Álit

I. Hinn 13. desember 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir ófullnægjandi afgreiðslu Lánasjóðs íslenskra námsmanna á umsókn hennar um viðbótaraðstoð vegna veikinda í doktorsnámi hennar við X. II. Í kvörtuninni og gögnum málsins kemur fram, að A hafi hinn 5. maí 1994 óskað eftir framlengingu fjárhagsaðstoðar úr lánasjóðnum til loka mars 1995, eða þrjár annir. Ástæður beiðnar hafi verið þær, að doktorsverkefni hennar væri yfirgripsmikið, tengdafaðir hennar hafi látist á námstímanum, auk þess sem hún hafi átt við veikindi að stríða. Fram kemur, að stjórnin hafi með bréfi, dags. 19. maí 1994, fallist á að veita henni 100% lán í 16 fjórðunga, sem væri það hámarkssvigrúm, sem reglur Lánasjóðs íslenskra námsmanna leyfðu. Þá kemur fram, að í september 1994 hafi A farið fram á, að stjórn lánasjóðsins endurskoðaði afstöðu sína, tæki tillit til veikinda hennar og veitti henni aukið svigrúm til að ljúka doktorsnámi sínu næstu 2-3 árin eða að minnsta kosti til marsloka 1995. Með bréfi, dags. 22. september 1994, hafi stjórn lánasjóðsins fallist á að taka tillit til veikinda A og veita henni lokalán fyrir haustfjórðung 1994. A telur sig aðeins hafa fengið 75% aukalán fyrir eina önn og að við afgreiðslu umsókna hennar hafi ekki verið tekið fullnægjandi tillit til veikinda hennar. III. Ég ritaði stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf 20. desember 1994 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn sjóðsins léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Svar lánasjóðsins barst mér með bréfi, dags. 6. janúar 1994 (á að vera 1995). Segir þar meðal annars svo: "[A], stundar doktorsnám í vinnusálarfræði við [X]. Hér er um 12 fjórðunga nám að ræða. Samkvæmt reglum LÍN um námsframvindu, sem gilt hafa frá því hún hóf námið, getur námsmaður að hámarki fengið lán í 16 fjórðunga til að ljúka náminu, miðað við 75% lágmarksframvindu. Áður hafði [A] fengið lán í 6 misseri til að ljúka B.A. prófi í sálarfræði við Háskóla Íslands, 5 fjórðunga til að ljúka mastersnámi í vinnusálarfræði við [X] og 1 misseri til að stunda nám í uppeldis- og kennslufræðum við Háskóla Íslands. [A] hóf doktorsnám sitt haustið 1990. Hún fékk fullt lán í 8 fjórðunga á námsárunum 1990-1991 og 1991-1992 í samræmi við þær reglur sem þá giltu, þ.e. námsmaður gat fengið fullt lán fyrir 75% námsframvindu. Frá og með námsárinu 1992-1993 hefur gilt sú regla að námsmaður þarf að skila 100% námsárangri til að fá fullt lán, en skili hann lágmarksnámsárangri fær hann 75% lán. Eftir þessa breytingu geta námsmenn fengið fullt lán að hámarki í 12 fjórðunga, en 75% lán í 16 fjórðunga til að ljúka náminu. Miðað við breyttar reglur átti [A] rétt á fullu láni í 6 fjórðunga til viðbótar, eða 75% láni í 8 fjórðunga til að ljúka því sem hún átti eftir af náminu þegar reglurnar breyttust. Í maí 1994 hafði [A] fengið fullt lán í 6 fjórðunga til viðbótar. Hún átti því strangt til tekið ekki rétt á frekara láni til þessa náms samkvæmt reglum LÍN. [A] skrifaði stjórn sjóðsins þann 5. maí 1994 og fór fram á aukið svigrúm, til loka haustfjórðungs 1994, og jafnvel til loka vetrarfjórðungs 1995. Hún tilgreindi þær ástæður í bréfi sínu að doktorsverkefnið væri mjög yfirgripsmikið, tengdafaðir hennar hefði látist á námstímanum og hún átt við veikindi að stríða í tvígang. Stjórn LÍN samþykkti að veita henni 100% lán í 16 