Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. júlí 2011 leitaði Félag forstöðumanna ríkisstofnana (FFR) til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að kjararáð hefði ekki tekið efnislega afstöðu til erinda FFR þar sem sett hafði verið fram beiðni um leiðréttingu launa félagsmanna þess. Erindin hefðu verið send eftir að ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 47/2006, um kjararáð, sem sett voru í lok árs 2008 og leiddu til lækkunar á launum félagsmanna FFR, hefðu fallið úr gildi hinn 1. desember 2010. Í bréfinu kom fram að FFR teldi að með úrskurði kjararáðs 28. júní 2011 væri orðið ljóst að ráðið hygðist fresta ákvörðun í málinu um óákveðinn tíma og af þeim ástæðum væri farið fram á að umboðsmaður Alþingis tæki málið til efnislegrar skoðunar.

Eins og fram kemur í lýsingu málavaxta hér á eftir hafði FFR áður en kvörtunin var borin fram beint ýmsum erindum og gögnum til kjararáðs vegna óska um endurskoðun á launum félagsmanna FFR. Þessi samskipti FFR og kjararáðs héldu áfram eftir að kvörtunin barst mér. Á fundi mínum með fulltrúum félagsins í september 2011 var niðurstaðan sú að ég biði með framhald athugunar minnar þar til niðurstaða fyrirhugaðs fundar fulltrúa félagsins og kjararáðs í lok sama mánaðar lægi fyrir. FFR tilkynni mér í framhaldi af þeim fundi að ekki væri af þeirra hálfu talið tilefni til að fresta meðferð á kvörtun félagsins. Eftir að athugun mín á kvörtun FFR hófst kvað kjararáð hinn 21. desember 2011 upp almennan úrskurð m.a. um laun félagsmanna í FFR. Var þar kveðið á um röðun í launaflokka og að fjöldi mánaðarlegra eininga skyldi að meginstefnu til vera sá sami frá og með 1. október 2011 og verið hafði fyrir þá lækkun sem kjararáð ákvað með úrskurðum sínum á árinu 2009.

Í kjölfar þessa úrskurðar kjararáðs óskaði ég eftir afstöðu FFR til þess hvort það teldi enn tilefni til þess að halda til streitu kvörtun félagsins og þá um hvaða atriði. Eins og rakið er í kafla III.1 hér á eftir taldi FFR rétt að halda kvörtuninni til streitu þar sem félagið teldi að kjararáð hefði ekki uppfyllt lagaskyldu sína með ákvörðuninni frá 21. desember 2011. Eins og ég rek nánar í kafla IV.1 þá hefur athugun mín á þessu máli fyrst og fremst beinst að því hvort og þá hvernig málsmeðferð kjararáðs á erindi FFR um leiðréttingu á launum forstöðumanna ríkisstofnana innan félagsins hefur samrýmst þeim sérstöku reglum sem gilda um störf kjararáðs og reglum stjórnsýslulaga sem og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Kvörtun FFR hefur einnig orðið mér tilefni til þess að beina athugun minni og umfjöllun í áliti þessu að tilteknum atriðum sem lúta almennt að starfsskyldum kjararáðs við ákvarðanir um laun og starfskjör þeirra sem falla undir valdsvið þess og eftir atvikum rannsókn mála og andmælarétt aðila af því tilefni.

Kvörtun þessa máls er borin fram af Félagi forstöðumanna ríkisstofnanna (FFR). Samkvæmt 1. gr. laga nr. 47/2006, um kjararáð, er það verkefni kjararáðs að „ákveða laun og starfskjör“ forstöðumanna ríkisstofnana. Aðild að FFR eiga samkvæmt 3. gr. laga félagsins allir forstöðumenn ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem fá laun sín ákvörðuð af kjararáði nema þeir óski að standa utan þess. Tilgangur félagsins er m.a. að vinna að sameiginlegum hagsmunamálum félagsmanna almennt, þar með talið kjaramálum þeirra. Fram kemur í áðurnefndum úrskurði kjararáðs frá 28. júní 2011 að FFR hafi komið fram gagnvart ráðinu fyrir hönd félagsmanna sinna og þá samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 47/2006. Ég tel því ljóst að FFR er bært til þess að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis vegna þeirra starfa kjararáðs sem til er vísað í kvörtun félagsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. maí sl.

II. Málavextir.

II.1

Með 2. gr. laga nr. 148/2008, um breytingu á lögum nr. 47/2006, um kjararáð, var lögfest nýtt ákvæði til bráðabirgða II við lög um kjararáð þar sem kveðið var á um að þrátt fyrir ákvæði 8. og 10. gr. þeirra laga skyldi ráðið fyrir árslok 2008 kveða upp nýjan úrskurð er fæli í sér 5—15% launalækkun alþingismanna og ráðherra er skyldi gilda frá 1. janúar 2009. Til ársloka 2009 skyldi ráðinu óheimilt að endurskoða úrskurðinn til hækkunar. Jafnframt skyldi kjararáð endurskoða kjör annarra er heyrðu undir ráðið, til samræmis, að undanskildum forseta Íslands. Lögin tóku gildi 23. desember 2008.

Kjararáð ákvað með úrskurði, dags. 23. febrúar 2009, að laun embættismanna yrðu lækkuð með tilteknum hætti, þ.m.t. laun félagsmanna FFR, og var það fyrst og fremst gert með fækkun þeirra eininga sem greitt var fyrir til viðbótar mánaðarlaunum og lækkun einingaverðs. Tók lækkunin gildi 1. mars sama ár.

Með 1. gr. laga nr. 87/2009, um breytingu á lögum um kjararáð og fleiri lögum, sem tóku gildi 18. ágúst 2009, var nýrri málsgrein, 2. mgr., bætt við 1. gr. laga um kjararáð, þar sem m.a. var kveðið á um að kjararáð skyldi framvegis „einnig ákveða laun og starfskjör framkvæmdastjóra hlutafélaga og annars konar félaga, einkaréttareðlis, sem [væru] að meiri hluta í eigu ríkisins og félaga sem [væru] að meiri hluta í eigu félaga“ sem féllu undir ákvæðið. Þá var í 2. gr. breytingalaganna kveðið á um nýjan málslið við 1. mgr. 8. gr. laga um kjararáð, 2. málsl., þess efnis að kjararáð skyldi framvegis einnig gæta þess að föst laun fyrir dagvinnu, annarra en forseta Íslands, yrðu ekki hærri en föst laun forsætisráðherra samkvæmt 3. gr. laganna. Í framhaldi af setningu laganna hófst undirbúningur að launaákvörðun viðkomandi framkvæmdastjóra sem lauk með úrskurðum kjararáðs, dags. 23. febrúar 2010.

Með 1. gr. laga nr. 127/2009, um breytingu á lögum nr. 47/2006, um kjararáð, með síðari breytingum, sem tóku gildi 23. desember 2009, var nýrri málsgrein, 2. mgr., bætt við ákvæði til bráðabirgða II í lögum um kjararáð, þar sem kveðið var á um að óheimilt væri til og með 30. nóvember 2010 að endurskoða úrskurði kjararáðs sem kveðnir hefðu verið upp á grundvelli 1. málsl. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins, til hækkunar. Þá kom jafnframt fram að „[v]ið endurskoðun eða ákvörðun kjara annarra aðila sem [heyrðu] undir ráðið [skyldi gæta] innbyrðis samræmis eftir því sem framast [væri] unnt og að virtum ákvæðum 8. gr. laga [um kjararáð].“ Fyrrgreint bann var ekki framlengt og féll því úr gildi 30. nóvember 2010.

II.2

Fulltrúar FFR áttu fund með kjararáði 30. nóvember 2010 þar sem rætt var um launakjör forstöðumanna ríkisstofnana. Töldu fulltrúar FFR að launakjör forstöðumanna hefðu lækkað meira en laun annarra og því væri mikilvægt að launakjör þeirra yrðu leiðrétt til hækkunar hið fyrsta. Fundinum var fylgt eftir með minnisblaði FFR, dags. 14. desember 2010, sem sent var kjararáði.

Á minnisblaðinu kom fram að útreikningar kjararáðs staðfestu að frá vori 2008 til hausts 2010 hefðu laun félagsmanna FFR sem hlutfall af almennum launum á Íslandi lækkað að jafnaði um rúm 15%. Frá janúar 2008 til október 2010 hefði kaupmáttur launa félagsmanna FFR þannig lækkað um 25% á meðan kaupmáttur almennra launa hefði á sama tíma lækkað um rúm 10%. Fyrir utan framangreinda kjaraskerðingu bæri að halda því til haga að í kjölfar efnahagshrunsins á árinu 2008 hefðu önnur starfskjör forstöðumanna ríkisins einnig versnað umtalsvert. Vinnuálag væri meira en áður vegna aðhaldsaðgerða. Dregið hefði úr starfsöryggi vegna sameininga og niðurlagninga stofnana. Hlunnindi hefðu verið afnumin og áður viðurkenndar kostnaðargreiðslur afnumdar. Starfskjör forstöðumanna hefðu verið skert vegna tveggja breytinga á lögum um kjararáð, annars vegar með lögum nr. 148/2008 og hins vegar með lögum nr. 127/2009. Með fyrrnefndu lögunum hefðu laun þeirra verið lækkuð um 5—15% á árinu 2009 og með síðarnefndu lögunum hefði laununum verið haldið óbreyttum til 30. nóvember 2010 og kjararáði gert óheimilt að endurskoða lækkunina. Meginviðfangsefni kjararáðs næstu vikurnar hlyti því að vera að koma launamálum forstöðumanna aftur í eðlilegt horf og að tryggja þeim lögboðna úrlausn sinna mála. Lögum um kjararáð hefði einnig verið breytt með lögum nr. 87/2009 þegar lögboðin voru annars vegar viðmið launa við laun forsætisráðherra og hins vegar ákveðin útvíkkun á verksviði kjararáðs með því að færa launaákvörðun framkvæmdastjóra hlutafélaga í eigu ríkisins og fleiri undir úrskurðarvald kjararáðs. Vegna fyrrgreindra breytinga á lögum um kjararáð teldi FFR þrenns konar tilefni til að kjararáð endurskoðaði launasetningu félagsmanna í FFR. Í fyrsta lagi launalækkunina sem tók gildi 1. mars 2009, í öðru lagi launafrystinguna frá janúar til nóvember 2010 og í þriðja lagi afleiðingu þess að verksvið kjararáðs var víkkað út. Í minnisblaðinu kom m.a. fram að laun félagsmanna FFR hefðu að meðaltali lækkað um 9,2% hinn 1. mars 2009 en meðan launafrystingin hafi staðið til nóvember 2010 hafi laun til viðbótar lækkað um 6% umfram almenn laun. Í minnisblaðinu voru ítrekaðar tilvísanir til þeirra viðmiðana sem kjararáði bæri að taka tillit til lögum samkvæmt. Í lok minnisblaðsins tók FFR fram að mikilvægt væri að undirbúningur að könnun á álagi og vinnuframlagi forstöðumanna hæfist sem fyrst og lagt var til að óháðum aðila yrði falið að annast framkvæmdina.

Með bréfi FFR til kjararáðs, dags. 14. febrúar 2011, var vísað til minnisblaðsins frá 14. desember 2010 og tekið fram að eftir að hin tímabundna lækkun á launum forstöðumanna féll úr gildi 30. nóvember 2010 væri það mat FFR að kjararáði bæri að afturkalla launalækkunina og endurskoða starfskjör forstöðumanna að öðru leyti eins fljótt og verða mætti. FFR taldi jafnframt að ómálefnalegar tafir að þessu leyti brytu í bága við ákvæði laga nr. 47/2006. Með bréfinu var farið fram á að kjararáð útskýrði og rökstyddi fyrir 1. mars 2011 áform ráðsins um breytingar á starfskjörum forstöðumanna ríkisstofnana til samræmis við ákvæði laga um ráðið. Að öðrum kosti yrði m.a. litið svo á að ráðið teldi að einstakir forstöðumenn, sem álitu að lög stæðu til breytinga á starfskjörum án frekari tafa, ættu sjálfir að reifa þau sjónarmið milliliðalaust fyrir ráðinu.

II.3

Með bréfi kjararáðs til fjármálaráðuneytisins, dags. 3. mars 2011, var með vísan til 6. gr. laga nr. 47/2006 óskað eftir sjónarmiðum ráðuneytisins vegna fyrrgreinds bréfs og minnisblaðs FFR til kjararáðs. Á fundi kjararáðs 18. mars 2011 var fyrrgreint bréf og minnisblað FFR lagt fram.

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 29. mars 2011, var m.a. vísað til hlutverks og skyldna kjararáðs samkvæmt 4. og 8. gr. laga nr. 47/2006. Tekið var fram að kjarasamningar væru lausir og viðræður ættu sér stað með aðkomu ríkissáttasemjara. Þá kom einnig fram að gögn er tengdust þeim viðræðum hefðu verið send kjararáði. Þá kom eftirfarandi m.a. fram í bréfinu:

„Ábending sú sem m.a. kemur fram í tilvísuðu erindi forstöðumanna, um að lögin um tímabundna lækkun launa [séu] fallin úr gildi, er rétt. Ætla má að álag hafi aukist hjá sumum stofnunum ríkisins vegna þeirra aðstæðna sem skapast hafa að undanförnu, en kjararáð hefur möguleika til að meta starfskjör heildstætt við slíkar aðstæður samkvæmt þeim reglum sem ráðið starfar eftir. Þó verður ekki fram hjá því litið [...] að allir kjarasamningar á íslenskum vinnumarkaði eru lausir. Jafnframt að það er hlutverk kjararáðs að gæta samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar svo sem segir í 8. gr. laganna.

Það er afstaða fjármálaráðuneytisins að eðlilegt sé að kjararáð horfi til þessara sjónarmiða, auk annarra viðmiðana eftir atvikum, við athugun á því hvort endurskoða skuli laun forstöðumanna ríkisstofnana.“

II.4

Á fundi kjararáðs 4. maí 2011 var fyrrgreint bréf fjármálaráðuneytisins lagt fram. Kjararáð fundaði 10. og 20. maí 2011 þar sem m.a. fóru fram umræður um almenna endurskoðun launa. Í fundargerð vegna síðastnefnda fundarins kom fram að skrifstofustjóri starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins hafi komið á fundinn og gert grein fyrir tilmælum ríkisstjórnarinnar um launalækkun ríkisstarfsmanna, annars vegar hjá Stjórnarráði Íslands og hins vegar hjá stofnunum ríkisins. Þá kom þar einnig fram að ákveðið hafi verið að óska eftir frekari upplýsingum um framkvæmd á tilmælum ríkisstjórnarinnar.

Á fundi kjararáðs 24. maí 2011 var rætt um almenna endurskoðun launa. Á fundinum var lagt fram erindi FFR sem kjararáði hafði borist sama dag þar sem greint var frá ályktun sem samþykkt hafði verið á aðalfundi félagsins 18. maí 2011. Þar var sett fram krafa um að kjararáð afturkallaði án frekari tafa launalækkunina frá 1. mars 2009 og að afturköllunin gilti frá 1. desember 2010. Sinnuleysi kjararáðs væri ómálefnalegt og andstætt lögum nr. 47/2006. Jafnframt var þess krafist að laun og starfskjör forstöðumanna ríkisstofnana yrðu þegar í stað endurskoðuð í samræmi við ákvæði 8. og 10. gr. laga nr. 47/2006.

II.5

Með bréfi kjararáðs til fjármálaráðuneytisins, dags. 24. maí 2011, var óskað eftir upplýsingum um framkvæmd tilmæla ríkisstjórnarinnar um launalækkanir starfsmanna stjórnarráðsins og stofnana ríkisins. Í bréfinu var m.a. óskað eftir upplýsingum um hvort og hvernig lækkun launa hjá þeim sem féllu undir tilmælin hafi gengið eftir og hvort lækkunin hafi gengið til baka eða hvort áætlanir væru uppi um það.

