Álit

I. Kvörtun

Hinn 25. júní 2012 leituðu Samtök A til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir samskiptum samtakanna við Innheimtustofnun sveitarfélaga. Kvörtun samtakanna var í þremur liðum og var umfjöllun um tvo þætti hennar lokið af hálfu umboðsmanns Alþingis með bréfi 19. september 2012 með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Eftir stendur það kvörtunaratriði að samskipti Innheimtustofnunar sveitarfélaga við samtökin hafi ekki samrýmst lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum.

Hinn 1. mars sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. júní 2013.

II. Málavextir

Í lok apríl 2012 sendu tveir stofnendur þá óstofnaðra Samtaka A Innheimtustofnun sveitarfélaga erindi þar sem óskað var eftir því að stofnunin veitti tilteknar upplýsingar um meðlagsgreiðendur í því skyni að stofnendurnir gætu sett sig í samband við meðlagsgreiðendur vegna fyrirhugaðrar stofnunar samtakanna. Erindinu var hafnað daginn eftir af hálfu innheimtustofnunar. Nokkrum dögum síðar, 4. maí 2012, sendi einn stofnenda samtakanna nýtt erindi þar sem Innheimtustofnun sveitarfélaga var greint frá því að búið væri að stofna Samtök A og velja samtökunum stjórn. Þess var farið á leit við stofnunina að hún legði samtökunum lið við að upplýsa meðlagsgreiðendur um stofnun samtakanna og þeim gert auðvelt og aðgengilegt að skrá sig í samtökin. Að auki var beint fyrirspurn til stofnunarinnar um framkvæmd afskrifta meðlagsskulda. Erindinu var svarað 10. maí 2012 og samtökin upplýst um að erindi þeirra yrði lagt fyrir stjórn stofnunarinnar á næsta fundi hennar. Hvað varðaði beiðni samtakanna um upplýsingar um framkvæmd á afskriftum meðlagsskulda var vísað til almennra tölfræðiupplýsinga á vefsvæði stofnunarinnar. Formaður samtakanna sendi innheimtustofnun erindi sama dag og sagðist ekki geta fundið í almennum tölfræðiupplýsingum þau gögn sem hann leitaði að, þ.e. upplýsingar um afskriftir á meðlagsskuldum. Var því spurt hvort stofnunin hefði tekið þær tölur saman. Þessu erindi virðist ekki hafa verið svarað sérstaklega af hálfu innheimtustofnunar.

Enn sendu samtökin innheimtustofnun fyrirspurn 21. maí 2012, þá til að óska þess að fá upplýsingar um niðurstöðu stjórnar stofnunarinnar um beiðni samtakanna um samstarf. Því erindi var svarað 25. maí 2012. Í svarinu kom fram að stjórn stofnunarinnar hefði ákveðið að birta veftengil samtakanna á vefsvæði stofnunarinnar en að öðru leyti ekki að aðstoða samtökin við kynningu, enda væri slíkt ekki í lögbundnum verkahring stofnunarinnar. Þá óskaði stjórnin samtökunum velfarnaðar og hvatti til þess að þau byggðu umfjöllun sína og fullyrðingar um málefni meðlagsgreiðenda á traustum og áreiðanlegum gögnum.

Síðar þann sama dag, 25. maí 2012, sendu Samtök A Innheimtustofnun sveitarfélaga þríþætt fyrirspurnarbréf þar sem spurt var um atriði er vörðuðu rekstrarumhverfi og verklag stofnunarinnar. Fyrirspurnin var ítrekuð 7. júní 2012 auk þess sem tveimur spurningum var bætt við fyrirspurnina um hvaða viðmið Innheimtustofnun sveitarfélaga styddist við þegar stofnunin tæki tilteknar ákvarðanir. Svarbréf innheimtustofnunar var sent samtökunum 20. júní 2012. Í því var þremur spurningunum svarað og vísað til þess að hinar tvær síðari yrðu teknar fyrir á næsta fundi stjórnar. Í bréfinu var tekið fram að stjórn innheimtustofnunar liti það mjög alvarlegum augum ef Samtök A, eða aðrir, fullyrtu að lagaheimild væri ekki til staðar varðandi skuldajöfnun meðlagsskulda við vaxtabætur eða að skuldajöfnuður við barnabætur færi nú fram þvert á gildandi lög og vekti þannig óraunhæfar væntingar hjá meðlagsgreiðendum. Var í þessu sambandi vísað til fullyrðinga þess efnis í grein formanns Samtaka A sem birtist í tilteknu dagblaði. Í niðurlagi svarbréfsins sagði svo eftirfarandi:

