Álit

I. Kvörtun

Hinn 25. október 2011 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir viðbrögðum velferðarráðuneytisins við erindi hans 11. október 2011 er varðaði bréf Heilbrigðisstofnunar X 22. febrúar 2011. Erindi A laut að vottun tveggja starfsmanna á heilbrigðisstofnuninni, þ.e. hjúkrunarfræðings og læknis, á andlegu hæfi föður hans við undirritun umboðs til handa dóttur hans til að ráðstafa ákveðnum fjárhagslegum hagsmunum hans. Kvörtun málsins lýtur að þeirri afstöðu ráðuneytisins að vottunin hafi tengst einkaréttarlegum gerningi sem heyri ekki undir eftirlit landlæknis og ráðherra.

Hinn 1. mars 2013 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. apríl 2013.

II. Málavextir

Hinn 20. apríl 2007 gaf faðir A, sem dvaldi á Heilbrigðisstofnun X, dóttur sinni umboð til að koma fram og annast fyrir sína hönd nánar tiltekin atriði er vörðuðu eignir hans. Í niðurlagi umboðsins segir að faðir A undirriti það eigin hendi í viðurvist tveggja vitundarvotta, læknis og hjúkrunarfræðings, starfsmanna Heilbrigðisstofnunar X, er votti um andlegt hæfi hans til að gefa umboðið. Jafnframt votti þeir rétta dagsetningu, undirritun og fjárræði hans. Hinn 3. maí 2010 sendi A fyrirspurn með tölvubréfi til Heilbrigðisstofnunar X. Þar beindi hann nokkrum spurningum til stofnunarinnar vegna aðkomu starfsmanna að vottun umboðsins. Þar sem A fékk ekki svör frá stofnuninni sendi hann tölvubréf til embættis landlæknis 12. ágúst 2010. Þar óskaði hann eftir því að embættið færi fram á að heilbrigðisstofnunin svaraði spurningum hans. Með tölvubréfi landlæknisembættisins til A 13. ágúst 2010 var honum tilkynnt að erindi hans heyrði ekki undir embættið samkvæmt lögum um landlækni. Að svo búnu sendi A tölvubréf til heilbrigðisráðuneytisins 4. október 2010. Hann fór fram á að ráðuneytið tæki afstöðu til erindis hans til landlæknis og leitaði svara við fyrirspurn hans frá 3. maí 2010. Heilbrigðisráðuneytið svaraði með tölvubréfi 18. október 2010. Þar segir:

„Ráðuneytið getur ekki annað ráðið af erindi þínu en að um einkaréttarlegan gjörning hafi verið að ræða þegar [faðir þinn] veitti dóttur sinni umboð til að annast tiltekin atriði er koma fram í umboði dags. 20. apríl 2007.

Ljóst er að það er ekki hluti af starfsskyldum lækna og hjúkrunarfræðinga innan stofnana að votta skjöl er varða einkamálefni fólks. Réttast væri að leita svara við þeim spurningum sem þú berð upp í tölvupóstinum hjá þeim aðilum er í hlut eiga, hjá vottum og umboðshafa.“

Í tilefni af framangreindu svari ráðuneytisins sendi A tölvubréf til heilbrigðisráðuneytisins 23. nóvember 2010 og tók fram að erindi hans væri enn ósvarað. Heilbrigðisráðuneytið svaraði tölvubréfi hans með tölvubréfi 14. desember 2010. Þar ítrekar ráðuneytið efni bréfs þess frá 18. október sama ár. Síðan segir:

„Um einkaréttarlega gjörninga af þessu tagi hefur heilbrigðisráðuneytið ekki eftirlit með og getur ekki veitt upplýsingar um mál sem heyra ekki undir starfssvið þess, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því er réttast að þú leitir svara við spurningum þínum hjá þeim aðilum sem komu að gerð umboðsins þ.e. vottum og umboðshafa.“

A sendi á ný tölvubréf til heilbrigðisráðuneytisins 20. janúar 2011 þar sem hann spurði hvort ofangreint tölvubréf væri endanlegt svar ráðuneytisins. Þar ítrekaði hann þær spurningar sem hann hafði sett fram í tengslum við vottun starfsmannanna og benti á að þeim spurningum hefði enn ekki verið svarað. Svar barst frá velferðarráðuneytinu, sem þá hafði tekið við verkefnum heilbrigðisráðuneytisins, með tölvubréfi 24. janúar 2011. Þar kom fram að það virtist ekki unnt að ráða annað af erindi hans, sem og af umboðinu, en að um einkaréttarlegan gerning hefði verið að ræða þegar faðir hans veitti dóttur sinni umboð til að annast tiltekin atriði. Síðan segir meðal annars:

„Það að vottar á umræddu umboði séu læknir og hjúkrunarfræðingur leiðir ekki til þess að um gjörning af hálfu sjúkrahússins sé að ræða og ekki verður annað séð en að vottunin hafi verið gerð á þeirra eigin ábyrgð.