Kjararáði barst svarbréf fjármálaráðuneytisins, dags. 20. júní 2011, og var það lagt fram á fundi ráðsins 24. sama mánaðar. Í bréfinu var m.a. tekið fram að framkvæmd launalækkunarinnar í stjórnarráðinu hafi tekið mið af samþykkt ríkisstjórnarinnar og verið gerð með samræmdum hætti þannig að heildarlaun þeirra sem mest báru úr býtum hefðu lækkað hlutfallslega meira en þeirra sem lægri laun höfðu. Mánaðarlaun starfsmanna hefðu haldist óbreytt en föstum yfirvinnutímum eða einingum hefði fækkað. Lækkunin hefði tekið gildi 1. janúar 2010. Hvað varðar launalækkun hjá ríkisstofnunum kom fram að ekki hefði verið gert ráð fyrir að fjármálaráðuneytið hefði sérstakt eftirlit með því að stofnanir framkvæmdu tilmæli ríkisstjórnarinnar með samræmdum hætti umfram það eftirlit sem fjárreiðu- og eignaskrifstofa hefði með framkvæmd fjárlaga, starfsháttum í ríkisrekstri og ýmsum þáttum í fjármálastjórn ríkisins. Engu að síður hefði ráðuneytið kannað hvort og með hvaða hætti heildarlaun ríkisstarfsmanna hefðu almennt þróast frá árinu 2008 og var nánar gerð grein fyrir því með svofelldum hætti:

„Þegar gögn úr launakerfi ríkisins eru skoðuð kemur í ljós að nær allir mælikvarðar, hvort sem er vinnumagn eða greidd laun, hafa lækkað og þróunin frá fyrri árshelmingi ársins 2009 er greinilega afbrigðileg miðað við það sem vanalegt er [...]. Þegar breytingar á heildarlaunum eftir tekjuhópum eru skoðaðar má sjá að tæplega helmingur hópsins er með heildarlaun lægri en 400 þúsund. Einnig kemur fram að meðalheildarlaun á stöðugildi hafa lækkað hlutfallslega meira í efri tekjuhópum. [...] [M]á sjá að vinnuskipulag ræður miklu um heildarlaun, [...]

Launaþróun virðist ekki hafa breyst að ráði eða snúist við, sbr. [...] frétt [h]agstofunnar um vísitölu launa á 1. ársfjórðungi 2011. Í fréttinni kemur fram að laun opinberra starfsmanna (ríkis og sveitarfélaga) hafa hækkað um 1,9% á milli ára. Upplýsingar úr launavinnslukerfi ríkisins benda til þess sama.

Í bréfi yðar er einnig spurt hvort launahækkanir hafi gengið til baka eða hvort áætlanir séu uppi um það. Hvað ríkisstofnanir varðar getur ráðuneytið ekki svarað til um hvort svo er, en miðað við þá þróun sem [...] gögn og frétt [...] sýna virðist svo ekki vera. [...].“

II.6

Á fundi kjararáðs 28. júní 2011 voru lögð fram drög að úrskurði kjararáðs og fóru fram umræður. Í lok fundarins var kveðinn upp úrskurður en einn ráðsmanna skilaði sératkvæði. Í úrskurði meiri hlutans var eftirfarandi m.a. tekið fram:

„Umfjöllun kjararáðs um erindi [FFR] og önnur erindi af sama meiði og niðurstaða í þeim efnum varðar ekki eingöngu hagsmuni hlutaðeigandi heldur einnig annarra sem undir ráðið heyra, svo sem saksóknara, dómara, presta, ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands.

Kjararáð hefur haft til skoðunar launakjör allra þeirra sem undir ákvörðunarvald ráðsins heyra, annars vegar með hliðsjón af þeirri launalækkun sem gerð er grein fyrir í kafla I hér að framan og kom til framkvæmda á árinu 2009 og hins vegar með hliðsjón af launaþróun síðustu missera og innra samræmis þeirra sem undir ráðið heyra, sbr. 8. og 10. gr. laga um kjararáð. Með þeirri ákvörðun sem hér er tekin verður tekin afstaða til þess fyrra, það er hvort umrædd launalækkun skuli ganga til baka. Kjararáð hyggst taka sérstaka ákvörðun um hið síðarnefnda, það er um breytingar á launum með hliðsjón af almennri launaþróun og innra samræmi, sbr. 8. og 10. gr. laga um kjararáð.“

Niðurstaða meiri hluta kjararáðs var sú að launalækkunin sem kom til framkvæmda á árinu 2009 skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka. Í forsendum úrskurðarins var vísað til skyldna kjararáðs samkvæmt 8. og 10. gr. laga nr. 47/2006. Kjararáð skyldi gæta þess að föst laun fyrir dagvinnu, annarra en forseta Íslands, yrðu ekki hærri en laun forsætisráðherra samkvæmt 3. gr. Þá skyldi við ákvörðun launakjara samkvæmt 4. gr. laganna gæta sérstaklega samræmis við kjör hjá ríkinu sem greidd væru á grundvelli kjarasamnings annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkvæmt 3. gr. hins vegar. Þá skyldi kjararáð ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Þá kom eftirfarandi m.a. fram:

„[...] Af lagaákvæðum þessum og lögskýringargögnum verður ráðið að kjararáði er ekki ætlað að vera stefnumótandi um kjaraþróun. Ljóst má vera að hækkanir og/eða breytingar á launum sem kjararáð ákveður hverju sinni á grundvelli kjarasamninga eða almennrar launaþróunar koma eftir á að mestu leyti.

Eins og fram hefur komið lækkuðu laun þeirra sem undir ákvörðunarvald kjararáðs heyra á árinu 2009 í kjölfar setningar laga nr. 148/2008 og síðar laga nr. 127/2009. Lögum um kjararáð var einnig breytt með lögum nr. 87/2009 en með þeim var fjölgað í þeim hópi sem ákvörðunarvald ráðsins nær til. Allar þessar breytingar á lögunum um kjararáð röskuðu þeim viðmiðum sem kjararáði er ætlað að fara eftir samkvæmt 8. gr. laga um kjararáð. Með þessum breytingum ákvað löggjafinn að breyta áður mótaðri stefnu um launaþróun starfsmanna ríkisins til framtíðar, það er að í stað þess að kjararáð tæki í ákvörðunum sínum mið af breytingum sem þegar hefðu átt sér stað, var ráðinu gert að taka ákvörðun um lækkun launa þeirra sem undir ráðið heyra og ryðja þannig brautina fyrir lækkun annarra hópa. Nú þegar ákvæði til bráðabirgða samkvæmt lögum nr. 148/2008 og 127/2009 er úr gildi fallið er fyrirkomulag launaákvarðana fallið aftur í fyrra horf og fer eftir 8. gr. laga um kjararáð eins og hún nú er.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir því að í kjölfar lækkunar launa þeirra sem undir kjararáð heyra, hafi laun þeirra ríkisstarfsmanna sem eru með hærri laun en 400.000 krónur á mánuði einnig almennt verið lækkuð. Laun starfsmanna Stjórnarráðsins voru lækkuð með svipuðum hætti og laun kjararáðshópsins, en launalækkun starfsmanna stofnana ríkisins var ekki framkvæmd með samræmdum hætti. Í sumum tilvikum höfðu laun þegar verið lækkuð er tilmælin komu fram. Þá er þess að gæta að tæplega helmingur ríkisstarfsmanna er með heildarlaun lægri en 400.000 krónur á mánuði og sætti því ekki beinni launalækkun. Sá hópur sem sætti lækkun launa hefur ekki heldur fengið kjarasamningsbundnar hækkanir frá 1. júní 2008, en hækkanir samkvæmt kjarasamningum á árunum 2009 og 2010 voru einskorðaðar við lægstu laun.

Samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytisins gefa gögn úr launakerfi ríkisins til kynna að launalækkun starfsmanna stofnana ríkisins hafi ekki gengið til baka. Hið sama gildir um lækkun launa starfsmanna Stjórnarráðsins. Hins vegar hefur verið viðurkennt að álag og ábyrgð hafi víða aukist án þess að stofnanasamningar og laun hafi tekið mið af því, eins og fram kemur í yfirlýsingu [...]. Þar segir að boðuðu endurmati á breytingum á launakjörum frá árinu 2009 skuli lokið eigi síðar en 1. desember 2011.

Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið, þeirrar staðreyndar að kjararáði er ekki ætlað að vera stefnumótandi um kjaraþróun, sbr. 8. gr. laga um kjararáð, er það niðurstaða ráðsins að lækkun launa þeirra sem undir ákvörðunarvald þess heyra og kom til framkvæmda á árinu 2009 skuli að svo stöddu ekki ganga til baka.“

Þá var niðurstaða meiri hlutans einnig sú að laun skyldu hækka til samræmis við nýgerða kjarasamninga á þeim tíma.

II.7

Á fundi kjararáðs 9. september 2011 var ákveðið að bjóða fulltrúum FFR til fundar með ráðinu en því hafði borist minnisblað starfskjaranefndar FFR, dags. 12. júlí 2011. Á minnisblaðinu kom fram að kjararáð hefði enn ekki svarað kröfum FFR efnislega en þess í stað frestað afturköllun lækkunarinnar og boðað sérstaka ákvörðun „um breytingar á launum með hliðsjón af almennri launaþróun og innra samræmi sbr. 8. og 10. gr. laga um kjararáð“. Í minnisblaðinu lýsti FFR m.a. þeirri afstöðu sinni að úrskurðurinn frá 28. júní 2011 hefði verið á skjön við stjórnsýslulög og þá hefði í úrskurðinum ekkert verið vikið að þeim samanburði sem kjararáð hefði sjálft birt 18. febrúar 2011 um launaþróun embættismanna sem heyra undir ráðið og helstu viðmiðunarhópa þeirra en nánar sagði um þetta atriði í minnisblaðinu:

„Í stórum dráttum hækka laun embættismanna sem heyra undir ráðið í takt við laun viðmiðunarhópanna fram til ágúst 2008. Milli ágúst 2008 og febrúar 2009 sýnir yfirlitið lækkun launa stjórnenda og sérfræðinga á almenna markaðnum og að laun embættismannanna lækka í kjölfarið þ.e. milli febrúar og maí 2009. Laun annarra hópa standa í stað eða hækka á sama tíma. Eftir maí 2009 hafa allir viðmiðunarhóparnir hækkað á meðan laun embættismannanna standa í stað.

Tvennt sker í auga [svo] í yfirliti kjararáðs, annars vegar að lækkun launa embættismanna sem heyra undir ráðið er mun meiri en launalækkun stjórnenda og sérfræðinga almenna markaðarins og hins vegar að bæði stjórnendur og sérfræðingar almenna markaðarins hafa þegar á árinu 2010 unnið til baka lækkunina frá ágúst 2008 til febrúar 2009. Laun beggja hópanna hafa jafnframt haldið áfram að hækka á meðan laun embættismannanna standa í stað.“

Þá kom fram sú afstaða FFR að samanburður við starfsmenn stjórnarráðsins og aðra ríkisstarfsmenn sem sætt hefðu launalækkun í kjölfar tilmæla ríkisstjórnarinnar frá ágúst 2009 væri ómarktækur m.a. vegna þeirrar aðferðar sem var beitt með styttingu vinnutíma. Þá skorti á að kjararáð gætti samræmis í ákvörðunum launa forstöðumanna og þeirra framkvæmdastjóra sem færst hefðu undir kjararáð með lögum nr. 87/2009.

II.8

Fundur var haldinn í kjararáði 23. september 2011 þar sem m.a. voru rædd laun þeirra sem heyrðu undir kjararáð. Á fundinn komu m.a. fulltrúar frá FFR og fylgdu eftir fyrrgreindu minnisblaði, dags. 12. júlí 2011. Í fundargerð var bókað að fulltrúar FFR hefðu ítrekað kröfur sínar um að kjararáð „leiðrétti strax launakjör forstöðumanna í samræmi við launaþróun í landinu.“ Þá voru haldnir fundir í kjararáði 7. og 11. október 2011 þar sem m.a. var til umræðu breyting á launum þeirra sem heyrðu undir kjararáð, annarra en þeirra sem færðust undir ákvörðunarvald kjararáðs með lögum nr. 87/2009.

Með bréfi kjararáðs til FFR, dags. 14. október 2011, var tilkynnt að ráðið væri að undirbyggja ákvörðun um breytingar á launum allra þeirra sem lækkuðu í launum á árinu 2009 í samræmi við ákvæði laga nr. 148/2008. Í bréfinu var vísað til þess að kjararáð hefði með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 24. maí 2011, óskað eftir upplýsingum frá ráðuneytinu um framkvæmd tilmæla ríkisstjórnarinnar um launalækkanir starfsmanna stjórnarráðsins og stofnana ríkisins. Kjararáði hefði borist fyrrgreint svar fjármálaráðuneytisins, dags. 20. júní 2011, ásamt fylgiskjölum. Með bréfinu var félaginu gefinn kostur á að koma frekari sjónarmiðum á framfæri við ráðið.

Með bréfi FFR til kjararáðs, dags. 11. nóvember 2011, var ráðinu tilkynnt um að FFR hefði haldið almennan félagsfund 10. sama mánaðar og hefðu 90 forstöðumenn ríkisstofnana sótt fundinn. Á fundinum hefði m.a. verið rædd staða í kjara- og réttindamálum forstöðumanna. Í bréfinu var gerð grein fyrir ályktun sem samþykkt hafði verið í lok fundarins sem var í samræmi við fyrrgreint minnisblað frá 12. júlí 2011.

II.9

Fundir voru haldnir í kjararáði 11. og 15. nóvember 2011 þar sem m.a. var rætt um breytingu á launum þeirra sem heyrðu undir ráðið, annarra en þeirra sem færðust undir ákvörðunarvald ráðsins með lögum nr. 87/2009. Á hinum síðari fundi var lögð fram fyrrgreind ályktun FFR og drög að úrskurði.

Á fundi kjararáðs 29. nóvember 2011 var aftur tekin fyrir breyting á launum fyrrgreinds hóps sem heyrði undir ráðið og lögð fram drög að úrskurði og bréf fjármálaráðuneytisins til kjararáðs, dags. 28. nóvember 2011. Í bréfi fjármálaráðuneytisins var m.a. vísað til yfirlýsingar sem ráðuneytið hafði gefið út 6. júní 2011 í tengslum við gerð kjarasamnings Félags háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins (FHSS). Með yfirlýsingunni hefði m.a. verið viðurkennt að álag og ábyrgð sérfræðinga hefði víða aukist án þess að stofnanasamningur og almenn launasetning hefði tekið mið af því. Með hliðsjón af þessu o.fl. þætti rétt að endurmeta þær breytingar sem gerðar hefðu verið á launakjörum félagsmanna FHSS á árinu 2009 þar sem jafnframt væri litið til launaþróunar hjá öðrum hópum opinberra starfsmanna. Skyldi því endurmati lokið fyrir desember 2011. Þá var gerð nánar grein fyrir úttekt fjármálaráðuneytisins í þessu sambandi varðandi launaþróun sambærilegra hópa ríkisstarfsmanna og samræmds endurmats á launasetningu sem átt hefði sér stað í öllum ráðuneytum stjórnarráðsins.

II.10

Á fundi kjararáðs 21. desember 2011 var kveðinn upp úrskurður sem tók til allra þeirra sem heyrðu undir ráðið, annarra en þeirra sem færðust undir ráðið með lögum nr. 87/2009. Niðurstaða meiri hluta kjararáðs var m.a. sú að röðun launaflokka skyldi vera eins og hún hefði verið fyrir lækkun launa samkvæmt ákvörðun kjararáðs 23. febrúar 2009, sbr. lög nr. 148/2008. Röðun í launaflokka og fjöldi eininga skyldi einnig verða eins og var fyrir umrædda lækkun. Um væri að ræða almennan úrskurð og í honum væri ekki brugðist við einstaklingsbundnum óskum um endurskoðun launakjara. Ákvörðunin gilti frá 1. október 2011. Þá var tekið fram að ákvörðun kjararáðs um mánaðarlaun og einingafjölda yrði birt með bréfum sem send yrðu hverjum og einum.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld.

