Álit

I. Kvörtun.

Hinn 12. desember 2011 leitaði A til umboðsmanns Alþingis vegna synjunar velferðarráðuneytisins 10. október 2011 á kröfu hans um að fella úr gildi ákvörðun landlæknis um að vísa frá kvörtun sem hann hafði lagt fram hjá embættinu. A telur úrskurð ráðuneytisins rangan og að landlækni hafi borið að taka kvörtunina til efnislegrar meðferðar.

Hinn 1. mars 2013 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. apríl 2013.

II. Málavextir.

Í kvörtun A kemur fram að hann hafi gegnt starfi framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs X. Í janúar 2010 hafi hann þurft að taka sér leyfi frá störfum vegna veikinda sem hann telur mega rekja til eineltis á vinnustað. Héraðsdómur Reykjavíkur hafi kvatt tvo matsmenn til að útbúa matsgerð um hvort hann hafi orðið fyrir einelti á vinnustaðnum og ef svo væri hverjar væru orsakir þess og afleiðingar. Vegna dómkvaðningarinnar hafi X jafnframt óskað eftir mati Y geðlæknis á því hvort A hafi orðið fyrir einelti. Í álitsgerð læknisins komi fram að aðrar skýringar en einelti eða ofsóknir hljóti að liggja að baki heilsubresti A.

Hinn 30. nóvember 2010 lagði lögmaður A fram kvörtun hjá landlækni vegna álitsgerðarinnar. Kvörtunin var byggð á því að við ritun álitsgerðarinnar hefði verið brotið gegn þágildandi ákvæði 11. gr. læknalaga nr. 53/1988, þar sem fram kom að læknir skyldi gæta varkárni og nákvæmni við útgáfu vottorða og annarra læknayfirlýsinga og að hann skyldi votta það eitt er hann vissi sönnur á. Landlæknir vísaði málinu frá 24. janúar 2011. Í niðurlagi ákvörðunarinnar segir:

„Í þessu máli varðar kvörtun hvorki meinta vanrækslu eða mistök við veitingu heilbrigðisþjónustu né ótilhlýðilega framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu, svo sem segir í 12. gr. um það hvaða mál eru kæranleg til landlæknis. Þar sem mál þetta varðar ekki veitingu heilbrigðisþjónustu, eins og hún er skilgreind í lögum, er það ekki kæranlegt til landlæknis.

Það er mat landlæknis að erindið heyri ekki undir landlækni og verður það því ekki tekið til efnislegrar meðferðar.

Máli þessu er vísað frá þar sem það á ekki undir landlækni“

Með bréfi 1. febrúar 2011 var lækninum tilkynnt um að kvörtun A hefði borist og að henni hefði verið vísað frá. Tilkynningin hljóðar svo:

„Landlæknisembættinu barst kvörtun [B], hdl. dags. 30. nóvember 2010, f.h. [A] vegna álitsgerðar sem þú munt hafa unnið að beiðni [X].

Landlæknisembættið hefur svarað lögmanninum með bréfi dags. 24. janúar 2011. Þar er erindinu vísað frá þar sem það varði ekki veitingu heilbrigðisþjónustu og sé því ekki kæranlegt til landlæknis, skv. lögum um landlækni nr. 41/2007.

Með bréfi þessu er þér tilkynnt að umrætt erindi hafi borist Landlæknisembættinu og um afgreiðslu þess.“

Samkvæmt upplýsingum sem bárust frá landlæknisembættinu við meðferð þessa máls hjá umboðsmanni Alþingis, sbr. nánar kafla III hér síðar, er tilkynningin eina skriflega heimildin um þá ákvörðun embættisins að ekki hafi verið tilefni til aðgerða á grundvelli eftirlits landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum samkvæmt III. kafla laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu.

A kærði ákvörðun landlæknis til velferðarráðuneytisins 25. mars 2011. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 10. október 2011. Í úrskurðinum eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð landlæknis en ekki talið tilefni til að vísa málinu til nýrrar meðferðar. Kröfu A um að ákvörðun landlæknis yrði felld úr gildi og embættinu gert að taka málið til efnislegrar meðferðar var hafnað.

