Álit

I. Hinn 19. desember 1994 bar A fram kvörtun yfir synjun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna á beiðni hans um lán vegna skólagjalda. Fram kom í kvörtun A að hann hafi fengið lán vegna skólagjalda á meðan á námi hans við M tónlistarháskóla stóð. Því námi lauk í september 1992. Hann hafi síðan sótt um lán vegna skólagjalda í janúar 1994, þegar hann hóf nám við B tónlistarháskóla. Stjórn lánasjóðsins hafnaði beiðni hans með bréfi, dags. 23. desember 1993 á þeim grundvelli, að úthlutunarreglur sjóðsins heimiluðu ekki lánveitingu vegna skólagjalda til grunnháskólanáms eða sérnáms erlendis. Samkvæmt kvörtun A taldi hann nám við B skóla framhald af námi hans við M skóla, og því ætti hann rétt á láni samkvæmt eldri úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna. II. Í bréfi mínu til A, dags. 1. október 1996, segir meðal annars: "Hinn 29. desember 1994 ritaði ég stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að lánasjóðurinn léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar yðar. Í svarbréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 6. janúar 1994, segir meðal annars svo: "Í janúar 1994 hóf [A] nýtt nám við [B]. Hér er um tónlistarháskóla að ræða sem býður m.a. upp á fjögurra ára nám til B.Mus. gráðu. Skólinn hefur ekki metið fyrra nám [A] til styttingar á núverandi námi hans, hann hóf því námið frá grunni. [A] hefur verið synjað um almennt lán vegna skólagjalda til námsins við [B], en hann hefur sótt um og fengið afgreitt lán á markaðskjörum. Samkvæmt úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 1993-1994 er einungis veitt lán vegna skólagjalda erlendis til framhaldsháskólanáms. Samkvæmt grein 4.8.2. eiga þeir námsmenn sem nutu lána vegna skólagjalda á námsárinu 1991-1992 rétt á lánum skv. fyrri reglum þar til þeir hafa lokið námi sínu, enda geri þeir ekki lengra hlé á námi en eitt ár. [A] fékk lán vegna skólagjalda á námsárinu 1991-92 eins og áður sagði. En hann lauk því námi haustið 1992 og á því ekki rétt á undanþágu samkvæmt grein 4.8.2. Þó svo stjórn LÍN féllist á að [A] stundaði nú sama nám og hann stundaði námsárið 1991-92, þá ætti hann samt sem áður ekki rétt á undanþágu skv. grein 4.8.2. þar sem hann hefur gert lengra hlé á námi en eitt ár, þ.e. frá september 1992 til janúar 1994." Athugasemdir yðar við bréf stjórnar lánasjóðsins bárust mér hinn 16. janúar 1996 með bréfi, dags. 3. ágúst 1995. Kemur þar meðal annars fram, hvers vegna þér eruð ósammála þeirri skoðun lánasjóðsins, að nám yðar við [B] teldist nýtt nám. Þá segir í athugasemdum yðar meðal annars svo: "Það er mín skoðun að töf mín og skaði hljóti að skrifast að verulegu leyti á seinagang og upplýsingaskort hjá LÍN. [...] Í bréfi LÍN kemur fram að lengra en eitt ár hafi liðið á milli skóla og af þeim ástæðum einum sé ekki hægt að veita mér lán fyrir skólagjöldum úr eldra kerfi sjóðsins. Ég vil benda á að umboðsmönnum stúdenta í námi erlendis '92 voru ekki, að mér vitandi sendar upplýsingar af hendi LÍN um væntanlegar breytingar á reglum sjóðsins í kjölfar breyttra laga. Lögin voru einungis birt í Stjórnartíðindum, sem er engan veginn nægjanlegt að mínu mati [...]. Það hefði verið eðlilegt og sjálfsagt af sjóðnum að tilkynna umboðsmönnum stúdenta sérstaklega fyrirhugaðar breytingar tímanlega svo að þeir sem ætluðu sér í áframhaldandi nám hefðu haft ráðrúm til að sækja um aðra skóla í tíma." Hinn 13. júní 1995 lauk ég máli yðar, vegna þess að ég leit svo á, að þér hygðust ekki fylgja kvörtun yðar frekar eftir. Þér leituðuð til mín á ný hinn 16. janúar 1996 og ákvað ég að taka málið upp aftur. Af því tilefni óskaði ég eftir því með bréfi, dags. 12. febrúar 1996, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn lánasjóðsins sendi mér þær athugasemdir, sem hún teldi rétt að koma á framfæri vegna bréfs yðar. Svar stjórnar lánasjóðsins barst mér með bréfi, dags. 7. mars 1996. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Samkvæmt grein 4.8.2. í úthlutunarreglum LÍN eiga þeir námsmenn sem nutu lána vegna skólagjalda á námsárinu 1991-1992 rétt á lánum skv. fyrri reglum þar til þeir hafa lokið námi, enda geri þeir ekki lengra hlé á námi en eitt ár. Samkvæmt þessari grein á námsmaður rétt á lánum á almennum kjörum á meðan hann lýkur þeirri námsbraut sem hann fékk lán til að stunda nám á skólaárið 1991-1992. Skipti slíkur einstaklingur um nám áður en hann lýkur viðkomandi námsbraut, heldur hann réttinum svo framarlega sem hann fær fyrra nám að fullu metið til styttingar á nýju námsbrautinni. Ljúki hann hins vegar námi á námsbrautinni, eða skipti hann um nám áður en hann lýkur án þess að fá fyrra nám að fullu metið, á hann einungis rétt á lánum skv. nýju reglunum. [...] [A] telur í bréfi sínu að sjóðurinn hafi ekki kynnt nægjanlega þær breytingar sem gerðar voru á lögum um sjóðinn og úthlutunarreglum vorið 1992. Lögin og úthlutunarreglurnar voru auglýst í stjórnartíðindum. Auk þess var töluverð umfjöllun í almennum fjölmiðlum um þessar breytingar og námsmannasamtökin kynntu þessar breytingar í blöðum sínum. Sjóðurinn gaf út sérstakan upplýsingabækling, "Úthlutunarreglur LÍN 1992-1993. Hvernig eru þær? Hvað hefur breyst?" [...] Þessi bæklingur var sendur til allra þeirra námsmanna sem sóttu um lán á námsárinu 1992-1993, einnig lá hann frammi í afgreiðslu sjóðsins, sendiráðum Íslands erlendis og í bankaútibúum hér á landi. Þessu til viðbótar gaf sjóðurinn út bækling með úthlutunarreglunum og lögunum í heild sinni. Sjóðurinn birti einnig í dagblöðum auglýsingar þar sem fólk var hvatt til að kynna sér þær breytingar sem gerðar höfðu verið. Stjórn sjóðsins getur því ekki fallist á, að sjóðurinn hafi ekki kynnt nægjanlega þessar breytingar." Athugasemdir yðar við bréf stjórnar lánasjóðsins bárust mér með símbréfi hinn 15. júní 1996. Athugasemdir stjórnar lánasjóðsins vegna þess bréfs yðar bárust mér með bréfi, dags. 16. ágúst 1996. III. Lög nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, felldu úr gildi lög nr. 72/1982, um námslán og námsstyrki. Var reglum um námslán þar talsvert breytt, meðal annars í því skyni að draga úr fjárþörf lánasjóðsins. (Alþt. 1991, A-deild, bls. 2019-2022.) Í lögum nr. 21/1992 er vald til að setja reglur um framkvæmd laganna og til nánari útfærslu framselt stjórn lánasjóðsins í nokkrum mæli. Segir í 2. mgr. 2. gr. laganna, að stjórn sjóðsins setji nánari reglur um, til hvaða sérnáms skuli lánað. Í 3. mgr. 3. gr. segir, að stjórn sjóðsins setji nánari ákvæði um úthlutun námslána og er það jafnframt tiltekið sérstaklega sem eitt af hlutverkum stjórnarinnar í 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. Þá er ráðherra veitt heimild í 1. mgr. 16. gr. til að setja með reglugerð frekari ákvæði um framkvæmd laganna. Í 2. mgr. 16. greinar er sjóðstjórn loks gert að setja reglur um önnur atriði, er greinir í lögunum og reglugerð skv. 1. mgr. 16. gr., og gefa þær árlega út, samþykktar af ráðherra. IV. Kvörtun yðar beinist að þeirri ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að veita yður ekki almennt lán vegna skólagjalda samkvæmt eldri úthlutunarreglum sjóðsins, eins og þér óskuðuð og að framan hefur verið rakið. Ákvörðun stjórnar lánasjóðsins er tekin, eins og fram kemur í gögnum málsins, með stoð í grein 4.8.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir námsárið 1993-1994, sem settar eru með stoð í lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Ég lít svo á, að ekki sé tilefni til, að því er snertir kvörtun yðar, að fjalla sérstaklega um úthlutunarreglur lánasjóðsins frá árinu 1992-1993 og birtingu þeirra, þar sem þær voru ekki í gildi, er þér sóttuð um umrætt lán. Verður hér fyrst og fremst litið til úthlutunarreglna lánasjóðsins fyrir námsárið 1993-1994, sem voru gildandi reglur, þegar stjórn lánasjóðsins synjaði erindi yðar. Verður þó hér stuttlega rakin forsaga þess ákvæðis úthlutunarreglnanna, sem kemur til athugunar í máli yðar. Í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 1991-1992, sem settar voru með stoð í lögum nr. 72/1982, um námslán og námsstyrki, segir í grein 4.8. meðal annars svo: "Lán vegna skólagjalda eru aðeins veitt til háskólanáms og sérnáms erlendis sem ekki verður stundað á Íslandi." Í úthlutunarreglum lánasjóðsins frá 1992-1993, sem settar voru með stoð í lögum