III.1

Í bréfi mínu til kjararáðs, dags. 13. október 2011, vegna úrskurðarins frá 28. júní 2011, gerði ég m.a. grein fyrir þeim lagagrundvelli sem ég taldi að ætti við. Ég tók fram að kvörtunin beindist að viðbrögðum kjararáðs við þeim erindum sem FFR hafði sent ráðinu og sérstaklega þeirri niðurstöðu kjararáðs í áðurnefndum úrskurði að í tilviki félagsmanna FFR skyldi sú launalækkun sem kom til framkvæmda á árinu 2009 að svo stöddu ekki ganga til baka og að laun þeirra yrðu ekki heldur að sinni leiðrétt miðað við kjaraþróun og aukið álag í starfi. Þá óskaði ég skýringa á atriðum sem ég tilgreindi í bréfinu í tólf liðum.

Kjararáð svaraði mér með bréfi, dags. 21. desember 2011, þar sem tekið var fram að ráðið hefði sama dag tekið ákvörðun um breytingu á launum þeirra sem heyrðu undir ráðið, annarra en þeirra sem færðust undir ákvörðunarvald þess með lögum nr. 87/2009. Bréfi mínu var að öðru leyti ekki svarað.

Af þessu tilefni ritaði ég bréf til FFR, dags. 23. desember 2011, þar sem ég óskaði eftir afstöðu félagsins til þess hvort það teldi enn tilefni til þess að halda til streitu kvörtuninni og þá um hvaða atriði.

Mér barst bréf FFR, dags. 6. janúar 2012, þar sem fram kom að félagið teldi að kjararáð hefði ekki uppfyllt lagaskyldu sína með ákvörðuninni frá 21. desember 2011 og því væri kvörtuninni haldið til streitu. Í því sambandi var vísað til að launahækkunin hefði verið ákveðin frá og með 1. október 2011 en ekki 1. desember 2010 eins og krafa FFR stóð til. Einnig lægi fyrir að kjararáð hefði ekki komið til móts við önnur umkvörtunarefni og bréfi mínu frá 13. október 2011 hefði ekki verið svarað. Þá voru nokkur atriði áréttuð sem áður höfðu komið fram.

III.2

Með bréfi sem ég ritaði kjararáði, dags. 20. febrúar 2012, rakti ég fyrri bréfaskipti vegna kvörtunarinnar og ítrekaði beiðni mína um að þeim fyrirspurnum sem ég hafði áður beint til ráðsins yrði svarað. Þá óskaði ég jafnframt eftir ákveðnum viðbótarupplýsingum með tilliti til þess hvernig málið og samskipti við FFR og einstaka félagsmenn þess hefðu þróast. Svar kjararáðs barst mér með bréfi, dags. 30. apríl 2012. Ég tel ekki þörf á að rekja í þessum kafla efni fyrirspurna minna og svör kjararáðs nema að því marki sem þau hafa sérstaka þýðingu við umfjöllun mína síðar í áliti þessu og ekki eru rakin þegar ég fjalla um einstök atriði í kafla IV hér á eftir.

Í fyrirspurnarbréfi mínu hafði ég leitað eftir afstöðu kjararáðs til þess hvernig því hefði borið að bregðast við þegar ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 148/2008 og 127/2009 væru ekki lengur í gildi. Í svari kjararáðs um þetta atriði sagði m.a.:

„Hvorki verður ráðið af lögum um kjararáð né [...] lögskýringargögnum að brottfall bráðabirgðaákvæðisins í lögum nr. 127/2009 leiði til þess að kjararáði beri að taka ákvörðun sem feli sjálfkrafa í sér afturköllun launalækkunarinnar þannig að laun verði aftur þau sömu og þau voru fyrir lækkun. Hins vegar ber kjararáði, í samræmi við 8. og 10. gr. laganna um kjararáð, að taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til breytinga á launum með hliðsjón af því innra og ytra samræmi sem ráðinu ber að gæta við ákvörðun launa samkvæmt ákvæðum laga um kjararáð.“

Ég óskaði í fyrirspurnarbréfi mínu eftir afstöðu kjararáðs til þess hvort gengið hefði verið út frá því í starfi ráðsins að því beri við afgreiðslu erinda sem því berast frá þeim sem heyra undir ráðið að fylgja bæði skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins í því efni, svo sem um málshraða, rannsókn máls, andmælarétt, svör við skriflegum erindum og rökstuðning. Í svari kjararáðs kom fram að gengið væri út frá því í störfum ráðsins að fylgja bæri bæði skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við meðferð mála. Kjararáð starfaði samkvæmt lögum um kjararáð og stjórnsýslulögum. Þá var gerð nánar grein fyrir málsmeðferð vegna erinda sem bærust ráðinu, þ.m.t. álitsumleitan gagnvart ráðuneytum sem mál varðaði og andmælarétti hlutaðeigandi málsaðila.

Í fyrirspurnarbréfi mínu vísaði ég til minnisblaðs starfskjaranefndar FFR frá 12. júlí 2011 en efni þess var rakið í kafla II.7 hér að framan. Ég vakti athygli á því að í úrskurði kjararáðs kæmi fram sú afstaða að þar sem bráðabirgðaákvæðið væri úr gildi fallið væri fyrirkomulag launaákvarðana fallið aftur í fyrra horf og færi eftir 8. gr. laga um kjararáð. Þá tók ég eftirfarandi fram:

„Í [...] [kvörtun] FFR er vísað til upplýsinga sem kjararáð hefur sjálft birt og ég óska því eftir afstöðu kjararáðs til þess hvort það telji að þar sé í tilvikum annarra en embættismanna að finna upplýsingar um „laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar” samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006 að því er varðar forstöðumenn ríkisstofnana, og ef svo er ekki óska ég eftir að fram komi við hvaða laun í þjóðfélaginu kjararáð miðar við þegar ráðið leggur mat á hvort laun forstöðumanna ríkisstofnana, sem eru félagar í FFR, séu í samræmi við þá sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Ég óska jafnframt eftir að fram komi á hvaða lagagrundvelli kjararáð telur sig geta ráðið máli forstöðumanna ríkisstofnana til lykta í úrskurði sínum frá 28. júní [2011] eingöngu með tilvísun til tilvitnaðra upplýsinga um lækkun launa ríkisstarfsmanna yfir 400.000 krónur á mánuði. Ég óska í því sambandi eftir að kjararáð lýsi afstöðu sinni til þeirra upplýsinga sem fram koma í minnisblaði starfskjaranefndarinnar um breytingar á meðallaunum ríkisstarfsmanna.“

Í svari kjararáðs kom m.a. fram að við almennar launaákvarðanir horfði ráðið hverju sinni til þeirra viðmiða sem kveðið væri á um í 8. gr. laga nr. 47/2006 en ljóst mætti vera að þau viðmið færu ekki alltaf saman. Í hverjum einstökum almennum úrskurði kjararáðs gæti því verið nauðsynlegt að fara bil beggja og líta til fleiri viðmiða. Við undirbúning almennra ákvarðana hefði kjararáð horft til þróunar launa samkvæmt opinberum upplýsingum frá Hagstofu Íslands o.fl. Jafnframt hefði stundum verið óskað eftir sértækum upplýsingum frá hagstofunni o.fl. Til nánari skýringar var vísað til opinberra launavísitalna á almennum og opinberum vinnumarkaði og var nánar gerð grein fyrir þeim. Þá var einnig tekið fram að þróunin í kjaramálum hefði verið sú að almennt hefði dregið úr vægi eininga við kjaraákvarðanir kjararáðs en dagvinnulaun verið hækkuð. Lækkun launa forstöðumanna og annarra embættismanna á árinu 2009 hafi fyrst og fremst komið fram í fækkun eininga og lækkun einingaverðs. Þegar laun án eininga væru skoðuð kæmi fram að lækkun launa kjararáðshópsins á árinu 2009 kæmi þar ekki fram. Þá var eftirfarandi m.a. tekið fram:

„Á þeim tíma er kjararáð undirbjó ákvörðun sína frá 28. júní 2011 voru ekki komnar fram vísbendingar um að lækkun launa ríkisstarfsmanna hefði gengið til baka. Fjármálaráðherra hafði hins vegar ákveðið með yfirlýsingu sinni að laun háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins yrðu endurskoðuð með það fyrir augum að draga lækkanir til baka. Kjararáð taldi að yrði sá hópur hækkaður í launum sem næmi lækkun launa væru komnar forsendur til að hækka laun kjararáðshópsins í kjölfarið. Með öðrum orðum, kjararáð yrði þá ekki stefnumótandi um kjaraþróun.

[...] [K]jararáð [horfir] til allra viðmiða 8. gr. laga um kjararáð og leggur heildstætt mat á stöðuna eins og hún er hverju sinni. Eða eins og segir í kafla VII í [úrskurði] kjararáðs frá 21. desember 2011: [„]Ljóst má vera að þau viðmið fara ekki alltaf saman. Í hverjum einstökum almennum úrskurði kjararáðs getur því verið nauðsynlegt að fara bil beggja eða líta til fleiri viðmiða.[“] Einnig er mikilvægt að hafa í huga að ekki er horft til meðallauna eins tiltekins hóps hjá ríkinu þegar tekin er almenn ákvörðun um laun forstöðumanna og annarra sem undir ráðið heyra. Sjá einnig svarið við lið 5 hér á eftir.“

Þá var að öðru leyti vísað til VII. kafla úrskurðarins frá 21. desember 2011.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til kjararáðs vísaði ég til þess að FFR hefði bent á að launalækkun starfsmanna í stjórnarráðinu og hjá ríkisstofnunum vegna tilmæla ríkisstjórnarinnar hefði verið framkvæmd með þeim hætti að þeim vinnustundum hefði verið fækkað sem greitt væri fyrir unna yfirvinnu. Hefði verið vísað til þess að launalækkun sem ætti sér stað með styttingu vinnutíma væri ekki hægt að bera saman við launalækkun sem ætti sér stað samhliða lengingu vinnutíma og auknum starfsskyldum. Í því sambandi mætti minna á úrskurð kjararáðs frá 23. febrúar 2009 en þar segði orðrétt: „Við setningu laga nr. 148/2008 var þegar orðið ljóst að álag á stofnanir og forstöðumenn þeirra hefði aukist og mundi sums staðar aukast enn. Gera lögin ekki ráð fyrir að aukið álag hafi áhrif á þá skyldu sem þau leggja kjararáði á herðar“. Af hálfu FFR hefði verið vísað til þess að tilvitnuð lög væru úr gildi fallin en þau lög sem nú giltu um kjararáð gerðu ráð fyrir að aukið álag hefði áhrif á þá skyldu sem þau legðu á herðar kjararáði og að með úrskurði sínum frá 28. júní 2011 væri kjararáð því að bregðast skyldu sinni. Þá tók ég eftirfarandi m.a. fram:

„Ég skil þennan lið [kvörtunarinnar] þannig að þar sé vísað til þess að kjararáð hafi ekki farið að lögum og ég óska eftir að kjararáð lýsi afstöðu sinni til þessa atriðis í minnisblaði starfskjaranefndar FFR. Ég óska í þessu sambandi eftir að kjararáð lýsi jafnframt afstöðu sinni til þess hvernig ráðið telur sig hafa að þessu leytinu til framkvæmt þá reglu 1. mgr. 8. gr. laga um kjararáð um að gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður að því er varðar álag í starfi og greiðslu fyrir yfirvinnu sem því fylgir, og þá með tilliti til úrskurða kjararáðs frá 4. febrúar og 24. maí 2011 vegna dómara og úrskurðar frá 24. febrúar 2010 o.fl. vegna þeirra sem felldir voru undir kjararáð með lögum nr. 87/2009.“

Um hið fyrra atriði kom fram í svari kjararáðs að það teldi að túlkun FFR á framkvæmd launalækkunar annarra ríkisstarfsmanna endurspeglaði sératkvæðið í úrskurðinum en ekki álit meiri hluta ráðsins. Þá kom eftirfarandi m.a. fram:

„Ákvörðun kjararáðs tók til allra þeirra sem lækkuðu í launum á árinu 2009, ekki eingöngu félagsmanna í FFR og er vert að taka fram að hópurinn er ekki einsleitur. Í almennum úrskurðum ráðsins sem taka til allra sem undir það heyra er því ekki tekið sérstakt tillit til álags í starfi. Það er hins vegar gert í úrskurðum um laun einstakra embættismanna eða með sérstakri ákvörðun um álagsgreiðslur vegna sérstakra aðstæðna hjá einstökum embættismönnum á tilteknu tímabili.“

Um hið síðara atriði var vísað til svars ráðsins sem rakið var hér að framan. Hvað varðaði hópinn sem færður hafi verið undir kjararáð með lögum nr. 87/2009 þá hafi meðalhófssjónarmið leitt til þess að einingafjöldi þeirra hafi orðið meiri en annarra sem heyrðu undir ráðið. Úrskurðurinn frá 21. desember 2011 gilti ekki um þann hóp og væri einingaverð þeirra því lægra en hjá öðrum. Þá var einnig vísað til VIII. kafla í sama úrskurði og eftirfarandi m.a. tekið fram:

„Með launalækkuninni, sem grundvallaðist á lögum nr. 148/2008, riðlaðist hið innra samræmi sem kjararáð taldi sig hafa gætt fram að þeim tíma. Ástæðan var sú að hæstu launin lækkuðu hlutfallslega mest [...]. Við ákvörðun einingafjölda þeirra sem færðust undir ákvörðunarvald kjararáðs með lögum nr. 87/2009 riðlaðist innbyrðis samræmi enn frekar, en gætt var meðalhófssjónarmiða til þess að komast hjá því að laun þeirra lækkuðu óhóflega. Þetta leiddi til ákveðins ósamræmis við laun þeirra sem áður höfðu heyrt undir kjararáð. Kjararáð hefur því ákveðið að breytingar á launum nú verði þannig að launin fari sem næst því að verða eins og þau voru fyrir lækkun. Þetta er gert þannig að í flestum tilvikum fjölgar mánaðarlegum einingum og einingaverð hækkar. Í einstaka tilvikum verður launaflokkaröðun færð til fyrra horfs. [...]“

Að mati kjararáðs hefði þannig með úrskurðinum frá 21. desember 2011 verið dregið verulega úr því innbyrðis ósamræmi sem myndaðist við ákvörðun á launum þeirra sem færðust undir ráðið með lögum nr. 87/2009.

Í fyrirspurnarbréfi mínu vísaði ég til erinda FFR til kjararáðs þar sem tekið var fram að álag í starfi forstöðumanna ríkisstofnana hefði aukist. Þá tiltók ég einnig úrskurðinn frá 28. júní 2011 þar sem vísað væri til svarbréfs fjármálaráðuneytisins, dags. 29. mars 2011, þar sem fram kæmi að ætla mætti að álag hefði aukist hjá sumum stofnunum ríkisins vegna aðstæðna í þjóðfélaginu. Af þessu tilefni óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig kjararáð hefði aflað upplýsinga um breytingar á tilvitnuðu álagi í starfi áður en úrskurðurinn frá 28. júní 2011 var kveðinn upp og hvernig kjararáð hefði að þessu leyti uppfyllt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svari kjararáðs var tekið fram að ráðið hefði ekki sérstaklega leitað eftir upplýsingum um álag. Álag væri skoðað í tengslum við mál einstakra embættismanna.

Ég vísaði í bréfi mínu til þess að FFR hefði kvartað yfir því að meðferð kjararáðs á erindum félagsins um leiðréttingu á launum félagsmanna þess hefði ekki verið í samræmi við reglur um málshraða í stjórnsýslunni. Ég vísaði í þessu sambandi til 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá tók ég fram að í III. kafla úrskurðar kjararáðs væri því lýst að erindi FFR hefði fyrst borist ráðinu í desember 2010 og þá í kjölfar fundar sem haldinn hefði verið með kjararáði í lok nóvember sama ár. Úrskurðurinn hefði verið kveðinn upp 28. júní 2011. Af þessu tilefni óskaði ég eftir að kjararáð skýrði hvers vegna afgreiðslu á erindi FFR hefði ekki verið lokið fyrr og hvernig það samrýmdist málshraðareglunni. Jafnframt óskaði ég eftir að fram kæmi hvort FFR hefðu verið sendar tilkynningar í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga meðan kjararáð fjallaði um málið. Ég minnti í þessu sambandi á eðli þeirra ákvarðana sem kjararáði væri falið að taka og jafnframt að ekki yrði annað séð af VII. kafla úrskurðarins en að ákvörðun ráðsins um hækkun í tilefni af nýgerðum kjarasamningum hafi verið sjálfstætt mál og í reynd óháð erindi FFR.