III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmaður Alþingis óskaði eftir gögnum málsins og tilteknum upplýsingum og skýringum velferðarráðuneytisins, eftir atvikum með atbeina landlæknis, með bréfi 7. febrúar 2012. Í bréfinu óskaði hann almennrar afstöðu velferðarráðuneytisins, og eftir atvikum landlæknis, til skýringa á 12. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Þá óskaði umboðsmaður eftir því að sér yrðu veittar upplýsingar um hvernig landlæknisembættið brygðist almennt við þegar því bærust erindi er vörðuðu með einhverjum hætti störf heilbrigðisstarfsmanna án þess að ákvæði 12. gr. laga nr. 41/2007 teldust eiga við. Umboðsmaður óskaði jafnframt upplýsinga um hvort landlæknir hefði lagt mat á erindið með tilliti til þess hvort önnur ákvæði laga nr. 41/2007 en 12. gr. kynnu að eiga við í málinu og eftir atvikum gefa tilefni til að taka málið til frekari skoðunar.

Umbeðin svör og gögn bárust með bréfi velferðarráðuneytisins 23. mars 2012. Þeim fylgdi jafnframt bréf landlæknis 27. febrúar 2012 til ráðuneytisins vegna málsins. Þá bárust umboðsmanni viðbótarupplýsingar frá landlæknisembættinu 28. febrúar 2013. Í bréfi landlæknis til velferðarráðuneytisins segir meðal annars um beiðni umboðsmanns um afstöðu stjórnvalda til túlkunar á 12. gr. laga nr. 41/2007:

„Gildissvið 2. mgr. 12. gr. um kvartanir takmarkast [...] við þar tilgreind atvik sem verða við veitingu heilbrigðisþjónustu. Notendur þjónustunnar (eða umboðsmenn þeirra) geta einir átt aðild að kvörtunum á þeim grundvelli, enda varði kvörtun heilbrigðisstarfsmenn sem veittu þeim heilbrigðisþjónustu. Um meðferð þeirra mála eru sérreglur í 3.-6. mgr., en að öðru leyti gilda stjórnsýslulög um málsmeðferð.

[...]

Hugtakið heilbrigðisþjónusta er skilgreint í lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007 í 1. tl. 4. gr. og samhljóða skilgreiningu er að finna í 2. tl. 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Það er hugtaksskilyrði að þar tilgreind þjónusta sé veitt í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga.

Að mati embættis landlæknis telst það ekki til heilbrigðisþjónustu þegar heilbrigðisstarfsmaður, hvort sem það [er] læknir, sálfræðingur eða annar heilbrigðisstarfsmaður, veitir þriðja aðila sérfræðiþjónustu sem felst í því að greina upplýsingar og láta í ljósi álit. Á það jafnt við um tilvik eins og mál þetta snýst um og um þau tilvik sem umboðsmaður nefnir í bréfi sínu, þegar trúnaðarlæknir vinnuveitanda eða læknir tryggingafélags gefa álit sitt. Í athugasemdum með frumvarpinu sem varð að lögum um heilbrigðisþjónustu kemur fram að skilgreiningin sé afar víðtæk en sé þó ætlað að marka tiltekinn ramma um það hvaða þjónusta teljist heilbrigðisþjónusta í skilningi laganna. Löggjafinn gefur þannig ekkert tilefni til túlkunar hugtaksins út fyrir þann ramma sem tiltekinn er í skilgreiningunni. Þannig sýnist ekki unnt að túlka skilyrðið um að þjónusta sé veitt í því skyni að greina eða meðhöndla sjúkdóma með þeim hætti að það taki líka til þess að greina upplýsingar um sjúkdómseinkenni fyrir aðra aðila en þann sem upplýsingarnar varða.“

Í bréfi embættis landlæknis til velferðarráðuneytisins segir um atriði er varða málsmeðferð embættisins sem óskað var skýringa á í fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis:

„Erindi sem berast landlækni og varða störf heilbrigðisstarfsmanna geta borið að með ýmsum hætti. Þau geta byggst á lögbundinni tilkynningarskyldu skv. 10. gr. eða á óformlegum ábendingum fagfólks eða ábendingum almennings, t.d. í tengslum við erindi á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Leitast er við að bregðast við erindum, sem fela í sér ábendingar sem gefa tilefni til skoðunar á grundvelli eftirlitsskyldu landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum, með viðeigandi athugun. Sá sem kemur ábendingu á framfæri verður ekki aðili að máli um slíka athugun, hvort sem henni lýkur með ákvörðun landlæknis um að hafast ekki frekar að eða með máli til beitingar úrræða III. eða IV. kafla laga um landlækni og lýðheilsu.

