Álit

I. Kvörtun

Hinn 16. febrúar 2012 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 18. janúar 2012 í máli nr. 65/2011. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 12. apríl 2011 um að fella niður bótarétt hennar í tvo mánuði á þeim grundvelli að hún hefði hætt námi án gildra ástæðna. Með úrskurðinum var henni jafnframt gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. janúar til 28. febrúar 2011 að fjárhæð 240.175 kr., en þá var hún skráð í 20 ECTS-eininga nám án þess að fyrir lægi námssamningur við Vinnumálastofnun.

Hinn 1. mars 2013 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. maí 2013.

II. Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um að gera námssamning við Vinnumálastofnun í janúar 2010 er hún stundaði fjarnám við félags- og mannvísindadeild Háskóla Íslands samhliða því að fá greiddar atvinnuleysisbætur. Hinn 19. janúar 2010 samþykkti stofnunin að leyfa henni að stunda 20 ECTS-eininga nám á vorönn það ár og þá með því skilyrði að hún yrði að sæta 66,6% skerðingu á bótum. Á haustönn 2010 átti hún aftur í samskiptum við Vinnumálastofnun vegna náms við Háskóla Íslands. Þá var hún skráð í einn áfanga til 10 ECTS-eininga en óskaði eftir upplýsingum hjá Vinnumálastofnun um hvort hún gæti skráð sig í annan áfanga til að taka próf. Henni var tjáð að það gæti hún ekki nema að bætur myndu skerðast. Þá var henni jafnframt sagt að hún þyrfti að skila inn staðfestingu á skráningu í námskeið og fjölda eininga. Hinn 24. nóvember 2010 gerði A að nýju námssamning við Vinnumálastofnun vegna náms á haustönn það ár. Við samkeyrslu atvinnuleysisskrár við nemendaskrá Háskóla Íslands í lok febrúar 2011 kom í ljós að A var skráð í 20 ECTS-eininga nám við skólann á vorönn það ár. Samhliða því fékk hún greiddar atvinnuleysisbætur en hafði þá ekki gert námssamning við Vinnumálastofnun. Vinnumálastofnun ritaði henni því bréf 24. febrúar 2011 þar sem henni var tilkynnt um að slíkt samrýmdist ekki lögum. Hún var beðin um að hafa samband við ráðgjafa hjá Vinnumálastofnun og skila inn staðfestingu á einingafjölda. Í framhaldi af því yrði tekin ákvörðun um hvort henni væri heimilt að stunda nám samhliða því að fá greiddar bætur. Eftir að A barst bréfið skráði hún sig úr tveimur námsáföngum og lagði fram skýringar með bréfi sem staðfest var móttekið hjá Vinnumálastofnun 2. mars 2011. Þar tók hún fram að hún hefði skráð sig til náms í þremur námskeiðum í japönsku sem hefðu samanlagt numið 20 ECTS-einingum. Hún hefði vegna fyrri samskipta við Vinnumálastofnun verið meðvituð um að hún mætti ekki stunda nám umfram 10 ECTS-einingar og hefði ávallt haft í hyggju að skrá sig úr tveimur áföngum af þremur. Hún hefði hins vegar haft til 1. apríl 2011 til að ákveða úrsögn úr námskeiðunum. Hún hefði ekki gert sér grein fyrir að hún þyrfti að gera Vinnumálastofnun grein fyrir námi sínu fyrir þann tíma. Hún hefði ávallt ætlað að sinna upplýsingaskyldu sinni eins og hún hefði gert í fyrri samskiptum við stofnunina vegna náms síns við Háskóla Íslands.

Hinn 12. apríl 2011 ákvað Vinnumálastofnun að fella bótarétt A niður í tvo mánuði og gera henni að endurgreiða atvinnuleysisbætur sem hún fékk greiddar á tímabilinu 1. janúar 2011 til 28. febrúar 2011. Í ákvörðun stofnunarinnar sagði meðal annars:

„Með vísan til þess að þú sagðir þig úr námi að hluta er réttur þinn til atvinnuleysisbóta [...] felldur niður í 2 mánuði frá [19.04.2011], sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknarinnar. Ákvörðun þessi er tekin á grundvelli 1. mgr. 55. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

[...]