„Svör þessi og önnur sem stofnunin veitir, verða birt á heimasíðu stofnunarinnar, þannig að þau séu aðgengileg öllum þeim er málið varða.“

Þegar sama dag ritaði forsvarsmaður Samtaka A innheimtustofnun bréf þar sem þeirri afstöðu samtakanna var lýst að svör stofnunarinnar þættu með öllu óviðunandi. Jafnframt var tekið fram að bærust ekki greinarbetri svör innan tveggja daga yrði kvartað til umboðsmanns Alþingis yfir meðferð stofnunarinnar á erindi samtakanna. Í kjölfarið birti innheimtustofnun á heimasíðu sinni upplýsingar um öll samskipti sín við samtökin. Samskiptin voru þar rakin eftir dagsetningum auk þess sem hægt var að smella á einstakar dagsetningar og fá þannig aðgang að bréfaskiptum samtakanna og stofnunarinnar.

Þann 25. júní 2012 kvörtuðu Samtök A til umboðsmanns Alþingis og tilkynntu það jafnframt Innheimtustofnun sveitarfélaga með erindi sama dag. Var erindinu ekki svarað sérstaklega, en það þegar birt á vefsíðunni og vísað til þess með svohljóðandi texta:

„Erindi frá félaginu þar sem það telur svörin ekki samrýmast vandaðri stjórnsýslu eða stjórnsýslulögum án þess þó að geta þess með nákvæmum hætti hvaða lagagreinar hafi verið brotnar. Félagið tilkynnir að það ætli að kæra stofnunina [einungis er hægt að beina kvörtunum til Umboðsmanns Alþingis] til Umboðsmanns Alþingis nema stofnunin bregðist við „með sómasamlegum hætti innan 2 daga“.“

Hinn 4. júlí 2012 sendu Samtök A innheimtustofnun erindi og óskuðu þess að staðið yrði við að birta tengil samtakanna á vefsvæði stofnunarinnar auk þess sem samtökin tilkynntu stofnuninni að skjámynd af vefsíðunni þar sem samskipti samtakanna við stofnunina voru birt hefði verið send umboðsmanni Alþingis. Öll þessi samskipti voru jafnharðan birt á vef stofnunarinnar. Næstu vikur áttu samtökin enn í nokkrum samskiptum við innheimtustofnun. Þau samskipti voru ekki birt á vef stofnunarinnar og falla því sem slík utan við athugun mína.

Þar sem athugun mín lýtur að birtingu samskipta Innheimtustofnunar sveitarfélaga og Samtaka A er rétt að taka upp í heild sinni þá skjámynd sem mér barst af vefsíðu innheimtustofnunar. Þar kemur eftirfarandi fram:

„Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur undanfarið fengið erindi frá félagi sem kallar sig „Samtök [A]“. Rétt er að taka fram, í ljósi þeirra bréfaskipta sem hér eru birt, að Innheimtustofnun sveitarfélaga er ekki kunnugt um fjölda félagsmanna samtakanna eða starfsemi félagsins að öðru leyti en fram kemur í samþykktum þess. Svör stofnunarinnar miðast þó við að hér sé um einhvern fjölda að ræða. Bréfunum hefur verið breytt á þann hátt að nöfn stjórnarmanna samtakanna hafa verið fjarlægð.

Ef smellt er á viðeigandi dagsetningu þá opnast umrædd samskipti.

25. apríl 2012 – Stofnuninni berst ósk frá félagi sem kallar sig „Samtök [A]“ um að stofnunin miðli upplýsingum um nöfn, heimilisföng, tölvupóstföng og símanúmer meðlagsgreiðenda til þeirra.