Í tilefni af kvörtun [A] og í samræmi við framangreint vinnulag var það tekið til sérstakrar skoðunar innan embættisins hvort álitsgerð [Y] væri sett fram með þeim hætti að ástæða væri til sérstakra viðbragða af hálfu landlæknis vegna eftirlitsskyldu hans. [A] var ekki aðili að máli um þá skoðun. Að athuguðu máli var það niðurstaðan að ekki væri tilefni til aðgerða. Var [Y] að svo búnu tilkynnt um lyktir málsins, með bréfi dags. 1. febrúar 2011.

Að lokum skal þess getið að með orðalaginu að málið heyri ekki undir landlækni, í ákvörðun landlæknis sem send var lögmanni [A], var við það átt að erindið ætti ekki undir 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, en það var sett fram á þeim grundvelli. Tekið var mið af því erindi sem verið var að svara, fremur en hinum margvíslegum hlutverkum embættis landlæknis.“

Í bréfi velferðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis segir að ráðuneytið taki undir framangreind svör landlæknis.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum.

Eitt af hlutverkum landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum og að sinna kvörtunum almennings vegna heilbrigðisþjónustu, sbr. e- og i-liði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Eftirlitshlutverk landlæknis er meðal annars útfært nánar í 12. gr. laga nr. 41/2007 þar sem mælt er fyrir um kvartanir til embættisins. Ákvæði 1. og 2. mgr. 12. gr. hljóðar svo:

„Landlækni er skylt að sinna erindum er varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu og leiðbeina þeim sem til hans leita um málefni heilbrigðisþjónustunnar.

Heimilt er að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg.“

Í 12. gr. laga nr. 41/2007 eru síðan nánari ákvæði um meðferð landlæknis á kvörtunum samkvæmt þeirri grein. Þar kemur meðal annars fram að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Landlæknir skuli að lokinni málsmeðferð gefa skriflegt álit þar sem hann skal tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu sinni. Í athugasemdum við ákvæðið segir meðal annars að í því sé gerður greinarmunur á almennum erindum og skyldu landlæknis til að sinna þeim annars vegar og hins vegar formlegum kvörtunum. Skilgreint sé nánar en áður vegna hvaða atriða í samskiptum almennings við heilbrigðisþjónustuna unnt sé að beina formlegri kvörtun til landlæknis. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1389.)

Í III. kafla laga nr. 41/2007 eru sérstök ákvæði um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og úrræði af því tilefni. Þá er víða annars staðar í lögum fjallað um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu. Má þar nefna ákvæði laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga, laga nr. 55/2009 um sjúkraskrár og laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn. Alþingi hefur því mælt fyrir um nokkuð víðtækt lögbundið eftirlit landlæknis með það að markmiði að tryggja öryggi og gæði í heilbrigðisþjónustu og störfum heilbrigðisstarfsmanna, hvort sem þau eru á vegum opinberra aðila eða einkaaðila. Slíkt eftirlit handhafa stjórnsýsluvalds er liður í stjórnsýslu sem Alþingi hefur komið á fót til að gæta að réttaröryggi borgaranna, að þeir fái þá þjónustu sem lög kveða á um og að hún sé veitt með réttum og tilhlýðilegum hætti miðað við þær kröfur sem gerðar verða til þeirra fagstétta sem í hlut eiga.