Ráðuneytið hefur ekki eftirlit með einkaréttarlegum gjörningum og getur því ekki veitt upplýsingar um mál sem heyra ekki undir starfssvið þess sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af framangreindu leiðir að komi ekki nýjar upplýsingar fram í máli þessu hefur ráðuneytið engu við fyrri svör að bæta.“

Velferðarráðuneytið ritaði Heilbrigðisstofnun X bréf 31. janúar 2011 vegna samskipta sinna við A þar sem óskað var eftir því að erindi hans yrði svarað innan tilgreinds tímafrests. Heilbrigðisstofnun X svaraði spurningum A með bréfi 22. febrúar 2011. Í svörunum kom jafnframt fram að fyrirspurn hans lyti í engu að þeim þáttum er vörðuðu hina faglegu starfsemi innan heilbrigðisþjónustunnar, þ.e. þá læknisfræðilegu meðferð, umönnun og þjónustu sem faðir hans hlaut innan veggja Heilbrigðisstofnunar X, heldur að háttsemi tveggja starfsmanna stofnunarinnar sem hefðu vottað á umboðsskjalið. Auðsýnt væri að slík háttsemi væri ekki þáttur í starfsemi stofnunarinnar og ekki hluti af starfsskyldum lækna og hjúkrunarfræðinga innan slíkra stofnana. Umboðsgerningur væri yfirlýsing þess sem umboð veitti um að tilgreindur einstaklingur hefði umboð til ákveðinna athafna í nafni umboðsgjafa. Slíkur gerningur væri þar af leiðandi á sviði einkaréttar og hefði ekkert að gera með þá þjónustu sem lögum samkvæmt bæri að veita á heilbrigðisstofnunum. Þrátt fyrir að starfsmenn stofnunarinnar hefðu farið út fyrir starfsskyldur sínar leiddi það ekki til þess að heilbrigðisstofnunin væri ábyrg fyrir slíkum gjörningi heldur lægi ábyrgðin hjá þeim einstaklingum sem vottuðu skjalið. Vottun á slíkum gjörningi félli þar af leiðandi utan starfssviðs Heilbrigðisstofnunar X.

Hinn 11. október 2011 sendi A tölvubréf til velferðarráðuneytisins. Í tölvubréfinu óskaði hann upplýsinga um hvort ráðuneytið vildi svara eða bregðast sérstaklega við bréfi Heilbrigðisstofnunar X. Velferðarráðuneytið svaraði tölvubréfinu 19. október 2011. Í svarinu segir meðal annars:

„Í bréfi Heilbrigðisstofnunar [X], dags. 22. febrúar 2011, er tekið undir það sjónarmið ráðuneytisins að af erindi þínu verði ekki annað ráðið en að um einkaréttarlegan gjörning hafi verið að ræða þegar [faðir þinn] veitti dóttur sinni umboð til að annast tiltekin atriði sem fram koma í umboðinu, dags. 20. apríl 2007.

Ráðuneytið telur að í bréfi Heilbrigðisstofnunar [X], dags. 22. febrúar 2011, sé ekki að finna nýjar upplýsingar sem leiði til breyttrar afstöðu ráðuneytisins varðandi erindi þitt og því hafi ráðuneytið engu við fyrri svör að bæta.?

