Álit

I. Kvörtun.

Hinn 22. júní 2012 leitaði B héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ráðningu í starf tryggingafulltrúa á réttindasviði hjá Tryggingastofnun ríkisins, en A var á meðal umsækjenda um starfið. Taldi hann að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin þegar ráðið var í starfið, einkum rannsóknarregla og regla um efni rökstuðnings. Þá laut kvörtunin að því að tryggingastofnun hafi litið fram hjá umsækjendum með háskólapróf.

Hinn 1. mars sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma. Í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 er athugun mín afmörkuð við þann þátt málsins sem snýr að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að bjóða umsækjendum, sem voru með menntun á háskólastigi, ekki í viðtal vegna starfsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. mars 2013.

II. Málavextir.

Hinn 12. október 2011 auglýsti Tryggingastofnun ríkisins laust til umsóknar starf tryggingafulltrúa á réttindasviði. Starfssviðið var skilgreint sem ritun bréfa til viðskiptavina og samstarfsaðila, frágangur skjala og ýmis tilfallandi verkefni, upplýsingamiðlun og svörun fyrirspurna. Í auglýsingunni voru menntunar- og hæfniskröfur settar fram með eftirfarandi hætti:

„- Stúdentspróf er skilyrði, frekari menntun kostur

- Reynsla af ritarastörfum

- Góð kunnátta í Word og Excel

- Góð íslenskukunnátta og færni í rituðu máli

- Vönduð og áreiðanleg vinnubrögð

- Jákvætt viðhorf og góð samskiptafærni“

A sótti um starfið 18. október 2011. Af gögnum málsins má ráða að 48 umsóknir um starfið bárust tryggingastofnun. Sjö umsækjendum var boðið í viðtal, en A var ekki í þeim hópi.

Hinn 22. nóvember 2011 óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Í tölvupósti frá starfsmanni tryggingastofnunar 22. nóvember 2011 sagði svo:

„Við fengum mjög margar umsóknir og var okkur vandi á höndum að velja þann sem við töldum hæfastan í starfið. Niðurstaðan varð sú að ráða [C] í starfið. [C] uppfyllir öll skilyrði um menntunar- og hæfniskröfur sem fram komu í auglýsingu. Auk þess styrktu upplýsingar sem aflað var í viðtali og frá umsagnaraðilum þá ákvörðun og hún talin falla best inn í samstarfshópinn og styrkja hann.“

Daginn eftir ítrekaði A kröfu um frekari rökstuðning og spurði hann sérstaklega um menntun þess sem var ráðinn. Í tölvupósti 24. nóvember 2011 var erindinu svarað með eftirfarandi hætti:

„Í auglýsingu var krafist stúdentsprófs en frekari menntun kostur. [C] er með stúdentspróf.“

A kærði ráðninguna til kærunefndar jafnréttismála og krafðist viðurkenningar á því að hún hefði verið í andstöðu við ákvæði laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Með úrskurði 15. maí 2012 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ákvæði laganna hefðu ekki verið brotin við ráðninguna.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmanni Alþingis bárust gögn málsins með bréfi 13. júlí 2012. Umboðsmaður ritaði Tryggingastofnun ríkisins síðan bréf 20. ágúst 2012, þar sem meðal annars var spurt um á hvaða lagasjónarmiðum sú ákvörðun byggðist að boða ekki þá 30 úr hópi 48 umsækjenda um starfið sem voru með menntun á háskólastigi í viðtal vegna starfsins. Var í því sambandi vísað til álits umboðsmanns frá 18. júní 2012 í máli nr. 5864/2009. Svar Tryggingastofnunar ríkisins barst 5. september 2012. Þar segir meðal annars svo:

„Eftir að hafa metið allar umsóknir var ákveðið að kalla ekki í viðtal þá umsækjendur sem lokið höfðu háskólaprófi. Sú ákvörðun byggði á því að þessir umsækjendur höfðu að mati stofnunarinnar sérmenntun sem ekki féll að starfslýsingu fyrir starfið. Tryggingastofnun mat það jafnframt svo að menntun á háskólasviði félli utan þess að teljast „frekari menntun“ eins og tilgreint er í starfsauglýsingu. Þá var horft til mikilvægis þess að launasamræmis sé gætt innan stofnunarinnar. Um launakjör tryggingafulltrúa fer samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðuneytisins og SFR, stéttarfélags í almannaþjónustu. Í því stéttarfélagi eru starfsmenn án háskólamenntunar og félagið er aðili að BSRB. Þá hefur starfsheitið tryggingafulltrúi beina skírskotun í stofnanasamning Tryggingastofnunar við SFR, stéttarfélags í almannaþjónustu. Stofnunin taldi því varhugavert og í reynd ekki sanngjarnt að meta háskólamenntun sem sérstaka hæfni umsækjenda en launa ekki sérstaklega fyrir þá hæfni.

[...]

Í þessu sambandi vill Tryggingastofnun benda á að umboðsmaður Alþingis hefur í álitum sínum talið málefnalegt að gefa menntun minna vægi en öðrum þáttum og því ekki gert athugasemd við að umsækjandi með minni menntun sé ráðinn, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 5408/2008. Þá vill stofnunin jafnframt benda á að í 5. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla er tilgreint að við mat á því hvort umsækjendum hafi verið mismunað vegna kynferðis skuli ekki einungis taka mið af menntun heldur einnig starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum. Áhersla er lögð á þær kröfur sem gerðar eru í viðkomandi starfi eða telja verður annars að komi að gagni í starfi.

Tryggingastofnun telur það því fyllilega málefnalegt við val á umsækjendum að leggja áherslu á almenna menntun, sérstaka menntun sem nýtist í viðkomandi starfi og reynslu af ritarastörfum. Á grundvelli þessa voru sjö einstaklingar kallaðir í viðtal og á grundvelli þeirra sem og umsagna umsagnaraðila um vinnubrögð, jákvæðni og samskiptafærni voru umsækjendur metnir.

Í erindi sínu til Tryggingastofnunar vísar umboðsmaður sérstaklega til álits síns frá 18. júní sl. í máli nr. 5864/2009. Vegna þessa vill Tryggingastofnun taka fram að starf tryggingafulltrúa var auglýst laust til umsóknar í október 2011 og ákvörðun um ráðningu var tekin í lok nóvember sama ár. Umrætt álit umboðsmanns lá því ekki fyrir þegar ofangreind ákvörðun um ráðningu tryggingafulltrúa var tekin. Álitið kom því ekki sérstaklega til skoðunar í tengslum við ráðningu tryggingafulltrúa.

Tryggingastofnun telur hins vegar að sú ákvörðun stofnunarinnar að líta fram hjá umsækjendum með háskólamenntun í starf tryggingafulltrúa hafi verið lögmæt og ekki sambærileg þeirri ákvörðun sem um er fjallað í framangreindu áliti umboðsmanns. [...]

Tryggingastofnun telur að gera verði greinarmun á því hvort litið er fram hjá háskólamenntun þegar ráðið er í starf þar sem slíkrar menntunar er hvorki krafist né hennar þörf, og þegar litið er fram hjá umsækjendum með meistaragráðu eða meiri menntun í starf þar sem starfsmenn með háskólamenntun starfa. Í síðara tilvikinu verður að líta svo á að háskólamenntun nýtist í viðkomandi starfi og því réttmætt og málefnalegt að gera kröfu til þess að umsóknir þeirra sem eru með háskólamenntun umfram BA gráðu séu metnar og afstaða tekin til þess í hverju tilviki fyrir sig hvernig með þá menntun skuli fara í heildarmati á umsækjendum. Starfi tryggingafulltrúa gegna hins vegar ekki háskólamenntaðir einstaklingar.

[...]

Í áliti umboðsmanns nr. 5864/2009 er vísað til þess að reynslan hafi sýnt að þegar þrengingar verða á vinnumarkaði eigi einstaklingar sem aflað hafa sér sérhæfðrar menntunar eða starfsreynslu ekki endilega kost á að starfa við þau viðfangsefni sem best falla að menntun þeirra og starfsreynslu. Við þessar aðstæður geti einstaklingar í atvinnuleit kosið að skipta um starfsvettvang og sækjast eftir störfum sem ekki endilega gera að lágmarki kröfu um þá menntun eða starfsreynslu sem þeir hafa aflað. Þá kunni það einfaldlega að vera vilji einstaklings til að breyta til í starfi.