Eins og ákvæði laga nr. 41/2007 um eftirlitsskyldu landlæknis eru úr garði gerð er ljóst að þar er greint á milli tilvika sem beint verður til landlæknis með formlegri kvörtun og erinda sem varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu. Þar undir geta þá einnig fallið ábendingar um að þörf sé á að landlæknir beiti almennum eftirlitsheimildum sínum gagnvart heilbrigðisstarfsmönnum án þess að uppfyllt séu skilyrði til að bera fram formlega kvörtun. Falli erindi sem landlækni berst undir fyrri flokkinn leiðir af þeim réttarreglum sem gilda um meðferð slíks máls að landlæknir þarf að ljúka því með formlegri afgreiðslu og þá eftir atvikum áliti gagnvart þeim sem borið hefur fram kvörtunina. Í síðara tilvikinu er það háð mati landlæknis hvort hann telur rétt að grípa til úrræða og þá til hvaða úrræða hann telur rétt að grípa. Þótt á honum hvíli ekki skylda til þess að ljúka málinu í tilteknu formi gagnvart þeim sem sendi ábendinguna eða erindið verður, eins og almennt í stjórnsýslu, að gæta að reglum um svör við skriflegum erindum og vönduðum stjórnsýsluháttum. Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert er hlutverk stjórnvalda gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfur gera verður til starfshátta stjórnvalda og framgöngu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi.

Af orðalagi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 leiðir að taka þarf afstöðu til þess hverju sinni hvort efni kvörtunar falli undir gildissvið ákvæðisins og hvort kvörtunin sé borin fram af einhverjum þeim sem uppfyllir þau skilyrði sem gera verður til aðildar að slíku máli. Þar reynir annars vegar á hvort kvörtun beinist að veitingu „heilbrigðisþjónustu?, eins og það hugtak er notað í lögunum, og hins vegar hver telst vera notandi slíkrar þjónustu eða eiga aðild að kvörtun vegna vanrækslu eða mistaka við veitingu þjónustunnar.

Í 2. tölul. 3. gr. laga nr. 41/2007 er hugtakið „heilbrigðisþjónusta? skilgreint með þeim hætti að átt sé við hvers kyns heilsugæslu, lækningar, hjúkrun, almenna og sérhæfða sjúkrahúsþjónustu, sjúkraflutninga, hjálpartækjaþjónustu og þjónustu heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvort eingöngu er átt við heilbrigðisþjónustu sem veitt er einstaklingi í hans eigin þágu eða hvort einnig er átt við tengda þjónustu sem heilbrigðisstarfsmaður veitir þriðja aðila, s.s. vinnuveitanda eða tryggingarfélagi, á grundvelli fag- eða sérfræðiþekkingar sinnar, t.d. með mati á læknisfræðilegum gögnum eða ritun almennra eða sértækra álitsgerða. Í lögskýringargögnum virðist gert ráð fyrir því að í flestum tilvikum eigi sér stað bein samskipti milli notanda heilbrigðisþjónustunnar og heilbrigðisstarfsmannsins eða heilbrigðisstofnunarinnar sem um ræðir. Þegar jafnframt er litið til markmiða með lagaákvæðum um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, um að tryggja öryggi og viðunandi þjónustustig, hníga rök enn frekar til þess að réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 sé ætlaður þeim sem í reynd njóta hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu fremur en þeim sem kaupa aðra sérfræðiþjónustu af heilbrigðisstarfsmönnum og þá jafnframt þeim sem eiga hagsmuni því tengda. Til hliðsjónar má líta til þess að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga eru hugtökin „sjúklingur“ og „notandi heilbrigðisþjónustu“ lögð að jöfnu. Sambærilega skýrgreiningu er að finna í gildandi 5. tölul. 2. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn, sem tóku gildi eftir að atvik máls þessa áttu sér stað. Í lögskýringargögnum að baki því ákvæði kemur fram að með hugtakinu „sjúklingur? sé átt við einstakling, heilbrigðan eða sjúkan, þegar hann notar heilbrigðisþjónustu.

Með framangreind lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég nú að atvikum málsins.

2. Afgreiðsla landlæknis á máli A.

Álitsgerð Y var unnin með mati á fyrirliggjandi gögnum. Hann skoðaði A ekki sjálfur og tók engin viðtöl við hann. Vinnuveitandi og yfirstjórnandi A, sem hann hafði sakað um einelti í sinn garð, óskuðu eftir álitsgerðinni í tilefni af framkominni beiðni hans um dómkvaðningu matsmanna. Í ljósi þess með hvaða hætti réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 er afmarkaður, sbr. umfjöllun í kafla IV.1 hér að framan, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu landlæknis og velferðarráðuneytisins að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að taka erindi A til meðferðar á grundvelli þessa ákvæðis.