nr. 21/1992, segir í grein 4.8. svo: "Lán vegna skólagjalda erlendis umfram fenginn styrk eru aðeins veitt til framhaldsháskólanáms. [...] Þeir sem fyrir útgáfu úthlutunarreglna 1991 fengu hærri skólagjaldalán, munu fá skólagjaldalán afgreidd eftir fyrri reglu til að ljúka núverandi námi." Í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir árið 1993-1994, sem settar voru með stoð í lögum nr. 21/1992, var aukið við grein 4.8. Í grein 4.8.2. segir svo: "Þeir námsmenn sem nutu lána vegna skólagjalda á námsárinu 1991-92 eða fyrr eiga rétt á lánum skv. fyrri reglum þar til þeir ljúka námi. [...] Geri námsmaður lengra hlé á námi sínu en 1 ár missir hann þennan rétt." Í gögnum málsins kemur fram, að þér lögðuð stund á tónlistarnám við M og síðan við B. Hér verður ekki lagt mat á það, hvort um sama nám var að ræða eða ekki. Aftur á móti er ljóst, að þér lögðuð ekki stund á nám frá því í september 1992 þar til í janúar 1994, og verður að líta svo á, að þér hafið gert lengra hlé á námi yðar en eitt ár. Er það því skoðun mín, að þér fullnægið ekki skilyrðum greinar 4.8.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir árið 1993-1994 til að njóta almenns láns vegna skólagjalda skv. gr. 4.8. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þá ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að synja umsókn yðar um almennt lán vegna skólagjalda. Úthlutunarreglurnar fyrir námsárið 1993-1994 voru staðfestar af menntamálaráðherra hinn 21. maí 1993 og birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 211/1993. Í 7. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, segir að birt fyrirmæli skuli binda alla frá og með 1. degi þess mánaðar, þegar liðnir eru 3 almanaksmánuðir hið skemmsta frá útgáfudegi þess blaðs Stjórnartíðinda, er fyrirmælin voru birt, nema þau geymi aðrar ákvarðanir um gildistöku sína. Þegar stjórn lánasjóðsins synjaði umsókn yðar um almennt lán vegna skólagjalda, höfðu úthlutunarreglurnar fyrir námsárið 1993-1994 því tekið gildi. V. Samkvæmt gögnum málsins lukuð þér námi frá M 19. september 1992. Hinn 10. júní 1993 voru úthlutunarreglurnar fyrir námsárið 1993-1994 birtar í Stjórnartíðindum. Eins og að framan er rakið, var það nýmæli í reglunum, að geri námsmaður lengra hlé á námi sínu en eitt ár, missi hann rétt sinn til að fá lánað samkvæmt fyrri reglum, hafi hann haft slíkan rétt. Þegar reglurnar voru birtar í Stjórnartíðindum, höfðuð þér ekki stundað nám í tæplega níu mánuði. Höfðuð þér því nauman tíma til að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að halda réttindum þeim, sem þér áttuð samkvæmt 1. málsl. greinar 4.8.2. í úthlutunarreglunum. Eins og ég benti á í áliti mínu frá 12. febrúar 1996 (mál nr. 857/1993), tel ég ástæðu til að leggja áherslu á nauðsyn þess, að námsmönnum sé unnt að sjá fyrir, hvaða reglur muni gilda um rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna. Í því sambandi hef ég bent á, að oft verða stúdentar að sækja um erlenda háskóla með u.þ.b. eins árs fyrirvara. Reglur um námslán tóku, eins og áður sagði, miklum breytingum með lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og reglugerð nr. 210/1993, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Úthlutunarreglur lánasjóðsins, sem síðan hafa verið settar með stoð í lögunum og reglugerðinni, eru ekki eins stöðugar og fyrirsjáanlegar námsmönnum og æskilegt væri. Hef ég af því tilefni ritað stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf, þar sem ég árétta þau tilmæli mín til stjórnar lánasjóðsins, að hún hafi framangreint sjónarmið í huga, þegar fyrirhugaðar eru breytingar á framkvæmd eða reglum um lánasjóðinn, þ.e. að því marki, sem breytingar eru heimilar í lögum og reglum um sjóðinn. VI. Samkvæmt framansögðu tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að synja umsókn yðar um almennt lán vegna skólagjalda, þar sem þér fullnægðuð ekki skilyrðum greinar 4.8.2. í úthlutunarreglum sjóðsins námsárið 1993-1994, sem settar voru með löglegum hætti. Þegar af þeirri ástæðu tel ég ekki tilefni til að fjalla um það álitaefni, hvort líta beri á nám yðar við B sem nýtt nám eða framhald á fyrra námi."