Tryggingastofnun tekur undir þessi sjónarmið. Stofnunin telur hins vegar grundvallar mun vera á því þegar umsækjandi sem er með meistaragráðu eða meira er ráðinn í starf þar sem starfsmenn eru með háskólamenntun, þó minni eða almennari sé, en þegar starfsmaður með háskólamenntun er ráðinn í starf þar sem ófaglærðir starfa. Verður að ætla að í fyrra tilvikinu sé menntun starfsmannsins að einhverju marki metin til launa og stéttarfélagsaðild í samræmi við menntun viðurkennd. Annað gæti kallað á ágreining við viðkomandi stéttarfélag. Eins og þegar hefur verði bent á taldi Tryggingastofnun við ráðningu í starf tryggingafulltrúa sér hvorki fært að launa fyrir háskólamenntun né tryggja stéttarfélagsaðild í samræmi við þá menntun. Stofnunin ítrekar að hún telji varhugavert ef ríkinu er ætlað ganga fram fyrir skjöldu og ráða einstaklinga með menntun sem er langt umfram það sem starf gerir kröfu um en meta síðan hvorki menntunina til launa né virða stéttarfélagsaðild. Sú spurning hlýtur að vakna hvort slíkt sé málefnalegt.

Andstætt því sem kemur fram í umræddu áliti umboðmanns, þá var það ekki markmið Tryggingastofnunar ríkisins að ráða minna hæfan einstakling í starf tryggingafulltrúa. Þvert á móti telur stofnunin að hún hafi ráðið hæfasta umsækjandann. Það hæfnismat tók mið af starfslýsingu og byggði á stöðu starfsins í skipuriti stofnunarinnar, menntun umsækjanda, annarri hæfni sem nýtist í starfi, reynslu af ritarastörfum, færni í íslensku og síðan þeim huglægu sjónarmiðum sem að framan eru rakin.

Svar Tryggingastofnunar ríkisins við fyrri spurningu yðar er því sú að á grundvelli starfslýsingarinnar hafi verið ákveðið að horfa fram hjá þeim umsækjendum um starf tryggingafulltrúa á réttindasviði Tryggingastofnunar sem lokið höfðu háskólaprófi. Hvorki starfið, stéttarfélagsaðild né launakjör byggja á því að háskólamenntaður starfsmaður gegni starfi tryggingafulltrúa enda um almennt ritarastarf að ræða. Það er mat stofnunarinnar að ákvörðunin um að kalla ekki í viðtal háskólamenntaða umsækjendur hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, hún rúmist innan þess frjálsa mats sem stjórnvald hefur þegar ekki er fyrir að fara ákvæði um hæfi í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Ákvörðunin sé því lögmæt.“

Umboðsmanni Alþingis bárust athugasemdir A í tilefni af svarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins með bréfi 12. september 2012.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A lýtur að ráðningu í starf tryggingafulltrúa hjá Tryggingastofnun ríkisins. Hann var ekki í hópi sjö umsækjenda sem var boðið í viðtal vegna umsókna um starfið. A hefur lokið meistaraprófi á háskólastigi, en af gögnum málsins má ráða að engum umsækjanda með háskólapróf hafi verið boðið í starfsviðtal.

Eins og rakið er í kafla I hef ég ákveðið að afmarka athugun mína, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, við hvort það sé í samræmi við þær grundvallarreglur sem gilda um ráðningar í opinber störf að sá hópur umsækjenda um starfið, sem var með háskólapróf, hafi ekki komið til greina við ráðninguna.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2012 í máli nr. 5864/2009 er ítarlega fjallað um sambærilegt álitaefni. Ég vísa því til álitsins hvað varðar umfjöllun um meginreglur um ráðningar opinberra starfsmanna, einkum um efni auglýsinga um opinber störf í kafla IV.2.