Eftirlitshlutverk landlæknis er aftur á móti ekki takmarkað við umfjöllun um kvartanir sem embættinu berast á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007. Eins og greinir í kafla IV.1 hér að framan eru sérstök ákvæði um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og úrræði af því tilefni í III. kafla laga nr. 41/2007. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna hefur landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á. Í 1. mgr. 14. gr. laganna er mælt svo fyrir að verði landlæknir var við að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins skuli hann beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum. Verði heilbrigðisstarfsmaður ekki við tilmælum landlæknis, sem veitt eru án áminningar, skal landlæknir áminna hann. Í 15. gr. laganna er síðan fjallað um það í hvaða tilvikum komið getur til sviptingar og brottfalls starfsleyfis.

Í ákvörðun landlæknisembættisins frá 24. janúar 2011 þar sem máli A var vísað frá segir meðal annars að það sé mat landlæknis að erindi A „heyri ekki undir“ landlækni og því verði það ekki tekið til efnislegrar meðferðar. Í bréfi landlæknisembættisins til velferðarráðuneytisins 27. febrúar 2012 í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns Alþingis til ráðuneytisins vegna máls A kemur aftur á móti fram að tekið hafi verið til sérstakrar skoðunar innan embættisins hvort álitsgerð Y hafi verið sett fram með þeim hætti að ástæða væri til sérstakra viðbragða af hálfu landlæknis vegna eftirlitsskyldu hans með heilbrigðisstarfsmönnum. Að athuguðu máli hafi það orðið niðurstaðan að ekki væri tilefni til aðgerða og hafi Y verið tilkynnt um lyktir málsins með bréfi 1. febrúar 2011. Tekið er fram að með orðalaginu, að málið „heyri ekki undir“ landlækni, hafi verið átt við að erindið félli ekki undir 12. gr. laga nr. 41/2007, en erindi A hafi verið sett fram á þeim grundvelli.

Ég get ekki lagt annan skilning í framangreindar skýringar landlæknis en að embættið hafi tekið erindi A til athugunar sem ábendingu og þá á grundvelli III. kafla laga nr. 41/2007, sbr. 18. gr. þágildandi læknalaga nr. 53/1988. Í bréfi landlæknis til læknisins 1. febrúar 2011 er eingöngu að finna stutta tilkynningu til læknisins um að kvörtun A hafi borist og að henni hafi verið vísað frá. Ekki kemur fram að málið hafi verið tekið til athugunar á grundvelli almennra eftirlitsheimilda landlæknis og forsendur þess að ekki var talið tilefni til aðgerða á grundvelli þeirra eru ekki tilgreindar. Samkvæmt upplýsingum frá landlækni eru ekki heldur til aðrar skriflegar heimildir, s.s. minnisblöð eða önnur vinnuskjöl, um þá ákvörðun. Það eina sem liggur fyrir um að málið hafi í raun verið tekið til efnislegrar athugunar hjá landlækni er því fullyrðing embættisins um það í bréfi til velferðarráðuneytisins í tilefni af athugun umboðsmanns á máli A. Heimildin fyrir því eru munnlegar upplýsingar frá þeim starfsmanni landlæknis sem fór með málið.