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Umboðsmaður Alþingis ritaði velferðarráðuneytin bréf 18. nóvember 2011 þar sem óskað var eftir afritum af gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust umboðsmanni með bréfi 30. nóvember 2011. Umboðsmaður ritaði velferðarráðuneytinu bréf 20. desember 2011 og óskaði eftir nánari skýringum og upplýsingum vegna málsins. Í fyrsta lagi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli erindi A hefði verið afgreitt. Í öðru lagi hvort ráðuneytið hefði kannað hvort og þá að hvaða marki vottun starfsmannanna á andlegu hæfi föður A sætti eftirliti landlæknis og þá áður en málið gæti komið til frekari úrlausnar hjá ráðuneytinu. Í þriðja lagi að útskýrt yrði hvernig vottunin samrýmdist starfsskyldum starfsmannanna hjá Heilbrigðisstofnun X að virtum ákvæðum laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í fjórða lagi hvort ráðuneytið teldi að starfsmennirnir hefðu veitt vottunina á grundvelli vitneskju sem þeir höfðu um andlegt hæfi föður A vegna starfa sinna á Heilbrigðisstofnun X. Í fimmta lagi hvort og þá á hvaða annarri þekkingu eða vitneskju starfsmennirnir hefðu getað byggt vottunina.

Í svarbréfi velferðarráðuneytisins frá 30. janúar 2012 er vikið að fyrstu spurningu umboðsmanns Alþingis með eftirfarandi hætti:

„Ráðuneytið lítur svo á að kvörtun [A] varði ekki þá faglegu starfsemi sem átti sér stað innan heilbrigðisstofnunarinnar, þ.e. þá læknisfræðilegu meðferð, umönnun og þjónustu sem [faðir [A]] fékk á stofnuninni. Telur ráðuneytið að kvörtunin lúti fremur að háttsemi tveggja heilbrigðisstarfsmanna er varðar vottun á umboðsskjal þar sem [faðir [A]] veitti dóttur sinni umboð til að annast tiltekin atriði fyrir sína hönd eins og algengt er við svipaðar aðstæður. Ráðuneytið telur að slík vottun sé ekki hluti af starfsskyldum heilbrigðisstarfsmanna. Ekki sé um að ræða læknisvottorð heldur hefðbundna vottun, en alsiða er að ófaglærðir aðilar votti slíka löggerninga. Slíkur gerningur er einkaréttarlegur gerningur og þótt tilteknir starfsmenn stofnunarinnar hafi átt hlut að þeim gerningi sé það utan starfssviðs þeirra á heilbrigðisstofnuninni og stofnunin því ekki ábyrg fyrir vottuninni. Ráðuneytið hefur ekki eftirlit með einkaréttarlegum gjörningum og taldi málið því ekki heyra undir starfssvið sitt, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Telji [A] að umrædd vottun standist ekki eigi hann þess kost að bera málið undir dómstóla og mundi þá væntanlega vera hægt að kalla umrædda votta fyrir dóminn sem vitni.“

Því næst er vikið að annarri spurningu umboðsmanns um eftirlit landlæknis. Þar eru fyrri samskipti A við ráðuneytið og landlækni rakin. Síðan segir meðal annars:

„Hvað varðar vottun starfsmanna heilbrigðisstofnunarinnar um andlegt hæfi, rétta dagsetningu, undirritun og fjárræði [föðurs A] taldi ráðuneytið að þar sem kvörtunin beindist ekki að veitingu heilbrigðisþjónustu, þ.e. [þeirri læknisfræðilegu meðferð, umönnun] eða þjónustu sem faðir [A] fékk á heilbrigðisstofnuninni eða útgáfu á heilbrigðisvottorði, ætti kvörtunin ekki heima undir eftirlit landlæknis.“

Í kjölfarið er fjallað um heimildir starfsmanna heilbrigðisstofnana til að votta umboð sem þessi. Þar segir:

„Ráðuneytið telur að umrætt umboð sé einkaréttarlegur gjörningur sem tilteknir tveir heilbrigðisstarfsmenn ákveða að votta á sína eigin ábyrgð. Með því hafi þeir hvorki brotið neinar reglur sem Heilbrigðisstofnun [X] hefur sett né nein fyrirmæli frá heilbrigðisyfirvöldum. Hvað varðar þagnarskylduákvæði 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, bendir ráðuneytið á að skv. 13. gr. laga um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997, og 3. mgr. 15. gr. læknalaga nr. 53/1988, leysir samþykki sjúklings heilbrigðisstarfsmann undan þagnarskyldu. Þar sem ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að [faðir [A]] hafi óskað eftir að fyrrgreindir heilbrigðisstarfsmenn vottuðu meðal annars um andlegt hæfi telur ráðuneytið að það jafngildi samþykki sjúklingsins og þar með hafi þagnarskyldu verið aflétt. Hvað varðar skyldur opinberra starfsmanna að sjá til þess að athafnir þeirra og störf séu samrýmanleg því opinbera starfi sem þeir hafa með höndum getur ráðuneytið ekki séð að vottun á umboði varpi rýrð á eða dragi úr trúverðugleika þeirra sem [heilbrigðisstarfsmanna].“

Í tengslum við fjórðu og fimmtu spurningu umboðsmanns er vikið að vitneskju starfsmannanna með eftirfarandi hætti:

„Ráðuneytið hefur ekki undir höndum nein gögn sem upplýsa hvaða vitneskju heilbrigðisstarfsmennirnir lögðu til grundvallar umræddri vottun.