fjórðunga samtals, þ.e. í tvo fjórðunga til viðbótar eða til loka sumarfjórðungs 1994. Með þessari samþykkt féllst stjórn LÍN á að taka tillit til veikinda [A] og veita henni lán í tvo fjórðunga umfram það mark sem reglur gera ráð fyrir. Þann 5. september leitaði [A] á ný til stjórnar sjóðsins og óskaði eftir láni í tvo til þrjá fjórðunga til viðbótar, vegna veikinda sem hefðu hrjáð hana. Stjórn LÍN féllst á að taka tillit til þessara veikinda hennar og veita henni aðstoð í einn fjórðung til viðbótar, eða til loka haustfjórðungs 1994 til að ljúka námi. Með þessari afgreiðslu var stjórn LÍN því búin að samþykkja að veita [A] lán í 3 fjórðunga umfram það sem reglur sjóðsins kveða á um. Ekki hefur borist nýtt erindi frá [A] vegna þessa máls. Í reglum LÍN undanfarin ár hefur verið gert ráð fyrir að sjóðurinn geti veitt undanþágu frá kröfum um námsframvindu vegna veikinda námsmanns. Í úthlutunarreglum fyrri ára var ekki tilgreint hvort, og þá hvaða, áhrif slík undanþága hefði á heildarsvigrúm námsmanns til að ljúka námi. Ákveðið var í hverju tilviki fyrir sig hvort heildarsvigrúm skildi aukið, en meginreglan var að það skildi ekki gert. Frá og með námsárinu 1992-1993 kemur það fram í úthlutunarreglum sjóðsins að heildarsvigrúm til að ljúka hverjum námsferli skuli að jafnaði ekki aukið þó veitt sé undanþága vegna veikinda. Meginreglan í gegnum árin hefur því verið sú að heildarsvigrúm skuli ekki aukið í slíkum tilvikum. Þrátt fyrir þetta ákvað stjórn LÍN að koma til móts við óskir [A] og auka heildarsvigrúm hennar, þó hún treysti sér ekki til að verða við öllum hennar óskum í þeim efnum. [A] getur samkvæmt samþykkt stjórnar LÍN fengið fullt lán í samtals 17 fjórðunga til að ljúka námi. Samkvæmt eldri reglum var hægt að fá fullt lán að hámarki í 16 fjórðunga til þessa náms, en samkvæmt núgildandi reglum er hægt að fá fullt lán að hámarki í 12 fjórðunga." Hinn 16. janúar 1995 gaf ég A kost á að koma að athugasemdum, sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni framangreinds bréfs lánasjóðsins. Í svarbréfi hennar, dags. 26. janúar 1995, segir meðal annars svo: "Stjórn LÍN fullyrðir að nám mitt sé 12 fjórðunga nám. Það er ekki rétt, þeir 12 fjórðungar sem LÍN miðar við er aðeins það lágmarks tímabil sem einstaklingur hefur til að ljúka doktorsgráðu við [X] eða m.ö.o. einstaklingur má ekki vera skemur en þrjú ár að ljúka námi. Þau tímatakmörk sem flestar deildir [X] miða við eru fjögur ár þ.e. 48 mánuðir, og í mörgum tilfellum lengur, allt eftir eðli hvers verkefnis (sjá meðfylgjandi ljósrit úr The postgraduate prospectus, [X]). Máli mínu til stuðnings vil ég benda á að [...] greiddi öll skólagjöld fyrir mig frá og með 1. október 1990 til 1. október 1994 eða í fjögur ár, það hefðu þeir ekki gert ef þetta væri ekki viðurkennt sem a.m.k. 4 ára nám. [...] 2. Bréf LÍN fullyrðir einnig að stjórn LÍN sé búin að taka tillit til veikinda minna og veita mér aukalán vegna þess í 3 fjórðunga. Ég vil hins vegar halda því fram að stjórn LÍN hafi aðeins veitt mér aukalán vegna veikinda 75% af einni önn þ.e. haustönn 1994 vegna eftirfarandi. Í fyrri umsókn minni til LÍN dags. 5. maí 1994 benti ég stjórn LÍN á að frá upphafi hafi ætíð verið gert ráð fyrir að ég þyrfti a.m.k. 16 fjórðunga til að ljúka námi, hins vegar sé það ljóst vegna ófyrirsjáanlegra aðstæðna þurfi ég lengri tíma en það eða til loka mars 