Álit

I. Efni málsins.

Á síðustu árum hafa umboðsmanni Alþingis af og til borist erindi og ábendingar frá forstöðumönnum ríkisstofnana er varða samskipti þeirra við hlutaðeigandi ráðuneyti um málefni viðkomandi stofnunar. Í þessum tilvikum hafa viðkomandi einstaklingar borið sig upp við umboðsmann og vísað til þess að á þeim hvíli ákveðin lagaleg ábyrgð um að starf þeirrar stofnunar sem þeir veita forstöðu sé í samræmi við lög og að rekstur stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög. Athugasemdir þeirra hafa sérstaklega beinst að því að það hafi gert þeim erfitt fyrir, og þá leitt til óvissu um stöðu þeirra og ábyrgð, hversu á hafi skort að yfirstjórn viðkomandi stofnunar, og þá oftast ráðuneyti, hafi brugðist við erindum þeirra og tekið nauðsynlegar ákvarðanir eða svarað til um hver væri vilji yfirstjórnar um lyktir tiltekinna mála í starfi og rekstri viðkomandi stofnunar. Í slíkum málum reynir gjarnan á hvort og þá hvaða verkskyldur felast í yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki æðra stjórnvalds.

Það fellur utan starfssviðs umboðsmanns að fjalla um samskipti milli stofnana þegar álitamálið beinist að verkefnum sem þessar stofnanir fara með. Hins vegar kunna slíkir örðugleikar í samskiptum að hafa þýðingu gagnvart þeim einstaklingum, og eftir atvikum lögaðilum, sem eru aðilar að viðkomandi stjórnsýslumáli eða tengjast því þannig að þeir hafi nægjanlega hagsmuni til að geta kvartað til umboðsmanns Alþingis. Á slíkt getur t.d. reynt ef forstöðumaður opinberrar stofnunar telur að sinnuleysi þeirrar yfirstjórnar sem hann heyrir undir, um að bregðast við erindum sem hann hefur sent yfirstjórninni vegna málefna sem hann fer með sem forstöðumaður, geti haft áhrif á þá ábyrgð sem hann ber sem slíkur samkvæmt lögum og fellt á hann viðurlög af því tilefni.

Hinn 10. nóvember 2010 barst mér eitt slíkt erindi en þá leitaði A til mín, sem þá var skólameistari framhaldsskólans X. Erindi hans beinist að samskiptum hans við mennta- og menningarmálaráðuneytið eða öllu heldur samskiptaleysi ráðuneytisins og starfsmanna þess við hann sem forstöðumann skólans. Í kvörtun hans kemur m.a. fram að lítið hafi verið um skrifleg samskipti milli hans og ráðuneytisins og sinnuleysi þess hafi valdið honum umtalsverðum erfiðleikum í starfi. Hann hafi að lokum kosið að láta af starfi vegna bresta sem hafi orðið í samskiptum við ráðuneytið.

Atvik í máli A eru að vissu leyti með svipuðum hætti og verið hafa í þeim tilvikum þegar forstöðumenn ríkisstofnana hafa leitað til mín á síðustu misserum að því er varðar meint samskiptaleysi hlutaðeigandi ráðuneytis um málefni þeirra stofnana sem þeir hafa stýrt, m.a. þegar kemur að ákvörðunum um fjármál viðkomandi stofnana sem og almennt um störf og stöðu þeirra. Þess eru einnig dæmi að forstöðumenn einstakra starfseininga, sem heyra undir undirstofnanir ráðuneytanna eða sjálfstæðar ríkisstofnanir, hafi leitað til umboðsmanns og kvartað yfir samskiptum við yfirstjórn og skorti á svörum. Ég tek það fram að ég hef í nokkrum tilvikum veitt því athygli í málum sem ég hef fengið til athugunar vegna starfsloka forstöðumanna opinberra stofnana að þar hefur mátt finna dæmi um hliðstæða tregðu í samskiptum og svörum af hálfu yfirmanna viðkomandi forstöðumanna. Vísbendingar eru um að sú staða hafi átt sinn þátt í því að starfslok einstaklinga, sem í sumum tilvikum hafa verið í þjónustu hins opinbera um lengri tíma, hafa ekki farið fram í sátt.

Samhliða því að fjalla um kvörtun A urðu sambærileg erindi og ábendingar sem borist hafa umboðsmanni Alþingis á undanförnum árum tilefni til þess að fjalla almennt í þessu áliti, og þá með hliðsjón af 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um framangreinda stöðu forstöðumanna og hvernig hún tengist þeim yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldum sem hvíla á æðra stjórnvaldi og þá oftast ráðherrum og ráðuneytum þeirra. Hér koma einnig til sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti. Í máli A reynir sérstaklega á þá stöðu sem kemur upp þegar ófyrirséð og óvænt greiðsluskylda fellur á þá stofnun sem forstöðumaður stýrir. Ég vísa þar til þess að kvörtun A lítur fyrst og fremst að því hvernig samskiptum mennta- og menningarmálaráðuneytisins við hann var háttað í framhaldi af því að dómur Félagsdóms var kveðinn upp 12. maí 2009. Þar reyndi m.a. á hvernig ætti að standa að uppgjöri í tengslum við laun starfsmanna skólans á grundvelli dómsins. Ég ítreka að þótt í álitinu sé fjallað um málið með hliðsjón af þeim atvikum og aðstæðum sem lýst er í kvörtun A þá lýtur athugun mín með almennum hætti að samspili yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldna æðra stjórnvalds og þeirrar ábyrgðar sem hvílir á forstöðumönnum ríkisstofnana sem einstaklingum um að starf og rekstur þeirrar stofnunar sem þeir veita forstöðu sé í samræmi við lög, þ.m.t. fjárlög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. júlí 2013.