Ráðuneytið telur að ef aðdragandi vottunarinnar sé á þá leið að heilbrigðisstarfsmennirnir hafi vottað um andlegt hæfi [föður [A]] á grundvelli vitneskju sem þeir hafa fengið í gegnum starf sitt sem hjúkrunarfræðingur og læknir á Heilbrigðisstofnun [X] þá hafi [hann] veitt þeim heimild til að aflétta þagnarskyldu. Því hafi hvorki verið um að ræða brot á þagnarskylduákvæðum læknalaga né lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.

[...]

Heilbrigðisstofnun [X] þjónar litlu samfélagi þar sem líkur eru á að heilbrigðisstarfsmenn þekki nokkuð vel til samsveitunga, en [faðir [A]] var nokkuð þekktur maður. Að lokum skal bent á að heilbrigðisstarfsmenn eru á grundvelli menntunar sinnar og reynslu oft betur í stakk búnir til að meta andlegt heilbrigði einstaklinga en aðrir án þess að þurfa til þess upplýsingar úr sjúkraskrám.

Ráðuneytið vill að lokum benda á að það tekur enga afstöðu til umboðsins sem slíks en telur að vilji [A] véfengja gildi þess þurfi hann að gera það á grundvelli laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, en ekki með kvörtun til ráðuneytisins.“

Athugasemdir A við skýringar ráðuneytisins bárust 8. febrúar 2012.

Umboðsmaður Alþingis ritaði velferðarráðuneytinu bréf 16. mars 2012. Þar ítrekaði hann fyrirspurn sína um hvort ráðuneytið teldi starfsmennina hafa vottað umboðið á grundvelli vitneskju sem þeir höfðu vegna starfa sinna á Heilbrigðisstofnun X. Hann óskaði einnig hann eftir að ráðuneytið hlutaðist til um að afla gagna og upplýsinga sem varpað gætu ljósi það. Enn fremur óskaði hann nánari skýringa á því á hvaða upplýsingum og eftir atvikum gögnum ráðuneytið byggði þá afstöðu sína að faðir A hefði með samþykki aflétt þagnarskyldu af starfsmönnunum. Þá óskaði hann eftir afritum af þessum gögnum og skýringum á því á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið teldi að slíkt samþykki hefði verið veitt. Í svarbréfi velferðarráðuneytisins 25. apríl 2012 segir:

„Í kjölfar bréfs umboðsmanns, dags. 16. mars sl., ritaði ráðuneytið umræddum heilbrigðisstarfsmönnum bréf þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvort vottunin hafi byggst á upplýsingum sem þagnarskylduákvæði læknalaga og laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna gilda um, svo sem upplýsingum úr sjúkraskrá [föður [A]], eða hvort vottunin hafi verið byggð á almennum kynnum við [hann]. Einnig óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um aðdraganda vottunarinnar t.a.m. hver hafi óskað eftir að umræddir heilbrigðisstarfsmenn vottuðu umboðið og ef það hefur verið annar en [faðir [A]] þá hvort það hafi verið með vitund og vilja hans.

Ráðuneytinu hafa nú borist svarbréf umræddra heilbrigðisstarfsmanna og eru þau hjálögð. Í ljósi spurningar umboðsmanns Alþingis er varðar þagnarskylduákvæði 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur [starfsmanna ríkisins], bendir ráðuneytið á að skv. 13. gr. laga, nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga og 3. mgr. 15. gr. læknalaga, nr. 53/1988, leysir samþykki sjúklings heilbrigðisstarfsmann undan þagnarskyldu. Þar sem ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að [faðir [A]] hafi óskað eftir að fyrrgreindir heilbrigðisstarfsmenn vottuðu meðal annars um andlegt hæfi telur ráðuneytið að það jafngildi samþykki sjúklingsins og þar með hafi þagnarskyldu verið aflétt.“