Umboðsmaður Alþingis hefur áður lagt til grundvallar að þrátt fyrir að ákvæði upplýsingalaga um skyldu til skráningar upplýsinga um málsatvik og meðferð mála, sbr. nú 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, gildi eingöngu um töku stjórnvaldsákvarðana, verði almennt að telja það til vandaðra stjórnsýsluhátta að stjórnvöld gæti að því að gögn um undirbúning annarra ákvarðana hafi að geyma skráðar upplýsingar um atriði sem hafa verulega þýðingu fyrir niðurstöðu máls, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 28. desember 2006 í máli nr. 4478/2005. Þegar stjórnvald tekur til athugunar að hefja stjórnsýslumál, en ákveður á grundvelli ígrundaðs mats að aðhafast ekki, heyrir því til vandaðra stjórnsýsluhátta að þær málsmeðferðarákvarðanir liggi fyrir með skriflegum hætti, þ.e. í fyrsta lagi að það hafi komið til álita að hefja athugun og í öðru lagi á hvaða forsendum fallið var frá því. Að öðrum kosti kann að vera vandkvæðum bundið fyrir eftirlitsaðila, hér velferðarráðuneytið og umboðsmann Alþingis, að staðreyna í hvaða farveg mál var fellt. Þá kunna aðilar sem telja sig hafa hagsmuna að gæta að vilja láta reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um meðferð málsins hjá landlækni. Hér gætu t.d. bæði heilbrigðisstarfsmaðurinn sem á í hlut og einstaklingurinn sem taldi brotið á sér viljað láta reyna á þann rétt. Jafnframt kann landlækni að reynast erfitt síðar meir að sýna fram á með hvaða hætti embættið sinnti eftirlitsskyldum sínum. Með vísan til þessara sjónarmiða tel ég að skortur á því að embætti landlæknis hafi gætt að því að skrá upplýsingar um athugun sína á málinu að þessu leyti, og ákvörðun um að aðhafast ekki, hafi ekki verið í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

3. Afgreiðsla velferðarráðuneytisins á máli A.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands fer ráðherra með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti hans heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Í 2. mgr. 12. gr. kemur fram að í slíkri yfirstjórn felist meðal annars að ráðherra geti gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna skal ráðherra hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans.

Þegar yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra byggjast á stjórnsýslusambandi milli ráðuneytis hans og stjórnvalds sem heyrir undir það ná heimildir ráðherra almennt til allra verkefna stjórnvaldsins nema annað verði ráðið af lögum. Á ráðherra hvílir viðvarandi eftirlitsskylda með störfum stjórnvalda sem undir hann heyra sem meðal annars er ætlað að tryggja að þau sinni lögboðnum verkefnum sínum og inni störf sín af hendi með lögmætum, réttmætum og samræmdum hætti og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, enda ber ráðherra stjórnarfarslega ábyrgð á því. Ráðherra á því rétt á upplýsingum til nota við eftirlitið, sbr. 14. gr. laga nr. 115/2011. Á grundvelli slíkra upplýsinga getur ráðherra þurft að bregðast við ákveðnum aðstæðum og beita þeim stjórnunarúrræðum sem felast í yfirstjórnunarheimildum hans gagnvart lægra settu stjórnvaldi. Þetta á ekki eingöngu við þegar uppi er almennur eða kerfislægur vandi í starfsemi stjórnvalds heldur getur ráðherra borið að taka beina afstöðu til einstakra tilvika ef skilyrði eru fyrir beinni aðkomu hans að máli, sjá nánar álit mitt frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu fer ráðherra, nú velferðarráðherra, með yfirstjórn heilbrigðismála. Embætti landlæknis er starfrækt undir yfirstjórn velferðarráðherra, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Þá er heimilt að kæra málsmeðferð landlæknis í kvörtunarmálum til ráðherra, sbr. 6. mgr. 12. gr. laganna. Velferðarráðherra hefur því á hendi yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir með landlækni. Berist velferðarráðherra erindi frá aðila þar sem athygli hans er vakin á því að stjórnsýsla landlæknis kunni með einhverjum hætti að vera í ósamræmi við lög eða vandaða stjórnsýsluhætti getur ráðuneyti hans því borið að grípa til ráðstafana af þeim sökum. Þá skiptir ekki öllu máli þótt erindið sé sett fram sem stjórnsýslukæra og öðrum þræði afgreitt sem slík. Þrátt fyrir að kæruþætti málsins ljúki kann það jafnframt að gefa velferðarráðuneytinu tilefni til að afla frekari upplýsinga um meðferð landlæknis á stjórnsýsluvaldi sínu, almennt eða í umræddu tilviki.

Eins og fyrr greinir kom fram í ákvörðun landlæknisembættisins frá 24. janúar 2011, þar sem máli A var vísað frá, að erindi hans „heyrði ekki undir“ landlækni og yrði því ekki tekið til efnislegrar meðferðar. Af þeim málsgögnum sem ég hef undir höndum verður ekki ráðið að velferðarráðuneytið hafi gert athugasemd við þetta orðalag. Í skýringum ráðuneytisins til mín er raunar tekið fram að ráðuneytið hafi engu að bæta við svör landlæknis til ráðuneytisins í tilefni af þessu máli. Ég tel aftur á móti, með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í kafla IV.2 hér að framan, að tilefni hafi verið til að gera athugasemdir við þetta atriði í stjórnsýslu landlæknis.