II. Málavextir.

Í erindi sínu til mín lýsir A aðdraganda málsins þannig að hann hafi frá árinu 1994, þegar hann hóf störf sem skólameistari framhaldsskólans X, velt fyrir sér með hvaða hætti mætti hagræða í skólakerfinu. Hafi hann í því sambandi fyrst og fremst haft í huga að aðlaga það að fimm daga vinnuviku en þegar áfangakerfi var tekið upp í framhaldsskólum var gengið út frá sex daga vinnuviku. Á árinu 2001 hafi hann sent menntamálaráðuneytinu bréf sem varðaði breytingu á uppbyggingu stundaskrár. Þessu erindi hafi verið vel tekið af ráðuneytinu og hann hafi fengið munnlegt leyfi til að koma þessu nýja kerfi á en hins vegar hafi aldrei fengist formlegt svar við erindinu. Þessari breytingu hafi jafnframt verið vel tekið af kennurum og nemendum og hafi haft jákvæð áhrif á fjárhag skólans. Á skólaárinu 2003-2004 var enn gerð breyting á stundatöflukerfinu sem fólst einkum í því að í stað tveggja 40 mínútna kennslustunda kom ein 75 mínútna kennslustund. Um áramótin 2007-2008 hafi komið upp umræða meðal kennara um að verið væri að hlunnfara þá með nýju stundatöflukerfi. A segist, þegar hann hafi orðið var við þessa óánægju, hafa haft samband við starfsmenn starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem hafi talið skólann ekki vera að gera neitt rangt og hvatt hann til að standa fast á breytingunni. A segist einnig hafa rætt við starfsmenn menntamálaráðuneytisins um málið en fátt hafi verið um svör. Umrædd óánægja kennara hafi leitt til deilna innan skólans og síðar hafi Kennarasamband Íslands höfðað mál fyrir Félagsdómi af þessu tilefni og þá hafi starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins yfirtekið málið fyrir hönd skólans.

Í því máli sem rekið var fyrir Félagsdómi var deilt um þá breytingu sem gerð hafði verið á fyrirkomulagi kennslustunda og þá með tilliti til gildandi kjarasamnings. Niðurstaðan í dómi Félagsdóms frá 12. maí 2009 í máli nr. 4/2009 varð sú að ríkið tapaði málinu fyrir hönd skólans og af því leiddi að leiðrétta þurfti laun kennaranna fjögur ár aftur í tímann.

Sama dag og dómur Félagsdóms féll í framangreindu máli sendi A tölvubréf á þrjá tilgreinda starfsmenn mennta- og menningarmálaráðuneytis og fjármálaráðuneytis, þ. á m. þáverandi ráðuneytisstjóra fyrrnefnda ráðuneytisins, og óskaði eftir fundi til þess að ræða hvernig unnið yrði úr dómnum. Hann fékk svar frá starfsmanni fjármálaráðuneytisins samdægurs en af skýringum A til mín má ráða að hann hafi ekki fengið svör frá starfsmönnum mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Í tölvubréfi starfsmanns fjármálaráðuneytisins er tekið vel í beiðni A um fund en fram kemur að fjármálaráðuneytið greiði ekkert út vegna málsins nema menntamálaráðuneytið biðji um að fjárveitingar verði settar í fjárlög.

Í kvörtun A og gögnum málsins kemur fram að auk þess máls sem lýst var hér að framan hafi hann einnig verið ósáttur við samskipti, og eftir atvikum samskiptaleysi við mennta- og menningarmálaráðuneytið í tilefni af öðrum málum. Þessi mál hafi einkum lotið að húsnæðismálum skólans m.a. í tengslum við óskir ráðuneytisins um stofnun starfsbrautar fyrir fatlaða við skólann, viðbrögðum við óánægju starfsmanna og hugsanleg starfslok hans. Þrátt fyrir óskir um fundi og viðtöl við ráðherra, ráðuneytisstjóra og starfsmenn ráðuneytisins hafi gengið mjög erfiðlega að fá svör eða umbeðin samtöl. Allt hafi þetta gert honum mjög erfitt fyrir við að rækja starf sitt sem forstöðumaður skólans. Af gögnum málsins er ljóst að þessi atriði hafa með ýmsum hætti blandast inn í samskipti A við ráðuneytið vegna óska hans um svör við því hvernig fara ætti með uppgjör í kjölfar dóms Félagsdóms.

Þannig kemur fram í kvörtun A að hann hafi átt fund með þáverandi ráðuneytisstjóra mennta- og menningarmálaráðuneytisins 10. júní 2009 þar sem framtíð hans í starfi var rædd. Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi átt í samskiptum við tiltekna starfsmenn mennta- og menningarmálaráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins 19. júní 2009. Af tölvubréfum þennan dag verður ráðið að A hafi átt samtal við starfsmann mennta- og menningarmálaráðuneytis sem hafði þá rætt við ríkislögmann vegna málsins. Af þeim samskiptum má ráða að A hafi verið ráðlagt að tilkynna kennarasambandinu um að leiðrétting yrði gerð á launum kennara í samræmi við niðurstöðu Félagsdóms. Viðbrögð þeirra í framhaldinu myndu ráða því hvaða afstaða yrði tekin til málsins, þ.e. óljóst var á þessum tíma hvernig ætti að leysa úr kröfu um dráttarvexti, kæmi til þess að hún yrði sett fram af hálfu starfsmanna. Í kvörtun A til mín kemur fram að á fundi hans með starfsmönnum ráðuneytisins 26. ágúst 2009 hafi starfsmaður þess tjáð honum að dráttarvextir vegna leiðréttingar á launum kennara samkvæmt dómi Félagsdóms yrðu ekki teknir af fjárheimildum skólans. Honum hafi verið sagt hið sama á fundi sem hann átti með starfsmönnum menntamálaráðuneytisins 5. nóvember 2009.

Með tölvubréfi, dags. 20. nóvember 2009, sendi A fyrirspurn á tiltekna starfsmenn mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Þar spurðist hann fyrir um stöðu dráttarvaxta vegna málsins. Þar kom fram að dráttarvextirnir, sem væru tæplega 50 milljónir króna, hefðu verið greiddir af fjárheimildum skólans hinn 1. nóvember s.á. þvert á það sem fullyrt hefði verið.

Í kvörtun A til mín kemur fram að hann hafi, í ljósi samskipta við ráðuneytið, farið á fund í ráðuneytinu 18. janúar 2010 þar sem hann bauðst til að segja af sér. Ráðuneytisstjórinn hafi tilkynnt honum á fundi 19. febrúar 2010 að ekki væri hægt að semja um starfslok við hann með þeim hætti sem A hefði lagt til. A hafi í framhaldinu ákveðið að starfa áfram.