Í svari kjararáðs var m.a. tekið fram að ekki væri sérstaklega kveðið á um það í lögum innan hvaða tímamarka kjararáði bæri að ljúka afgreiðslu mála sem því bærust að öðru leyti en því sem kveðið væri á um í 9. gr. stjórnsýslulaga. Tekið var fram að erindi sem ráðinu bærust væru ólík og mjög misjöfn að umfangi en leitast væri við að afgreiða þau eins fljótt og unnt væri, eða strax og mál teldist nægjanlega upplýst. Einnig var vísað til þess að algengt væri að upplýsingagjöf um stöðu mála færi fram símleiðis eða í tölvupósti. Kjararáð taldi erindi FFR þess eðlis að það hafi hlotið að taka tíma að afgreiða það. Tilkynningar samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið sendar þar sem kjararáð liti svo á að afgreiðsla erindisins hafi ekki tafist. Að öðru leyti var vísað til úrskurðarins frá 21. desember 2011 þar sem rökstutt var með vísan til greinargerðar með frumvarpi sem varð að lögum nr. 47/2006 að ráðinu væri ekki ætlað að vera stefnumótandi um kjaraþróun. Gildistími bráðabirgðaákvæðis II laga nr. 127/2009 hafi miðast við nóvemberlok árið 2010 en kjarasamningar hafi almennt verið lausir frá þeim tíma og ekki verið skrifað undir fyrstu kjarasamninga á almennum vinnumarkaði fyrr en í byrjun maí 2011. Þegar búið var að gera kjarasamninga við flest stéttarfélög ríkisstarfsmanna o.fl. hafi kjararáð ákveðið með úrskurðinum 28. júní 2011 að laun skyldu hækka til samræmis.

Í svari kjararáðs við fyrirspurn minni um hvað átt væri við með því orðalagi í úrskurðinum frá 28. júní 2011 að launalækkunin sem kom til framkvæmda á árinu 2009 „[skyldi] að svo stöddu ekki ganga til baka“ kom fram að orðalagið fæli í sér að ráðið hefði ekki „lokað málinu.“ Kjararáð útilokaði ekki breytingar síðar á launum forstöðumanna og annarra sem undir ráðið heyrðu ef laun annarra hópa breyttust. Að öðru leyti var vísað til úrskurðarins frá 21. desember 2011.

Ég gaf FFR kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af svari kjararáðs og þær bárust mér með bréfi, dags. 14. maí 2012. Ég tek það fram að eftir að það svar barst mér hef ég af og til leitað eftir upplýsingum frá FFR um hvort almennt hafi af hálfu kjararáðs komið til endurskoðunar á þeim atriðum sem kvörtun FFR beinist að og þá einnig hvort félaginu sé kunnugt um að unnið sé að almennri athugun á álagi og vinnuframlagi forstöðumanna í samræmi við þær óskir sem FFR setti fram strax á árinu 2010. Svör FFR hafa verið á þann veg að engar breytingar hafi orðið á stöðu mála að þessu leyti. Þá hafa mér ekki borist nein gögn frá kjararáði um niðurstöður af slíkum athugunum.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

IV.1 Afmörkun athugunar.

Athugun mín á þessu máli hefur einkum beinst að því hvernig kjararáð hagaði undirbúningi og ákvarðanatöku í tilefni af þeim erindum sem FFR bar upp við ráðið fyrir hönd félagsmanna þess í kjölfar þess að ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 148/2008 og 127/2009 runnu sitt skeið á enda. Þessi athugun hefur beinst að því hvernig kjararáð leysti úr þessum erindum FFR með tilliti til þeirra reglna sem koma fram í lögum nr. 47/2006 og þeim málsmeðferðarreglum sem leiða af stjórnsýslulögum og eftir atvikum óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins.

Kvörtun FFR hefur einnig orðið mér tilefni til þess að beina athugun minni og umfjöllun í áliti þessu að tilteknum atriðum sem lúta almennt að starfsskyldum kjararáðs við ákvarðanir um laun og starfskjör þeirra sem falla undir valdsvið þess, og þá eftir atvikum rannsókn mála og andmælarétt aðila af því tilefni.

IV.2 Lagaumhverfi.

Um kjararáð gilda lög nr. 47/2006, um kjararáð. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. er verkefni kjararáðs að ákveða laun og starfskjör þjóðkjörinna manna, dómara, ráðherra, ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands, forstöðumanna ríkisstofnana og annarra ríkisstarfsmanna sem svo er háttað um að þau geta ekki ráðist af samningum á venjulegan hátt vegna eðlis starfanna eða samningsstöðu. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr., eins og ákvæðinu var breytt með 1. gr. laga nr. 87/2009, skal kjararáð einnig ákveða laun og starfskjör framkvæmdastjóra hlutafélaga og annars konar félaga, einkaréttareðlis, sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins og félaga sem eru að meiri hluta í eigu félaga sem falla undir málsgreinina og þar eru nánar skilgreind.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 47/2006 skal kjararáð afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga í störfum sínum og er því rétt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra, af starfsmönnum og launagreiðendum þeirra sem heyra undir kjararáð. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. skal talsmönnum þeirra sem undir úrskurðarvald kjararáðs falla, fjármálaráðuneyti og öðrum ráðuneytum vegna starfsmanna og stofnana sem undir þau heyra gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru. Ráðið getur og heimilað málsaðilum að reifa mál sitt fyrir ráðinu.

Í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. kemur fram að við úrlausn mála skuli kjararáð gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Í 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. kemur fram, eins og ákvæðinu var breytt með 2. gr. laga nr. 87/2009, að við ákvörðun kjararáðs um starfskjör skuli þess gætt að föst laun fyrir dagvinnu, annarra en forseta Íslands, verði ekki hærri en föst laun forsætisráðherra samkvæmt 3. gr. laganna. Í 3. málsl. 1. mgr. 8. gr. kemur fram að við ákvörðun launakjara samkvæmt 4. gr. skuli kjararáð sérstaklega gæta samræmis milli þeirra kjara hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkvæmt 3. gr. hins vegar. Þá kemur fram í 2. mgr. 8. gr. að kjararáð skuli ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. skal kjararáð ákvarða föst laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun sem starfinu fylgja og kveða á um önnur starfskjör. Í 2. mgr. 9. gr. er gert ráð fyrir að kjararáð skuli við úrlausn mála taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu og það úrskurði um hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skal kjararáð taka mál til meðferðar þegar því þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögum um kjararáð eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald þess tekur til. Þá er gert ráð fyrir því samkvæmt 2. mgr. 10. gr. að kjararáð skuli eigi sjaldnar en árlega meta hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem það ákveður. Kjararáð geti þó ákveðið að stefnumarkandi ákvarðanir um innbyrðis launahlutföll og heildarstarfskjör á ákvörðunarsviði ráðsins séu teknar sjaldnar, allt að fjórða hvert ár.

IV.3 Hvenær varð skylda kjararáðs til endurskoðunar á launalækkun forstöðumanna frá 1. mars 2009 virk?

FFR byggði í upphaflegri kvörtun sinni á því að sú lækkun á launum félagsmanna sem kjararáð tók ákvörðun um, í kjölfar þess að bráðabirgðaákvæði var bætt við lög nr. 47/2006 sem samþykkt var með lögum nr. 148/2008, hefði átt að vera tímabundin og ganga til baka þegar lögin féllu úr gildi. Með lögum nr. 127/2009 hefði gildistími lækkunarinnar verið framlengdur til 30. nóvember 2010 og að þeim tíma liðnum hafi kjararáði borið að láta launalækkunina ganga til baka. Í kjölfar bréfaskipta minna við kjararáð kom fram sú breyting á afstöðu FFR í bréfi til mín, dags. 14. maí 2012, að félagið féllist á það sjónarmið að kjararáði hafi ekki borið að taka ákvörðun sem fól sjálfkrafa í sér afturköllun launalækkunarinnar sem ákveðin var með úrskurði frá 1. mars 2009 þannig að launin hefðu orðið þau sömu og þau voru fyrir lækkun. Hins vegar taldi FFR í þessu bréfi að kjararáði hefði lögum samkvæmt verið skylt að endurskoða ákvörðun sína um lækkunina strax eftir 30. nóvember 2010 með tilliti til launaþróunar og álags í starfi forstöðumanna. Telur FFR að kjararáð hafi brotið lög með því að draga endurskoðunina til 21. desember 2011 og þá með gildistíma frá 1. október 2011. FFR telur að rök kjararáðs fyrir töfinni hafi verið ómálefnaleg og töfin hafi skaðað hagsmuni þeirra sem heyra undir kjararáð.

Með lögum nr. 148/2008 bættist við lög nr. 47/2006 nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

„Þrátt fyrir ákvæði 8. og 10. gr. í lögunum skal kjararáð […] kveða upp nýjan úrskurð er feli í sér 5–15% launalækkun alþingismanna og ráðherra er gildi frá 1. janúar 2009. Til ársloka 2009 skal ráðinu óheimilt að endurskoða úrskurð þennan til hækkunar. Jafnframt skal kjararáð endurskoða kjör annarra er undir það heyra, til samræmis. Ákvæði þetta gildir ekki um forseta Íslands.?

Við birtingu laganna var þetta ákvæði auðkennt sem ákvæði til bráðabirgða II. Alþingi samþykkti síðan með lögum nr. 127/2009 að við ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 47/2006 einni nýrri málsgrein sem hljóðaði svo:

„Til og með 30. nóvember 2010 er óheimilt að endurskoða úrskurði kjararáðs sem kveðnir hafa verið upp á grundvelli 1. málsl. 1. mgr. til hækkunar. Við endurskoðun eða ákvörðun kjara annarra aðila sem heyra undir ráðið skal gætt innbyrðis samræmis eftir því sem framast er unnt og að virtum ákvæðum 8. gr. laga þessara.”

Í athugasemdum við það lagafrumvarp sem síðar varð að lögum nr. 127/2009 sagði m.a.:

„Frumvarpið mælir í fyrsta lagi fyrir um framlengingu þess að óheimilt sé að hækka laun þeirra sem falla undir úrskurðarvald kjararáðs, nú til ársloka 2010. Því verði óheimilt, til ársloka 2010, að endurskoða úrskurði kjararáðs sem kveðnir voru upp á árinu 2009, þ.m.t. um launalækkanir alþingismanna, ráðherra og annarra sem heyra undir úrskurðarvald kjararáðs, til hækkunar.

Kjarasamningar verða almennt lausir 30. nóvember 2010. Ekki er ljóst hvernig aðstæður þróast og er því ekki gert ráð fyrir að binda kjararáð lengur en til ársloka 2010. Ráðstöfun þessari er því ætlað að gilda tímabundið og að því búnu geti kjararáð að nýju fellt úrskurð um þá sem heyra undir úrskurðarvald þess að teknu tilliti til kjara hjá viðmiðunarhópum eins og þau verða á þeim tíma. Heimilt yrði að endurskoða úrskurðina til lækkunar, til dæmis ef í ljós kæmi að viðmiðunarhópar lækkuðu enn meira en sem nemur úrskurðum ráðsins.? (Alþt. 138. löggj.þ., þskj. 219.)

Þegar framangreind lagaákvæði eru skoðuð með tilliti til félagsmanna í FFR sést að þeir falla ekki undir þá beinu 5-15% launalækkun alþingismanna og ráðherra sem kveðið var á um í bráðabirgðaákvæði laga nr. 148/2008 og bann við að endurskoða þann úrskurð til ársloka 2009. Úrskurður kjararáðs um launalækkun félagsmanna í FFR var hins vegar byggður á því ákvæði nefndra laga að kjararáð skyldi jafnframt „endurskoða kjör annarra er undir það heyra, til samræmis.? Þá er ástæða til að vekja athygli á því að með sama hætti tók það beina bann við endurskoðun úrskurðar til hækkunar til og með 30. nóvember 2010 sem mælt var fyrir um í lögum nr. 127/2009 aðeins til þess úrskurðar sem kveðinn hafði verið upp á grundvelli 1. málsl. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 148/2008, þ.e. um laun alþingismanna og ráðherra. Um félagsmenn FFR og aðra sem heyrðu undir kjararáð var sett sú regla í bráðabirgðaákvæði laga nr. 127/2009 að við endurskoðun eða ákvörðun kjara þeirra skyldi gætt innbyrðis samræmis eftir því sem framast væri unnt og að virtum ákvæðum 8. gr. laganna. Í skýringum þeim sem fram komu í athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 127/2009, og teknar voru upp hér að framan, kemur fram að óheimilt var til ársloka 2010, að endurskoða úrskurði kjararáðs, ekki bara um launalækkanir alþingismanna og ráðherra, heldur einnig annarra sem heyra undir úrskurðarvald kjararáðs til hækkunar. Ég fæ því ekki séð að þær skýringar séu að öllu leyti í samræmi við texta lagagreinarinnar.

Með framangreindum bráðabirgðaákvæðum var kjararáði falið að gæta ákveðins samræmis að því er varðaði aðra sem heyrðu undir úrskurðarvald þess en alþingismenn og ráðherra. Á árinu 2009 átti kjararáð að endurskoða kjör þessara annarra sem undir það heyrðu „til samræmis? og þar með við þá breytingu sem gerð yrði á launum hjá alþingismönnum og ráðherrum og miða verður við að það samræmi hafi átt að gilda út árið 2009. Að því er varðar síðara bráðabirgðaákvæðið leiðir af orðalagi þess að fram til 30. nóvember 2010 var ekki mælt fyrir um beint bann við því að endurskoða þá úrskurði sem kjararáð hafði kveðið upp á árinu 2009 um laun annarra en alþingismanna og ráðherra heldur skyldi við endurskoðun eða ákvörðun annarra aðila sem heyrðu undir ráðið gæta „innbyrðis samræmis eftir því sem framast [væri] unnt og að virtum ákvæðum 8. gr. laga þessara.? Ég vek athygli á þessum síðustu orðum ákvæðisins. Þarna var tekið fram að virða ætti ákvæði 8. gr. laga nr. 47/2006 en í upphafi ákvæðis til bráðabirgða sem sett var með lögum nr. 148/2008 sagði í upphafi að: „Þrátt fyrir ákvæði 8. og 10. gr. skal kjararáð […]kveða upp nýjan úrskurð […].?

Með þessum ákvæðum til bráðabirgða var að því er varðar þá sem heyrðu undir kjararáð, aðra en alþingismenn og ráðherra, komið á þeirri skipan að með ákvæðinu frá árinu 2008 var kjararáði ætlað að endurskoða kjör þeirra til samræmis við þær lögbundnu breytingar sem kjararáð átti að gera til lækkunar á launum alþingismanna og ráðherra og það þrátt fyrir þær almennu viðmiðanir sem mælt var fyrir um í 8. og 10. gr. laga nr. 47/2006. Með þessum nýju ákvörðunum var því komið á nýjum viðmiðunargrundvelli sem aftur hafði þýðingu þegar til þess kom að kjararáð þyrfti að taka ákvarðanir um launakjör þeirra félagsmanna FFR sem heyrðu undir ráðið. Í lokamálslið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006 segir að kjararáð skuli við ákvörðun launakjara samkvæmt 4. gr., þ.m.t. félagsmanna í FFR, sérstaklega gæta samræmis milli þeirra og þeirra kjara hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkvæmt 3. gr. hins vegar. Í síðast nefndu lagagreininni er fjallað um þær ákvarðanir sem fullskipuðu kjararáði ber að taka um laun forseta Íslands, alþingismanna, ráðherra, hæstaréttardómara og héraðsdómara.

