Álit

I. Kvörtun

Hinn 27. september 2011 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðunum ríkislögreglustjóra um að ráða nánar tilgreinda einstaklinga í tíu störf lögreglumanna í sumarafleysingum við embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum, en A var á meðal umsækjenda.

Í kvörtuninni kemur fram að A telji sig vera hæfari en þeir sem voru ráðnir í störfin. Forsendur fyrir því að hann hlaut ekki ráðningu hafi verið byggðar á dylgjum og ómálefnalegum grunni. Hæfi, menntun, reynsla og gott orðspor hans hafi verið haft að engu og vegið að heiðri hans. Þá hafi í umrætt sinn verið auglýstar tíu lausar stöður í sumarafleysingum en einungis fjórir lögreglumenn hafi verið settir í stöðurnar og að auki ráðnir sex ófaglærðir menn.

Með bréfi forseta Alþings 14. nóvember 2012 var undirritaður settur á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis til að fara með mál þetta, þar sem kjörinn umboðsmaður hafði ákveðið að víkja sæti í því.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. júní 2013.

II. Málavextir

A sóttist eftir setningu í tímabundna stöðu lögreglumanns hjá embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum frá 1. júní til og með 31. ágúst 2011 en tíu slíkar stöður voru auglýstar lausar til umsóknar í Lögbirtingablaði 16. febrúar 2011, sbr. auglýsingu nr. 3/2011. Með bréfi 31. mars 2011 tilkynnti lögreglustjórinn á Suðurnesjum A um að lögreglustjórinn myndi ekki mæla með því við ríkislögreglustjóra að hann yrði valinn til starfans. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Ráðningar í sumarafleysingar eru nánast að öllu leyti í flugstöðvardeild, en þér hafið ekki starfað þar áður. Þér voruð einn forsvarsmanna [X] ehf. sem varð gjaldþrota í [...] 2008. Fjölmargir hluthafar sem misstu eignarhlut sinn í gjaldþrotinu eru búsettir hér á Suðurnesjum og mikil óánægja hefur ríkt meðal þeirra. Samkvæmt upplýsingum úr fjölmiðlum telja fjárfestar sig hafa tapað [...] pundum á félaginu eða [...] kr.

Þá gekk dómur héraðsdóms Reykjaness [...], þar sem m.a. segir eftirfarandi; „óumdeilt er að framkvæmdastjóri og stjórnarmaður stefnanda á þessum tíma, [A], var og er enn stjórnarformaður og einn eigenda stefnda“ og var fallist á kröfu um riftun á greiðslu á skuld vegna þessa á þeim grunni að stjórnarmenn og eigendur hafi í raun setið beggja megin borðsins.

Loks má nefna að efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra hafði til rannsóknar sölu á [...] úr þrotabúi íslenska eignarhaldsfélagsins [X] ehf. og voruð þér kærður sem fyrrverandi framkvæmdastjóri. Rannsókn leiddi ekki til ákæru og var málið látið niður falla.

Að mati lögreglustjóra verður ekki litið framhjá því að yður skorti trúverðugleika til starfa í lögreglunni á Suðurnesjum með vísan til ofangreinds. Fjölmargir íbúar í umdæminu, sér í lagi í [Y], töpuðu umtalsverðu fé vegna fyrirtækis þess er þér áttuð eignarhlut í og hafa átt um sárt að binda vegna þess. Vísast í þessu efni til 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem segir m.a. í 2. mgr; „Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.“

Þér hafið ekki verið í starfi frá því á árinu [...], hafið ekki starfað í flugstöðvardeild og með hliðsjón af liðsheild og ábyrgð á mannahaldi, hefur lögreglustjóri ákveðið að mæla ekki með yður til starfa við sumarafleysingar hjá lögreglunni á Suðurnesjum.

Vakin er athygli á því að þér hafið kost á andmælarétti, með vísan til 13. grein stjórnsýslulaga nr. 37/1993, innan 10 daga frá dagsetningu þessa bréfs. Þegar ríkislögreglustjóri hefur fengið öll gögn málsins til sín er farið yfir þau og í framhaldinu tekin ákvörðun um setningar í stöður lögreglumanna.“

Í gögnum málsins liggur fyrir bréf A til lögreglustjórans á Suðurnesjum 8. apríl 2011 þar sem hann andmælti þeim „ómálefnalegu sjónarmiðum“ sem fram komu í bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum 31. mars 2011. Þá sagði meðal annars svo í bréfinu:

„Ofangreindir sleggjudómar lögreglustjórans á Suðurnesjum hafa ekkert með hæfi og hæfni mína sem lögreglumanns að gera. Þvert á móti er hér um órökstuddar staðhæfingar að ræða sem eru ekki sæmandi opinberu stjórnvaldi og fara í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins skráðar sem óskráðar s.s. jafnræðisreglu, rannsóknarreglu og regluna um málefnalega stjórnsýslu.