Samkvæmt ofangreindu, fékkst þú ofgreiddar atvinnuleysisbætur frá 01.01.2011-28.02.2011, áður en þú sagðir þig úr námi, samtals 240.175 kr. sem verður innheimt samkvæmt 3. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar [...]“

A kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar 21. apríl 2011 til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Með bréfi 29. apríl 2011 til Vinnumálastofnunar óskaði úrskurðarnefndin eftir öllum gögnum málsins og gaf stofnuninni kost á að tjá sig um kæruna. Greinargerð Vinnumálastofnunar af þessu tilefni barst nefndinni 27. júní 2011 og var send A til umsagnar samdægurs.

Með úrskurði 18. janúar 2012 staðfest úrskurðarnefndin ákvörðun Vinnumálastofnunar. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir:

„Málið lýtur að túlkun á 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. a-lið 18. gr. laga nr. 134/2009, en hún er svohljóðandi:

„Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur hætt námi, sbr. c-lið 3. gr., án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur. Staðfesting frá viðkomandi skóla um að námi hafi verið hætt skal fylgja umsókninni.“

Almenn lagarök mæla með því að ákvæði 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um niðurfellingu bótaréttar skuli fyrst og fremst beitt þegar viðkomandi einstaklingur hættir námi, sbr. c-lið 3. gr. laganna, og sækir í kjölfar þess um atvinnuleysisbætur. Í athugasemdum við 55. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar segir að þeir sem hætta námi án þess að hafa til þess gildar ástæður þurfi að sæta sams konar biðtíma og þeir sem hætta störfum án gildra ástæðna, sbr. 54. gr. frumvarpsins. Vísað er til umfjöllunar um 54. gr. laganna í því sambandi. Þar kemur fram að erfiðleikum sé bundið að skilgreina nákvæmlega gildar ástæður í lögum og reglugerðum og því þurfi að meta hvert tilvik fyrir sig. Orðalagið „gildar ástæður“ hefur verið skýrt þröngt sem þýðir að fá tilvik falla þar undir. Af framangreindu er ljóst að ef ekki liggja fyrir veigamiklar ástæður fyrir því að námi er hætt, þarf umsækjandi um atvinnuleysisbætur að sæta biðtíma eftir atvinnuleysisbótum.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi hafði verið upplýst af Vinnumálastofnun um takmarkaðan rétt atvinnuleitanda til þess að stunda nám samhliða því að þiggja greiðslu atvinnuleysisbóta. Kærandi hefur fært fram þau rök að hún hafi skráð sig í 20 ECTS eininga nám sem hún hafi ávallt ætlað að skrá sig úr að hluta, en þetta fyrirkomulag hafi verið nauðsynlegt sökum þess hvernig umræddu námi við háttað við Háskóla Íslands. Ekki er fallist á þau rök, enda ljóst að kæranda var í lófa lagt að upplýsa Vinnumálastofnun um nám sitt og fyrirkomulag þess. Ekki er heldur fallist á að sú ráðstöfun kæranda að skrá sig úr námi að hluta til, í þeim tilgangi að halda rétti til greiðslu atvinnuleysistrygginga, geti almennt talist til gildra ástæðna í skilningi 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Það er mat úrskurðarnefndarinnar að þær ástæður sem kærandi hefur fært fram séu ekki gildar í skilningi 1. mgr. 55. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og ber því að láta kæranda sæta tveggja mánaða biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysistrygginga.

Í 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fjallað um leiðréttingu á atvinnuleysisbótum en hún hljóðar svona:

„Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar segir í umfjöllun um 39. gr. að gert sé ráð fyrir því að hinn tryggði endurgreiði Atvinnuleysistryggingasjóði þær fjárhæðir sem ofgreiddar eru í þeim tilvikum er hann fékk hærri greiðslur úr sjóðnum en honum bar. Jafnframt segir að þetta eigi við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi fékk greiddar atvinnuleysisbætur á því tímabili er hún var skráð í 20 ECTS eininga nám án þess að fyrir lægi námssamningur við Vinnumálastofnun og uppfyllti því ekki skilyrði laganna. Í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ber kæranda því að endurgreiða þá fjárhæð sem Vinnumálastofnun hefur krafið hana um.“