1995. [...] Í þeirri umsókn tilgreindi ég þrennar ástæður fyrir beiðni minni um áframhaldandi námsaðstoð, eins og bréf LÍN til yðar benti réttilega á. Á hinn bóginn vil ég benda á að meginástæðan var umfang doktorsverkefnis míns en ekki veikindi mín, enda vissi ég ekki fyrr en í júlí 1994 hversu alvarlegs eðlis veikindi mín væru, sem aftur leiddi til seinni umsóknar minnar til LÍN dags. 5. september 1994 þar eð ég sá fram á enn meiri tafir í námi mínu. [...] Viðbrögð LÍN við fyrri umsókn minni voru að veita mér lán til 1. október 1994 eða 16 fjórðunga í heildina og væri það hámarkssvigrúm sem reglur LÍN leyfa. Engin tilvísun er til veikinda minna í þessu svari LÍN. [...] [...] Í svari LÍN ... við seinni umsókn minni kemur það hins vegar fram að LÍN fallist á að taka tillit til veikinda minna og veita mér 75% lokalán fyrir haustfjórðung 1994. Í því svari kemur einnig fram að ég hafi átt rétt á 16 fjórðungum til að ljúka námi mínu eða til 1. október 1994. Þess vegna tel ég hæpið að halda því fram að LÍN hafi tekið tillit til veikinda minna í 3 fjórðunga, heldur hafi LÍN aðeins veitt mér 75% af einum fjórðungi vegna veikinda. Þ.a.l. má einnig halda því fram að þessi 75% af einni önn séu allt það aukasvigrúm sem ég hef fengið, þar sem munur er á aukasvigrúmi sem veitt er vegna veikinda og því hámarkssvigrúmi sem reglur LÍN leyfa án tillits til veikinda." Með bréfi, dags. 21. desember 1995, gaf ég stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af athugasemdum A. Svarbréf lánasjóðsins barst mér 23. janúar 1996. Segir þar meðal annars svo: "Þegar LÍN metur námsframvindu námsmanna er miðað við upplýsingar frá skóla um stysta mögulegan námstíma. Ef fram kemur í upplýsingum frá skóla að hægt sé að ljúka tilteknu námi á þremur árum miðar stjórn LÍN við að um þriggja ára nám sé að ræða. Ekki er miðað við meðalnámstíma eða lengsta leyfilegan námstíma þegar skilgreint er hvað telja skuli fullt nám. [...]" Síðan segir í bréfinu, að stjórnin hafi litið á fyrstu umsókn A, um framlengingu námsláns, í heild sinni og komist að þeirri niðurstöðu, að unnt væri að framlengja nám hennar í tvo fjórðunga vegna þeirra ástæðna, sem þar greindi. Um þessa afgreiðslu lánasjóðsins og afgreiðslu síðari umsóknar hennar segir í bréfinu: "Með þessari afgreiðslu var stjórn LÍN því búin að samþykkja undanþágu fyrir [A] og veita henni lán í 3 fjórðunga umfram það sem meginreglur sjóðsins kveða á um. Í bréfi stjórnarinnar til [A], dags. 22. september 1994 er vísað til þess hver réttur [A] var eftir fyrri afgreiðslu stjórnarinnar. Það er alveg ljóst að [A] átti ekki rétt á láni umfram þau lán sem hún var þegar búin að fá til þessa náms eftir vetrarfjórðung 1994, án undanþágu frá stjórn LÍN. Það viðbótarsvigrúm sem [A] hefur fengið nemur því fullu láni í tvo fjórðunga og 75% láni í einn fjórðung, en ekki einungis 75% láni í einn fjórðung eins og hún heldur fram í bréfi sínu. Með þessari afgreiðslu á erindi [A] hefur stjórn LÍN gengið eins langt og hún telur sér fært til þess að koma til móts við hana vegna fyrrgreindra aðstæðna." IV. Í áliti mínu, dags. 22. febrúar 1996, sagði svo um kvörtun A: "Eins og fram hefur komið hér að framan, varðar álitaefnið í máli þessu annars vegar, hvernig meta beri námsframvindu A, og hins vegar, hvort tekið hafi verið fullnægjandi tillit til veikinda hennar við afgreiðslu umsóknar hennar um framlengingu námsláns. Lánasjóðurinn lítur svo á, að um þriggja ára nám sé að ræða og vísar til upplýsinga frá ofangreindum skóla um stysta mögulegan námstíma, þ.e. þrjú ár. A telur hins vegar, að miða beri við að um fjögurra ára nám sé að ræða, sem séu almenn viðmiðunarmörk í því námi, sem hún stundar. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, skal námsmaður að jafnaði hafa heimild til að taka lán á hverju misseri meðan hann er við nám, þó ekki lengur en hæfilegur námstími er talinn í þeirri grein og í þeim skóla, þar sem nám er stundað. Þá segir í 2. gr. reglugerðar nr. 210/1993, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, að forsenda þess að námsmaður geti fengið lán úr sjóðnum sé, að námsframvinda hans hafi verið með eðlilegum hætti miðað við skipulag skóla og samræmt mat á kröfum hinna ýmsu skóla og námsbrauta. Námsmanni beri að leggja fram staðfest gögn frá skóla í þessum efnum. Samkvæmt grein 2.2.1. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir námsárin 1993-1994 og 1994-1995, sem settar eru samkvæmt fyrirmælum 3. mgr. 3. gr. fyrrgreindra laga, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar, skal námsmaður að jafnaði ljúka 100% námi samkvæmt kröfu skóla. Með bréfi A frá 26. janúar 1995 fylgdi ljósrit af skipulagi X varðandi námsframvindu í doktorsnámi við skólann. Þar kemur fram, að ekki sé reiknað með að slíkt nám taki skemmri tíma en 36 mánuði. Almennt sé hins vegar gert ráð fyrir, að námi verði lokið á 48 mánuðum, en unnt sé að fá undanþágu frá þeim tímamörkum, allt að 84 mánuðum. Doktorsverkefni A byggist á sjálfstæðri rannsóknarvinnu, og verður nám hennar því ekki skipulagt eins og gengur og gerist um nám, sem byggist á tímasókn. Tel ég, að taka verði tillit til þessa, þegar árangur náms til doktorsprófs er metinn. Virðist framangreint skipulag skólans taka tillit til þessa sjónarmiðs, þ.e. að ekki sé augljóst, hvað slík verkefni muni taka langan tíma, og meta námsframvindu samkvæmt því. Eins og fyrr greinir, eiga námsmenn rétt á að taka lán úr sjóðnum, hafi námsframvinda þeirra verið með eðlilegum hætti miðað við skipulag skóla. Er það skoðun mín, að samkvæmt skipulagi X teljist eðlilegt að ljúka doktorsnámi á fjórum árum og að námsframvinda A veiti henni rétt til láns í 16 ársfjórðunga. Óumdeilt er í málinu, að A fékk 75% viðbótarlán í einn ársfjórðung vegna veikinda, eftir að hún hafði fengið fullt lán úr sjóðnum í fjögur ár. Hún telur hins vegar, að lánasjóðnum sé heimilt að veita henni frekara viðbótarlán vegna veikinda hennar, enda hafi lán vegna tveggja síðustu ársfjórðunganna verið veitt vegna námsins sjálfs, en ekki verið eiginlegt viðbótarlán vegna veikinda. Í reglu 2.3.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins er stjórn sjóðsins heimilað að víkja frá reglum um námsframvindu. Þar segir: "Heimilt er að víkja frá reglu 2.2.2. um að námsframvinda á hverju misseri skuli að lágmarki vera 75% af fullu námi ef námsmaður, maki hans eða börn veikjast eða námsmaður eignast barn. Heildarsvigrúm til að ljúka hverjum námsferli skal þó að jafnaði ekki aukið í þessum tilfellum." Í bréfi lánasjóðsins frá 18. janúar 1996 kemur skýrt fram, að stjórn sjóðsins telur það viðbótarsvigrúm, sem A fékk, nema fullu láni í tvo ársfjórðunga og 75% láni í einn fjórðung. Með hliðsjón af þeirri skoðun minni, að A hafi átt rétt á láni í 16 ársfjórðunga, tel