Á hverju byggir lögreglustjórinn á Suðurnesjum þá fullyrðingu sína að fjölmargir fyrrum hluthafa tiltekins einkahlutafélags sem nú er gjaldþrota séu búsettir á Suðurnesjum og þeir séu óánægðir? Hvað hefur það með löggæslu á Suðurnesjum að gera að lögreglustjórinn í umdæminu haldi að íbúar í [Y] hafi tapað fjármunum á fjárfestingum sínum í tilteknu einkahlutafélagi og þeir eigi um sárt að binda vegna þess? Þess má geta að undirritaður tapaði sjálfur umtalsverðu hlutafé við gjaldþrot félagsins og að hann var ekki við stjórnvöl félagsins þegar [það var] sett í þrot.

Þessar órökstuddu og ósönnuðu staðhæfingar lögreglustjórans á Suðurnesjum skipta einfaldlega engu máli varðandi umsókn mína um sumarstarf í lögreglunni. Það sama á við um beina tilvitnun lögreglustjórans í dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. [...]. Hvað varðar rannsókn efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra sem vísað er til í bréfi lögreglustjórans þá segir niðurlag bréfsins sjálfs allt sem segja þarf, en rannsóknin leiddi ekki til ákæru og málið var látið niður falla, sökum þess að ekkert refsivert brot hafði verið framið. Undirritaður var ranglega ásakaður um brot sem ég sannarlega framdi ekki.

Að endingu eru andmæli mín ítrekuð og þess krafist að lögreglustjórinn á Suðurnesjum dragi ofangreindar dylgjur tilbaka og biðjist afsökunar á þeim. Ákvörðun lögreglustjóra er mótmælt enda verður að telja að hæfari umsækjandi en ég sé vandfundinn.“

Með bréfi ríkislögreglustjóra 3. maí 2011 var A tilkynnt að fjórir einstaklingar hefðu verið settir í stöðurnar og honum leiðbeint um heimild til að óska eftir rökstuðningi sem A gerði. Rökstuðningur ríkislögreglustjóra barst A með bréfi 25. maí 2011. Þar sagði meðal annars:

„Með bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum til ríkislögreglustjóra, dags. 4. apríl sl., var mælt með sjö umsækjendum í tímabundnar stöður lögreglumanna. Þar fylgdi einnig afrit af bréfi lögreglustjórans til yðar, dags. 31. mars sl., þar sem gerð er grein fyrir þeim sjónarmiðum að mæla ekki með yður í stöðu lögreglumanns, einkum með vísan til 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Í sama bréfi var yður gefinn kostur á að gæta andmæla, sbr. ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en andmæli yðar bárust ekki. Þann 29. apríl sl. tók ríkislögreglustjóri ákvörðun um setningu í umræddar stöður.

Skipunarvald ríkislögreglustjóra, skv. 2. ml. 4. mgr. 28 gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, ber að skýra með hliðsjón af ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, um agavald forstöðumanna ríkisstofnanna og þeirri staðreynd að verið er að setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í fyrrnefndu bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum til yðar, dags. 31. mars sl., gerði lögreglustjórinn ítarlega grein fyrir sjónarmiðum þeim er lágu að baki ákvörðun um að mæla ekki með yður í stöðu lögreglumanns. Er meðal annars vikið að því að þér hafið verið einn af forsvarsmönnum [X] sem hafi orðið gjaldþrota í [...] 2008 og fjölmargir íbúar á Suðurnesjum misst eignarhlut sinn. Þá er vísað í dóm Héraðsdóms Reykjaness [...], og einnig vikið að rannsókn sem fram fór hjá efnahagsbrotdeild ríkislögreglustjóra vegna sölu á [...] úr þrotabúi íslenska eignarhaldsfélagsins [X]. Það mál hefur verið látið niður falla.

Það er mat lögreglustjórans að ekki verið litið fram hjá því að yður skorti trúverðugleika til starfa í lögreglunni í umdæmi lögreglustjórans á Suðurnesjum. Í bréfinu til yðar 31. mars sl. er vísað til 3. ml. 1. mgr. 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um þetta efni, en þar segir: „[h]ann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.“

Með vísan til þess sem hér er rakið og bréfs lögreglustjórans á Suðurnesjum til yðar, dagsett 31. mars sl., og fylgir hjálagt í ljósriti, var ákveðið af hálfu ríkislögreglustjóra að setja yður ekki sem lögreglumann í tímabundið starf hjá embættinu á Suðurnesjum.“

Með bréfi setts lögreglustjóra á Suðurnesjum 15. júní 2011 var andmælabréfi A 8. apríl s.á. svarað með eftirfarandi hætti:

„Borist hefur bréf þitt dagsett 8. apríl 2011, andmæli vegna afgreiðslu skipaðs lögreglustjóra á Suðurnesjum á umsókn þinni um starf í sumarafleysingum í lögreglunni.

Hér með tilkynnist að undirritaður mun ekki breyta ákvörðun skipaðs lögreglustjóra í málinu.