III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða

Með bréfi 30. mars 2012 óskaði umboðsmaður Alþingis eftir upplýsingum og skýringum frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða vegna málsins. Meðal annars var óskað upplýsinga um hvort litið hefði verið til þess að nemendur hefðu almennt nokkuð svigrúm til að skrá sig til náms í fleiri einingum en þeir síðan þreyta próf í og hvort nefndin hefði aflað upplýsinga um hvort rétt væri, sem fram kæmi í kvörtun A, að síðasti úrsagnardagur námskeiða í náminu sem hún stundaði við Háskóla Íslands hefði verið 1. apríl 2011. Í skýringum nefndarinnar 23. október 2012. segir:

„Hér verður fyrst og fremst að horfa til þeirrar meginreglu laganna að þeir sem stunda nám sem er 20 ECTS einingar eða meira eigi ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Jafnframt verður að horfa til þeirrar meginreglu laganna að bótaþegar upplýsi Vinnumálastofnun um hagi sína og allt það sem getur haft áhrif á rétt þeirra til atvinnuleysisbóta. Bótaþegi skal upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, svo sem um námsþátttöku, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Þessi upplýsingaskylda bótaþega er afar mikilvæg fyrir alla framkvæmd atvinnubótakerfisins og má í mörgu líkja réttarsambandi Vinnumálastofnunar og bótaþega við samband vinnuveitanda og launþega.

Ef bótaþegi er skráður í fleiri einingar náms en honum er heimilt að stunda samkvæmt lögunum eru það vísbendingar um að hann eigi ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Í samræmi við ofangreindar meginreglur um hámarks einingafjölda náms og ríka upplýsingaskyldu bótaþega verður að gera þá kröfu að bótaþegi upplýsi Vinnumálastofnun um þá sérstöku stöðu að hann sé skráður í fleiri einingar en honum er heimilt en hann ætli sér þó ekki að stunda fleiri einingar en heimilt er. Aðeins þannig getur Vinnumálastofnun metið áhrif þeirrar stöðu á rétt hans til bóta þrátt fyrir námshlutfallið.

Þess má geta að ekki er vitað hvort reynt hafi á slíka upplýsingagjöf hjá Vinnumálastofnun né hver líkleg vinnubrögð væru við slíkri upplýsingagjöf. Ekkert hefur komið fram í málinu er bendir til þess að kærandi hafi upplýst Vinnumálastofnun um þau áform sín að segja sig úr hluta þeirra eininga sem hún var skráð í. Það var ekki fyrr en athugasemdir voru gerðar við námshlutfall hennar sem hún greindi frá þessari fyrirætlun sinni.

Ef bótaþegum væri án takmarkana heimilt að skrá sig í nám og segja sig úr einingum umfram hámark innan frests til úrsagnar væri verulega dregið úr möguleikum stjórnvalda til að hafa eftirlit með notkun bótakerfisins. Mörg fög háskólanáms fara þannig fram að ekki er sérstaklega fylgst með mætingu og því er ekki unnt að tryggja fullnægjandi rannsókn á tímasókn allra námskeiða. Þannig væri hvorki unnt að rannsaka hvort nemandi hafi mögulega aðeins setið námskeið undir hámarksfjölda eininga, né væri unnt að útiloka að nemandi sæti í reynd fleiri námskeið en honum væri heimilt. Um síðar nefnda tilvikið má hér einnig nefna að slík námsseta hefði vafalítið áhrif á skyldu bótaþega til að vera í virkri atvinnuleit, sem er ein af grunnskyldum þeirra sem þiggja atvinnuleysisbætur. Án þess að ætla nokkrum það að hafa rangt við væri með þessu opnaður sá möguleiki að nemendur stundi nám sem er meira en 20 ECTS einingar en segi sig úr umframeiningum komi til þess að athugasemdir eru gerðar vegna töku atvinnuleysisbóta.

[...]