Í bréfi læknisins til velferðarráðuneytisins 13. apríl 2012 kemur meðal annars fram að faðir A hafi leitað til þeirra með skjal og beðið um að undirskrift hans yrði vottuð. Slíka vottun myndi hann almennt ekki veita nema vera þess reiðubúinn að staðfesta andlegt hæfi viðkomandi einstaklings. Í bréfi hjúkrunarfræðingsins til ráðuneytisins 17. apríl 2012 kemur meðal annars fram að faðir A hafi beðið hana og lækninn um að vera vottar að undirskrift hans. Síðan segir orðrétt: „Vegna minna kynna af [föður [A]] í umgengni við hann sá ég enga ástæðu til að neita honum um þá bón.“

Athugasemdir A við skýringar ráðuneytisins bárust mér 13. júní 2012.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun þessa máls lýtur að þeirri afstöðu velferðarráðuneytisins að erindi A, sem sneri að vottun tveggja starfsmanna Heilbrigðisstofnunar X á andlegu hæfi föður hans, hafi aðeins varðað einkaréttarlegan gerning og heyri því ekki undir lögbundið eftirlit Heilbrigðisstofnunar X, landlæknis eða ráðuneytisins. Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort sú afstaða ráðuneytisins sé í samræmi við lög.

2. Réttarstaða heilbrigðisstarfsmanna og eftirlitshlutverk forstöðumanns heilbrigðisstofnunar, landlæknis og velferðarráðuneytisins.

Læknar og hjúkrunarfræðingar, sem ráðnir eru til starfa á heilbrigðisstofnunum sem ríkið rekur samkvæmt 5. mgr. 9. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu, eru opinberir starfsmenn, sbr. 1. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um þá gilda því ákvæði þeirra laga, sbr. III. og IV. kafla laganna. Á grundvelli 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 er það því forstöðumaður heilbrigðisstofnunar sem ber ábyrgð á að starfsmenn sem heyra undir stjórn hans starfi í samræmi við lögin.

Þegar atvik máls þessa áttu sér stað giltu jafnframt læknalög nr. 53/1988 um réttindi og skyldur lækna og hjúkrunarlög nr. 8/1974 um réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga. Með 33. gr. gildandi laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn voru læknalög og hjúkrunarlög felld úr gildi og gilda nú lög nr. 34/2012 um alla heilbrigðisstarfsmenn, en það eru allir einstaklingar sem starfa við heilbrigðisþjónustu og hafa hlotið leyfi landlæknis til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna. Undir löggiltar heilbrigðisstéttir falla meðal annars hjúkrunarfræðingar og læknar, sbr. 5. og 12. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Í III. kafla laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu eru sérstök ákvæði um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og úrræði af því tilefni. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna hefur landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á. Í 1. mgr. 14. gr. laganna er mælt svo fyrir að verði landlæknir var við að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins skuli hann beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum. Verði heilbrigðisstarfsmaður ekki við tilmælum landlæknis, sem veitt eru án áminningar, skal landlæknir áminna hann. Í 15. gr. laganna er síðan fjallað um í hvaða tilvikum komið getur til sviptingar og brottfalls starfsleyfis.

Með vísan til framangreinds tel ég að þegar atvik þessa máls áttu sér stað hafi eftirlit með störfum lækna og hjúkrunarfræðinga á Heilbrigðisstofnun X annars vegar verið í höndum forstöðumanns stofnunarinnar hvað varðar starfsskyldur þeirra samkvæmt lögum nr. 70/1996 og hins vegar í höndum landlæknis hvað varðar hið faglega eftirlit samkvæmt III. kafla laga nr. 41/2007 og ákvæðum læknalaga og hjúkrunarlaga, sbr. nú lög nr. 34/2012. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu fer ráðherra, nú velferðarráðherra, síðan með yfirstjórn heilbrigðismála. Þá er embætti landlæknis starfrækt undir yfirstjórn velferðarráðherra, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 41/2007.

Með framangreind lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég nú að atvikum þessa máls.