26. apríl 2012 – Erindi félagsins svarað. Stofnunin bendir á, og rökstyður, að ekki sé lagaheimild fyrir slíkri miðlun persónuupplýsinga. Því verði upplýsingum ekki miðlað. Félaginu óskað velfarnaðar í störfum sínum.

4. maí 2012 – Erindi frá félaginu þar sem óskað er eftir fundi með stjórn til að ræða hvernig stofnunin geti komið að kynningarmálum fyrir félagið. Jafnframt óskað eftir upplýsingum um afskriftir stofnunarinnar.

10. maí 2012 – Félaginu svarað að fjallað verði um erindið á næsta stjórnarfundi stofnunarinnar og að upplýsingar um afskriftir megi finna í tölfræðiskýrslu stofnunarinnar.

10. maí 2012 – Félagið telur sig ekki finna þær upplýsingar sem það var á eftir í tölfræðiskýrslu.

21. maí 2012 – Félagið óskar eftir svörum af stjórnarfundi sem fór fram þann sama dag.

25. maí 2012 – Félagið upplýst um niðurstöðu stjórnarfundar. Stjórn býður samtökunum að birta tengil á heimasíðu stofnunarinnar. Ekki verði sent út kynningarefni félagsins enda slíkt ekki í lögbundnum verkahring stofnunarinnar. Félagið hvatt til að setja fram tölfræði þar sem vísað sé til heimilda.

25. maí 2012 – Erindi frá félaginu til stjórnar stofnunarinnar þar sem óskað er eftir upplýsingum um afskriftir, hvert stofnunin sæki rekstrarfé sitt og gefi álit sitt á lögum.

7. júní 2012 – Erindi frá félaginu til stjórnar stofnunarinnar þar sem óskað er frekari upplýsinga.

20. júní 2012 – Félagið upplýst um niðurstöðu stjórnarfundar. Er enn á ný vísað til tölfræðiupplýsinga stofnunarinnar og fyrra svar ítrekað. Bent á hvert stofnunin sæki rekstrarfé sitt og að stofnunin hafi ekki álit á lögum heldur fari einungis eftir þeim.

20. júní 2012 – Félagið upplýst um að auka erindi sem bárust þann 7. júní hafi ekki verið tekin fyrir á stjórnarfundi þar sem erindi á fundinn þurftu að berast fyrir 5. júní, eins og auglýst hafði verið á heimasíðu stofnunarinnar.

20. júní 2012 – Erindi frá félaginu þar sem það telur svörin ekki samrýmast vandaðri stjórnsýslu eða stjórnsýslulögum án þess þó að geta þess með nákvæmum hætti hvaða lagagreinar hafi verið brotnar. Félagið tilkynnir að það ætli að kæra stofnunina [einungis er hægt að beina kvörtunum til Umboðsmanns Alþingis] til Umboðsmanns Alþingis nema stofnunin bregðist við „með sómasamlegum hætti innan 2 daga“.

25. júní 2012 – Stofnunin staðfestir móttöku nýjasta erindis félagsins þar sem stofnuninni er hótað kæru til umboðsmanns Alþingis.

25. júní 2012 – Félagið sendir erindi þar sem fram kemur að það hafi sent kvörtun til Umboðsmanns Alþingis vegna svara stjórnar stofnunarinnar.“

III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og Innheimtustofnunar sveitarfélaga

Forstjóra Innheimtustofnunar sveitarfélaga var ritað bréf 19. september 2012 og þess farið á leit að stofnunin veitti umboðsmanni Alþingis nánari upplýsingar um hvaða ástæður lægju til grundvallar birtingu samskipta Samtaka A við stofnunina og gagna þeim tengdum að eigin frumkvæði opinberlega á vefsíðu stofnunarinnar. Þess var jafnframt óskað að stofnunin lýsti afstöðu sinni til þess á hvaða lagagrundvelli birting upplýsinganna byggðist og hvort framsetning og orðalag tilkynninga á heimasíðu stofnunarinnar samrýmdist vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Þá var óskað eftir því að stofnunin léti umboðsmanni í té gögn, ef til væru, er innihéldu viðmið um hvernig skyldi hátta opinberri birtingu samskipta við stofnunina og gagna er henni berast. Í svörum stofnunarinnar, er bárust með bréfi 18. október 2012, segir fyrst svo:

„Fyrst er að geta þess að umrædd samtök eru ekki greiðandi meðlags hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga, heldur aðili sem hefur opinberlega talið sig talsmann allra meðlagsgreiðenda. Enn fremur verður ekki séð að umræddur kvartandi hafi kvartað undan birtingu samskiptanna, hvorki við embætti yðar [...] eða við Innheimtustofnun sveitarfélaga. Þannig kaus kvartandi að andmæla ekki birtingunni þegar honum var tjáð að hún væri fyrirhuguð og tilkynnti við sama tilefni að samtökin myndu sjálf birta umrædd samskipti. Innheimtustofnun sveitarfélaga fær ekki annað séð af umræddri kvörtun en að þar sé kvartað efnislega undan svörum stofnunarinnar en ekki framsetningu eða birtingu á þeim.“

Þá segir enn fremur í svarbréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga um ástæður og lagagrundvöll birtingar samskipta stofnunarinnar við Samtök A:

„[...] Taldi stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga að stofnun samtakanna og samskipti við þau hefðu svo mikið fréttagildi fyrir meðlagsgreiðendur almennt að ákveðið var að birta samskiptin, enda kæmu ekki fram athugasemdir af hálfu samtakanna við birtingu þessara almennu svara við almennum spurningum samtakanna. Að mati stjórnar Innheimtustofnunar var hér um að ræða samtök, sem gefið hafa út að þau kæmu fram af hálfu allra meðlagsgreiðenda og í anda gegnsæis því rétt að allir meðlagsgreiðendur væru upplýstir um svör og samskipti samtakanna við stofnunina. Rétt er þó að taka fram að öll persónuauðkenni voru fjarlægð úr umræddum samskiptum svo þær reglur sem finna má í lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga væru uppfylltar.

[...]

[...] Þá verður ekki séð hvaða sjónarmið liggja að baki því að ekki megi birta almennar fyrirspurnir samtaka sem eiga að vera heildarsamtök allra meðlagsgreiðenda og almenn svör við þeim, sem kunna að nýtast öllum meðlagsgreiðendum. Helst hlýtur þá að liggja að baki að fyrirspyrjandi vilji sjálfur að eigin geðþótta velja úr þær spurningar og svör eftir sínum hentugleika hverju sinni. Þannig kann að skapast hætta á að svör verði afbökuð.

Samtökum [A] var tilkynnt um að fyrirhugað væri að birta samskiptin með tölvupósti þann 20. júní sl. kl. 10:44. Einni klukkustund og fimmtíu mínútum síðar barst erindi frá [X], fyrir hönd samtakanna, þar sem hann gerir ekki athugasemdir við umrædda birtingu og segir raunar að samtökin muni sjálf birta samskipti við Innheimtustofnun sveitarfélaga. Raunar kvartar hann ekkert undan birtingunni, á sama hátt og ekki er kvartað undan henni í kvörtun til embættis yðar, heldur gerir hann athugasemdir við efnisleg svör stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga og tilkynnir að ef honum berist ekki greinargóð svör innan 2 daga muni erindið verða „kært“ til embættis yðar. Hefur hvorki fyrr né síðar borist athugasemd til Innheimtustofnunar sveitarfélaga vegna umræddrar birtingar hvorki vegna birtingarinnar sjálfrar né heldur orðalags í útdrætti bréfanna. Hefði slík beiðni borist frá Samtökum [A], um að samskiptin væru ekki birt á heimasíðu stofnunarinnar, hefði að sjálfsögðu orðið við slíkri beiðni af hálfu stofnunarinnar, enda væri hún byggð á málefnalegum grundvelli. Birting fyrirspurnanna og svör við þeim var því í góðri trú, sbr. framangreint.“

Að því er varðar vandaða stjórnsýsluhætti við framsetningu og orðalag tilkynninga á heimasíðu stofnunarinnar segir svo í svarbréfinu:

„Innheimtustofnun sveitarfélaga telur að athuganir embættis yðar nú á þeim atriðum sem eru til umfjöllunar beinist ekki að broti eða brotum á stjórnsýslulögum. Hér er því til skoðunar hvort stofnunin hafi ekki sýnt vandaða stjórnsýsluhætti. Hugtakið vandaðir stjórnsýsluhættir stendur að mati stofnunarinnar ekki eitt og sér heldur verður ávallt að tengjast fyrirliggjandi broti á ákveðnu lagaákvæði, enda ber stofnuninni að haga sér í samræmi við lög. Geti kvartandi sýnt fram á að lög hafi verið brotin með birtingu fyrrgreindra bréfasamskipta má fyrst fullyrða að ekki hafi verið um vandaða stjórnsýsluhætti að ræða.