Eins og áður hefur verið rakið er rík áhersla lögð á upplýsingaskyldu bótaþega gagnvart Vinnumálastofnun. Ekkert bendir til þess að kærandi hafi upplýst um þá fyrirætlun sína að stunda aðeins 10 ECTS [eininga nám]. Það var fyrst eftir að rannsókn Vinnumálastofnunar hófst sem þær skýringar hennar komu fram að hún hafi aðeins ætlað að stunda hluta þeirra eininga sem hún var skráð í. Af þessum sökum hefur það ekki þýðingu í málinu hvort hún hafi enn átt möguleika á því að skrá sig úr náminu. [...]“

Umboðsmaður óskaði einnig eftir skýringum á því hvers vegna ekki kom til greina að greiða A skertar atvinnuleysisbætur í hlutfalli við umfang námsins sem hún var skráð í á umræddu tímabili frekar en að fella bótarétt hennar niður. Í skýringum nefndarinnar segir:

„Í 3. mgr. 52. gr. laganna segir að Vinnumálastofnun sé heimilt að meta þegar sérstaklega stendur á hvort sá er stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna. Ákvæðið verður ekki skýrt með öðrum hætti en að þegar fullum 20 ECTS einingum er náð sé ekki lengur heimilt að stunda nám samhliða töku atvinnuleysisbóta. Kærandi var skráð í fullar 20 ECTS einingar og því kom ekki til greina að meta stöðu hennar sérstaklega samkvæmt 3. mgr. 52. gr. laganna.“

Þá óskaði umboðsmaður nánari skýringa á því hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri afstöðu nefndarinnar að A hefði hætt námi í skilningi 1. mgr. 55. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í skýringum nefndarinnar segir:

„Í málinu kemur fram að kærandi hafi ákveðið að segja sig úr einingum umfram 10 ECTS í þeim tilgangi að geta áfram þegið atvinnuleysisbætur. Vel þekkt er sú túlkun laga um atvinnuleysisbætur að það geti ekki talist gild ástæða til að segja sig úr námi að með slíkri úrsögn verði tryggður réttur til atvinnuleysisbóta. Í samræmi við skýrt ákvæði 55. gr. laganna gat kærandi ekki án viðurlaga sagt sig úr námi að hluta í þeim tilgangi að tryggja rétt sinn til atvinnuleysisbóta. Ekki var hjá því komist að beita hana lögbundnum viðurlögum við slíkri úrsögn.“

Athugasemdir A bárust 11. nóvember 2012. Gögn málsins bárust umboðsmanni síðan með bréfi úrskurðarnefndarinnar 6. desember 2012.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar

Staðfesting úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða á ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður bótagreiðslur til A í tvo mánuði er byggð á því að hún hafi hætt námi sínu við Háskóla Íslands án gildra ástæðna. Athugun mín hefur beinst að því hvort úrskurður nefndarinnar sé byggður á réttum lagagrundvelli. Þá mun ég fjalla um þá ákvörðun að gera A að endurgreiða atvinnuleysisbætur sem hún fékk greiddar á því tímabili sem hún var skráð í 20 ECTS-eininga nám við Háskóla Íslands.

2. Lagagrundvöllur málsins

Um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga gilda lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Markmið laganna er að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt, sbr. 2. gr., að því gefnu að þeir uppfylli skilyrði laganna fyrir atvinnuleysistryggingum.

Mælt er fyrir um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna í III. kafla laga nr. 54/2006. Bótaréttur umsækjanda sem uppfyllir hin almennu skilyrði kann þó að sæta takmörkunum. Annars vegar kann að vera að tilvik hans falli undir ákvæði IX. kafla laga nr. 54/2006. Hins vegar kann honum að vera gert að sæta biðtíma í upphafi bótatímabils, sbr. X. kafla laganna.

Í IX. kafla laga nr. 54/2006 er mælt fyrir um tilvik sem leiða til takmörkunar á atvinnuleysistryggingum, þ. á m. þegar umsækjandi stundar nám. Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laganna er það meginregla að námsmenn séu ekki tryggðir á sama tímabili og þeir stunda nám sitt, enda sé það ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar. Frá þessari reglu eru gerðar tilteknar undantekningar í 2. og 3. mgr. 52. gr. laganna. Þannig er hinum tryggða heimilt að stunda nám á háskólastigi sem nemur að hámarki 10 ECTS-einingum á námsönn enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, sbr. 2. mgr. 52. gr. Í 3. mgr. 52. gr. er síðan mælt svo fyrir að Vinnumálastofnun sé heimilt að meta þegar sérstaklega stendur á hvort sá er stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Skilyrði er að námið kunni að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar og skal hinn tryggði leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Hinn tryggði á þá rétt til skertra atvinnuleysisbóta fyrir sama tímabil og skal Vinnumálastofnun meta skerðinguna á tryggingahlutfalli sem hann á rétt til samkvæmt 15. eða 19. gr. laganna í samræmi við umfang námsins.