Beðist er velvirðingar á að dregist hefur að svara erindi þínu.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Umboðsmanni Alþingis bárust gögn málsins með bréfi 25. október 2011. Umboðsmaður ritaði ríkislögreglustjóra bréf 30. nóvember 2011 þar sem óskað var eftir afstöðu hans til kvörtunarinnar og nánari skýringa á tilgreindum atriðum. Svar barst umboðsmanni með bréfi 13. janúar 2012. Því fylgdi bréf lögreglustjórans á Suðurnesjum frá 9. janúar 2012 þar sem fram kom afstaða hans til málsins og álit Karls Axelssonar hæstaréttarlögmanns frá 6. janúar 2012 sem hann vann að ósk lögreglustjórans. Í bréfi sínu 30. nóvember 2011 óskaði umboðsmaður Alþingis meðal annars eftir upplýsingum um hvenær andmæli A bárust lögreglustjóranum á Suðurnesjum og hvort þau hefðu legið fyrir ríkislögreglustjóra við töku ákvarðana um ráðningar í störfin. Þá var óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort meðferð málsins hefði að þessu leyti verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í framangreindu svarbréfi ríkislögreglustjóra 9. janúar 2012 sagði meðal annars svo:

„Fyrir mistök voru andmælin ekki færð inn í skjalavistunarkerfi embættisins og er því óljóst hvenær þau nákvæmlega bárust embættinu. Hvað viðbrögð við andmælabréfinu varðar liggur eingöngu fyrir bréf lögreglustjórans á Suðurnesjum til [A], dags. 15. júní 2011, þar sem fram kemur að andmælin hafi borist embættinu og honum tilkynnt að settur lögreglustjóri muni ekki breyta ákvörðun skipaðs lögreglustjóra í málinu. Beðist er velvirðingar á að dregist hafi að svara erindinu.

Fyrir liggur að mistök hafa átt sér stað af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum hvað varðar andmæli [A], eins og að framan greinir. Embætti ríkislögreglustjóra gekk sérstaklega eftir því að kanna hvort hann hefði sett fram andmæli og fékk þau svör frá embætti lögreglustjórans að svo hefði ekki verið.

Embætti ríkislögreglustjóra var ókunnugt um tilvist bréfanna frá 8. apríl og 15. júní 2011 þar til umboðsmaður Alþingis vakti máls á þeim.

Í ljósi þess að embætti ríkislögreglustjóra kannaði sérstaklega hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum hvort andmæli hefðu borist og fékk neikvætt svar við þeirri fyrirspurn er það mat embættis ríkislögreglustjóra að það hafi farið að 10. gr. stjórnsýslulaga.“

Þá kom fram sú afstaða ríkislögreglustjóra að gætt hefði verið að 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins að þessu leyti. Tekið var fram að í rökstuðningi ríkislögreglustjóra frá 25. maí 2011 hefði komið fram að andmæli A hefðu ekki borist. Í bréfum A til embættisins frá 10. og 25. maí 2011 hefði hann ekki vakið máls á andmælum sínum. Í tengslum við umfjöllun í skýringum ríkislögreglustjórans um rannsókn málsins sagði enn fremur:

„Hefði embætti ríkislögreglustjóra haft þær upplýsingar sem nú liggja fyrir um að [A] hefði nýtt sér andmælarétt sinn er ljóst að embættið hefði aflað frekari gagna. Þar sem embætti ríkislögreglustjóra fékk þær upplýsingar að hann hefði ekki nýtt sér andmælarétt sinn var lagt mat á umsögn lögreglustjórans og byggt á henni.“

Umboðsmaður Alþingis vísaði enn fremur til þess í bréfi sínu til ríkislögreglustjóra að byggt hefði verið á því við mat á starfshæfni A að hann skorti trúverðugleika til að gegna starfi lögreglumanns á Suðurnesjum. Í svörum ríkislögreglustjóra um það atriði sagði:

„Við setningar og skipanir í stöður lögreglumanna verður að horfa til 3. ml. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en þar segir að starfsmaður skuli forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.

[...]

Við mat á umsækjendum í stöður lögreglumanna verður að horfa til þarfa hins opinbera og þeirra hagsmuna og laga sem starfsemi lögreglu byggir á. Verður í þessu samhengi einnig að horfa til hlutverks lögreglumanna og þess trausts sem samfélagið setur á lögregluna til að halda uppi lögum og reglu.

Að setja í stöðu lögreglumanns til afleysingar í stuttan tíma í andstöðu við lögreglustjóra og við þær kringumstæður sem uppi voru hefði auk þess getað valdið embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum ófyrirséðum erfiðleikum og dregið úr trausti á því.

Í rökstuðningi embættis ríkislögreglustjóra til [A] var ekki tekin afstaða til sektar eða sakleysis hans heldur var horft til þess mats lögreglustjórans á Suðurnesjum að hann skorti trúverðugleika til að starfa sem lögreglumaður í umdæmi lögreglustjórans. Þá var einnig horft til þess að langt var um liðið frá því hann starfaði sem lögreglumaður við embættið og hafði ekki reynslu af starfi í flugstöðvardeild.