3. Atvik í máli A.

Af skýringum heilbrigðisráðuneytisins og síðar velferðarráðuneytisins er ljóst að ráðuneytið leit svo á að vottun umræddra heilbrigðisstarfsmanna á andlegu hæfi föður A hafi verið einkaréttarlegur gerningur. Því hafi athafnir þeirra ekki verið undirorpnar eftirliti landlæknis eða ráðuneytisins að þessu leyti. Því til stuðnings er bent á að vottun skjala sem varða einkamálefni fólks sé ekki hluti af starfsskyldum lækna og hjúkrunarfræðinga innan stofnana. Í skýringum velferðarráðuneytisins kemur fram að í máli þessu hafi „ekki [verið] um að ræða læknisvottorð heldur hefðbundna vottun, en alsiða [sé] að ófaglærðir aðilar votti slíka löggerninga.“ Þar sem kvörtunin hafi ekki beinst að veitingu heilbrigðisþjónustu, þ.e. þeirri læknisfræðilegu meðferð, umönnun eða þjónustu sem faðir A fékk á Heilbrigðisstofnun X, eða útgáfu á heilbrigðisvottorði, hafi kvörtunin ekki fallið undir eftirlit landlæknis.

Ég geri ekki athugasemdir við þá afstöðu velferðarráðuneytisins að um umboðið sem slíkt gildi almennar reglur einkaréttarins, einkum lög nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Hvað sem því líður var ekki loku fyrir það skotið að meta yrði hvort vottun heilbrigðisstarfsmannanna á andlegu hæfi föður A hafi verið í samræmi við starfsskyldur þeirra, eins og atvikum var háttað. Ekki er hægt að draga aðra ályktun af gögnum málsins en að ósk föður A um vottun þeirra á andlegu hæfi hans hafi beinlínis verið borin fram við þau vegna stöðu þeirra á Heilbrigðisstofnun X þar sem hann dvaldi og sérfræðiþekkingar þeirra, enda eru starfsheiti þeirra sérstaklega tilgreind í umboðsskjalinu. Af því má ráða að faðir A hafi viljað ljá skjalinu aukið vægi með vottun læknis og hjúkrunarfræðings á andlegu hæfi hans.

Í bréfi læknisins, sem vottaði á umboðið, til velferðarráðuneytisins 13. apríl 2012 kemur fram að faðir A hafi leitað til hans með skjal og beðið um að undirskrift hans yrði vottuð. Slíka vottun myndi hann almennt ekki veita nema vera þess reiðubúinn að staðfesta andlegt hæfi viðkomandi einstaklings. Af skýringum læknisins má ráða að hann hafi með vottun sinni á umboðið eingöngu verið að staðfesta það sem hann hafði sjálfur staðreynt. Í bréfi hjúkrunarfræðingsins til velferðarráðuneytisins 17. apríl 2012 kemur meðal annars fram að faðir A hafi beðið hana og lækninn um að vera vottar að undirskrift hans á umboðsskjalinu. Síðan segir orðrétt: „Vegna minna kynna af [föður [A]] í umgengni við hann sá ég enga ástæðu til að neita honum um þá bón.“ Samkvæmt þessum skýringum má ætla að hún hafi átt í samskiptum við föður A vegna starfa sinna á Heilbrigðisstofnun X. Jafnframt verður að ætla að þannig hafi henni borist vitneskja um heilsufar hans, þar á meðal andlega heilsu. Í ljósi menntunar og starfsreynslu hennar á sviði hjúkrunar verður að leggja til grundvallar að hún hafi talið sig í stakk búna á grundvelli þekkingar sinnar til að meta andlegt hæfi föður A og votta það.