Í X. kafla laga nr. 54/2006 er fjallað um biðtíma eftir atvinnuleysisbótum. Ákvæði 1. mgr. 55. gr. laganna hljóðar svo:

„Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum en hefur hætt námi, sbr. c-lið 3. gr., án gildra ástæðna skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur, sbr. þó 4. mgr. Staðfesting frá viðkomandi skóla um að námi hafi verið hætt skal fylgja umsókninni.“

Í athugasemdum við 55. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 54/2006 segir að eðlilegt þyki að þeir sem hætta í námi án þess að hafa til þess gildar ástæður þurfi að sæta sams konar biðtíma og þeir sem hætta störfum án gildra ástæðna og skipti þá ekki máli hvenær á námsönn hlutaðeigandi hættir námi. Gert sé ráð fyrir að vottorð frá hlutaðeigandi skóla um að hann hafi hætt námi fylgi umsókninni. Að öðru leyti er vísað til athugasemda við 54. gr. frumvarpsins. Í athugasemdum að baki því ákvæði kemur fram að með því að gera umsækjanda að sæta biðtíma sé undirstrikað það markmið vinnumarkaðskerfisins að stuðla að virkri atvinnuþátttöku fólks. Í ljósi þess sé ekki gefinn kostur á að fólk segi upp starfi sínu til að fá greiddar atvinnuleysisbætur án þess að sérstakar ástæður liggi að baki uppsögninni í tilvikum þegar annað starf er ekki í boði. (132. löggjafarþing, þskj. 1078.)

Í XI. kafla laga nr. 54/2006 er fjallað um viðurlög sem eru lögð á atvinnuleitanda í tilefni af háttsemi sem er andstæð atvinnuleysistryggingalöggjöfinni. Í 1. mgr. 59. gr. kemur fram að sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar samkvæmt 14. gr. laganna eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt 39. gr. laganna.

Sá efnislegi munur er á ákvæðum 55. og 59. gr. laga nr. 54/2006 að fyrrnefnda ákvæðið felur í sér þá takmörkun á bótarétti atvinnuleitanda í upphafi bótatímabils að greiðslur bóta til hans hefjast ekki fyrr en að tilteknum tíma liðnum þar sem hann hefur hætt námi án gildra ástæðna. Síðarnefnda ákvæðið felur aftur á móti í sér að atvinnuleitandi sem fær greiddar atvinnuleysisbætur missir bótarétt sinn um tiltekinn tíma vegna þess að hann hefur ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni samkvæmt atvinnuleysistryggingalöggjöfinni með fullnægjandi hætti. Ákvæðin beinast því að mismunandi atvikum og eru skilyrði fyrir beitingu þeirra efnislega ólík.

Með framangreind lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég nú að atvikum málsins.