Í þessu sambandi skal vakin athygli á eftirfarandi umfjöllun í áliti Karls Axelssonar hrl. (bls. 6-8) sem embætti ríkislögreglustjóra tekur undir:

„Almenn hæfisskilyrði til að hljóta tímabundna ráðningu í lögreglustarf eru tæmandi talin í 5. mgr. 28. gr. og 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Ekki er unnt að draga frekari ályktanir um sjónarmið sem líta ber til við ráðningu í tímabundna stöðu lögreglumanna af lögreglulögum. Í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar var veitingarvaldshafa því að meginstefnu til frjálst að ákveða hvaða sjónarmið yrðu lögð til grundvallar ákvörðun að því gefnu að þau væru málefnaleg.

Eins og áður greinir er afstaða ríkislögreglustjóra, sem og lögreglustjórans á Suðurnesjum, sú að þó svo að [A] uppfylli almenn hæfisskilyrði sé ekki unnt að ráða hann til starfa þar sem hann skorti trúverðugleika til að gegna starfinu í því umdæmi sem um er að ræða.

Að mati undirritaðs verður að teljast málefnalegt að leggja mat á og líta til trúverðugleika umsækjenda til að gegna lögreglustörfum við töku ákvörðunar um ráðningu. Ljóst er að það felst í eðli lögreglustarfa að mikilvægt er að lögreglumenn njóti trúnaðar og trausts íbúa í því umdæmi sem þeir starfa. Verður í reynd að líta svo á að slíkt sé forsenda þess að lögreglustörf geti verið skilvirk og að skortur á slíkum trúverðugleika leiði til þess að viðkomandi geti ekki sinnt lögreglustörfum svo vel fari. Þá verður að hafa í huga að lögreglustjóri ber forstöðumannsábyrgð á lögreglumönnum embættisins gagnvart almenningi og fellur það í hlut hans að leitast við að tryggja að lögreglumenn njóti trúverðugleika og trausts innan umdæmisins.

[...]

Staðfest hefur verið í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2569/1998 að heimilt geti verið við ráðningu afleysingarmanna í lögreglunni að líta til þeirra sjónarmiða sem tilgreind eru í 2. mgr. 4. gr. [reglugerðar nr. 490/1997 um Lögregluskóla ríkisins] og sem snúa að kröfum um vammleysi þeirra sem falið er að gegna löggæslustörfum.

Samkvæmt þessu telur undirritaður það ótvírætt vera málefnalegt að líta til þess hvort umsækjendur um stöðu lögreglumanna njóti trúverðugleika innan umdæmisins, líkt og gert var af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum og ríkislögreglustjóra.

Ljóst er að sú afstaða að [A] skorti trúverðugleika er byggð á tengslum hans við einkahlutafélagið [X]. Þá er matið byggt á fréttum í fjölmiðlum, fyrrgreindum dómi Héraðsdóms Reykjaness og upplýsingum um rannsókn efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra á meintu broti [A] sem lauk með niðurfellingu málsins. Hvað þetta varðar verður að leggja áherslu á að það sé málefnalegt að líta til þess að íbúar í umdæminu beri ekki traust til [A] og því megi draga í efa hæfni hans til að gegna lögreglustörfum innan umdæmisins. Þannig sé óumdeilt að ýmsir íbúar innan umdæmisins hafi lagt fé í einkahlutafélagið [X] sem [A] var í fyrirsvari fyrir og tapað umtalsverðum fjármunum við gjaldþrot félagsins. Kemur til að mynda fram í fréttum í fjölmiðlum sem litið var til af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum að óánægja sé á meðal hluthafa í félaginu á Suðurnesjum og að þeir hafi tapað fjármunum. Hafa verður í huga að fréttir í fjölmiðlum geta valdið óróa meðal íbúa umdæmisins sem og almennings. Það verður að teljast eðlilegt og málefnalegt að líta til slíkra frétta við mat á trúverðugleika og trausti umsækjenda um lögreglustörf. Með hliðsjón af þessu má halda því fram að skortur á trúverðugleika og trausti [A] sé slíkur að hann geti ekki sinnt þeim mikilvægu störfum sem lögreglu eru falin.

Þá má jafnframt benda á að við matið var litið til fyrrgreinds dóms Héraðsdóms Reykjaness [...] þar sem greiðslu skuldar þrotabús [X] ehf., þar sem [A] var framkvæmdastjóri og stjórnarmaður, til [Z] ehf., þar sem [A] var stjórnarformaður og einn eigenda, var rift með vísan til 141. gr. laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti. Samkvæmt dóminum var talið að ákvörðun [A] um að ráðstafa tilteknum fjárhæðum til uppgreiðslu lánsins hafi verið [Z] ehf. bersýnilega mjög til hagsbóta á kostnað annarra kröfuhafa [X]. Tekið var fram að ráðstöfunin hafi verið ótilhlýðileg og hafi stjórn [Z] ehf. mátt vera það ljóst þar sem „sömu menn sátu í stjórnum beggja félaganna“.