Varðandi orðalag í útdrætti bréfanna þá er stofnuninni ekki kunnugt um að þar sé að finna einhverjar rangfærslur en þiggur ábendingar um slíkt ef einhverjar eru, en eins og áður segir þá lauk umræddri birtingu áður en stofnunin var upplýst um að embætti yðar væri að skoða umrædda birtingu. Stofnunin harmar það ef embætti yðar telur orðalag óheppilegt, en telur engar rangfærslur vera settar fram í útdrætti bréfanna. Varðandi orðaval má eflaust deila um notkun en hafa verður í huga að efnislega er ekkert rangt að finna í umræddum texta.

Framsetning og orðalag birtra tilkynninga sem vísað er til í bréfi embættis yðar er með þeim hætti er tilefni gaf til. Vísað er til setningarinnar „Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur undanfarið fengið erindi frá félagi sem kallar sig „Samtök [A]“.“ Þessi aðgreining heitis samtakanna er þannig sett fram, m.a. þar sem stofnunin hafði ekki verið upplýst um að til væru skráð samtök undir þessu heiti. Þá er þetta sett þannig fram til aðgreiningar frá ýmsum öðrum félögum og samtökum sem hafa í gegnum árin haft m.a. hagsmuni meðlagsgreiðenda að leiðarljósi og unnið að framgangi málefna þeirra [...]

Einnig er hér í fyrirspurn embættis yðar vísað til staðfestingar á móttöku Innheimtustofnunar sveitarfélaga á tölvupósti frá Samtökum [A] þar sem segir „Stofnunin staðfestir móttöku nýjasta erindis félagsins þar sem stofnuninni er hótað kæru til umboðsmanns Alþingis“ Þarna er vísað til efnisinnihalds tölvupóstsins, þ.e. fái samtökin ekki sínu framgengt innan tiltekins tímaramma verði „kæra“ send embætti yðar. Er þarna m.ö.o. um að ræða hótun þessa efnis, en hótun er skilyrt orðalag, sem vísar til þess að ef aðili fái ekki sitt fram þá hafi það tilteknar afleiðingar.“

Um hvernig háttað er viðmiðum Innheimtustofnunar sveitarfélaga um opinbera birtingu samskipta við hana og gagna er henni berast segir svo í svarbréfinu:

„Skriflegum gögnum er innihalda viðmið um hvernig skuli hátta opinberri birtingu samskipta við stofnunina er ekki til að dreifa. Er vísað til þess er kemur fram fyrr í svarbréfi þessu. Við það má og bæta að almenn stefna stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga er sú að nýta heimasíðu stofnunarinnar á upplýsandi hátt fyrir meðlagsgreiðendur. Er þar eins og í málefni því er hér er til umfjöllunar miðað við að berist almennar fyrirspurnir frá félögum, samtökum eða öðrum ótilgreindum hópi manna til stjórnar stofnunarinnar og stjórnin metur það þannig að fyrirspurnirnar og svörin hafi mikilvægt upplýsandi gildi fyrir þorra meðlagsgreiðenda, þá mun það verða birt á heimasíðu stofnunarinnar. Óski fyrirspyrjendur þess að spurningar og svör verði ekki birt, mun leitast við að verða við því liggi málefnaleg sjónarmið þar að baki. Að sjálfsögðu verður þar gætt persónuverndarsjónarmiða, auk þess sem málefni einstakra einstaklinga munu ekki birtast á heimasíðunni fremur en endranær.

Að öðru leyti en að framan greinir, byggir birting upplýsinganna ekki á öðrum lagagrunni en þar kemur fram, nema ef vera kynni almennt á grundvelli laga 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga, þar sem birtingin er almennur liður í innheimtu meðlaga, þ.e. að upplýsa meðlagsgreiðendur um réttindi þeirra og skyldur. Telja verður það veigamikinn þátt í lögbundnu hlutverki stofnunarinnar.