Fyrir liggur að bréf landlæknis til læknisins 1. febrúar 2011 lá ekki fyrir í þeim gögnum málsins sem umboðsmaður Alþingis fékk afhent frá ráðuneytinu. Í skýringum þess er að auki hvorki fjallað nánar um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort athugun landlæknis á málinu hafi verið fullnægjandi að þessu leyti né hvort forsendur þess að landlæknir ákvað að aðhafast ekki voru forsvaranlegar. Ég fæ því ekki ráðið að velferðarráðuneytið hafi haft undir höndum fullnægjandi upplýsingar til að leysa úr því hvort landlæknir hafi rækt eftirlitsskyldur sínar með viðunandi hætti í tilefni af kvörtun A. Ef velferðarráðuneytið hefði aflað slíkra upplýsinga hefði það auk þess gefið ráðuneytinu tilefni til að kanna hvernig almennt er staðið að skráningu sambærilegra tilvika hjá landlækni enda getur sá skortur á skriflegum upplýsingum sem uppi er í málinu bent til þess að kerfislægir annmarkar kunni að vera á stjórnsýslu embættisins að þessu leyti. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að velferðarráðuneytið hafi ekki hagað málsmeðferð sinni í samræmi við þær lagareglur og þau sjónarmið sem búa að baki eftirlitsskyldu þess með landlækni.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það í fyrsta lagi niðurstaða mín að málsmeðferð landlæknis í máli þessu hafi ekki að öllu leyti verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Það er í öðru lagi niðurstaða mín að velferðarráðuneytið hafi ekki hagað málsmeðferð sinni í samræmi við þær lagareglur og þau sjónarmið sem búa að baki eftirlitsskyldu þess með landlækni.

Það eru tilmæli mín til velferðarráðuneytisins að það geri viðhlítandi ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna með störfum landlæknis í ljósi atvika máls þessa. Ráðuneytið hafi jafnframt þau sjónarmið sem að framan eru rakin framvegis í huga í störfum sínum.

Undirritaður hefur fjallað um mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf velferðarráðuneytisins, dags. 4. apríl 2014. Þar er vísað til þess að ráðuneytið hafi, stuttu áður en niðurstaða setts umboðsmanns í máli A lá fyrir, gripið til ráðstafana vegna eftirlits landlæknisembættisins með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum. Nánar er fjallað um þær ráðstafanir ráðuneytisins á bls. 24-25 í ársskýrslu umboðsmanns fyrir árið 2012. Í bréfinu segir síðan að vegna þessa hafi ekki verið talin þörf á að grípa til sérstakra ráðstafana vegna málsins en álit umboðsmanns hafi þó verið rædd á fundum með stjórnendum landlæknis í maí og júní 2013. Þá er athygli vakin á því að ráðuneytið haldi mánaðarlega fundi með stjórnendum landlæknisembættisins. Fundirnir séu hluti af þeim grundvelli sem yfirstjórn og eftirlit ráðuneytisins byggist á og taki mið af gildandi löggjöf og stefnumótun. Markmið fundanna sé að eiga reglubundinn samráðsvettvang, ræða þau mál sem nauðsynleg þyki hverju sinni og tryggja upplýsingagjöf og ýmiss konar eftirfylgni. Þá hafi ráðuneytið beint því til embættis landlæknis að huga að þeim almennu sjónarmiðum sem koma fram í álitum umboðsmanns, þ.e. að hafa þau ávallt til hliðsjónar við störf sín. Að lokum er tekið fram að ráðuneytið taki ábendingum og athugasemdum sem koma fram á álitum umboðsmanns Alþingis alvarlega og leggi áherslu á að undirstofnanir þess leysi úr einstökum málum í samræmi við stjórnsýslureglur. Ráðuneytið muni hér eftir sem hingað til gæta þess eins og kostur er að fylgja eftir þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitum umboðsmanns.