Í kvörtun A er jafnframt greint frá því að í byrjun maí 2010 hafi hann fengið í hendur ársreikning skólans fyrir árið 2009 frá Fjársýslu ríkisins. Þar hafi umræddir dráttarvextir verið færðir á fjárheimildir skólans þvert á fyrri yfirlýsingar og fyrri ónýttar fjárheimildir skertar þannig að eiginfjárstaða skólans var orðin neikvæð. Í framhaldinu hafi hann sent tölvubréf á ráðuneytið, dags. 14. maí 2010, en engin svör hafi borist. Í því bréfi mótmælti hann því að dráttarvextir að fjárhæð rúmlega 50 milljónir króna væru færðir á fjárheimildir skólans og að fjárheimildir hans væru lækkaðar um rúmlega 16 milljónir króna. Jafnframt óskaði hann eftir rökstuðningi fyrir þessari skerðingu. Í kvörtuninni kemur fram að A hafi í framhaldinu reynt að ræða þetta málefni á fundi með starfsmönnum ráðuneytisins hinn 5. júlí s.á. en fengið þau svör að málefnið félli undir starfssvið annarra en þeirra sem væru viðstaddir á fundinum. A hafi síðan fengið ársreikninginn á ný frá Ríkisendurskoðun 26. ágúst s.á. án breytinga. Í framhaldi af því átti hann samskipti við Ríkisendurskoðun sem ég tel ekki þörf á rekja hér.

A sendi bréf til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 2. september 2010, þar sem hann tekur fram að engin svör hafi borist frá ráðuneytinu um hvernig standa ætti að uppgjöri launakrafna og dráttarvaxta í framhaldi af dómi Félagsdóms og því muni hann ekki undirrita ársreikning skólans. Í tölvubréfi til starfsmanns ráðuneytisins, dags. 29. október s.á., og í bréfi til ráðuneytisins, dags. 8. nóvember s.á., ítrekaði A að hann myndi ekki undirrita ársreikning án þess að fá viðhlítandi svör frá ráðuneytinu. Af þeim gögnum sem ég hef undir höndum verður ekki ráðið að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi svarað A í framhaldi af þessum bréfum.

Með bréfi, dags. 20. ágúst 2010, ákvað A að biðjast lausnar frá embætti skólameistara frá og með 1. janúar 2011. Lausnarbeiðni hans var samþykkt með bréfi ráðherra, dags. 24. ágúst s.á.

Af þeim gögnum sem mér bárust frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu má ráða að ráðuneytið hafi fyrst ritað ríkislögmanni bréf, dags. 1. júlí 2009, þar sem þess var óskað að embætti ríkislögmanns kannaði réttmæti dráttarvaxtakröfunnar og annaðist uppgjör hennar eftir því sem við ætti. Af gögnum þeim sem ráðuneytið hefur afhent mér verður ekki ráðið hvort þeirri beiðni var svarað eða í hvaða farveg erindið var sett. Mennta- og menningarmálaráðuneytið ritaði ríkislögmanni á ný bréf bréf, dags. 29. október 2010, þar sem þess var óskað að umrædd dráttarvaxtakrafa greiddist af fjárlagaliðnum dómkröfur og málskostnaður. Í því bréfi er þó vísað til þess að ráðuneytið hafi haft samband við ríkislögmann í kjölfar dóms Félagsdóms og fengið þau svör að umrædd fjárhæð vegna uppgjörs málsins, þ. á m. dráttarvextir, skyldi greiðast af fjárlagaliðnum „málskostnaður“ sem væri í umsjón ríkislögmanns.

Í svarbréfi ríkislögmanns, dags. 15. nóvember 2010, hafnaði hann framangreindri beiðni ráðuneytisins á þeim grundvelli að dómur Félagsdóms væri viðurkenningardómur þar sem hvorki væri tekin afstaða til fjárhæða launakrafna né afleiddra dráttarvaxta. Ríkislögmaður taldi það í ósamræmi við þær viðmiðunarreglur sem hann hefði unnið eftir í umboði fjármálaráðuneytisins að samþykkja slíkar ótilgreindar launakröfur. Í bréfinu er bent á að umræddur fjárlagaliður væri í umsjón fjármálaráðuneytisins en ríkislögmaður hefði sérstaka heimild til að ráðstafa greiðslum í umboði ráðuneytisins. Greiðsla á umræddri kröfu væri ekki í samræmi við viðmiðunarreglur ríkislögmanns sem hann hefði unnið eftir í umboði fjármálaráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 27. janúar 2011, svaraði mennta- og menningarmálaráðuneytið bréfi Ríkisendurskoðunar, dags. 7. september 2010, þar sem óskað var eftir skýringum á meðferð dráttarvaxta í málinu. Í bréfinu kemur fram að ráðuneytið hafi haft samband við ríkislögmann í kjölfar dómsuppkvaðningar Félagsdóms og fengið þau svör að umrædd fjárhæð vegna uppgjörs málsins, þ. á m. dráttarvextir, skyldi greiðast af fjárlagaliðnum „málskostnaður“ sem væri í umsjón ríkislögmanns. Jafnframt hefði það verið skilningur ráðuneytisins að slík ráðstöfun væri í samræmi við venju sem skapast hefði um ófyrirséðan kostnað stofnana vegna dómsákvarðana um launasetningu starfsmanna og samræmdist framkvæmd 33. gr., sbr. 34. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 1061/2004, um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta. Frá Fjársýslu ríkisins og starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins hafi síðan borist þær upplýsingar að fyrirhugað væri að færa kostnaðinn af launalið skólans. Í bréfinu kemur jafnframt fram að mennta- og menningarmálaráðuneytið sé enn þeirrar skoðunar að málskostnaður og dráttarvextir í framangreindu dómsmáli hafi átt að greiðast af málskostnaðarlið embættis ríkislögmanns, sérstaklega af þeirri ástæðu að fjármálaráðuneytið hefði mælt með því að tekið yrði til varna í málinu. Menntamálaráðuneytið hafi hins vegar sett fram efasemdir um raunhæfar varnir í málinu. Ráðuneytið lýsti því ennfremur yfir að það ætti á þessum tíma í viðræðum við fjármálaráðuneytið um fjármögnun ofangreinds kostnaðar.