Í máli þessu hafa heilbrigðisráðuneytið, síðar velferðarráðuneytið, sem og Heilbrigðisstofnun X og landlæknisembættið, lýst því yfir að vottun skjala sem varða einkamálefni fólks teljist ekki hluti af starfsskyldum lækna og hjúkrunarfræðinga innan heilbrigðisstofnana. Þótt það kunni að vera rétt að alsiða sé að ófaglærðir aðilar votti einkaréttarlega gerninga á borð við umboð verður að hafa í huga að slík vottun hefur ekki sama vægi og þegar læknir eða hjúkrunarfræðingur vottar andlegt hæfi einstaklings. Vottun læknisins og hjúkrunarfræðingsins byggðist eðli máls samkvæmt á fagþekkingu þeirra sem þau höfðu aflað sér með menntun sinni, starfsreynslu og kynnum við föður A í starfi. Vottunin átti sér þannig stað í tengslum við störf þeirra á Heilbrigðisstofnun X. Að þessu virtu get ég ekki fallist á þá afstöðu velferðarráðuneytisins að erindi A hafi aðeins varðað einkaréttarlegan gerning sem hafi fallið utan við lögmælt eftirlit með störfum þessara starfsmanna. Á það reyndi í ljósi erindis A til Heilbrigðisstofnunar X, landlæknis og velferðarráðuneytisins hvort læknirinn og hjúkrunarfræðingurinn hefðu með vottun sinni á umboðið farið „út fyrir verksvið sitt“ í merkingu 1. mgr. 14. gr. laga nr. 41/2007 eða að öðru leyti látið hjá líða að sinna starfsskyldum sínum sem opinberir starfsmenn í samræmi við lög nr. 70/1996. Eins og áður greinir var eftirlit með störfum lækna og hjúkrunarfræðinga á Heilbrigðisstofnun X annars vegar í höndum forstöðumanns stofnunarinnar og hins vegar í höndum landlæknis. Velferðarráðuneytinu bar því á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna að taka afstöðu til þess í hvaða farveg ætti leggja erindið og hvar valdmörkin milli þessara stjórnvalda lægju. Ráðuneytinu bar því annaðhvort að fela landlækni að fjalla um málið á grundvelli III. kafla laga nr. 41/2007 eða meta hvort tilefni væri til að beina því til forstöðumanns Heilbrigðisstofnunar X að fjalla um það á grundvelli laga nr. 70/1996. Sú afstaða velferðarráðuneytisins að erindið félli að öllu leyti utan við lögmælt eftirlit þessara stjórnvalda var því ekki í samræmi við lög. Ég legg á það áherslu að ég hef enga afstöðu tekið til þess efnislega álitaefnis sem A óskaði eftir að stjórnvöld heilbrigðismála tækju til skoðunar.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að velferðarráðuneytinu hafi á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna borið að taka afstöðu til þess í hvaða farveg ætti að leggja erindi A og þá hvort fela ætti landlækni að fjalla um málið á grundvelli III. kafla laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu eða hvort tilefni var til að beina því til forstöðumanns Heilbrigðisstofnunar X að fjalla um það á grundvelli laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sú afstaða velferðarráðuneytisins að erindið félli að öllu leyti utan við lögmælt eftirlit þessara stjórnvalda var því ekki í samræmi við lög. Ég legg á það áherslu að ég hef enga afstöðu tekið til þess efnislega álitaefnis sem A óskaði eftir að stjórnvöld heilbrigðismála tækju til skoðunar.

Ég beini þeim tilmælum til velferðarráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni um það, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í þessu áliti. Jafnframt eru það tilmæli mín að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu við meðferð sambærilegra mála hjá ráðuneytinu.

Undirritaður hefur fjallað um mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst svarbréf velferðarráðuneytisins, dags. 2. apríl 2014, í tilefni af fyrirspurn minni um málið. Þar kemur fram að ráðuneytinu hafi borist erindi A, dags. 30. apríl 2013, þar sem farið var fram á að mál hans yrði tekið til meðferðar að nýju í samræmi við álit setts umboðsmanns. Með hliðsjón af niðurstöðu umboðsmanns hafi embætti landlæknis verið sent málið til meðferðar með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. júní 2013. Ráðuneytið hafi haft samband við embættið með tölvupósti 12. mars 2014 og óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins. Í svari embættis landlæknis 27. mars komi fram að erindið hafi verið tekið til meðferðar en umfjöllun um það sé ekki lokið. Í svarbréfi velferðarráðuneytisins kemur einnig fram að embætti landlæknis hafi hugað að þeim almennu sjónarmiðum sem rakin séu í álitinu og tekið erindið fyrir á grundvelli eftirlitshlutverks síns. Til meðferðar sé að fjalla um það hvort umræddur læknir og hjúkrunarfræðingur hafi farið út fyrir verksvið sitt, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 41/2007 er þau rituðu nöfn sín sem vottar á umboðs að ósk föður A. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 22. maí 2014, kemur jafnframt fram að álitið hafi verið rætt á skrifstofufundi og kynnt þeim starfsmönnum sem málið varðaði. Þá sé álitið aðgengilegt öllum starfsmönnum ráðuneytisins í málaskrá og litið verði til þess og það haft til hliðsjónar við afgreiðslu sambærilegra mála.