Þar sem engum persónugreinanlegum upplýsingum var miðlað verður að ætla að kvartandi sýni fram á að birting upplýsinganna sé bönnuð, fremur en að það hvíli á stofnuninni að benda á að þetta sé henni heimilt skv. lögum.“

Með bréfi 23. október 2012 var Samtökum A sent afrit af bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga og veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir samtakanna bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi 25. október 2012.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar

Athugun mín hefur beinst að því hvort birting samskipta Innheimtustofnunar sveitarfélaga við Samtök A á heimasíðu stofnunarinnar hafi verið í samræmi við lög og hvort orðalag og framsetning umræddra tilkynninga að öðru leyti hafi samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum.

2. Var birting samskiptanna á vefsíðu Innheimtustofnunar sveitarfélaga í samræmi við lög?

Þau sjónarmið sem Innheimtustofnun sveitarfélaga færir fram til grundvallar þeirri ákvörðun sinni að birta í heild á vefsvæði sínu samskipti sín við Samtök A eru að þau hafi haft mikið fréttagildi fyrir meðlagsgreiðendur almennt séð. Rétt sé að allir meðlagsgreiðendur séu upplýstir um svör og samskipti samtakanna við stofnunina, að almenn svör við almennum spurningum kunni að nýtast öllum meðlagsgreiðendum og hafi mikilvægt upplýsingagildi fyrir þorra meðlagsgreiðenda. Þá er þess getið að samtökin hafi ekki sett sig upp á móti birtingunni.

Af almennum valdheimildum og fyrirsvari viðkomandi stjórnvalds vegna tiltekins málaflokks má leiða að því er að jafnaði heimilt og í sumum tilvikum rétt að birta opinberlega tilteknar upplýsingar um starfsemi sína. Markmiðið er þá að veita almenningi réttar og nákvæmar upplýsingar um viðkomandi málaflokk, starfshætti og lagalega umgjörð stjórnvalda. Framsetning upplýsinga á opinberum vefsvæðum stofnana verður þó hverju sinni að vera í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Upplýsingagjöf af þessu tagi er þannig háð bæði skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar og ákvæðum stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs. Stjórnvöld verða að gæta að ákvæðum laga um þagnarskyldu, persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Tryggja verður einkalífshagsmuni þeirra, sem í hlut eiga, svo og aðra réttmæta hagsmuni borgaranna til þess að samskipti þeirra við stjórnvöld verði ekki borin á torg að ástæðulausu.

Stjórnvöld þurfa einnig að gæta hófs við opinbera framsetningu upplýsinga og leggja til dæmis mat á hvort slík samskipti skuli birt í heild sinni eða hvort nægilegt sé að birta reifanir eða útdrætti. Í þessu sambandi skiptir og máli að ákvarðanir stjórnvalda um birtingu slíkra samskipta verða að samrýmast réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sem kveður á um að allar athafnir stjórnvalda verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Því verður stjórnvald að meta hverju sinni hvort málefnalegt geti talist að birta opinberlega á vefsíðu þess erindi manns eða hóps manna, þar sem störf stjórnvaldsins eru gagnrýnd, sem hafa ekki beinlínis almenna þýðingu fyrir úrlausn einstakra mála, og svör stjórnvaldsins af því tilefni.

Þótt ekki sé alfarið hægt að útiloka að stjórnvald geti án lagaheimildar tekið þá almennu ákvörðun að vefsíður séu notaðar í þágu gagnsæis með því að birta samskipti þess við borgarana, að gættum reglum um þagnarskyldu og persónuvernd, er það álit mitt að stjórnvöld verði að gæta varúðar í þessu sambandi. Vefsíðum stjórnvalda, sem fara með lögbundin verkefni í þágu almennings, er ekki beinlínis ætlað að vera vettvangur fyrir birtingu almennra orðaskipta á milli stjórnvaldsins og einstakra manna eða samtaka þeirra sem ekki tengjast úrlausn einstakra mála eða geta með réttu varpað ljósi á almenna afstöðu stjórnvaldsins til málaflokksins. Hér skal þó tekið fram að það er álit mitt að ekkert sé í sjálfu sér því til fyrirstöðu að stjórnvöld hafi einhvers konar opinn umræðuvettvang á vefsíðum sínum, sé þeim sem þar skilja eftir erindi fyrirfram ljóst að þau verði birt á vefnum. Stjórnvaldi er einnig almennt heimilt að leiðrétta rangfærslur um úrlausn einstakra mála sem fengið hafa opinbera umfjöllun í fjölmiðlum. Um þessi almennu sjónarmið sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2013 í máli nr. 6518/2011.