Af framangreindum lagaákvæðum verður ráðið að löggjafinn tók ekki með sama hætti og í tilvikum alþingismanna og ráðherra ákvörðun um hversu lengi sú launalækkun annarra sem kjararáð ákvað á árinu 2009 í framhaldi af lögum nr. 148/2008 ætti að standa. Athugasemdir í kvörtun FFR hafa ekki lotið sérstaklega að tímabilinu frá 1. mars 2009 og til 30. nóvember 2010 heldur hafi kjararáði borið strax að liðnu því tímabili að endurskoða ákvörðun sína um lækkun á launum félagsmanna FFR frá 1. mars 2009. Með tilliti til þessa tel ég ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um hvort og þá hvaða skyldur kunna að hafa hvílt á kjararáði við hugsanlega endurskoðun og ákvarðanir kjara félagsmanna FFR á þeim tíma sem það ákvæði til bráðabirgða sem sett var með lögum nr. 127/2009 gilti eða til 30. nóvember 2010. Kvörtun FFR beinist aftur á móti að því að kjararáð hafi brotið lög með því að draga endurskoðun á launakjörum félagsmanna FFR svo lengi sem raunin varð en þau voru endurskoðuð með úrskurði frá 21. desember 2011 og þá með gildistíma frá 1. október það ár.

Hér er ekki tilefni til þess að rekja þær forsendur um breytingar á stöðu efnahagsmála og í rekstri ríkissjóðs sem voru tilefni þess að ofangreind bráðabirgðaákvæði voru sett með lögum nr. 148/2008 og 127/2009 en í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 148/2008 sagði að sú ráðstöfun sem fólst í lögunum væri „ætlað að gilda tímabundið og að því búnu geti kjararáð að nýju fellt úrskurð um þann hóp sem frumvarpið nær til að teknu tilliti til kjara hjá viðmiðunarhópum eins og þau verða á þeim tíma.? (Alþt. 136. löggj.þ., þskj. 283.) Ég tel ljóst að hverjar sem skyldur kjararáðs kunna að hafa verið á tímabilinu 1. janúar til og með 30. nóvember 2010 um endurskoðun launa félagsmanna FFR sé ljóst að eftir 30. nóvember 2010 fór um heimildir og hugsanlegar skyldur kjararáð til að endurskoða og afgreiða beiðnir um endurskoðun launa félagsmanna FFR eftir þeim almennum sem gilda um störf kjararáðs og þá einkum 6.,8., 9. og 10. gr. laga nr. 47/2006.

FRR setti strax á fundi með fulltrúum kjararáðs 30. nóvember 2010 og í minnisblaði, dags. 14. desember 2010, fram þær kröfur fyrir hönd félagsmanna sinna að kjararáð hæfist handa sem fyrst við að leiðrétta kjör forstöðumanna innan vébanda félagsins, eins og rakið var í kafla II.2.

Með úrskurði sínum 28. júní 2011 tók kjararáð m.a. þá ákvörðun að lækkun launa þeirra sem heyrðu undir ákvörðunarvald ráðsins og kom til framkvæmda á árinu 2009 skyldi „að svo stöddu ekki ganga til baka.? Kvörtun FFR til mín beinist sérstaka að þessari frestun á því að umræddar launalækkanir gengju til baka og þar með að laun forstöðumanna yrðu endurmetin með tilliti til almennrar launaþróunar viðmiðunarhópa þeirra frá 1. mars 2009.

Í úrskurði kjararáðs frá 28. júní 2011 er m.a. vísað til áðurnefnds minnisblaðs FFR til kjararáðs frá 14. desember 2010 og þær kröfur sem þar voru settar fram reifaðar. Fram kemur að kjararáð hafi haft til skoðunar launakjör allra sem undir ákvörðunarvald ráðsins heyra, annars vegar með hliðsjón af launalækkun sem kom til framkvæmda á árinu 2009 og hins vegar með hliðsjón af launaþróun síðustu missera og innra samræmis þeirra sem undir ráðið heyra, sbr. 8. og 10. gr. laga nr. 47/2006. Síðan segir m.a.: „Með þeirri ákvörðun sem hér er tekin verður tekin afstaða til þess fyrra, það er hvort umrædd launalækkun skuli ganga til baka.? Ég tel því ljóst af efni úrskurðarins að með honum hafi kjararáð m.a. tekið afstöðu til þess erindis og þeirra sjónarmiða sem FFR hafði sett fram og félagið telur í kvörtun sinni til mín að kjararáð hafi ekki afgreitt með fullnægjandi hætti.

Áður en ég fjalla um þann tíma sem afgreiðsla á erindi FFR tók hjá kjararáði, frestun á afgreiðslu þess og hvernig það samrýmdist reglum um málshraða tel ég nauðsynlegt að fjalla um tiltekin atriði sem lúta að rannsókn málsins og andmælum.

IV.4 Rannsókn málsins.

Sú lækkun launa hjá forstöðumönnum ríkisstofnana í FFR sem kjararáð ákvað að skyldi gilda frá 1. mars 2009 var á bilinu 5-15% eða að meðaltali 9,2% samkvæmt því sem fram kemur í gögnum málsins. Í því ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 148/2008 sem var tilefni lækkunarinnar var ekki kveðið á um með hvaða hætti lækkunin skyldi framkvæmd. Kjararáð ákvað að í tilvikum forstöðumanna ríkisstofnana, og þar með þeirra sem eru félagsmenn í FFR, skyldi lækkunin fyrst og fremst koma fram í lækkun svonefnds einingaverðs og fækkun eininga. Þannig skyldi einingaverð nú miðast við 126. launaflokk kjararáðs og verða 5.058 krónur í stað 6.171 krónur. Mánaðarlaun lækkuðu því aðeins að ekki væri unnt að ná markmiði laganna með öðru móti. Ég tek það fram að hér er ekki tilefni til að fjalla um lögmæti þeirrar aðferðar sem kjararáð valdi að beita við launalækkunina gagnvart forstöðumönnum. Eins og áður er fram komið var þegar við setningu laga nr. 148/2008 gert ráð fyrir að til þess gæti komið þegar þau lög, og þá síðar lög sem framlengdu þá launalækkun, að kjararáð felldi að nýju „úrskurð um þann hóp sem frumvarpið næ[ði] til að teknu tilliti til kjara hjá viðmiðunarhópum eins og þau [yrðu] á þeim tíma.? (Alþt. 136. löggj.þ., þskj. 283.)

Ekki verður séð af þeim gögnum sem fram hafa komið við athugun mína á þessu máli að umrædd lækkun hafi í tilviki hvers og eins verið byggð á sérstöku mati eða athugun á því hverjar væru starfsskyldur viðkomandi umfram dagvinnu og að breyting hefði orðið á þeim. Þá er rétt að rifja það upp sem fram kom í úrskurði kjararáðs um þá lækkun um að við setningu laga nr. 148/2008 hafi þegar verið orðið ljóst að álag á stofnanir og forstöðumenn þeirra hefði aukist og mundi sums staðar aukast enn.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 47/2006 skal kjararáð ákvarða „föst laun fyrir venjulega dagvinnu? og „önnur laun sem starfinu fylgja og kveða á um önnur starfskjör.? Þá segir að kjararáð skuli við úrlausn mála taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu. Ráðið úrskurðar líka um hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Kjararáð hefur í reglum um starfskjör sem það setti 30. maí 2007 ákveðið að með mánaðarlaunum sé átt við laun sem eru ákvörðuð fyrir dagvinnu (1.5.) og til viðbótar mánaðarlaunum geti kjararáð ákveðið fastar mánaðarlegar greiðslur í formi eininga „fyrir alla yfirvinnu sem starfinu fylgir.? (1.2.) Í samræmi við þetta hefur kjararáð, þar sem það hefur úrskurðað að greiða beri einingar, vísað til þessara tilvitnuðu orða um tilefni fyrir greiðslu eininga.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 47/2006 skal kjararáð taka mál til meðferðar þegar því þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald þess tekur til. Þá segir að eigi sjaldnar en árlega skuli kjararáð meta hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem það ákveður. Hinn 30. nóvember 2010 höfðu laun þeirra félagsmanna FFR sem heyra undir kjararáð verið óbreytt frá 1. mars 2009 eða í tuttugu og einn mánuð. Í samræmi við 10. gr. laga nr. 47/2006 var það verkefni kjararáðs, þegar hin tímabundnu ákvæði til bráðabirgða runnu sitt skeið á enda og með hliðsjón af öðrum lagabreytingum, að taka annars vegar afstöðu til þess hvort almennt hefðu orðið breytingar á kjörum viðmiðunarhópa og hins vegar hvort tilefni væri til breytinga á greiðslum fyrir starfsskyldur umfram dagvinnu, sbr. hvort „verulegar breytingar [hafa orðið] […] á störfum þeirra sem úrskurðarvald þess tekur til.? Ráðið þurfti því sjálfstætt að kanna hvort fram væru komnar þær breytingar sem gæfu tilefni til þess að taka nýjar ákvarðanir um laun þeirra sem heyrðu undir ráðið. Sú leið sem kjararáð hafði valið við framkvæmd launalækkunarinnar 2009, með því að lækka og fækka einingum með almennum hætti, gaf í reynd sérstakt tilefni til þess að þetta síðara atriði yrði skoðað. Til viðbótar kom síðan það erindi sem FFR hafði sent ráðinu. Eins og ég vík að síðar bárust kjararáði einnig á árinu 2011 erindi frá einstökum forstöðumönnum þar sem þeir óskuðu eftir endurskoðun á launum sínum og þá m.a. með tilliti til aukins álags í starfi og að ekki væri samræmi í launum þeirra og annarra forstöðumanna og framkvæmdastjóra hlutafélaga í eigu ríkisins með tilliti til ábyrgðar og starfa.

Auk þess sem kjararáð þurfti í starfi sínu að fylgja þeim reglum sem koma fram í lögum nr. 47/2006 þurfti ráðið að gæta þess að fylgja reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Kjararáð hefur sjálft gengið út frá þessu bæði í úrskurði sínum frá 23. febrúar 2009 og í skýringum þess til mín í tilefni af kvörtun þessa máls. Af þessu leiddi að kjararáð þurfti m.a. að haga meðferð mála í samræmi við þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, reglum um andmælarétt og málshraða.

Eins og fram hefur komið hér að framan ákvað kjararáð í úrskurði sínum 28. júní 2011 að lækkun launa sem komið hafði til framkvæmda á árinu 2009 skyldi „að svo stöddu ekki ganga til baka.” Það var hins vegar gert með úrskurði kjararáðs 21. desember 2011 og gilti sú breyting frá 1. október 2011. Þegar síðari niðurstaðan lá fyrir óskaði ég sérstaklega eftir að FFR gerði grein fyrir því hvort það teldi tilefni til þess að halda kvörtun sinni til streitu og þá um hvaða atriði. Með bréfi, dags. 6. janúar 2012, lýsti FFR þeirri afstöðu sinni að það héldi kvörtuninni til streitu þar sem það teldi að kjararáð hefði ekki uppfyllt lagaskyldu sína með ákvörðuninni frá 21. desember 2011. Sérstaklega voru gerðar athugasemdir við að kjararáð hefði fyrst afturkallað launalækkunina frá og með 1. október 2011 en ekki frá 1. desember 2010 og vísað var til þess að launaþróun hjá viðmiðunarhópum í skilningi 8. gr. laga nr. 47/2006 hafi ekki gefið tilefni til annars en að láta launalækkunina ganga til baka frá og með 1. desember 2010. Þá hafi umrædd launaþróun hjá viðmiðunarhópum verið með þeim hætti að kjararáði hafi borið að taka afstöðu til launahækkunar umfram þá hækkun sem fólst í ákvörðunum ráðsins 28. júní og 21. desember 2011. Ennfremur hafi skort á að gætt hafi verið innbyrðis samræmis í ákvörðunum kjararáðs með tilliti til þeirra ákvarðana sem það hafi tekið um laun þeirra forstöðumanna og framkvæmdastjóra sem færðir hafi verið undir kjararáð með lögum nr. 87/2009. Að síðustu ítrekaði FFR að það teldi að kjararáð hefði ekki farið að stjórnsýslulögum við ákvarðanir sínar og í því efni hafði félagið vísað til reglna um málsraða, andmælarétt og meðalhóf.

Ég hef áður lýst því í áliti þessu að ég fæ ekki séð að það hafi leitt beint af lögum nr. 47/2006 að þeir sem sættu launalækkun á árinu 2009 ættu kröfu um að laun þeirra yrðu færð í fyrra horf þegar þau tímamörk sem leiddu af ákvæðum til bráðabirgða sem sett voru 2008 og 2009 féllu niður. Það var hins vegar verkefni kjararáðs að liðnum þessum tíma að leggja mat á það hvort tilefni væri til breytinga á launum þeirra sem sætt höfðu launalækkuninni og þá með tilliti til þeirra lögmæltu viðmiðana sem kjararáði ber að fylgja. Þegar þessa er gætt þarf í tilefni af kvörtun FFR að taka afstöðu til þess hvort kjararáð hafi, í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á því almennt samkvæmt lögum nr. 47/2006 og í tilefni af erindi FFR um endurskoðun á launum félagsmanna þess, rannsakað málið svo fullnægjandi væri í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá þarf einnig að taka afstöðu til þess hvernig meðferð málsins hafi samrýmst reglum um málshraða og þar með einnig hvort sú frestun sem kjararáð ákvað með úrskurði sínum 28. júní 2011 hafi samrýmst þeim reglum sem kjararáði bar að fylgja.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ég minni á að í stjórnsýslurétti er á því byggt að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til þess að stjórnvald gangi úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3294.)

Í úrskurði kjararáðs frá 28. júní 2011 kemur fram að í tilefni af erindi FFR hafi kjararáð gefið fjármálaráðuneytinu kost á að leggja fram greinargerð og það hafði ráðuneytið gert með bréfi, dags. 29. mars 2011. Er efni bréfsins reifað í úrskurðinum en gerð er grein fyrir þeim hluta hans í kafla II.6. Af úrskurðinum verður ráðið að niðurstaða hans um að sú lækkun launa þeirra sem heyra undir kjararáð og ákveðin var á árinu 2009 skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka var sérstaklega rökstudd með tilvísun til þeirra upplýsinga sem komið hefðu fram í svari ráðuneytisins við þessari fyrirspurn. Hins vegar var sú niðurstaða kjararáðs að laun þeirra sem féllu undir ákvörðunarvald þess skyldu hækka um 4,9% 1. júní 2011 byggð á þeim kjarasamningum sem þá höfðu verið gerðir á hinum almenna vinnumarkaði og við ríkisstarfsmenn um hækkun launa á árinu 2011.

Krafa FFR til kjararáðs um endurskoðun launa forstöðumanna strax í kjölfar þess að bráðabirgðaákvæðin við lög nr. 47/2006 runnu sitt skeið var m.a. studd þeim rökum að leiðrétta bæri laun þeirra til hækkunar í samræmi við launaþróun sem orðið hefði hjá viðmiðunarhópum allt frá því að launalækkunin hefði komið til framkvæmda. Eins og rakið er í kafla III.2 hér að framan óskaði ég sérstaklega í fyrirspurnarbréfi mínu til kjararáðs eftir viðbrögðum við þeim athugasemdum sem FFR hefði sett fram í tilefni af því að 18. febrúar 2011 hefði kjararáð sjálft birt á heimasíðu sinni yfirlit yfir launaþróun embættismanna sem heyrðu undir ráðið og helstu viðmiðunarhópa þeirra. Í sama kafla er gerð grein fyrir svörum kjararáðs.