Mennta- og menningarmálamálaráðuneytið ritaði fjármálaráðuneytinu bréf, dags. 2. maí 2011. Í bréfinu er m.a. vísað til bréfs A til ráðuneytisins, dags. 2. september 2010, þar sem fram kemur að hann telji sig ekki geta undirritað ársreikninga skólans fyrir árið 2009. Dráttarvextir sem til væru komnir vegna launaleiðréttinga hefðu verið færðir á launalið skólans án samþykkis hans. Í bréfinu er m.a. vísað til þess að þegar fjármálaráðuneytið hefði mælt með því að tekið yrði til varna í málinu hefði menntamálaráðuneytið tjáð efasemdir sínar um raunhæfar varnir í málinu. Í bréfinu er þess óskað að framhaldsskólanum X verði bætt framangreind ófyrirséð fjárútlát t.d. með framlagi á fjáraukalögum. Við afgreiðslu á frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2011 var samþykkt aukafjárveiting til skólans upp á 50,5 milljónir kr. af þessu tilefni.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A til mín ritaði ég mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf, dags. 3. mars 2011, þar sem ég óskaði með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess hvort rétt væri frá greint um þau atvik og samskipti sem A fjallaði um í nánar tilgreindum bréfum til mín og lutu að ráðuneytinu og starfsmönnum þess. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneytið léti mér í té þau gögn sem fyrirliggjandi væru í ráðuneytinu um þessi samskipti, þ.m.t. minnisblöð sem kynnu að hafa verið færð vegna einstakra funda og samtala. Auk þess óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði mér grein fyrir nánar tilgreindum atriðum. Ég tel aðeins þörf á að gera grein fyrir bréfaskiptum mínum og ráðuneytisins að því leyti sem nauðsynlegt er vegna umfjöllunar minnar eins og hún er nánar afmörkuð í kafla IV.1 hér á eftir.

Mér barst svar mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 2. september 2011. Þar er vísað til þess að árið 2009 hafi verið óvenjulegt í starfsemi ráðuneytisins m.a. vegna afleiðinga efnahagskreppunnar sem skall á haustið 2008 og ríkisstjórnaskipta. Fimm ráðuneytisstjórar hafi verið við störf í ráðuneytinu á árinu 2009. Ráðuneytið hefði ekki aðgang að minnisblöðum sem starfsmenn þess kynnu að hafa ritað til eigin nota vegna samskipta við A eða skólann. Ráðuneytinu væri því ekki hægt um vik að staðfesta eða mótmæla upplýsingum um atvik eða samskipti A við ráðuneytið sem hann gerði grein fyrir í kvörtun sinni til mín. Eigi það einkum við um „tilboð, yfirlýsingar eða fyrirmæli af hálfu fyrrverandi starfsmanna ráðuneytisins, sem gefin hafa verið á fundum eða í símtölum“. Í svari ráðuneytisins til mín hafi því einkum þurft að styðjast við rituð gögn vegna málsins.

Í bréfi ráðuneytisins segir að það telji rétt að benda á að þótt það komi ekki skýrlega fram í umfjöllun A megi að stórum hluta rekja rót þess samskiptavanda sem upp kom í framhaldsskólanum X á umliðnum misserum til ágreinings um það breytta vinnutímafyrirkomulag sem tekið var upp í skólanum og réttmætt endurgjald fyrir það. Vísar ráðuneytið í þessu sambandi til þess að því hafi á árinu 2009 borist erindi frá kennurum Iðnaskólans í Hafnarfirði þar sem kvartað hafi verið yfir starfsháttum skólameistara og erfiðleikum í samskiptum við hann. Vitnar ráðuneytið í þessu sambandi til tiltekinna erinda frá kennarafélagi skólans og funda með fulltrúum þess félags, Félags framhaldsskólakennara og kennurum og fyrrverandi kennurum við skólann. Þá kemur fram að undir vor árið 2010 hafi ráðuneytinu ekki þótt annað fært en að leita aðstoðar vinnusálfræðings til að leggja mat á umræddan samskiptavanda í framhaldsskólanum X. Því er lýst að sálfræðingurinn hafi átt fundi með hverjum og einum deiluaðila en þegar hann boðaði til sameiginlegs fundar deiluaðila hafi formaður kennarafélagsins neitað að mæta þar sem deilan væri of langt gengin til þess að líkur væru á lausn hennar. Í tölvubréfi sem formaðurinn sendi sálfræðingnum sagði m.a: „Er ásættanlegt að forstöðumaður ríkisstofnunar geti reiknað laun starfsmanna sinna að eigin ákvörðun og skert þau í mörg ár. Þegar upp kemst og dómur fellur, fá starfsmenn greitt 4 ár aftur í tímann en forstöðumaður situr áfram í starfi sínu refsilaust?? Vinnusálfræðingurinn taldi sig í lok apríl 2010 vera kominn á endastöð með verkefni sitt og í samtölum hans við aðila hefði komið fram að miklar tilfinningar væru í spilinu sem rekja mætti til deilna milli kennara og skólameistara um þau launamál sem enduðu fyrir dómstólum. Á fundi í ráðuneytinu 1. júní 2010 var farið yfir niðurstöður úr sáttaferlinu.

Í svari ráðuneytisins er áréttað að umrætt mál Félagsdóms hafi verið viðurkenningarmál en þar hafi ekki verið hafðar uppi kröfur um greiðslu vangoldinna launa og vaxta. Sú staða hafi þýðingu fyrir úrlausn þess rekstarvanda skólans sem hlaust af afturvirkri leiðréttingu launa og greiðslu dráttarvaxta samkvæmt því. Í framhaldinu er fjallað um bréf A til ráðuneytisins vegna málsins, sbr. bréf hans dags. 14. maí 2010 og 2. september 2010, sem rakin voru í II. kafla hér að framan. Þar hafi m.a. komið fram að A hafi neitað að undirrita ársreikning skólans fyrir árið 2009 þar sem engin svör hefðu borist frá ráðuneytinu. Síðan eru samskipti ráðuneytisins við Ríkisendurskoðun vegna málsins rakin þar sem segir m.a.:

„Í bréfi Ríkisendurskoðunar til ráðuneytisins, dags. 7. september [2010], var gerð grein fyrir [...] synjun [A] á undirritun ársreikninga 2009. Í bréfinu var minnt á að samkvæmt 19. gr. og 49. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, skuli ársreikningur vera undirritaður af forstöðumanni og aðalbókara. Rakið var að ljóst væri að við fjárlagagerð og frekara uppgjör við skólann á árinu 2009 hafi ekki verið brugðist sérstaklega við dómi Félagsdóms. Í niðurlagi bréfsins innti Ríkisendurskoðun ráðuneytið eftir upplýsingum um hvernig ætlunin væri að bregðast við dómi Félagsdóms með tilliti til þeirra ófyrirséðu útgjalda sem leitt hefði af dóminum fyrir fjárhag skólans á árinu 2009. Sama dag ritaði Ríkisendurskoðun annað bréf til [framhaldsskólans X], sambærilegt að efni. Í endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar vegna ársreiknings 2009, dags. 29. október 2010, var m.a. mælst til þess að skilað yrði undirrituðum ársreikningi til Fjársýslu ríkisins í samræmi við fjárreiðulög og farið yfir fjárveitingar skólans til að fá úr því skorið hvort og þá hvernig bæta ætti skólanum þann kostnað sem hafi fallið á hann með dómi Félagsdóms. Í endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar fyrir árið 2010, dags. 6. júlí 2011, var sérstaklega bent á meginreglu fjárreiðulaga, nr. 88/1997 og ábyrgð stjórnenda í sambandi við hallarekstur, einkum 49. gr. laganna, sbr. og 2. mgr. 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Þá var enn áréttuð athugasemd um áfallinn kostnað vegna dóms Félagsdóms.

[A] ritaði ráðuneytinu enn á ný bréf, dags. 8. nóvember 2010, þar sem hann hafnaði undirritun undir ársreikning 2009 fyrir [framhaldsskólann X].“

Í framhaldinu er vikið að samskiptum ráðuneytisins og ríkislögmanns vegna málsins þar sem segir m.a.:

„Í samræmi við þann skilning sem fram hafði komið á fundi [A] með ráðuneytinu 26. ágúst 2009 ritaði ráðuneytið bréf til ríkislögmanns, dags. 29. október 2010. Í bréfinu var þess farið á leit við lögmanninn að hann beitti sér fyrir því að dráttarvextir sem fallið hefðu á framhaldsskólann í kjölfar uppkvaðningar dóms Félagsdóms yrðu greiddir af fjárlagalið fyrir málskostnað dómkrafna. Ráðuneytið vísaði til þess í bréfinu að slík ráðstöfun væri í samræmi við venju sem skapast hefði um ófyrirséðan kostnað stofnana vegna dómsákvarðana um launasetningu starfsmanna og samræmdist að öðru leyti 33. gr., sbr. 34. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, sbr. 11. gr. reglugerðar um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta, nr. 1061/2004.

Í svarbréfi ríkislögmanns til ráðuneytisins, dags. 15. nóvember 2010, var til þess vísað að umræddur fjárlagaliður vegna dómkrafna og málskostnaðar væri í umsjá fjármálaráðuneytisins en embætti ríkislögmanns hefði þó ráðstöfunarheimild yfir liðnum í umboði þess ráðuneytis. Ríkislögmaður benti á að þar sem umrætt Félagsdómsmál hefði verið viðurkenningarmál kæmi ekki til þess að samþykkt yrði uppgjör leiðréttinga á ótilgreindum launakröfum af nefndum fjárlagalið. Þá vísaði ríkislögmaður til venju um að dæmdar launakröfur væru teknar af fjárlagalið viðkomandi stofnunar.“

Jafnframt kemur þar fram að innan ráðuneytisins hafi verið ritað minnisblað, dags. 10. janúar 2011, þar sem fjallað hafi verið um athugasemdir framhaldsskólann X og synjun á undirritun ársreiknings fyrir árið 2009. Í niðurlagi þess hafi komið fram að fátt annað sýndist til ráða en að „láta framangreinda dráttarvexti falla á launalið skólans og þá eftir atvikum óska eftir því að skólanum [yrðu] bætt þau fjárútlát á fjáraukalögum. Lagt var til að erindi þar að lútandi yrði sent til fjármálaráðuneytisins.“ Um samskipti ráðuneytisins við fjármálaráðuneytið í kjölfarið segir eftirfarandi:

„Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins, dags. 2. maí 2011, var farið fram á að [framhaldsskólanum X] verði bætt framangreind ófyrirséð fjárútlát vegna dóms Félagsdóms t.d. með framlagi til skólans á fjáraukalögum. Beiðnin var rökstudd með vísan til 33. gr., sbr. 34. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, sbr. 11. gr. reglugerðar um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta, nr. 1061/2004.

Fjármálaráðuneytið hefur ekki enn tekið afstöðu til framangreindrar beiðni mennta- og menningarmálaráðuneytisins en málefnið hefur hins vegar verið reglulega til umræðu á milli embættismanna ráðuneytanna frá árinu 2010. Í þeim viðræðum hefur verið haldið á lofti sömu röksemdum og lýst er í erindi [A] til umboðsmanns Alþingis, þ.e. að komast hafi mátt hjá greiðslu dráttarvaxta af launaleiðréttingum með því að semja um málið á fyrri stigum, enda hafi mennta- og menningarmálaráðuneytið lýst efasemdum sínum um að raunhæfar varnir væru í málinu fyrir ríkissjóð. Það hafi hins vegar verið fyrir áeggjan starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem ákveðið hafi verið að taka til varna fyrir Félagsdómi fremur en að semja meðan kostur gafst á slíkri niðurstöðu.“