Ennfremur skal tekið fram að til grundvallar afstöðu lögreglustjórans á Suðurnesjum og ríkislögreglustjóra lá jafnframt sú staðreynd að [A] hafði á þessum tíma kært til lögreglunnar tvær hótanir sem honum höfðu borist, en kærurnar voru settar fram þann [...] 2010. Þessar hótanir voru til frekara marks um skort á trausti til [A] og óvildar í hans garð. Tekið skal fram að eftir að ákvörðun um ráðningu var tekin hafa borist tvær kæru til viðbótar vegna hótana í garð [A], þ.e. kærur dags. [...] 2011. Ekki var vísað sérstaklega til þessa í bréfi til [A], dags. 31. mars 2011, eða í rökstuðningi ríkislögreglustjóra enda honum fullkunnugt um þessa stöðu.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis er sérstaklega óskað eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort málefnalegt hafi verið að byggja á umræddum sjónarmiðum að teknu tilliti til 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um að hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus uns sekt hans hefur verið sönnuð. Ætla verður að tilvísun til þessa stjórnarskrárákvæðis sé sett fram þar sem mat á trúverðugleika [A] var meðal annars byggt á þeirri staðreynd að fram fór rannsókn á vegum efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra á þáttum í starfsemi félagsins [X] sem lauk með niðurfellingu málsins. Hvað þetta varðar má halda því fram að það geti ekki falið í sér brot á 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar að líta til þess að slík rannsókn hafi átt sér stað við mat á trúverðugleika umsækjanda um lögreglustarf, enda verði að hafa í huga sérstakt eðli lögreglustarfa og einkum það að lögreglumönnum er ætlað að halda uppi lögum og reglu í þjóðfélaginu. Þannig geti rannsókn á meintum refsiverðum brotum félags sem umsækjendur um lögreglustörf hafa verið í fyrirsvari fyrir haft áhrif á trúverðugleika og traust þeirra. Þá má jafnframt leggja áherslu á að eingöngu hafi verið vísað til umræddrar rannsóknar til frekari stuðnings því mati að [A] skorti nauðsynlegan trúverðugleika og traust innan umdæmisins, en þessi staðreynd hafi ekki verið afgerandi við ákvarðanatökuna.““

Í skýringum ríkislögreglustjóra sagði enn fremur að með bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum til ríkislögreglustjóra 4. apríl 2011 hefði hann mælt með sjö lögregluskólagengnum umsækjendum í umræddar stöður. Með tölvupóstum 12. og 13. apríl 2011 hefði ríkislögreglustjóri verið upplýstur um að þrír af þessum umsækjendum hefðu þegið störf hjá öðrum embættum. Þá sagði í skýringunum:

„Samkvæmt 5. mgr. 28. gr. lögreglulaga getur ríkislögreglustjóri heimilað lögreglustjórum að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa vegna orlofstöku, veikinda- eða slysaforfalla eða tímabundinna leyfa lögreglumanna þó að hann hafi ekki lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins, enda fullnægi hann skilyrðum 2. mgr. 38. gr. laganna og enginn með próf frá lögregluskóla ríkisins er tiltækur í stöðuna.

Embætti ríkislögreglustjóra lítur svo á að þegar þeir lögregluskólagengnu umsækjendur sem lögreglustjórinn á Suðurnesjum mælti með í stöðurnar höfðu ráðið sig til annarra lögregluembætta hafi ríkislögreglustjóra verið heimilt að ráða þá umsækjendur sem ekki höfðu lokið prófi frá Lögregluskólanum.“

A var veitt tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum við skýringar ríkislögreglustjóra. Athugasemdir lögmanns hans fyrir hans hönd bárust umboðsmanni með bréfi 13. febrúar 2012.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins og afmörkun athugunar

Samkvæmt 7. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eru lögreglumenn embættismenn. Í 1. mgr. 23. gr. laganna er mælt fyrir um að skipa skuli í embætti til fimm ára í senn nema annað sé tekið fram í lögum. Í 24. gr. laganna er heimild til að setja menn í embætti tímabundið í forföllum eða til reynslu. Ákvæði sérlaga um veitingu starfa hjá ríkinu ganga framar ákvæðum laga nr. 70/1996, sbr. 3. gr. þeirra. Í 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er mælt fyrir um veitingu starfa í lögreglu. Samkvæmt 3. málsl. 4. mgr. 28. gr. laganna skal hver sá sem skipaður er til lögreglustarfa hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Samkvæmt 5. mgr. 28. gr. laganna er heimilt að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa en ákvæðið víkur frá almennum fyrirmælum laga nr. 70/1996 um að setja skuli menn í embætti í forföllum skipaðs embættismanns. Ákvæði 5. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er svohljóðandi:

„Ríkislögreglustjóri getur heimilað lögreglustjóra að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa vegna orlofstöku, veikinda- eða slysaforfalla eða tímabundinna leyfa lögreglumanna þó að hann hafi ekki lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins, enda fullnægi hann skilyrðum 2. mgr. 38. gr. laganna og enginn með próf frá Lögregluskóla ríkisins er tiltækur í stöðuna.“

Samkvæmt ákvæðinu kemur því aðeins til greina að ráða mann sem ekki hefur lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins tímabundið til lögreglustarfa að enginn með próf frá skólanum sé „tiltækur í stöðuna“. Ég ræð af skýringum ríkislögreglustjóra að hann telji að ekki hafi leikið vafi á því að A hafi fullnægt almennum hæfisskilyrðum 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Hann hafi hins vegar að mati ríkislögreglustjóra og lögreglustjórans á Suðurnesjum skort traust og trúverðugleika til að gegna starfinu. Af gögnum málsins verður ekki dregin önnur ályktun en að þessi afstaða hafi haft úrslitaþýðingu við þá ákvörðun ríkislögreglustjóra að heimila ekki tímabundna ráðningu A í lögreglustarf.

Að þessu virtu tek ég fram að sjónarmið um traust og trúverðugleika manna við ráðningar í opinber störf geta verið mjög óáþreifanleg og reist á huglægu mati á atvikum sem auðveldlega kann að vera deilt um, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. júlí 2000 í máli nr. 2696/1999 og frá 31. desember 2010 í máli nr. 5740/2009. Veitingarvaldshafa er almennt ekki heimilt að ljá sjónarmiðum af þessu tagi vægi við ráðningu í opinbert starf nema ótvírætt sé að gætt hafi verið sérstaklega að því að öll atvik hafi verið nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og þá sérstaklega að gætt hafi verið að andmælarétti þess umsækjanda sem í hlut á, sbr. 13. gr. sömu laga. Í ljósi þessa hef ég í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis ákveðið að takmarka athugun mína við það hvort meðferð málsins hafi samrýmst þessum grundvallarreglum stjórnsýslulaga. Í ljósi þessarar afmörkunar er ekki þörf á því að ég taki efnislega afstöðu til þess hvort þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar ráðningunni hafi sem slík verið lögmæt að efni til.

2. Um rannsóknarskyldu veitingarvaldshafa og andmælarétt aðila máls

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ber handhafa veitingarvalds því að afla nauðsynlegra gagna til að upplýsa hverjir umsækjenda um opinbert starf uppfylla almenn hæfisskilyrði sem um það gilda. Sú skylda hvílir enn fremur á veitingarvaldshafa að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir svo unnt sé að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar mati á því hver telst hæfastur umsækjanda, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 24. mars 2010 í máli nr. 5424/2008. Í athugasemdum við 10. gr. stjórnsýslulaga segir jafnframt að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.) Í málum sem varða veitingu opinberra starfa, sér í lagi þegar svo háttar til að mat byggist á atriðum sem tengjast mjög náið persónu einstaklinga, eru því gerðar ríkar kröfur til rannsóknar stjórnvaldsins. Umboðsmaður Alþingis hefur þannig lagt til grundvallar að ákvörðun um veitingu opinbers starfs verði ekki byggð á sögusögnum um ámælisverða háttsemi án ítarlegrar rannsóknar á málsatvikum, sbr. álit frá 27. júní 2000 í máli nr. 2569/1998.

Náin tengsl eru á milli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. sömu laga. Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi er varð að stjórnsýslulögum segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að gefa honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber veitingarvaldshafa almennt að eigin frumkvæði, og áður en ákvörðun er tekin um veitingu opinbers starfs, að veita umsækjanda færi á því að kynna sér upplýsingar sem það hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um enda hafi þær upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og séu umsækjanda í óhag og gefa honum ráðrúm til að tjá sig um þær. Jafnframt verður að veita honum sanngjarnt ráðrúm til að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Umsækjandi fær þá tækifæri til að koma að frekari gögnum og leiðrétta upplýsingar sem kunna að reynast rangar, en með þessum hætti stuðlar andmælarétturinn almennt að því að mál verði nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 10. desember 2008 í málum nr. 5124/2007 og 5196/2007. Andmælaréttinum er þannig ætlað að vera raunhæft úrræði fyrir aðila máls til að koma að athugasemdum sínum áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli. Af þessu leiðir að endanleg afstaða stjórnvaldsins má ekki vera afráðin áður en aðila er veitt færi á að koma andmælum á framfæri. Sé andmælaréttur eingöngu veittur til málamynda verður almennt ekki á það fallist að hans hafi raunverulega verið gætt, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 27. nóvember 2002 í máli nr. 3493/2002 og dóm Hæstaréttar frá 17. maí 2001 í máli nr. 25/2001.

Með framangreind sjónarmið að leiðarljósi vík ég nú að atvikum málsins.

