólaeinkunn í samræmdum greinum átján nemenda, sem fengu inngöngu í skólann, var undir 8,50. Að framansögðu athuguðu, er það skoðun mín, að af meðaltali einkunna þeirra nemenda, sem fengu inngöngu í skólann, verði ekki ráðið, hvort þeir A og B uppfylltu þær kröfur, sem fylgt var af hálfu rektors við inntöku nýrra nemenda. Samkvæmt gögnum málsins var meðaltal skólaeinkunna tuttugu og eins nemenda í samræmdum greinum jafn há eða lægri en meðaltal einkunna A í sömu greinum.
Að framansögðu athuguðu og með tilliti til þeirra skýringa, sem rektor Menntaskólans í Reykjavík veitti mér, er það niðurstaða mín, að í málinu liggi ekki ljóst fyrir, að fulls samræmis hafi verið gætt við mat á umræddum umsóknum. Samkvæmt lokaákvæði 2. mgr. 16. gr. laga nr. 57/1988, um framhaldsskóla, er inntaka nemenda í skóla á ábyrgð skólameistara og fyrir liggur, að í þessu máli var það mat rektors Menntaskólans í Reykjavík á einkunnum þeirra A og B, sem réð synjun á umsóknum þeirra. Rektor fer að lögum með þetta ákvörðunarvald og ber ábyrgð á inntöku nemenda, en nauðsynlegt er hins vegar að í því efni sé fylgt almennum og hlutlægum mælikvarða við mat á umsóknum. Beini ég því þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins, að það hlutist til um, að skólameisturum framhaldsskóla verði kynnt framangreind sjónarmið og að þeir setji sér málefnalegar reglur um mat á vali umsækjenda, sem tryggi samræmi og að jafnræði verði viðhaft við afgreiðslu umsókna umsækjenda, sem eins er ástatt um.
V.
Niðurstaða mín er samkvæmt framansögðu sú, að ákvörðun um synjun um skólavist í Menntaskólanum í Reykjavík á grundvelli búsetu umsækjenda í Garðabæ feli ekki í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Hins vegar tel ég gögn málsins ekki bera með sér, að samræmis og jafnræðis hafi verið fyllilega gætt við val þeirra umsækjenda, sem búsettir voru utan umdæmis nefnds menntaskóla. Beini ég þeim tilmælum því til menntamálaráðuneytisins, að það hlutist til um, að skólameistarar framhaldsskóla setji sér reglur, sem tryggi, að val slíkra nemenda fari eftir lögmætum sjónarmiðum. Ennfremur er þeim tilmælum beint til menntamálaráðuneytisins, að eyðublöðum vegna umsókna um skólavist í framhaldsskólum frá og með skólaárinu 1996-97 fylgi upplýsingar um ákvæði reglugerðar um framhaldsskóla, um umdæmisskiptingu og forgangsrétt til skólavistar."
VI.
Í framhaldi af áliti mínu barst mér bréf menntamálaráðuneytisins, dags. 18. apríl 1996, en því fylgdi til kynningar ljósrit af bréfi ráðherra til skólameistara framhaldsskóla, dagsett sama dag. Þar segir:
"Hjálagt sendist skólameisturum framhaldsskóla til kynningar, ljósrit af áliti umboðsmanns Alþingis [...], þar sem fjallað er um synjun skólameistara framhaldsskóla á umsóknum um inngöngu í skólann.
Sérstök athygli er vakin á sjónarmiðum umboðsmanns Alþingis varðandi þau atriði sem skólameisturum ber að hafa í huga við mat á umsóknum, sjá IV. kafla álitsins.
Með vísan til framangreinds álits umboðsmanns Alþingis, er þeim tilmælum hér með beint til skólameistara framhaldsskóla að þeir setji sér málefnalegar reglur um mat á vali umsækjenda, sem tryggi að samræmi og jafnræði sé viðhaft við afgreiðslu umsókna sem eins er ástatt um, þannig að val nemenda fari eftir lögmætum sjónarmiðum.
Þá sendist yður jafnframt til kynningar sérstakt skjal, sem menntamálaráðuneytið hefur ákveðið að fylgi með eyðublöðum vegna umsókna um skólavist, þar sem fram koma upplýsingar um ákvæði reglugerðar um framhaldsskóla, um umdæmisskiptingu, forgangsrétt til skólavistar og skiptingu umdæmis í skólahverfi, [...]."