Með bréfi, dags. 7. september 2011, gaf ég A færi á að koma að þeim athugasemdum sem hann teldi tilefni til vegna bréfs mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín. Mér bárust athugasemdir A með bréfi, dags. 27. september 2011.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Eins og framangreind lýsing á málavöxtum og svörum mennta- og menningarmálaráðuneytisins ber með sér er ljóst að á árunum 2009 og 2010 var uppi ágreiningur og það sem ráðuneytið nefnir samskiptavandi í framhaldsskólanum X. Eins og ráðuneytið vísar til í skýringum sínum til mín, og miðað við gögn málsins, má að stórum hluta rekja rót þessa vanda til ágreinings um það vinnutímafyrirkomulag sem borið var undir Félagsdóm og greiðslur til kennara af því tilefni. Þarna var því um að ræða ágreining milli a.m.k. hluta starfsmanna ríkisstofnunarinnar og forstöðumanns hennar. Úrlausn slíks vanda er í eðli sínu hluti af innra starfi stofnunarinnar og meðal þeirra verkefna sem falla undir starfsskyldur forstöðumanns eins og yfirstjórn starfsmannamála stofnunarinnar. Hins vegar leysir það ekki viðkomandi ráðuneyti og ráðherra eða þann aðila sem fer með yfirstjórn viðkomandi stofnunar undan því að bregðast við á grundvelli eftirlits- og yfirstjórnunarskyldna sinna ef slíkur samskiptavandi er farinn að hafa þau áhrif að starfsemi stofnunarinnar og samskipti þeirra sem þar starfa eru ekki með eðlilegum hætti, sjá nánar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009. Samhliða reynir sjálfstætt á að ráðuneytið, eða sá aðili sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir með viðkomandi stofnun, sinni skyldum sem á því hvílir um að bregðast við erindum forstöðumanns sem hafa þýðingu um að hann geti með fullnægjandi hætti rækt þær starfsskyldur sem á honum hvíla með tilliti til lagalegrar ábyrgðar hans. Góð og afdráttarlaus samskipti milli forstöðumanns og yfirstjórnar stofnunarinnar kunna einnig að hafa verulega þýðingu um að draga úr samskiptavanda innan stofnunarinnar.

Ég tek það fram að í ýmsum þeim erindum og ábendingum sem mér hafa borist frá forstöðumönnum opinberra stofnana á síðustu árum, m.a. vegna starfsmannamála hjá opinberum stofnunum, hefur mátt greina að samskiptavandi milli einstakra starfsmanna og forstöðumanns, eða annarra stjórnenda innan stofnunar, hefur leitt til þess að vandkvæði hafa verið við stjórnun stofnunar og jafnvel úrlausn þeirra verkefna sem hún hefur farið með. Þrátt fyrir vitneskju yfirstjórnar viðkomandi stofnunar um slík vandkvæði virðist að mínu áliti oft hafa gætt tregðu við að grípa inn í málin með tilliti til þeirra yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldna sem ráðuneytin og ráðherrar fara með. Í þessum málum hefur gjarnan mátt greina ákveðið samskiptaleysi og skort á svörum í samskiptum milli forstöðumanns og yfirstjórnar, t.d. ráðuneytis viðkomandi stofnunar, og að dráttur á því að brugðist hafi verið við að hálfu yfirstjórnarinnar hafi að einhverju leyti orðið til þess að magna þann vanda sem hefur verið til staðar. Í slíkum tilvikum kann að reyna á hvaða skyldur hvíla á viðkomandi yfirstjórn, þ.e. oftast ráðuneyti og ráðherra, um að bregðast við erindum og óskum forstöðumanns. Fellur það almennt undir hlutverk umboðsmanns Alþingis að gæta að því ef í ljós kemur að slík atriði leiða til þess að starfshættir viðkomandi stofnunar eru ekki með eðlilegum hætti og þá þannig að það bitni á þeim verkefnum og þjónustu sem stofnunin á að sinna í þágu borgaranna. Það er hins vegar einkenni þessara mála að þau eru vandmeðfarin bæði innan viðkomandi stofnunar og af hálfu yfirstjórnar hennar; ekki síst þar sem í hlut málin verða oft mjög persónuleg.

Í máli A reynir sérstaklega á framangreind atriði í tengslum við ákvarðanir um hvernig eigi að bregðast við ófyrirséðum útgjöldum í rekstri þeirrar stofnunar sem forstöðumaður ber ábyrgð á. Þegar þess er gætt hversu ólíkar opinberar stofnanir eru að uppbyggingu og um verkefni og þar með hversu fjölbreytileg þau málefni eru sem reynt getur á í samskiptum forstöðumanns og æðri yfirstjórnar hef ég ákveðið að fjalla í áliti þessu sérstaklega um slík mál þegar ófyrirséð útgjöld koma til í rekstri stofnunar með áþekkum hætti og var í tilviki A. Lýsing á lagareglum sem gilda annars vegar um starfsskyldur forstöðumanna og hins vegar þess sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsvaldið í slíkum málum varpar einnig ljósi á þau meginsjónarmið sem ég tel að líta verði til í öðrum málum þar sem forstöðumenn opinberra stofnana, sérstaklega ríkisstofnana, bera sig upp við yfirstjórn stofnunarinnar til að fá afstöðu til mála sem mæta þeim í starfi og þeir geta ekki sjálfir ráðið til lykta en eru engu að síður á ábyrgð þeirra sem forstöðumanna. Ég mun í lok álitsins víkja nánar að þessum almennu atriðum.

Athugun mín á þessu máli hefur eins og áður var lýst ekki eingöngu beinst að þeim atvikum sem um er fjallað í kvörtun A heldur hefur mál þetta einnig orðið mér tilefni til þess að beina sjónum mínum með almennari hætti að þessum málum. Ég hef þá í huga að vekja almennt athygli þeirra sem fara með fyrirsvar æðri yfirstjórna opinberra stofnana á mikilvægi þess að hugað sé að málum af þessu tagi og þá sérstaklega í ljósi þess hvaða skyldur kunna að hvíla á þeim sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir æðra stjórnvalds til þess að bregðast við og svara óskum forstöðumanns undirstofnunar þannig að hann geti rækt þær lagaskyldur sem hvíla á honum.

2. Starfsskyldur og ábyrgð forstöðumanna opinberra stofnana.

Forstöðumenn ríkisstofnana lúta í senn þeim almennu reglum sem gilda um ábyrgð og starfsskyldur ríkisstarfsmanna t.d. samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og XIV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, um brot í opinberu starfi, og sérstökum reglum sem hafa verið lögfestar um skyldur forstöðumanna t.d. í lögum nr. 70/1996 og lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Hér er rétt að rifja upp að tilgangur þess frumvarps sem varð að lögum nr. 70/1996 var m.a. að auka sjálfstæði forstöðumanna ríkisstofnana og möguleika þeirra til að taka ákvarðanir er varða stjórnun og starfsmannahald, jafnframt því sem gerðar voru auknar kröfur til þeirra og ábyrgð þeirra aukin. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3142 og 3155.)