3. Lagagrundvöllur úrskurðar í máli A

Niðurstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða um að fella niður bótagreiðslur til A í tvo mánuði er byggð á því að hún hafi skráð sig úr námi að hluta „í þeim tilgangi að halda rétti til greiðslna atvinnuleysistrygginga“ og að slíkt geti almennt ekki talist til gildra ástæðna fyrir því að hætta námi í skilningi 1. mgr. 55. gr. laga nr. 54/2006. Eins og áður er rakið tekur þetta ákvæði hins vegar til þeirra tilvika þegar einstaklingur, sem stundar nám, hættir því án gildra ástæðna og sækir um atvinnuleysisbætur. Verður hann þá að sæta tilteknum biðtíma eins og þeir sem hætta störfum með sama hætti. Þetta úrræði Vinnumálastofnunar er því annars eðlis og ólíkt þeim viðurlögum sem stofnuninni er heimilt að beita í tilefni af því þegar einstaklingur, sem þegar þiggur atvinnuleysisbætur, verður uppvís að brotum gegn þeim skyldum sem hvíla á honum samkvæmt lögum nr. 54/2006 eða reglum settum samkvæmt þeim, til dæmis að láta hjá líða að sinna upplýsingaskyldu sinni gagnvart stofnuninni, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 59. gr. laga nr. 54/2006.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar og úrskurður úrskurðarnefndarinnar eru hvor tveggja reist á því að A hafi hætt námi á vorönn 2011 án gildra ástæðna í merkingu 1. mgr. 55. gr. laga nr. 54/2006. Staðan í máli hennar var hins vegar sú að því var borið við af hálfu Vinnumálastofnunar að hún stundaði nám í ríkari mæli en henni var heimilt samhliða töku atvinnuleysisbóta og án þess að hafa gert námssamning við stofnunina. Eins og skýringar úrskurðarnefndarinnar gefa til kynna snýst mál hennar því í reynd um það hvort hún hafi sem tryggður einstaklingur, sem naut greiðslna á grundvelli laga nr. 54/2006, upplýst með nægilegum hætti um nám sitt og gert viðhlítandi ráðstafanir til að henni væri fært að stunda það samhliða töku atvinnuleysisbóta. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar er þannig lögð áhersla á að A hafi ekki gætt að upplýsingaskyldu sinni samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006, þar sem meðal annars kemur fram að sá sem telst tryggður á grundvelli laganna skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, svo sem um námsþátttöku. Að mínu áliti átti 1. mgr. 55. gr. laga nr. 54/2006 því ekki við um atvik í máli A samkvæmt efni sínu.

Í málinu reyndi aftur á móti á það hvort skilyrði 59. gr. laga nr. 54/2006 væru uppfyllt til að beita þeim viðurlögum sem ákvæðið mælir fyrir um. Þurfti þá að taka afstöðu til þess hvort tafir á því að hún upplýsti um nám sitt og skráði sig úr umræddu námi á vorönn 2011 hefðu, meðal annars í ljósi fyrri samskipta hennar við Vinnumálastofnun, verið réttlætanlegar. Í því sambandi legg ég áherslu á að samkvæmt gögnum og atvikum málsins, sem nánar eru rakin í kafla II, hafði A áður sótt um að gera námssamning við Vinnumálastofnun í janúar 2010 er hún stundaði fjarnám við félags- og mannvísindadeild Háskóla Íslands samhliða því að fá greiddar atvinnuleysisbætur. Hinn 19. janúar 2010 samþykkti stofnunin að leyfa henni að stunda 20-ECTS eininga nám á vorönn það ár og þá með því skilyrði að hún yrði að sæta 66,6% skerðingu á bótum, en um þessi atvik fjalla ég nánar í næsta kafla. Fyrri samskipti hennar við Vinnumálastofnun voru því ekki með þeim hætti að á skorti með öllu að vitneskja um námsástundun hennar hafi verið til staðar hjá stofnuninni. Þá höfðu þessi samskipti einnig verið með þeim hætti að A mátti ætla að ekki væri með öllu útilokað að fallist yrði á að hún gæti stundað nám, jafnvel umfram 10 ECTS-einingar, samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta að uppfylltum öðrum skilyrðum 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006. Við úrlausn málsins, og þá við mat á hvort skilyrði 59. gr. laga nr. 54/2006 væru uppfyllt, bar Vinnumálastofnun og úrskurðarnefndinni þannig að horfa heildstætt á atvik málsins og samskiptasögu A og stofnunarinnar.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi ekki leyst úr máli A á réttum lagagrundvelli. Ég legg áherslu á að úrskurðarnefndin gegnir, sem stjórnvald á æðra stigi, eftirlits- og réttaröryggishlutverki vegna mála sem kærð eru til hennar. Þegar nefndinni berst kæra vegna ákvörðunar Vinnumálastofnunar leiðir af hlutverki nefndarinnar að hún þarf að gæta að því að eigin frumkvæði og með gagnrýnum hætti að stofnunin hafi lagt réttan grundvöll að því máli sem skotið hefur verið til hennar.

4. Endurgreiðslukrafa á hendur A

Í 1. málsl. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 kemur fram að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Samkvæmt 2. málsl. sömu málsgreinar gildir hið sama um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna.

Með úrskurði í máli A var henni gert að endurgreiða að fullu atvinnuleysisbætur sem hún fékk greiddar á því tímabili sem hún var skráð í 20 ECTS-eininga nám við Háskóla Íslands. Að virtum gögnum málsins og skýringum úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða verður að ganga út frá því að sú ákvörðun úrskurðarnefndarinnar hafi byggst á því að hún hafi ekki verið talin uppfylla skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum á umræddu tímabili vegna skráningar sinnar í nám og hafi ekki átt rétt á neinum bótagreiðslum á tímabilinu.