Samkvæmt lögum er það verkefni kjararáðs að ákveða laun og starfskjör forstöðumanna ríkisstofnana en þessir starfsmenn ríkisins hafa ekki samningsrétt um kjör sín og þeim er óheimilt að efna til eða taka þátt í verkfalli eða öðrum sambærilegum aðgerðum. Það er því alfarið háð ákvörðun kjararáðs hvaða endurgjald forstöðumennirnir fá fyrir það starf sitt. Kjararáð er þó ekki alfarið frjálst að því hvernig það hagar þessum ákvörðunum sínum heldur verða þær að efni til að vera í samræmi við lög, sbr. lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, og undirbúningur þeirra og framsetning verður að uppfylla þær kröfur sem leiða af lögum um kjararáð, ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Ég hef áður vísað til þess hvaða áhrif það er talið hafa á rannsóknarskyldu stjórnvalds ef ákvörðun þess er íþyngjandi og hefur veruleg áhrif á hagsmuni þess sem í hlut á. Þegar litið er til áðurnefndra takmarkana á samningsfrelsi forstöðumanna um laun og önnur starfskjör er ljóst að ákvarðanir kjararáðs um þau málefni þeirra hafa verulega þýðingu um það endurgjald sem þeir fá greitt fyrir að láta ríkinu í té vinnu sína og aflahæfi. Í 8. gr. laga nr. 47/2006 eru kjararáði settar viðmiðanir sem ákvarðanir þess verða að uppfylla. Þótt taka megi undir það með kjararáði að ljóst sé að þessi viðmið fari ekki alltaf saman þá breytir það ekki því að kjararáð þarf við undirbúning ákvarðana sinna að rannsaka sjálfstætt, þá einnig sérstaklega í tilefni af rökstuddum ábendingum sem beint hefur verið til ráðsins, hver hefur orðið þróun mála um þær viðmiðanir sem vísað er til í 8. gr. laganna. Í upphafi 8. gr. segir að við úrlausn mála skuli kjararáð gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu „á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar.? Áður hefur verið bent á að kjararáð skuli við ákvarðanir sínar taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu. Ég tek það fram að ég tel að þær tilvísanir sem koma fram í 8. gr. laga nr. 47/2006, til kjarasamninga og almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði, hljóta eðli málsins samkvæmt að lúta fyrst og fremst að því hvaða almennu breytingar verða á launa- og kjaramálum í samfélaginu, svo sem almennar umsamdar launahækkanir. Enda tekið fram í athugasemdum við 2. mgr. 8. gr. í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 47/2006 að því ákvæði sé „ætlað að mynda almenna umgjörð um ákvarðanir ráðsins í einstökum greinum og veita þannig aðhald.? (Alþt. 132. löggj.þ., þskj. 1046.) Þessar síðastnefndu viðmiðanir breyta því ekki að kjararáð þarf að öðru leyti að uppfylla þær kröfur um viðmiðanir og málsmeðferð, þ.m.t. um rannsókn máls, sem leiða af lögum.

Þrátt fyrir að ég hefði í fyrirspurnarbréfi mínu til kjararáðs óskað sérstaklega eftir að fram kæmi við hvaða laun í þjóðfélaginu kjararáð miðaði þegar ráðið legði mat á laun forstöðumanna ríkisstofnana samkvæmt áðurnefndum mælikvarða 8. gr. um þá sem sambærilegir gætu talist „með tilliti til starfa og ábyrgðar“ komu engar upplýsingar fram um það atriði heldur var aðeins vísað almennt til upplýsingaöflunar við undirbúning almennra ákvarðana ráðsins. Þá var því heldur ekki svarað hvort þær upplýsingar og tilgreiningar ákveðinna starfshópa sem fram komu í því línuriti sem kjararáð sjálft hafði birt 18. febrúar 2011 á heimasíðu sinni um þróun launa frá febrúar 2006 féllu að þeim viðmiðunum sem kjararáð styddist við í þessu efni. Af þessu leiðir að ég hef ekki forsendur til að leggja mat á það hvort kjararáð hafi fyrir þá ákvörðun sem það tók með úrskurði sínum 28. júní 2011 rannsakað nægjanlega, í samræmi við þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga, hver væri staða mála og launaþróun hjá þeim í þjóðfélaginu sem kjararáð byggði á að sambærilegir gætu talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Ég minni jafnframt á að samkvæmt 6. gr. laga nr. 47/2006 skal það af sjálfsdáðum afla sér nauðsynlegra gagna og upplýsinga.

Ég bendi í þessu sambandi á að þrátt fyrir lækkun launa félagsmanna FFR voru starfsskyldur þeirra óbreyttar að lögum. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, ber forstöðumaður ábyrgð á að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf sem ráðherra skal setja sérhverjum forstöðumanni. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Í lok lagagreinarinnar segir að ef útgjöld fara fram úr fjárlagaheimildum, verkefnum stofnunar er ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar telst óviðunandi geti ráðherra veitt forstöðumanni áminningu samkvæmt 21. gr. laganna eða veitt honum lausn frá embætti að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Ég vek athygli á því að í lögunum eru ekki sérstök ákvæði um yfirvinnu forstöðumanna en samkvæmt 17. gr. laganna ákveður forstöðumaður vinnutíma starfsmanna að því marki sem lög og kjarasamningar leyfa og starfsmönnum er skylt að vinna yfirvinnu sem forstöðumaður telur nauðsynlega að vissu hámarki sem tilgreint er í ákvæðinu.

Af þeim lagaskyldum sem hvíla á forstöðumönnum leiðir að starfsskyldur þeirra, umfram það sem gert verður á dagvinnutíma, verða ekki afmarkaðar með sama hætti og í hefðbundnu ráðningarsambandi eða innan sambærilegra reglna og gilda um heimild forstöðumanns að starfsmannalögum til að mæla fyrir um yfirvinnu starfsmanna innan þeirra marka sem kjarasamningar kveða á um. Í tilvikum forstöðumanna ríkisstofnana kemur það í hlut kjararáðs hverju sinni að leggja mat á hvort starfsskyldur og verkefni sem hver einstakur forstöðumaður fer með séu meiri en svo að þau verði að öllu leyti leyst af hendi innan venjubundins vinnuframlags á dagvinnutíma. Samkvæmt reglum kjararáðs eru greiðslur fyrir slíka vinnu ákveðnar í formi eininga nema um sé að ræða greiðslu fyrir tímamælda yfirvinnu. Ég tek það fram að af gögnum sem fyrir liggja um launalækkun forstöðumanna árið 2009 verður ekki séð að fækkun eininga í tilvikum einstakra forstöðumanna hafi verið byggð á gagnaöflun eða mati á því hvert væri umfang og álag í starfi þeirra umfram dagvinnu utan þess að veita þeim andmælarétt um þá tillögu að útfærslu sem kjararáð vann að. Kjararáð gekk hins vegar út frá því að vísbendingar væru um að álag í starfi stofnana og hjá forstöðumönnum hefði að minnsta kosti í einhverjum tilvikum aukist og kæmi til með að aukast. Ráðið tók líka fram að lögin gerðu ekki ráð fyrir að aukið álag hefði áhrif á þá skyldu sem þau legðu kjararáði á herðar. Launalækkunin sem slík leiddi hins vegar ekki til þess að neinar breytingar yrðu á þeim starfsskyldum sem hvíldu á forstöðumönnum og reyndist þeim ekki unnt að sinna þeim innan dagvinnutíma og þeirra eininga sem þeir fengu eftir lækkunina kæmi ekki til sérstakrar greiðslu fyrir það vinnuframlag meðan ákvörðun kjararáðs um fækkun eininganna stæði óbreytt.

Í svari kjararáðs við fyrirspurn minni kom ekki fram á hvaða „lagagrundvelli? kjararáð hefði talið sig geta ráðið máli forstöðumanna ríkisstofnana til lykta í úrskurði sínum frá 28. júní 2011 eingöngu með tilvísun til upplýsinga um lækkun launa ríkisstarfsmanna yfir 400.000 krónur á mánuði. Ég óskaði einnig eftir að kjararáð skýrði hvernig þessi gögn ein og sér og athugun þeirra fullnægði þeim kröfum sem leiddu af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og þá með tilliti til þeirrar efnisreglu sem kjararáði bæri að fylgja samkvæmt 8. gr. laga nr. 47/2006. Í svari kjararáðs er vísað til ákvörðunar kjararáðs frá 21. desember 2011, einkum til kafla V, VII og VIII og svara við tilteknum öðrum spurningum.

Eins og kjararáð tekur fram í úrskurði sínum frá 28. júní 2011 var aðstaðan sú eftir að ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 148/2008 og 127/2009 höfðu fallið úr gildi að „fyrirkomulag launaákvarðana [var]fallið aftur í fyrra horf og [fór] eftir 8. gr. laga um kjararáð eins og hún nú er.? Af þessu leiddi að kjararáð þurfti við mat á því hvort tilefni væri til breytinga á launum forstöðumanna frá því sem þau höfðu verið ákveðin með lækkuninni frá 1. mars 2009 að rannsaka í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga hvort starfsskyldur einstakra forstöðumanna væru á þeim tíma meiri en svo að þær yrðu leystar af hendi á dagvinnutíma og þeim yfirvinnutíma sem greitt var fyrir með þeim einingum sem ákveðnar voru árið 2009. Það skipti jafnframt máli að rannsaka með sama hætti hvert væri þá álag í starfi forstöðumanna og hvort tilefni væri til þess að meta það með öðrum hætti en gert hafði verið í fyrri ákvörðunum kjararáðs, þ.m.t. við fækkun eininga árið 2009. Í svari kjararáðs til mín kemur fram að ráðið aflaði ekki sérstaklega upplýsinga um álag í starfi félagsmanna FFR í tengslum við þá almennu ákvörðun sem það tók með úrskurði 28. júní 2011, þ.m.t. um að láta fækkun eininga frá árinu 2008 standa óbreytta að svo stöddu. Fram kemur að umrætt álag sé skoðað í tengslum við mál einstakra embættismanna. Ég minni hins vegar á að almennt kom ekki til þess að breytingar yrðu á fjölda þeirra eininga sem forstöðumenn fengu greitt fyrir frá 1. mars 2009 og til 1. október 2011.

Ég tel að eins og lagaskyldum kjararáðs var háttað, þegar það tók ákvörðun sína 28. júní 2011, hafi það ekki getað látið hjá líða að hafa áður aflað upplýsinga í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga um hvert væri álag í starfi forstöðumanna á þeim tíma og þar með hvaða möguleika þeir ættu á því að fullnægja þeim starfskyldum sem hvíldu á þeim innan þess starfstíma sem kjararáð hafði metið þeim til launa í formi dagvinnu og eininga. Ég minni á að í erindi FFR til kjararáðs 14. desember 2010 hafði sérstaklega verið bent á að vinnuálag forstöðumanna væri þá meira en áður vegna aðhaldsaðgerða. Undir þetta var tekið í bréfi fjármálaráðuneytisins til kjararáðs, dags. 3. mars 2011, og sagt að ætla mætti að álag hefði aukist hjá sumum stofnunum ríkisins vegna aðstæðna í þjóðfélaginu. Í ljósi þessa hafði kjararáð fengið sérstakt tilefni til þess að kanna hver væru áhrif þessa á álag og vinnutíma forstöðumanna. Kæmu fram upplýsingar við athugun kjararáðs á málinu um að vinnutími forstöðumanna væri umfram það sem kjararáð hafði miðað við í ákvörðunum sínum hlaut að koma til þess að þær upplýsingar yrðu bornar undir viðkomandi ráðuneyti og það var síðan verkefni kjararáðs að taka afstöðu til málsins að fenginni slíkri umsögn og andmælum viðkomandi forstöðumanns við svari ráðuneytisins ef þar komu fram upplýsingar sem voru forstöðumanninum í óhag og afstaða hans til þeirra lá ekki þegar fyrir í málinu.

Ég ítreka vegna þessa atriðis að hafa verður í huga það sem áður sagði um þá stöðu forstöðumanna að þeir njóta ekki samningsfrelsis um kaup sín og kjör eða um vinnutíma. Með lögum eru lagðar á þær ákveðnar starfsskyldur þegar þeir taka við viðkomandi starfi og löggjafinn hefur búið svo um hnútana að laun þeirra og starfskjör séu ákveðin af óháðu stjórnvaldi og þ.m.t. talið gagnvart þeim ráðherra sem fer með fjármál og starfsmannamál ríkisins. Í samræmi við þessa stöðu er á því byggt að þeir starfsmenn ríkisins sem heyra undir ákvörðunarvald kjararáðs um laun og starfskjör búi við það réttaröryggi sem leiðir af stjórnsýslulögum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins við meðferð á málum þeirra.

Í samræmi við framangreint er það einnig niðurstaða mín að þær upplýsingar sem kjararáð fékk frá fjármálaráðuneytinu, og það vísar til í úrskurði sínum um stöðu mála vegna framkvæmdar á launalækkun starfsmanna í stjórnarráðinu og ríkisstofnunum sem voru með laun yfir 400.000 krónur, hafi ekki leyst kjararáð undan því að rannsaka það mál sem hér er fjallað um með ofangreindum hætti. Ég bendi þar sérstaklega á að þær upplýsingar breyttu engu um nauðsyn þess að kanna hvert væri í reynd álag og vinnutími hjá forstöðumönnum og einnig hitt að þeir hópar starfsmanna sem upplýsingar fjármálaráðuneytisins tóku til geta vart talist sambærilegir „með tilliti til starfa og ábyrgðar? enda almennt um að ræða undirmenn þeirra sem ákvörðunarvald kjararáðs tók til. Þá var ljóst af þeim upplýsingum sem fjármálaráðuneytið sendi kjararáði að sú lækkun á launum starfsmanna stjórnarráðsins og ríkisstofnana umfram 400.000 krónur hafði hvorki verið framkvæmd með umsaminni breytingu á kjarasamningum eða með samræmdum hætti. Tilmæli ríkisstjórnarinnar höfðu hljóðað upp á heildarlækkun launa þessara starfsmanna hjá stjórnarráðinu á bilinu 3-10% og lækkun launa yrði almennt meiri í ráðuneytum sem borguðu hærri meðallaun og í tilvikum annarra starfsmanna var fjármálaráðuneytinu og hlutaðeigandi fagráðuneyti falið að útfæra leiðir til að ná samsvarandi lækkun hjá stofnunum ríkisins í samstarfi við forstöðumenn. Fram kemur líka í svari fjármálaráðuneytisins að ekki var gert ráð fyrir að það ráðuneyti hefði eftirlit með því hvernig þessi launalækkun var framkvæmd en í bréfi ráðuneytisins kemur fram að lækkunin hafi verið framkvæmd með því að kjarasamningsbundin laun starfsmanna hefðu haldist óbreytt en yfirvinnutímum eða einingum verið fækkað. Ég vek í þessu sambandi athygli á því að ólíkt því sem er í tilviki forstöðumanna ríkisstofnana ræðst vinnutími ríkisstarfsmanna, og þá líka þeirra sem voru á umræddum tíma með yfir 400.000 krónur í laun, umfram dagvinnu af samkomulagi forstöðumanns og starfsmanns eða ákvörðun forstöðumanns með tilheyrandi skyldu til greiðslu fyrir þá yfirvinnu. Að lögum og samkvæmt kjarasamningum hvílir því ekki skylda á almennum ríkisstarfsmanni að vinna yfirvinnu nema hann fái sérstaka greiðslu fyrir þá vinnu. Forstöðumönnum ber hins vegar að lögum að sinna ákveðnum starfsskyldum og vanræksla á þeim getur leitt til áminningar og viðurlaga gagnvart þeim. Þessar starfskyldur forstöðumanna verða í fæstum tilvikum afmarkaðar við venjubundinn dagvinnutíma en um greiðslur fyrir yfirvinnu eru forstöðumenn háðir ákvörðunum kjararáðs.

Samkvæmt því sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að á hafi skort að það mál sem kjararáð réð til lykta með úrskurði sínum 28. júní 2011, og þar með afgreiðsla þess á erindi FFR frá nóvember og desember 2011 um endurskoðun launa forstöðumanna innan þess, hafi verið rannsakað svo fullnægjandi væri miðað við þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og þeim viðmiðunum sem kjararáði ber að lögum að fylgja við ákvarðanir sínar. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð af gögnum málsins að bætt hafi verið úr þessum annmarka við undirbúning að úrskurði kjararáðs sem kveðinn var upp 21. desember 2011, sérstaklega að því er varðar álag og vinnuframlag forstöðumanna. Ég tek það fram að í gögnum þeim sem kjararáð sendi mér með bréfi, dags. 30. apríl 2012, fylgdi skjal sem ber heitið samanburður á launum kjararáðshópsins og stjórnenda á almennum vinnumarkaði, tekið saman af skrifstofu kjararáðs og lagt fram haustið 2011.