2. Mat á menntun umsækjenda.

Í auglýsingu um starfið sem hér um ræðir kom fram að stúdentspróf væri skilyrði og frekari menntun kostur. Í skýringum Tryggingastofnunar ríkisins til umboðsmanns Alþingis segir að „eftir að hafa metið allar umsóknir [hafi verið] ákveðið að kalla ekki í viðtal þá umsækjendur sem lokið höfðu háskólaprófi“.

Eins og rakið er í framangreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2012 í máli nr. 5864/2009 hefur stjórnvald töluvert svigrúm til að velja hvaða kröfur og sjónarmið það leggur til grundvallar við ráðningu opinbers starfsmanns ef ekki er kveðið á um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þetta svigrúm takmarkast þó af þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að velja beri hæfasta umsækjandann um opinbert starf. Þá þurfa þau sjónarmið sem byggt er á að vera málefnaleg og forsvaranleg. Við meðferð þessara mála þurfa stjórnvöld að gæta að almennum grundvallarreglum sem gilda um undirbúning og töku ákvarðana um ráðningar í opinber störf. Þar á meðal eru jafnræðisreglur sem stjórnvöldum ber að fylgja og reglan um skyldubundið mat. Sú síðari felur í sér að stjórnvöldum er óheimilt að afnema eða takmarka verulega matið með því að setja fyrirfram fastákveðin viðmið sem útiloka að tekið sé tillit til gildandi lagareglna og sjónarmiða sem kann að reyna á hverju sinni.

Af gildandi regluumhverfi um ráðningar í opinber störf leiðir að mat á umsóknum þeirra sem uppfylla skilgreindar lágmarkskröfur miðar að því að leiða fram hver sé hæfastur í hópi umsækjenda til að gegna starfinu. Það telst að jafnaði ekki í samræmi við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda að það ákveði fyrirfram að umsækjendur sem eru með meiri menntun eða starfsreynslu en lágmarkskröfur segja til um komi ekki til greina við mat á því hver teljist hæfastur úr hópi umsækjenda um starfið. Sú aðferð, að umsóknir einstaklinga sem hafa að baki menntun umfram lágmarksmenntun sem er krafist komi ekki til frekara mats, fer því almennt í bága við þá jafnræðisreglu sem stjórnvöld þurfa að virða við meðferð umsókna um opinber störf.

Í skýringum Tryggingastofnunar ríkisins er rakin sú afstaða að það sé málefnalegt að „leggja áherslu á almenna menntun, sérstaklega menntun sem nýtist í viðkomandi starfi og reynslu af ritarastörfum“. Það getur verið málefnalegt að gefa öðrum sjónarmiðum, til dæmis reynslu af sambærilegum störfum, meira vægi en almennri menntun þegar ráðið er í störf sem ekki krefjast slíkrar menntunar. Aftur á móti verður ekki annað ráðið af gögnum þessa máls en að umsækjendur sem höfðu menntun umfram stúdentspróf hafi, einungis vegna menntunar sinnar, ekki verið boðið í viðtal. Þar með hafi þeir verið útilokaðir frá því að koma til greina í starfið. Önnur hæfni þeirra og reynsla, til að mynda af ritarastörfum, hafi því ekki komið til mats hjá stofnuninni.

Í skýringunum Tryggingastofnunar ríkisins er í þessu sambandi vikið að þýðingu kjarasamninga og stofnanasamninga, mikilvægis launasamræmis og að háskólamenntun sé metin til launa. Um þetta segir meðal annars svo í skýringunum: „Stofnunin ítrekar að hún telji varhugavert ef ríkinu er ætlað ganga fram fyrir skjöldu og ráða einstaklinga með menntun sem er langt umfram það sem starf gerir kröfu um en meta síðan hvorki menntunina til launa né virða stéttarfélagsaðild. Sú spurning hlýtur að vakna hvort slíkt sé málefnalegt.“