Af birtingu samskiptanna, sem mál þetta varðar, og skýringum innheimtustofnunar verður dregin sú ályktun að stofnunin hafi talið að sem slík hefðu samskipti hennar við samtökin almennt gildi fyrir almenning eða skjólstæðinga stofnunarinnar. Umrædd svör og fyrirspurnir hafi haft almennt upplýsandi gildi og gætu því varðað þorra meðlagsgreiðenda.

Ég get ekki fallist á það með Innheimtustofnun sveitarfélaga að þessi tilteknu samskipti við Samtök A hafi haft það mikið gildi fyrir almenning eða skjólstæðinga stofnunarinnar að málefnalegt hafi verið að birta þau í heild sinni óháð efni þeirra. Þótt svör við einstökum fyrirspurnum samtakanna, t.d. um rekstarumhverfi og verklag innheimtustofnunar, hafi getað haft slíkt gildi fyrir almenning eða skjólstæðinga stofnunarinnar að rétt væri að birta þau, minni ég á að innheimstofnun kaus að fara þá leið að birta öll samskipti á vissu tímabili og í heild sinni. Þar er meðal annars birt erindi samtakanna þar sem þau kveðast ekki finna tilteknar tölfræðiupplýsingar á vefsvæði innheimtustofnunar, þar sem þau óska eftir svörum við erindi sínu og lýsa afstöðu sinni til samskipta sinna við innheimtustofnun. Ekki verður heldur séð að innheimtustofnun hafi með birtingu samskiptanna verið að leiðrétta rangfærslur um samskipti sín við samtökin sem þegar hefðu birst opinberlega eða að samskiptin hefðu þegar verið gerð opinber af hálfu samtakanna. Ákvörðun stofnunarinnar um að birta samskiptin var enda tekin áður en samtökin reifuðu sjónarmið sín um birtingu samskiptanna og áður en á það reyndi hvort samtökin myndu yfir höfuð birta þessar upplýsingar.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi ekki sýnt mér nægilega fram á að birting samskiptanna með þeim hætti sem raun ber vitni hafi byggt á forsvaranlegu mati á því hvaða erindi gátu talist varða almenning og skjólstæðinga stofnunar. Þannig samrýmdist almenn birting samskiptanna í heild sinni heldur ekki meðalhófssjónarmiðum um að stjórnvöld skuli velja þá leið sem er minnst íþyngjandi fyrir borgarann, sé á annað borð um fleiri en eina leið að velja, þar sem fær var sú leið að birta aðeins þann hluta samskiptanna sem sannarlega gat átt erindi við almenning.

3. Var framsetning samskiptanna á vefsíðu Innheimtustofnunar sveitarfélaga í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti?

Þegar stjórnvöld ákveða að nýta heimildir sínar til að gera upplýsingar um starfsemi sína aðgengilegar opinberlega ber þeim að gæta að því að framsetning þeirra sé hófleg og sanngjörn og upplýsingarnar settar fram af yfirvegun í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Vegna sjónarmiða í skýringum Innheimtustofnunar sveitarfélaga um eðli vandaðra stjórnsýsluhátta tek ég fram að með 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis hefur löggjafinn lagt til grundvallar að ekki sé nóg að stjórnvöld fylgi aðeins þeim efnisreglum sem gilda um viðkomandi málefni og réttaröryggisreglum um málsmeðferð. Stjórnvöld þurfa jafnframt að gæta að vönduðum stjórnsýsluháttum. Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda, en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert er hlutverk stjórnvalda gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfur gera verður til starfshátta stjórnvalda og framgöngu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi til að geta rækt hlutverk sitt sem skyldi. Í því felst til dæmis að stjórnvöld gæti að kurteisi, lipurð og tillitssemi í samskiptum sínum við borgarana, við framsetningu upplýsinga og í samskiptum við eftirlitsaðila á borð við umboðsmann Alþingis.