Þær almennu starfskyldur sem hvíla á ríkisstarfsmönnum eru að nokkru marki lögfestar í IV. kafla laga nr. 70/1996. Þannig kemur t.d. fram í upphafsmálslið 14. gr. að starfsmönnum sé skylt að rækja starf sitt af alúð og samviskusemi. Í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að starfsmönnum sé skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Þær vinnu- og hlýðniskyldur ríkisstarfsmanna sem m.a. felast í þessum ákvæðum fela í sér að starfsmönnum er skylt að rækja starf sitt í samræmi við lög, lögleg fyrirmæli og vandaða stjórnsýsluhætti. Á starfsmönnum stjórnsýslunnar hvílir jafnframt óskráð trúnaðar- og hollustuskylda sem felur í sér að starfsmönnum ber að vinna að þeim markmiðum sem hafa verið sett og að þeir starfi í samræmi við forsendur og áherslur sem stjórnendur leggja til grundvallar. Inntak þessarar skyldu felur auk þess í sér svokallaða ráðgjafar- og upplýsingaskyldu gagnvart yfirmönnum en slík skylda hefur nú verið lögfest í 2. mgr. 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, gagnvart starfsfólki Stjórnarráðsins. Þar kemur fram að starfsmenn ráðuneyta skulu í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra réttar upplýsingar og ráðgjöf sem byggist á staðreyndum og faglegu mati á valkostum þannig að hann geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu og stefnumótun.

Að því er varðar forstöðumenn ríkisstofnana sérstaklega er í 38. gr. laga nr. 70/1996 bæði kveðið á um lagalega og rekstrarlega ábyrgð forstöðumanna. Í 2. mgr. 38. gr. segir að forstöðumaður beri ábyrgð á því að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf samkvæmt 1. mgr. Forstöðumaður beri og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Í athugasemd við þá grein sem varð að 38. gr. laga nr. 70/1996 var vísað til þess að með þessu orðalagi væri einkum átt við þrjá þætti í starfsemi stofnunar, þ.e. þjónustu hennar við almenning, úrlausn verkefna að öðru leyti og fjárhagslegan rekstur. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3155.) Í lagagreininni er tekið fram að ef útgjöld fari fram úr fjárlagaheimildum, verkefnum stofnunar sé ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar teljist óviðunandi geti ráðherra veitt forstöðumanni áminningu samkvæmt 21. gr. laganna eða veitt honum lausn frá embætti samkvæmt VI. kafla laganna ef hann hefur gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi með þeim hætti sem að framan er lýst. Þá er rétt að minna á að forstöðumenn ríkisstofnana sem teljast embættismenn samkvæmt 22. gr. laga nr. 70/1996 hafa ekki samningsrétt um laun og önnur launakjör og þeim er óheimilt að efna til eða taka þátt í verkfalli eða öðrum sambærilegum aðgerðum, sbr. 39. og 40. gr. laga nr. 70/1996. Í XIV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er fjallað um brot í opinberu starfi en þar segir m.a. í 140. gr. að opinber starfsmaður sem synjar eða af ásettu ráði lætur farast fyrir að gera það, sem honum er boðið á löglegan hátt, sæti sektum eða fangelsi allt að einu ári. Í 141. gr. segir jafnframt að opinber starfsmaður, sem sekur gerist um stórfellda eða ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi sínu, skuli sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári.

Í lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, er m.a. kveðið á um fjárlög og ríkisreikninga. Í 19. gr. laganna kemur fram að ársreikningar aðila í A-hluta ríkisreiknings skuli undirritaðir af forstöðumanni hans og aðalbókara. Þar undir falla m.a. framhaldsskólar. Í lögunum er kveðið á um tímafresti til að skila ársreikningum og í 49. gr. fjárreiðulaga er kveðið á um rekstrarlega ábyrgð forstöðumanna. Með ákvæðinu eru forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila gerðar ábyrgar fyrir því að fjárhagsráðstafanir þeirra séu í samræmi við heimildir. Þessir aðilar bera jafnframt ábyrgð á því að ársreikningar séu gerðir í samræmi við lögin og staðið sé við skilaskyldu á þeim til Fjársýslu ríkisins. Þá er tekið fram að brot á ákvæðum laganna varði skyldur opinberra starfsmanna samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Nánar er kveðið á um stöðu skólameistara framhaldsskóla í lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Í 2. mgr. 6. gr. þeirra laga kemur m.a. fram að skólameistari veiti framhaldsskóla forstöðu. Hann stjórni daglegum rekstri og starfi skólans og gæti þess að skólastarfið sé í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Hann beri ábyrgð á gerð fjárhagsáætlunar og að henni sé fylgt.

Af framangreindum ákvæðum er ljóst að rekstrarleg ábyrgð forstöðumanna ríkisstofnana er rík enda er gert ráð fyrir að ráðherra geti gripið til aðgerða standi viðkomandi forstöðumaður ekki undir þeim skyldum sem á honum hvíla. Afleiðingar þess að forstöðumaður rækir ekki þær starfsskyldur sem á honum hvíla geta falist í lagalegri ábyrgð, svo sem í formi áminningar af hálfu yfirmanns eða lausnar frá embætti og alvarlegri brot kunna að falla undir refsiákvæði almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi.

Ég hef hér að framan vísað til þess að umfjöllunarefnið beinist að stöðu forstöðumanna opinberra stofnana. Þótt þau almennu sjónarmið sem reifuð eru í þessu áliti geti átt við bæði forstöðumenn stofnana ríkis og sveitarfélaga, og þá einnig einstakra starfseininga þar sem tilteknum einstaklingi hefur að viðlagri sérstakri lagalegri ábyrgð verið falið að veita forstöðu, þá hefur hin lagalega umfjöllun hér að framan fyrst og fremst tekið mið af reglum um þá sem teljast forstöðumenn ríkisstofnana í merkingu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Að því er varðar réttarstöðu forstöðumanna hjá sveitarfélögum sérstaklega er ástæða til þess að minna á að samkvæmt 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 fer um réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og ákvæðum ráðningarsamninga. Þetta ákvæði er samhljóða 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en í þeim lögum sem áður giltu um þessi mál var tekið fram að starfsmenn við stjórnsýslu sveitarfélaga hefðu réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.