IV.5 Andmælaréttur.

FFR gerir sérstaklega athugasemdir við að kjararáð hafi ekki fylgt reglum um andmælarétt við undirbúning úrskurðar ráðsins frá 28. júní 2011. Eins og áður var lýst óskaði kjararáð eftir upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 24. maí 2011, um lækkun launa hjá þeim starfsmönnum stjórnarráðsins og stofnana ríkisins sem sætt höfðu launalækkun í kjölfar tilmæla ríkisstjórnarinnar í ágúst 2009. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 20. júní 2011, og er gerð grein fyrir efni þess í úrskurði ráðsins og m.a. vísað til þess í rökstuðningi þess fyrir þeirri niðurstöðu að láta þá lækkun launa sem kom til framkvæmda á árinu 2009 hjá sem heyra undir kjararáð ekki ganga til baka að svo stöddu. Í úrskurðinum kemur einnig fram að fulltrúi fjármálaráðuneytisins hafi komið tvisvar á fund með kjararáði og gert grein fyrir því hvernig áðurnefndum tilmælum ríkisstjórnarinnar hefði verið framfylgt. Í tilefni af fyrirspurn minni um hvort FFR hefði verið gefinn kostur á að tjá sig um umrædd svör ráðuneytisins í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga áður en úrskurðurinn frá 28. júní 2011 var kveðinn upp kom fram í svari kjararáðs að svo hefði ekki verið en hins vegar hefði FFR fengið þetta bréf ráðuneytisins til skoðunar haustið 2011 með bréfi, dags. 14. október 2011. Kjararáð svaraði hins vegar ekki spurningu minni um hvernig þetta hefði samrýmst áðurnefndu ákvæði stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Sérstaklega er talið að í þeim tilvikum þegar aðila máls er ókunnugt um ný gögn eða upplýsingar sem hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins sé almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnir og tjá sig um þær. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3296.)

Í stjórnsýslurétti er gjarnan vísað til þess að mjög náin tengsl séu milli rannsóknarreglunnar og reglna um andmælarétt og oft verði mál ekki nægjanlega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn máls, svo og að koma að frekari upplýsingum um málsatvik. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3294.) Almennt verður því að telja að það sé í betra samræmi við þessar reglur stjórnsýslulaga að kjararáð kynni þeim aðilum sem fyrirhuguð ákvörðun þess lítur að eða talsmanni viðkomandi þau gögn og tölulegu upplýsingar sem ráðið hyggst leggja til grundvallar um þá lögmæltu mælikvarða sem fram koma í 8. gr. laga nr. 47/2006.

Með tilliti til stöðu FFR og hagsmunagæslu félagsins fyrir hönd félagsmanna þess verður í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 47/2006 að telja að í því máli sem kjararáð réði til lykta með úrskurði þess frá 28. júní 2011 hafi FFR haft stöðu aðila. Þær upplýsingar sem kjararáð aflaði frá fjármálaráðuneytinu höfðu samkvæmt efni úrskurðarins verulega þýðingu við úrlausn málsins. Það er því niðurstaða mín að kjararáð hafi brotið gegn 13. stjórnsýslulaga með því að veita FFR ekki kost á að koma að andmælum vegna svarbréfs fjármálaráðuneytisins og þeirra gagna sem því fylgdu. Ég tek líka fram að ekki liggur fyrir í gögnum málsins hvaða upplýsingar fulltrúi fjármálaráðuneytisins veitti á þeim tveimur fundum sem hann mætti á og vísað er til í úrskurðinum. Ég get því ekki tekið afstöðu til þess hvort þar hafi verið um að ræða upplýsingar sem kjararáði bar í samræmi við reglur um andmælarétt að gefa FFR kost á að tjá sig um. Ég minni hins vegar í þessu sambandi á þá skyldu til skráningu upplýsinga um málsatvik sem á þessum tíma var í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Ég tek fram að það bætir ekki úr þeim annmarka sem var samkvæmt framansögðu á undirbúningi úrskurðar kjararáðs frá 28. júní 2011 þótt kjararáð veitti FFR tækifæri til að tjá sig um umrætt bréf fjármálaráðuneytisins og gögn sem því fylgdu við undirbúnings annars úrskurðar síðar.

IV.6 Málshraði og frestun afgreiðslu.

Kvörtun FFR beinist sérstaklega að þeim tíma sem það tók kjararáð að verða við erindi félagsins um leiðréttingu á launum félagsmanna þess eftir að þær takmarkanir sem leiddu að bráðabirgðaákvæðum laga nr. 148/2008 og 127/2009 féllu niður og frestun á afgreiðslu málsins með úrskurði kjararáðs 28. júní 2011. FFR gerði kröfu um að launin yrðu leiðrétt til hækkunar þegar síðari lögin runnu sitt skeið á enda eða 30. nóvember 2010. Kjararáð ákvað með úrskurði sínum 28. júní 2011 að sú lækkun sem ákveðin hafði verið frá 1. mars 2009 skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka en með úrskurði 21. desember 2011 ákvað kjararáð að laun og fjöldi eininga þeirra sem heyrðu undir ákvörðunarvald þess yrðu almennt eins og var fyrir lækkunina og gilti sú breyting frá 1. október 2011.

Það er rétt eins og kjararáð segir í svari sínu til mín að í lögum eru ekki sérstök ákvæði um innan hvaða tímamarka kjararáð skuli ljúka afgreiðslu mála sem því berast. Ég tek undir það með kjararáði að því ber að fylgja málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og afgreiða mál eins fljótt og unnt er. Kjararáð bendir á að mál þetta hafi verið þess eðlis að það hlaut að taka tíma að afgreiða það. FFR hafi ekki verið sendar tilkynningar samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga enda hafi kjararáð litið svo á að ekki væri um tafir á afgreiðslu erindisins að ræða.

Í málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga er ekki gengið lengra en svo að ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Það fer síðan eftir eðli hvers máls, og því hvað telja verður hæfilegan og nauðsynlegan tíma fyrir stjórnvald til að rannsaka mál og undirbúa afgreiðslu þess, hvenær telja verður að komið sé að þeim mörkum í tíma að afgreiðsla þess hefur dregist lengur en samrýmist 9. gr. stjórnsýslulaga.

Erindi FFR hafði verið lagt fyrir kjararáð á fundi 30. nóvember 2010 og var fylgt eftir með minnisblaði dagsettu 14. desember 2010. Erindið var síðan ítrekað af hálfu FFR 14. febrúar 2011. Kjararáð kynnti fjármálaráðuneytinu erindi FFR með bréfi, dags. 3. mars 2011, og svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 29. mars 2011. Kjararáð skrifaði ráðuneytinu á ný 24. maí 2011 og óskaði eftir tilteknum upplýsingum vegna framkvæmdar á launalækkun hjá ríkisstarfsmönnum samkvæmt tilmælum ríkisstjórnarinnar frá í ágúst 2009. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 20. júní 2011. Þá komu fulltrúar ráðuneytisins tvisvar á fund ráðsins. Úrskurður ráðsins um að launalækkunin skyldu að svo stöddu ekki ganga til baka er frá 28. júní 2011.

Af úrskurðinum frá 28. júní 2011 verður ráðið að sú niðurstaða að bíða að svo stöddu með að taka efnislega afstöðu til þess hvort leiðrétta ætti laun forstöðumanna ríkisstofnana, vegna þeirrar lækkunar sem komið hafði til framkvæmda 1. mars 2009 og erindi FFR snerist um, byggðist fyrst og fremst á tvennu. Annars vegar vísaði kjararáð til þess að upplýsingar frá fjármálaráðuneytinu gæfu til kynna að sú lækkun sem orðið hefði á launum starfsmanna stjórnarráðsins og ríkisstofnana vegna tilmæla ríkisstjórnarinnar frá ágúst 2009 hefði ekki enn gengið til baka en ráðagerðir væru um breytingar. Hins vegar væri kjararáði ekki „ætlað að vera stefnumótandi um kjaraþróun? og var það vísað til 8. gr. laga nr. 47/2006.

Varðandi það síðara og þá hvort þessi afstaða kjararáðs hafi réttlætt frestun á afgreiðslu þess á erindi FFR bendi ég á að kjararáði hafði í upphafi með ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 148/2008 verið falin stefnumörkun um það hvernig ráðið útfærði „til samræmis? 5-15% launalækkun alþingismanna og ráðherra hjá öðrum sem heyrðu undir ráðið. Kjararáð hafði við þá stefnumörkun valið ákveðna útfærslu sem laut að því að lækka greiðslur til þessara hópa og þar með forstöðumanna ríkisstofnana fyrir yfirvinnu. Það eitt að upplýsingar bentu til þess að tilmæli ríkisstjórnarinnar um launalækkun ríkisstarfsmanna, sem komin voru til eftir að kjararáð kvað upp umræddan úrskurð sinn, hefðu verið framkvæmd með lækkun á yfirvinnugreiðslum og sú lækkun stæði enn, gat ekki leitt til þess að kjararáð léti hjá líða að taka sjálfstætt afstöðu til þess hvort fram væru komin skilyrði til þess að taka þyrfti nýja ákvörðun í tilvikum forstöðumanna ríkistofnana, og þar með þeirra félagsmanna FFR sem erindi félagsins fjallaði um. Sú ákvörðun hlaut í eðli sínu alltaf að vera stefnumótandi um hvort og þá hvernig ætti að hverfa frá lækkun á greiðslum fyrir yfirvinnu til þeirra sem heyra undir ákvörðunarvald kjararáðs. Ég minni líka á að fram voru komnar á þessum tíma upplýsingar um að ákvarðanir kjararáðs um lækkun launa framkvæmdastjóra hlutafélaga í eigu ríkisins hefðu ekki að öllu leyti gengið eftir. Síðast en ekki síst þarf að hafa í huga að lækkun launa þeirra sem heyrðu undir kjararáð byggðist á því að kjararáð var gagnvart forstöðumönnum ríkisstofnana að framfylgja samræmingu sem Alþingi hafði ákveðið með lögum en að baki lækkun launa þess hóps ríkisstarfsmanna sem upplýsingar fjármálaráðuneytisins fjölluðu um lágu aðeins einhliða tilmæli ríkisstjórnarinnar um launalækkun.

Ég hef hér að framan lýst því áliti mínu að skort hafi á að kjararáð uppfyllti þær skyldur sem á því hvíldu um rannsókn þessa máls áður en það kvað upp úrskurð sinn 28. júní 2011. Ég bendi jafnframt á að ef kjararáð taldi á annað borð þörf á að afla þeirra upplýsinga sem það fór fram á frá fjármálaráðuneytinu með bréfi 24. maí 2011 verður ekki af gögnum málsins ráðið að tilefni hafi verið til þess að draga það í nær sex mánuði eftir að erindi FFR kom fram að óska eftir þessum upplýsingum.

Ég hef áður í áliti þessu vísað til þeirrar stöðu sem forstöðumenn ríkisstofnana eru í þar sem þeir njóta ekki samningsfrelsis um launakjör og starfsskyldur þeirra og vinnutími ræðst af lögum en ræðst ekki af hliðstæðum reglum og ákvörðunum sem almennt gilda um starfsmenn, þ.m.t. aðra ríkisstarfsmenn. Forstöðumenn geta heldur ekki beitt hefðbundnum aðferðum launafólks, svo sem verkföllum, til að knýja á um niðurstöðu um kjaramál sín. Þær ákvarðanir sem kjararáð tekur um laun og starfskjör þeirra sem heyra undir ákvörðunarvald þess hafa því verulega þýðingu um hvað þessir einstaklingar bera úr býtum fyrir vinnu sína í þágu ríkisins og þar með hvernig þeir geta nýtt aflahæfi sitt til tekjuöflunar og framfærslu fyrir sig og sína. Þegar stjórnvald fer með ákvörðunarvald af þessu tagi leiða reglur um málshraða í stjórnsýslunni til þess að stjórnvaldi ber að taka slíkar ákvarðanir eins fljótt og unnt er og það verði ekki óeðlilegar tafir á meðferð málsins. Vegna eðlis þeirra ákvarðana sem kjararáð tekur skiptir það einnig máli að þær launabreytingar og þar með einnig ákvarðanir um fjölda greiddra eininga og greiðslur sem taka mið af yfirvinnu og álagi í starfi taki gildi sem næst þeim tíma þegar skilyrði til breytinganna eru komin fram.

Kvörtun FFR beinist að þeim drætti sem varð á því að kjararáð tæki ákvörðun um launabreytingar forstöðumanna eftir að félagið beindi erindi sínu þar um til ráðsins 30. nóvember 2010 með því að kjararáð ákvað með úrskurði sínum frá 28. júní 2011 að launalækkunin frá árinu 2009 skyldi að svo stöddu ekki ganga til baka. Það var svo gert með úrskurði kjararáðs í desember 2011 og gilti sú breyting frá 1. október 2011. Ég hef áður lýst því hvaða ástæður réðu niðurstöðu kjararáðs í fyrri úrskurðinum. Í síðari úrskurðinum var það niðurstaða kjararáðs að „laun flestra viðmiðunarhópa á almennum vinnumarkaði [hefðu] nú hækkað? og með „hliðsjón af þessari hækkun launa á almennum vinnumarkaði og að teknu tilliti til þess að laun starfsmanna Stjórnarráðsins sem lækkuðu í samræmi við tilmæli ríkisstjórnarinnar voru hækkuð 1. október 2011? taldi kjararáð rétt að laun allra sem sættu launalækkun í samræmi við lög nr. 148/2008 hækkuðu frá og með 1. október 2011.

Ég hef hér að framan lýst þeirri afstöðu minni að ég fái ekki séð að þær launabreytingar sem gerðar voru hjá afmörkuðum hópi ríkisstarfsmanna í kjölfar tilmæla ríkisstjórnarinnar frá ágúst 2009 hafi sem slíkar fallið að þeim viðmiðunum sem kjararáð ber lögum samkvæmt að hafa til viðmiðunar við ákvarðanir sínar. Ég fæ því ekki séð að það hafi samrýmst þeim reglum um málshraða sem kjararáði bar að fylgja í þessu máli að fresta afgreiðslu erindis FFR í ákvörðun 28. júní 2011 með vísan til þess að ekki lægi fyrir hver yrðu afdrif mála vegna umræddrar lækkunar launa hjá öðrum ríkisstarfsmönnum. Ég hef jafnframt hér að framan vísað til þess að á hafi skort að kjararáð hafi sýnt fram á til hvaða viðmiðunarhópa það hafi litið áður en ákvörðunin var tekin 28. júní 2011 með tilliti til ákvæða 8. gr. laga nr. 47/2006 í tilviki forstöðumanna og þar með hvaða breytingar hafi almennt orðið á launakjörum þeirra. Í úrskurðinum frá 21. desember 2011 er í sjálfu sér ekki bætt úr þessu atriði heldur aðeins vísað til þess að „laun flestra viðmiðunarhópa á almennum vinnumarkaði [hefðu] nú hækkað.? Ekkert kemur fram í úrskurðinum til hvaða hópa hafi þarna verið horft og þá með tilliti til einstakra starfshópa sem heyra undir kjararáð eða hvernig þessar hækkanir voru metnar tölulega. Ég minni á að í úrskurðinum frá 28. júní 2011 hafði kjararáð hækkað laun þeirra sem undir það heyra til samræmis við þær almennu breytingar sem orðið höfðu með almennum kjarasamningum sem undirritaðir voru vorið 2011. Af því sem rakið hefur verið hér að framan um skort á því að fram hafi komið við hvaða viðmiðunarhópa kjararáð miðar í tilvikum forstöðumanna ríkisstofnana vegna efnisákvæða 8. gr. laga nr. 47/2006 og einnig hver hafi verið þróun launa hjá þessum hópum á því tímabili sem hér skiptir máli er mér ekki unnt að fullyrða að frestun launabreytinganna með úrskurðinum frá 28. júní 2011 og allt til 1. október 2011 hafi samrýmst þeim reglum sem gilda um málshraða.