3. Um atvik málsins

Í skýringum ríkislögreglustjóra kemur fram að ástæður þess að A var ekki talinn njóta trúverðugleika og trausts til að gegna starfi lögreglumanns hafi verið að rekja til þess að ýmsir íbúar innan umdæmis lögreglustjórans á Suðurnesjum hafi lagt fé í einkahlutafélagið X sem A var í fyrirsvari fyrir og hafi tapað umtalsverðum fjármunum við gjaldþrot félagsins. Einnig hafi verið litið til dóms Héraðsdóms Reykjaness ... þar sem greiðslu skuldar þrotabús X ehf. til Z ehf. var rift með vísan til 141. gr. laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. Þá hafi verið litið til þess að A hefði kært til lögreglunnar tvær hótanir sem honum höfðu borist og litið til rannsóknar efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra á þáttum í starfsemi X ehf. sem lauk með niðurfellingu málsins. Síðastnefnt atriði hafi samkvæmt skýringum ríkislögreglustjóra þó ekki verið afgerandi við ákvarðanatökuna. Ekki kemur aftur á móti fram í gögnum málsins að embætti ríkislögreglustjóra hafi lagt á það sérstakt mat hvort og þá hvernig aðkoma A að einkahlutafélaginu X hafi verið þess eðlis að hún drægi úr hæfni hans til að sinna lögreglustarfi svo vel færi.

Af gögnum málsins verður samkvæmt framangreindu ekki annað ráðið en að það hafi verið mat ríkislögreglustjóra og lögreglustjórans á Suðurnesjum að A hafi skort trúverðugleika þar sem hann hafi verið einn forsvarsmanna X ehf. sem hafi orðið gjaldþrota og að fjölmargir hluthafar sem hafi misst eignarhlut sinn í gjaldþrotinu væru búsettir á Suðurnesjum og mikil óánægja hafi ríkt á meðal þeirra. Í skýringum Ríkislögreglustjóra kemur fram að þeir hafi byggt þessa afstöðu sína á upplýsingum sem fram komu í fréttum. Ég fæ hins vegar ekki séð af gögnum málsins að aflað hafi verið frekari upplýsinga og gagna sem kynnu að varpa nánara ljósi á þetta atriði, t.d. um nöfn og fjölda þeirra hluthafa sem um ræddi.

Í máli þessu liggur fyrir að lögreglustjórinn á Suðurnesjum sendi A bréf 31. mars 2011 þar sem tilteknum atvikum er lýst í tengslum við gjaldþrot þess félags sem A var í forsvari fyrir. Í bréfinu kemur með skýrum hætti fram það mat lögreglustjórans að ekki yrði litið fram hjá því að A skorti trúverðugleika til að starfa í lögreglunni á Suðurnesjum. Í því sambandi var og sérstaklega vísað til 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfinu var athygli A vakin á því að hann gæti komið á framfæri andmælum við efni bréfsins innan 10 daga frá dagsetningu bréfsins. A kom andmælum sínum á framfæri við lögreglustjórann innan þess frest með bréfi 8. apríl 2011. Ekki er þó ljóst hver afdrif þess urðu hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum, en samkvæmt skýringum ríkislögreglustjóra verður ekki séð að andmælin hafi borist embættinu áður en það tók ákvörðun í málinu. Í málinu liggur jafnframt fyrir að lögreglustjórinn á Suðurnesjum sendi bréf til ríkislögreglustjóra 4. apríl 2011, fjórum dögum frá dagsetningu bréfs lögreglustjórans til A 31. mars 2011, og áður en frestur A til að skila andmælum sínum rann út, þar sem mælt var með sjö nánar tilgreindum umsækjendum í tímabundnar stöður lögreglumanna. Með bréfinu til ríkislögreglustjóra fylgdi einnig afrit af bréfi lögreglustjórans til Afrá 31. mars 2011.

Í skýringum ríkislögreglustjóra kemur fram að embættinu hafi ekki verið kunnugt um tilvist andmæla A fyrr en um þau var fjallað í bréfi umboðsmanns til ríkislögreglustjóra vegna máls þessa. Þá segir að embætti ríkislögreglustjóra hefði aflað frekari gagna hefðu upplýsingar um að A hefði nýtt sér andmælarétt sinn legið fyrir. Ríkislögreglustjóri telur þó þrátt fyrir það að embættið hafi rannsakað málið með fullnægjandi hætti og gætt að andmælarétti A með því að kanna sérstaklega hjá lögreglustjóranum hvort andmæli A hefðu borist. Þar sem embætti ríkislögreglustjóra hafi fengið þær upplýsingar hjá lögreglustjóranum að A hefði ekki nýtt sér andmælarétt sinn hafi ríkislögreglustjóri lagt mat á og byggt á umsögn lögreglustjórans.