Kjarasamningar kveða á um ákveðinn lágmarksrétt en að öðru leyti getur stjórnvald, innan marka laga og annarra stjórnsýslureglna, samið um launakjör við starfsfólk sitt, eftir atvikum innan ramma stofnanasamnings. Stjórnvald getur ekki byggt á fyrirfram mótaðri afstöðu sinni til þess að umsækjendur með tiltekna menntun komi til með að hafa ákveðnar hugmyndir um starfið, til að mynda um launakjör, án þess að það sé upplýst hvort eða hverjar þær séu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ég minni á að upplýsingar um væntingar umsækjenda til launakjara eru eitt af þeim atriðum sem eru gjarnan upplýst að nokkru marki í starfsviðtölum. Að þessu leyti tel ég að sömu sjónarmið gildi um það viðhorf stjórnvalds að líkur séu á að einstaklingar með meiri menntun muni endast skemur í starfi þar sem ekki reynir beinlínis á þá menntun og starfsreynslu sem viðkomandi hefur áður aflað sér, eins og nánar er fjallað um í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2012, í máli nr. 5864/2009. Eigi að byggja á slíku sjónarmiði þarf að vera upplýst um viðhorf viðkomandi umsækjanda til þessa atriðis.

Reynslan sýnir að þegar þrengir að á vinnumarkaði eiga einstaklingar sem hafa aflað sér sérhæfðrar menntunar eða starfsreynslu ekki endilega kost á að starfa við þau viðfangsefni sem best falla að þeirri reynslu. Sama aðstaða kemur iðulega upp í tilvikum einstaklinga sem flytja búferlum milli landa og jafnvel innanlands. Við þessar aðstæður kunna einstaklingar í atvinnuleit að kjósa að skipta um starfsvettvang og sækjast eftir störfum sem gera ekki endilega að lágmarki kröfu um þá menntun eða starfsreynslu sem þeir hafa aflað sér. Þá kann það einfaldlega að vera vilji viðkomandi einstaklings að breyta til í starfi. Þrátt fyrir frelsi stjórnenda opinberra stofnana til að móta kröfur og sjónarmið sem þeir byggja á við ráðningar í opinber störf með tilliti til þarfa þeirra verkefna sem viðkomandi stofnun hefur með höndum verða þeir að gæta að tilteknum reglum stjórnsýsluréttarins. Það samrýmist ekki reglum um meðferð opinberra stofnana á ráðningarvaldinu að setja slíka einstaklinga til hliðar í ráðningarferlinu án þess að hæfni þeirra til að gegna því starfi sem auglýst er sé metin og þeir njóti þá ef við á góðs af þeirri menntun og starfsreynslu sem þeir hafa öðlast eftir því hvernig hún fellur að starfinu. Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú almenna ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, að bjóða ekki umsækjendum um starf tryggingafulltrúa á réttindasviði stofnunarinnar, sem höfðu háskólamenntun, í viðtal án þess að leggja sjálfstætt mat á umsóknir þeirra að öðru leyti, hafi ekki verið í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð og ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Eins og atvikum er háttað og að virtri dómaframkvæmd á þessu sviði læt ég við það sitja að beina þeim tilmælum til tryggingastofnunar að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Þá mælist ég til þess að stofnunin gæti þess framvegis að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti til hliðsjónar í störfum sínum.

Undirritaður hefur fjallað um mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst svarbréf Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. mars 2014, í tilefni af fyrirspurn um málið. Þar kemur fram að stofnunin hafi tekið álit setts umboðsmanns mjög alvarlega og haft það til hliðsjónar við undirbúning mannaráðninga. Með tilkomu nýs mannauðsstjóra um áramótin 2012/2013 hafi allar verklagsreglur ráðningarferilsins verið endurskoðaðar og Oracle-ráðningarkerfið verið innleitt. Einnig segir að vandað sé til auglýsinga um laus störf og hæfnisþættir þeirra sem um starfið sækja séu vandlega kortlagðir og öllum umsækjendum sem uppfylla hæfnisþætti sé gefinn kostur á að koma til starfsviðtals. Gildandi verklagsreglur um ráðningarferil hjá tryggingastofnun fylgdu svarbréfinu. Ráðstöfnum gagnvart aðila málsins er lýst svo:

„Sambærileg störf og það sem hér um ræðir eru nokkuð reglulega í boði hjá Tryggingastofnun og eru þá auglýst á starfatorgi. Tryggingastofnun upplýsti [A] um ofangreindar breytingar á verklagi við ráðningar og var hann hvattur til að sækja um þegar starf yrði auglýst og láta þannig reyna á breytt vinnubrögð stofnunarinnar við starfsmannaráðningar.“