IV.7 Almennt um málsmeðferð við undirbúning og töku ákvarðana kjararáðs.

Hér að framan hefur sérstaklega verið fjallað um kvörtun FFR vegna tiltekinna starfshátta og ákvarðana kjararáðs. Athugun mín á þessu máli og einnig önnur erindi og kvartanir sem umboðsmanni Alþingis hafa borist frá einstökum forstöðumönnum vegna tafa á afgreiðslu erinda sem þeir hafa sent kjararáði og efnislegrar afgreiðslu á erindunum hafa orðið mér tilefni til þess að setja fram eftirfarandi ábendingar um starfshætti kjararáðs.

Þær athugasemdir sem ég hef gert hér að framan um starfshætti kjararáðs eiga það sameiginlegt að þær beinast að því að ekki liggi nægjanlega ljóst fyrir í samskiptum kjararáðs við þá sem eiga undir ákvörðunarvald þess um laun sín og starfskjör við hvaða viðmiðunarhópa og launabreytingar þeirra kjararáð miðar við í ákvörðunum sínum. Á sama hátt skorti á að kjararáð hafi aflað og lagt mat á hvaða vinnuframlag þeir starfsmenn ríkisins sem heyra undir ráðið þurfa á hverjum tíma að leggja fram til að fullnægja þeim starfsskyldum sem á þeim hvíla. Skortur á því að gætt sé nægjanlega að þessum atriðum af hálfu kjararáðs kann að leiða til þess að mál teljist ekki hafa verið rannsökuð í samræmi við þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga og annmarkar verði á því hvernig andmælaréttur og réttur aðila til aðgangs að gögnum máls er framkvæmdur. Síðast en ekki síst sést af lestri úrskurða kjararáðs að örðugt getur verið að ráða í á hvaða forsendum niðurstöður ráðsins eru byggðar, svo sem um viðmiðunarhópa, launabreytingar þeirra og hvað lagt er til grundvallar um raunverulegt vinnuframlag þeirra sem gegna þeim störfum sem undir kjararáð heyra. Þeir annmarkar sem hér eru gerðir að umtalsefni og þar með skortur á gegnsæi í ákvörðunum kjararáðs eru síðan til þess fallnir að gera þeim sem falla undir ákvörðunarvald kjararáðs erfitt fyrir um nýta t.d. stjórnskrárbundinn rétt sinn til að fá ákvarðanir kjararáðs um mál þeirra prófaðar fyrir dómstólum. Hér verður eins og áður hefur verið bent á að gæta sérstaklega að þeirri stöðu sem þeir sem lúta ákvörðunarvaldi kjararáðs um laun og starfskjör eru í þar sem þeir hafa ekki samningsrétt um kjör sín eða njóta verkfallsréttar.

Í tengslum við athugun mína á kvörtun FFR óskaði ég sérstaklega eftir að kjararáð sendi mér yfirlit yfir þau erindi sem ráðinu bárust á árinu 2011 og lutu að beiðnum um endurskoðun launakjara einstakra forstöðumanna. Af yfirlitinu verður ráðið að þarna hefur verið um að ræða nokkurn fjölda erinda og afgreiðsla þeirra hefur að jafnaði tekið nokkra mánuði og dæmi er um að málum hafi ekki verið lokið innan eins árs frá því erindið barst. Ég ítreka af þessu tilefni þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan um mikilvægi þess að kjararáð hraði afgreiðslu þessara mála eins og kostur er. Þá vek ég einnig athygli á nauðsyn þess að kjararáð gæti að ákvæðum 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um tilkynningar vegna fyrirsjáanlegra tafa á afgreiðslu máls.

Hér að framan hef ég lýst þeirri afstöðu minni að skort hafi á að kjararáð hafi nægjanlega rannsakað hvernig háttað var vinnuframlagi forstöðumanna við undirbúning ákvarðana um launagreiðslur til þeirra og þá einkum fyrir yfirvinnu. FFR hafði í erindi sínu til kjararáðs frá 14. desember 2010 tekið fram að mikilvægt væri að undirbúningur að könnun á álagi og vinnuframlagi forstöðumanna hæfist sem fyrst. Kjararáð hafði í úrskurði sínum frá 23. febrúar 2010 þegar það fjallaði um ákvörðun launa framkvæmdastjóra og annarra sem færðir höfðu verið undir kjararáð með lögum nr. 87/2009 sagt: „Kjararáð telur eðlilegt að einingafjöldi allra þeirra sem heyra undir ráðið verði endurskoðaður eftir 1. desember 2010.? Þetta varð mér tilefni til þess að óska í bréfi, dags. 13. október 2011, eftir upplýsingum frá kjararáði hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar um slíka endurskoðun og ef ekki hvað liði þeim áformum sem fram hefðu komið í tilvitnuðum úrskurði.

Í bréfi kjararáðs til mín, dags. 30. apríl 2012, var því svarað að einingar allra þeirra sem lækkuðu í launum á árinu 2009 hefðu fallið í fyrra horf með ákvörðun ráðsins 21. desember 2011. Sú ákvörðun hefði ekki gilt um hópinn sem færðist til kjararáðs með lögum nr. 87/2009 og fram kom að kjararáð hefði laun þeirra til skoðunar um þessar mundir og þá fjölda eininga og einingaverð sem þá væri lægra en hjá öðrum sem undir ráðið heyra. Ég vek jafnframt athygli á því að í lok úrskurðar kjararáðs frá 21. desember 2011 var tekið fram að í þeim almenna úrskurði væri ekki brugðist við einstaklingsbundnum óskum um endurskoðun launakjara. Samkvæmt þeim upplýsingum sem birtar hafa verið á heimasíðu kjararáðs er ljóst að ráðið hefur á árinu 2012 og það sem af er árinu 2013 fjallað um launakjör ákveðinna forstöðumanna og þar með talið um fjölda þeirra eininga sem þeir fá greiddar. Ég fæ hins vegar ekki séð að kjararáð hafi með öðrum hætti en að framan greinir fjallað almennt um hvort tilefni hafi verið til breytinga á einingafjölda með tilliti til almennrar könnunar á álagi og vinnuframlagi forstöðumanna sem FFR hafði óskað eftir í erindi sínu til kjararáðs frá 14. desember 2010. Fyrirsvarsmenn FFR hafa upplýst mig um að á fundum þeirra með kjararáði hafi ítrekað verið rætt um nauðsyn þess að slík könnun verði framkvæmd.

Ég hef hér fyrr í áliti þessu bent á að þrátt fyrir að það hafi komið fram í úrskurði kjararáðs frá 23. febrúar 2009 um lækkun á fjölda eininga og einingaverðs hjá forstöðumönnum að við setningu laga nr. 148/2008 hafi þegar verið orðið ljóst að álag á stofnanir og forstöðumenn þeirra hefði aukist og mundi sums staðar aukast. Ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum að kjararáð hafi látið meta með heildstæðum hætti hvernig álag og vinnuframlag forstöðumanna hefur þróast frá þessum tíma. Með tilliti til þess fyrirkomulags sem kjararáð hefur sjálft valið í reglum sínum um launaákvarðanir forstöðumanna, þar sem launum er skipt milli mánaðarlauna sem eru ákvörðuð fyrir dagvinnu og eininga fyrir alla yfirvinnu sem starfi fylgir, fæ ég ekki séð að ákvæði laga nr. 47/2006 verði réttilega framkvæmd af hálfu kjararáðs nema ráðið afli upplýsinga um álag og vinnuframlag þeirra sem undir það heyra og þá að minnsta kosti þegar „verulegar breytingar? hafa orðið á störfum þeirra sem úrskurðarvald þess tekur til eins og það er orðað í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 47/2006. Það eitt að færa ákvarðanir um þessi mál til þess horfs sem var fyrir 1. mars 2009 leysir ekki kjararáð undan þessari skyldu. Ég tel því í lok þessa álits rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við kjararáð að bætt verði úr þessu atriði í starfi ráðsins.

Ég ítreka að lokum að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til fjárhæða þeirra launagreiðslna sem kjararáð hefur ákveðið eða fjölda eininga. Þær athugasemdir sem fram koma í þessu áliti lúta að nauðsyn þess að betur sé hugað að undirbúningi slíkra ákvarðana af hálfu kjararáðs og þar með að betur sé gætt að þeim réttaröryggisreglum sem gilda um starfsemi stjórnsýslunnar og þar með kjararáð.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að eftir 30. nóvember 2010, þegar tímabundin ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 148/2008 og nr. 127/2009 runnu sitt skeið á enda, hafi farið um heimildir og hugsanlegar skyldur kjararáðs til að endurskoða og afgreiða beiðnir um endurskoðun launa félagsmanna FFR eftir þeim almennu reglum sem gilda um störf kjararáðs og þá einkum 6., 8., 9. og 10. gr. laga nr. 47/2006. Með hliðsjón af framangreindu auk annarra lagabreytinga og þeirra erinda sem kjararáði höfðu borist, m.a. frá FFR, bar kjararáði því frá þessum tíma að leggja mat á það hvort fram væru komnar breytingar sem gæfu tilefni til þess að taka nýjar ákvarðanir um laun þeirra sem heyrðu undir ráðið, þar á meðal hvort tilefni hafi verið til breytinga á launum þeirra forstöðumanna ríkisstofnana sem sætt höfðu lækkun launa frá 1. mars 2009 samkvæmt úrskurði ráðsins vegna ákvæða laga nr. 148/2008 og 127/2009. Skorti á að það mál sem kjararáð réð til lykta með úrskurði sínum 28. júní 2011, þar á meðal afgreiðsla þess á erindum FFR frá nóvember og desember 2011 þar sem óskað var eftir að kjararáð endurskoðaði laun félagsmanna þess, hafi verið rannsakað svo fullnægjandi væri miðað við þær kröfur sem 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeim viðmiðunum sem kjararáði ber að lögum að fylgja við ákvarðanir sínar.

Þá er það niðurstaða mín að ákveðnar upplýsingar sem kjararáð aflaði frá fjármálaráðuneytinu, og vísað var til í framangreindum úrskurði, hafi ekki leyst kjararáð undan því að rannsaka málið með fullnægjandi hætti. Þær upplýsingar höfðu samkvæmt efni úrskurðarins verulega þýðingu við úrlausn málsins. Kjararáð hafi því brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga með því að veita FFR ekki kost á að koma að andmælum vegna þeirra gagna.

Að lokum er það niðurstaða mín að ekki verði séð að það hafi samrýmst þeim reglum um málshraða sem kjararáði bar að fylgja í málinu að fresta afgreiðslu erindis FFR í ákvörðun hinn 28. júní 2011 með vísan til þess að ekki lægi fyrir hver yrðu afdrif mála vegna tiltekinnar lækkunar launa hjá öðrum ríkisstarfsmönum.

Í álitinu eru sett fram sérstök tilmæli til kjararáðs, sem lúta almennt að starfsháttum ráðsins, í samræmi við þær athugasemdir sem gerðar eru í álitinu og lúta að rannsókn mála samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og skorti á gegnsæi í ákvörðunum þess.

Með vísan til framangreinds og þess að ekki verður séð að kjararáð hafi bætt úr ofangreindum annmörkum á rannsókn málsins, sérstaklega að því er varðar álag og vinnuframlag forstöðumanna, við þá ákvörðun sem kjararáð tók 21. desember 2011 eru það tilmæli mín til kjararáðs að það taki erindi FFR til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá félaginu, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í áliti þessu. Þá eru það jafnframt tilmæli mín að kjararáð hafi þau sjónarmið sem að framan eru rakin framvegis í huga í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Kjararáð sendi svarbréf, dags. 26. júní 2014, í tilefni af fyrirspurn minni um málið. Þar kemur m.a. fram að með bréfi, dags. 28. júní 2013, hafi FFR verið tilkynnt að ekki yrði fallist á beiðni félagsins um að taka erindi félagsins til nýrrar meðferðar. Frá þeim tíma hafi ekki borist frekari erindi frá félaginu en ráðið hafi hins vegar haft erindi einstakra forstöðumanna til umfjöllunar. Í bréfinu segir síðan:

„Í áðurnefndu bréfi kjararáðs frá 28. júní 2013 sem umboðsmaður Alþingis hefur nú þegar undir höndum er leitast við að útskýra muninn á almennum og einstaklingsbundnum ákvörðunum kjararáðs. Í bréfinu segir einnig að fjöldi eininga endurspegli ekki raunvinnutíma viðkomandi forstöðumanns umfram dagvinnu, enda erfitt að mæla slíkt framlag og halda utan um, sérstaklega hjá stjórnendum.

Þær tvær ákvarðanir kjararáðs sem umrætt álit umboðsmanns Alþingis lýtur að eru almennar ákvarðanir sem varða alla þá hópa sem undir kjararáð heyra, svo sem alþingismenn, dómara, presta, sýslumenn, forstöðumenn ríkisstofnana og fleiri. Áréttað skal að við almennar ákvarðanir er útilokað að taka mið af einstaklingsbundnum þáttum í starfi allra þeirra einstaklinga sem undir ráðið heyra. Af því leiðir að við undirbúning þeirra ákvarðana sem kvörtun FFR laut að fór ekki fram sérstök könnun á starfsskyldum, vinnuframlagi eða álagi einstakra félaga í FFR. Hins vegar fór fram könnun á launaþróun í samræmi við þau viðmið sem sett eru í 8. gr. laga um kjararáð sem ráðinu ber að gæta að fara ekki alltaf saman og getur því verið nauðsynlegt að taka tillit til tveggja eða fleiri viðmiða. Kjararáð leggur þannig heildarmat á þær upplýsingar sem fyrir liggja hverju sinni. Upplýsingar sem kjararáð aflar í þessu skyni eru ekki sendar til allra þeirra sem undir ráðið heyra til kynningar eða umsagnar. Álit umboðsmanns Alþingis í umræddu máli hefur ekki breytt verklagi kjararáðs að þessu leyti, en tekið skal fram að meðferð mála sem varða einstaka embættismenn eru með öðrum hætti. Við undirbúning einstaklingsbundinna ákvarðana er viðkomandi embættismanni gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun er tekin. Þá fær hann sendar greinargerðir fjármála- og efnahagsráðuneytis og fagráðuneytis til kynningar og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við efni þeirra.

Fyrirmæli laga um kjararáð nr. 47/2006 um almennt verklag ráðsins hafa að mestu verið óbreytt frá upphafi. Þannig segir í 8. gr. laga um kjararáð, að það skuli við úrlausn mála gæta innbyrðist samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður, og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Við ákvörðun sína skal kjararáð gæta þess að föst laun fyrir dagvinnu, annarra en forseta Íslands, verði ekki hærri en föst laun forsætisráðherra samkvæmt 3. gr. Við ákvörðun launakjara samkvæmt 4. gr. laganna skuli sérstaklega gæta samræmis milli þeirra og þeirra kjara hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkvæmt 3. gr. hins vegar. Þá skuli kjararáð ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði. Í 10. gr. laganna segir að ráðið skuli taka mál til meðferðar þegar því þyki þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald ráðsins tekur til.

Kjararáð ítrekar að í ofangreindum lagareglum felast bein fyrirmæli um málsmeðferð. Hefur ráðið farið eftir þeim reglum og mun gera áfram. Að mati kjararáðs breyta málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga ekki efnisreglum 8. gr. laga um kjararáð.

Hvað varðar álit umboðsmanns Alþingis að öðru leyti hefur kjararáð leitast við að framfylgja lögum sem og almennum tilmælum hans um málsmeðferð hjá kjararáði.“

Þess ber að geta að einn félagsmaður Félags forstöðumanna ríkisstofnana hefur höfðað mál á hendur fjármála- og efnahagsráðherra vegna meintra brota kjararáðs á lögum nr. 47/2006. Stefna í málinu hefur verið þingfest í Héraðsdómi Reykjavíkur þar sem mun að hluta til reyna á sömu efnisatriði og komu til skoðunar við athugun mína á málinu.