Framsetning bréfs lögreglustjórans á Suðurnesjum til A 31. mars 2011 ber með skýrum hætti með sér að hann hafi þá þegar mótað sér afstöðu til málsins. Er þar án fyrirvara tekið fram að ekki verði „fram hjá því litið að [A] skorti trúverðugleika til starfa í lögreglunni á Suðurnesjum, sér í lagi í [Y]?, en á þessu stigi hafði hann ekki fengið neitt tækifæri til að skýra sína hlið á þeim atvikum sem rakin voru í bréfinu. Þá bendir vinnsla málsins af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum á meðan fresturinn leið til þess að lögreglustjórinn hafi ekki veitt A raunhæfan kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Í þessu sambandi hef ég sérstaklega í huga að lögreglustjórinn á Suðurnesjum sendi bréf til ríkislögreglustjóra 4. apríl 2011, áður en frestur A til að skila andmælum rann út, þar sem mælt var með sjö nánar tilgreindum umsækjendum í tímabundnar stöður lögreglumanna. Ég tel því ekki vafa leika á því að á skorti að A hafi með bréfinu 31. mars 2011 í reynd verið veittur fullnægjandi kostur á að gæta andmæla sem rík nauðsyn stóð hins vegar til eins og atvikum var háttað, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 27. nóvember 2002 í máli nr. 3493/2002 og dóm Hæstaréttar frá 17. maí 2001 í máli nr. 25/2001 og þau sjónarmið sem rakin eru í kafla IV.2.

Fyrir liggur að þær upplýsingar og atvik sem greint er frá í bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum til A 31. mars 2011 höfðu verulega þýðingu við mat á hæfni A til gegna tímabundnu starfi lögreglumanns og réðu úrslitum um að hann kom ekki til frekara mats. Þá voru þessar upplýsingar honum tvímælalaust í óhag. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í köflum IV.1 og IV.2 hér að framan voru upplýsingarnar þess eðlis að gera þurfti ríkar kröfur til þess að gengið yrði úr skugga um að þær væru réttar. Ég ítreka að ákvörðun um veitingu opinbers starfs verður ekki eingöngu byggð á upplýsingum úr fjölmiðlum um ámælisverða háttsemi án sjálfstæðrar og ítarlegrar rannsóknar á málsatvikum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þar sem viðkomandi umsækjanda er veittur ótvíræður kostur á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. sömu laga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 27. júní 2000 í máli nr. 2569/1998.

Eins og gögnum málsins er háttað liggur fyrir að ríkislögreglustjóri tók ákvörðun um ráðningar í umræddar stöður. Af hálfu embættisins hefur því verið borið við að sjónarmið þau sem fram komu í andmælabréfi A 8. apríl 2011 hafi ekki legið fyrir hjá embættinu áður en það tók ákvarðanir sínar í málinu. Ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að eins og efni bréfsins var háttað og andmælaferlinu að öðru leyti hafi A í reynd ekki verið veittur fullnægjandi kostur að gæta andmæla með því bréfi. Að því virtu, og þegar litið er þeirra sérstöku atvika sem uppi eru í þessu máli, er það niðurstaða mín að ríkislögreglustjóra hafi sjálfur samkvæmt 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga borið að eiga frumkvæði að því að gefa A kost á að tjá sig um þau atvik sem vísað var til í bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum frá 31. mars 2011 áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun í málinu. Þar sem það var ekki gert tel ég að málsmeðferð og ákvörðun ríkislögreglustjóra í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð og ákvörðun ríkislögreglustjóra í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Eins og atvikum er háttað og að virtri dómaframkvæmd á þessu sviði læt ég við það sitja að beina þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Þá mælist ég til þess að ríkislögreglustjóri gæti þess framvegis að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti til hliðsjónar í störfum sínum.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf ríkislögreglustjórans, dags. 7. apríl 2014, þar sem kemur fram að A hafi hvorki óskað eftir viðbrögðum embættisins né hafi embættið upplýsingar um að hann haft uppi bótakröfu við ríkið vegna málsins. Þá hafi hann ekki sótt um auglýstar lausar stöður lögreglumanna frá því að álitið lá fyrir.

Í bréfi ríkislögreglustjóra kemur jafnframt fram að í kjölfarið á áliti setts umboðsmanns hafi ríkislögreglustjóri tekið til endurskoðunar vinnulag við meðferð slíkra erinda þar sem umsækjanda er gefinn kostur á að gæta andmæla. Ef athugasemdir umsækjanda liggja ekki fyrir í gögnum málsins verður þeirra aflað af hálfu embættis ríkislögreglustjóra. Embættið hafi einnig staðið fyrir fræðslu á fundi lögreglustjórafélags Íslands um skipanir og setningar í embætti lögreglumanna í september 2013 og hafi tilefni verið álit þetta, sem og álit í málum nr. 4699/2006, 6137/2010, 6218/2010 og máli nr. 6276/2011. Þá hafi ríkislögreglustjóri fjallað um álit umboðsmanns með lögreglustjórum og hvatt þá til að kynna sér þau og fylgja ábendingum sem eru settar fram í þeim. Að lokum segir að ríkislögreglustjóri hafi komið erindi umboðsmanns framfæri við ríkislögmann með bréfi 7. apríl 2014.