Framsetning samskipta Innheimtustofnunar sveitarfélaga og Samtaka A var að mínu áliti ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Í því sambandi horfi ég sérstaklega til orðalags á borð við: „félags sem kallar sig „Samtök [A]““; að samtökin hafi tilkynnt að þau „ætli að kæra stofnunina [einungis er hægt að beina kvörtunum til Umboðsmanns Alþingis] til Umboðsmanns Alþingis nema stofnunin bregðist við „með sómasamlegum hætti innan 2 daga““; að félagið telji að svör innheimtustofnunar samrýmist ekki vandaðri stjórnsýslu eða stjórnsýslulögum „án þess þó að geta þess með nákvæmum hætti hvaða lagagreinar hafi verið brotnar“; og að félagi hóti að senda kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Þótt það kunni að vera eðlilegar skýringar á einstaka orðalagi, t.d. skýringar innheimtustofnunar á fyrstnefnda dæminu, þá verður að horfa til framsetningar og orðalags birtingarinnar í heild sinni. Þegar það er virt verður ekki dregin önnur ályktun en að framsetning birtingarinnar sé fyrst og fremst til þess fallin að gera lítið úr samtökunum eða sýna þau í neikvæðu ljósi. Það er því álit mitt að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi ekki gætt sem skyldi að kurteisi, lipurð og tillitssemi í samskiptum sínum við Samtök A eins og henni bar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan rakið er það niðurstaða mín að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi ekki sýnt nægilega fram á að birting samskipta við Samtök A á heimasíðu stofnunarinnar, með þeim hætti sem raun ber vitni, hafi byggt á forsvaranlegu mati og verið í samræmi við sjónarmið um meðalhóf. Jafnframt var framsetning samskiptanna ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Ég beini þeim tilmælum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að þess verði framvegis gætt að haga meðferð hliðstæðra mála hjá stofnuninni í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu. Ég minni jafnframt á að umboðsmaður Alþingis hefur áður í álitum og bréfum vakið máls á því að betur þurfi að huga að vönduðum stjórnsýsluháttum um tiltekin atriði í starfi stofnunarinnar, sjá álit í málum nr. 4252/2004 frá 20. júní 2005, nr. 4248/2004 frá 29. desember 2006, nr. 4887/2006 frá 26. október 2007 og bréf í máli nr. 5116/2007 frá 1. febrúar 2008.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Forstjóra Innheimtustofnunar sveitarfélaga var ritað bréf, dags. 25. febrúar 2014, þar sem þess var óskað að hann upplýsti mig um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá stofnuninni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust. Engin svör bárust.

VII.

Í álitinu komst settur umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að Innheimtustofnun sveitarfélaga hefði ekki sýnt nægilega fram á að birting tiltekinna samskipta einstaklings við stofnunina hefði byggst á forsvaranlegu mati á því hvaða erindi gátu talist varða almenning. Þá komst settur umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að framsetning stofnunarinnar á erindum samtakanna hefði ekki samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum og verið til þess fallin að gera lítið úr samtökunum og sýna þau í neikvæðu ljósi. Var þeim tilmælum beint til stofnunarinnar að gæta þess að meðferð hliðstæðra mála yrði í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu.

Forstjóra Innheimtustofnunar sveitarfélaga var ritað bréf, dags. 25. febrúar 2014, þar sem þess var óskað að hann upplýsti mig um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá stofnuninni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust. Engin svör bárust. Með bréfi, dags. 27. febrúar 2015, var fyrri fyrirspurn mín ítrekuð. Í bréfi forstjóra stofnunarinnar, dags. 25. mars 2015, kemur fram að sambærileg mál hafi ekki komið upp frá því álit setts umboðsmanns hafi verið birt en komi sambærileg mál til kasta stofnunarinnar verði afgreiðsla þeirra og meðferð í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í álitinu.