ég rétt að stjórn lánasjóðsins endurskoði umsókn hennar með hliðsjón af veikindum hennar eingöngu. Fram hefur komið, að viðbótarsvigrúm samkvæmt umræddri grein úthlutunarreglnanna skuli að jafnaði ekki auka heildarsvigrúm í þeim tilvikum, sem hún tekur til. Með hliðsjón af orðalagi greinarinnar, tel ég að stjórninni beri að meta það í hverju tilviki, hvort ástæða sé til að auka heildarsvigrúm í námi vegna veikinda. V. Samkvæmt framansögðu eru það tilmæli mín til Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að mál A verði endurupptekið, ef ósk kemur um það frá henni, og síðan úr því leyst í samræmi við framangreind sjónarmið." VI. Hinn 29. apríl 1996, barst mér bréf stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 26. apríl 1996. Þar segir: "Stjórn LÍN hafa borist bréf frá embætti yðar dags. 12. febrúar vegna mála [nr. 856/1993 og 857/1993], og bréf 23. febrúar vegna máls [A], [nr. 1241/1994 og 982/1994], svo og bréf dags. 28. mars vegna [máls nr. 1319/1994]. Í bréfunum er að finna nokkrar ábendingar um réttarheimildir og reglur LÍN. Lög um sjóðinn eru í endurskoðun í ráðherraskipaðri nefnd og mun stjórnin koma þessum tilmælum og ábendingum á framfæri við nefndina og menntamálaráðuneytið og hafa þær í huga við endurskoðun á úthlutunarreglum." Í framhaldi af bréfi mínu til stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna barst mér eftirfarandi bréfi stjórnarinnar, dags. 16. ágúst 1996: "Vísað er til bréfs yðar dags. 12. júlí s.l. þar sem þér farið fram á upplýsingar frá stjórn LÍN vegna kvartana [mál nr. 856/1993, 857/1993], [A], [1241/1994 og 982/1994]. Vegna þess vill stjórn LÍN taka eftirfarandi fram. Í úrskurðum yðar í málum ofangreindra einstaklinga beinduð þér þeim tilmælum til stjórnar LÍN að hún tæki til athugunar mál þeirra ef ósk um slíkt bærist sjóðnum. Stjórn LÍN hefur fallist á að fara að þeim tilmælum. Einn ofangreindra, [A] hefur óskað eftir endurupptöku máls síns. Stjórn sjóðsins fjallaði um málið á 947. fundi sínum hinn 24. apríl s.l. Í framhaldi af því var [A] sent meðfylgjandi bréf. Komi fram óskir frá öðrum ofangreindum lánþegum sjóðsins um endurupptöku mála þeirra mun stjórnin láta yður vita af niðurstöðum þeirra athugana." Tilgreint bréf stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna til A er dags. 26. apríl 1996. Þar segir meðal annars: "Að mati stjórnarinnar áttir þú rétt á láni í 14 fjórðunga til doktorsnáms þíns. Auk þess hafði stjórnin fallist á að veita þér lán í þrjá fjórðunga til viðbótar til að ljúka námi og var þá tekið tillit til aðstæðna þinna. Í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis vegna máls þíns telur hann að þú eigir rétt á láni í 16 fjórðunga vegna þessa náms en jafnframt telur hann rétt að stjórn sjóðsins taki til skoðunar hvort þú eigir rétt á láni umfram þetta mark vegna veikinda. Í því sambandi vitnar hann til ákvæða greinar 2.3.2. í úthlunarreglum sjóðsins þar sem segir að heildarsvigrúm skuli að jafnaði ekki aukið þótt tekið sé tillit til veikinda. Á það skal bent að ekki eru veitt lán, skv. reglum sjóðsins, vegna veikinda í meira en eina önn ef engum árangri er skilað. Stjórn sjóðsins hafði fallist á að auka heildarsvigrúm þitt vegna veikindanna og veita þér lán í 17 annir. Stjórn sjóðsins getur ekki fallist á að auka svigrúm þitt umfram þetta og ítrekar því fyrri úrskurð sinn í máli þínu."