Eins og áður er rakið er Vinnumálastofnun heimilt að meta þegar sérstaklega stendur á hvort sá sem stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið teljist ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, sbr. 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006. Skilyrði er að námið kunni að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar og skal hinn tryggði leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Veiti Vinnumálastofnun slíka heimild á hinn tryggði rétt til skertra atvinnuleysisbóta fyrir sama tímabil og skal Vinnumálastofnun meta skerðinguna á tryggingahlutfalli sem hann á rétt til í samræmi við umfang námsins. Það hvort námsmaður í allt að 20 ECTS-eininga háskólanámi uppfyllir skilyrði laganna til að fá greiddar atvinnuleysisbætur ræðst því af atviksbundnu mati. Slíkt mat er jafnframt forsenda þess að unnt sé að ákvarða hvort um endurgreiðslu ofgreiddra bóta honum til handa, á tímabili þar sem hann hefur verið skráður í nám, fer eftir 1. eða 2. málsl. 2. mgr. 39. gr. laganna, þ.e. hvort honum verður gert að endurgreiða að fullu þær bætur sem hann hefur fengið greiddar eða hvort honum verður gert að greiða mismun þeirra og skertra atvinnuleysisbóta sem hann á rétt á samhliða námi.

Samkvæmt upplýsingum á vefsíðu Vinnumálastofnunar er hlutfall skerðingar bóta vegna 20 ECTS-eininga háskólanáms 66%. Af samskiptasögu Vinnumálastofnunar og A, sem nánar er rakin í kafla II álitsins, verður ráðið að á vorönn 2010 hafi A verið skráð í 20 ECTS-eininga fjarnám við Háskóla Íslands og þá verið leiðbeint um að sækja um námssamning. Vinnumálastofnun samþykkti 19. janúar 2010, eins og áður greinir, umsókn hennar um námssamning vegna þess náms og þá með 66% skerðingu á bótum. Af þessu er ljóst að framangreind afstaða úrskurðarnefndarinnar, að þegar fullum 20 ECTS-einingum sé náð sé ekki heimilt að stunda nám samhliða töku atvinnuleysisbóta, og því hafi ekki komið til greina að meta stöðu A sérstaklega samkvæmt 3. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006, er ekki í samræmi við stjórnsýsluframkvæmd Vinnumálastofnunar og fyrri ákvarðanir hennar í máli A. Eins og atvikum var háttað bar úrskurðarnefndinni að taka efnislega afstöðu til þess hvaða lagalegu þýðingu stjórnsýsluframkvæmd Vinnumálastofnunar og fyrri ákvarðanir í máli A hefðu fyrir réttarstöðu hennar, meðal annars að virtum réttmætum væntingum hennar í ljósi fyrri samskipta. Á það skorti í úrskurði nefndarinnar. Úrskurðurinn var því einnig að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

V. Niðurstaða

Það er niðurstaða mín samkvæmt því sem að framan er rakið að úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég mælist því til þess að nefndin taki mál hennar til nýrrar meðferðar komi fram beiðni þar um frá henni og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Jafnframt beini ég þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að hafa umrædd sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.

Undirritaður hefur fjallað um mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í tilefni af fyrirspurn minni um málið, dags. 22. apríl 2014, kemur fram að í kjölfar beiðni A hafi mál hennar verið tekið til nýrrar meðferðar og kveðinn upp í því úrskurður 21. janúar 2014. Úrskurðurinn fylgdi með bréfinu. Í honum er ákvörðun Vinnumálastofnunar um niðurfellingu bótaréttar A í tvo mánuði staðfest en á öðrum lagagrundvelli en fyrri úrskurður. Í bréfi nefndarinnar, dags. 13. maí 2014, kemur jafnframt fram að nefndin fagni því að fá úttektir og skýringar á álitamálum sem eru til meðferðar hjá henni. Ætíð sé farið vel yfir álit umboðsmanns og þau ígrunduð með það að markmiði að ná fram úrbótum á sviði stjórnsýslu.