3. Almennt um stigskiptingu stjórnsýslunnar og yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart undirstofnunum.

Þrátt fyrir þær breytingar sem gerðar voru á starfsskyldum og ábyrgð forstöðumanna ríkisstofnana með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og þann tilgang þeirra að auka sjálfstæði forstöðumanna, verður við mat á stöðu þeirra að hafa í huga þær reglur sem gilda um uppbyggingu stjórnsýslunnar og stigskiptingu hennar og þá um leið yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra eða annars æðra stjórnvalds sem fer með slíkar heimildir gagnvart viðkomandi ríkisstofnun.

Af grundvallarreglum stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 leiðir að ráðherrar fara með æðsta vald, hver á sínu sviði. Ráðherrar fara með stjórnarmálefni í Stjórnarráði Íslands og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði. Ráðherrar fara með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti þeirra heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra, sbr. 1. mgr. 1. gr. og 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Nánar er kveðið á um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra í 12.-14. gr. laganna auk þess sem óskráðar reglur geta átt við í þessum efnum. Í 1. mgr. 13. gr. laganna kemur m.a. fram að ráðherrar skuli hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda og sjálfstæðra stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað voru í gildi lög nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands. Í 2. mgr. 1. gr. laganna sagði að ráðherrar færu með stjórnarmálefni í Stjórnarráði Íslands. Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 9. gr. hafði ráðuneyti eftirlit með starfrækslu stofnana, sem undir það bæri, og eignum á vegum þeirra stofnana.

Af 2. og 14. gr. stjórnarskrárinnar, þágildandi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969 og núgildandi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 115/2011, sem og almennum reglum stjórnsýsluréttar, leiðir að ráðherrar fara með æðsta vald í stigskiptri stjórnsýslu og hafa eftirlit og bera ábyrgð á starfsemi ráðuneyta og þeirra stjórnvalda sem teljast lægra sett gagnvart hlutaðeigandi ráðherra. Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist þannig einkum í þeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra verður í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og samspils almennra stjórnunarheimilda sem ráðherra kunna að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og stjórntækjum öðrum sem þau gera ráð fyrir, t.d. í formi kærusambands eða staðfestingarheimilda ráðherra. Af þessu samspili yfirstjórnunarheimilda ráðherra og almennu hlutverki ráðuneytis hans um stefnumótun og ákvarðanir um fyrirkomulagi verkefna í stjórnsýslunni leiðir að um ýmis atriði, svo sem um meginatriði við skipulag á starfsemi stofnunar og um atriði sem hafa veruleg áhrif á fjármál stofnunar, kunna forstöðumenn að þurfa að fá fram afstöðu viðkomandi ráðuneytisins til þess hvernig það telur rétt að standa að málum áður en ákvörðunum er hrint í framkvæmd.

Þá kann málum að vera svo fyrir komið í lögum að auk hinna almennu heimilda til íhlutunar um málefni undirstofnana á grundvelli eftirlits- og yfirstjórnunarheimilda þurfi atbeina ráðuneytis, eins eða fleiri, eða annars æðra stjórnvalds til þess að ákveðnum málum verði ráðið til lykta eða áður en forstöðumaður getur gert tilteknar ráðstafanir í rekstri stofnunarinnar. Dæmi um slíkt er ákvæði 33. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, þar sem fjallað er um ófyrirséða greiðsluskyldu aðila í A-hluta ríkisreiknings en nánar verður fjallað um efni þeirrar lagagreinar hér á eftir.

Loks verður að gæta að samspili þeirra settu laga, sem að framan eru rakin, og almennra reglna um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra sem sumpart leiðir annars vegar af grundvallarreglum stjórnarskrárinnar um skipan framkvæmdarvaldsins og hins vegar af venjum sem þróast hafa í starfsemi íslensku stjórnsýslunnar undanfarin ár og áratugi. Í vissum tilvikum kann því aðstaðan að vera sú að hvað sem líður sjálfstæði forstöðumanna í starfi og ábyrgð þeirra þá þurfa þeir atbeina og ákvarðanir æðra stjórnvalds, oftast ráðuneytis, til þess að taka ákvarðanir sem heyra undir þá sem forstöðumenn og vanræksla við töku þeirra kann að kalla fram lagalega ábyrgð þeirra.

4. Ófyrirséð greiðsluskylda ríkisstofnunar og aðkoma ráðherra og ráðuneyta að úrlausn slíkra mála.

Ráðherra og yfirstjórn ráðuneytis ber að haga innra skipulagi ráðuneytis síns og úrlausn einstakra verkefna með þeim hætti að starfsemi þeirra stjórnvalda, sem undir ráðuneytið heyra, geti eftir því sem kostur er gengið vel fyrir sig í samræmi við þau lög og reglur sem gilda um viðkomandi stjórnvald. Sjá í þessu sambandi nú 16. og 17. gr., sbr. IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Hér þarf ráðherra og yfirstjórn ráðuneytis jafnframt, eins og almennt í starfi ráðuneytisins, að viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í því felst m.a. að starfsemi viðkomandi stjórnvalds þarf að byggja á ákveðnu skipulagi í þeim tilgangi að tryggja skilvirkni þeirra mála sem þar koma til afgreiðslu. Hér er einnig rétt að minna á regluna um skyldu opinberra aðila til að svara skriflegum erindum. Hún kann að eiga við í samskiptum forstöðumanna við ráðuneytin þegar um er að ræða erindi vegna þeirra starfsskyldna sem hvíla á forstöðumönnum sem einstaklingum.

Í 33. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, er sérstaklega fjallað um ófyrirséða greiðsluskyldu aðila í A-hluta ríkisreiknings. Þar kemur fram að valdi ófyrirséð atvik því að greiða þurfi úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum sé fjármála- og efnahagsráðherra, að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, heimilt að inna greiðsluna af hendi enda þoli hún ekki bið. Ráðherra sé skylt að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum ófyrirséðum greiðslum strax og ákvörðun hefur verið tekin um þær og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga. Í athugasemdum greinargerðar við 33. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 88/1997 segir að sem dæmi um greiðslur af þessu tagi megi nefna greiðslur bóta vegna bótaskyldu sem falli á ríkið samkvæmt skaðabótareglum. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 875.)

Um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta ríkisreiknings gildir auk þess reglugerð nr. 1061/2004, um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta, sem sett var með stoð í 51. gr. laga nr. 88/1997. Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar segir að ráðuneyti ákveði þau stefnumið sem hafa skuli að leiðarljósi við framkvæmd einstakra mála og hafi frumkvæði að gerð árangursstjórnunarsamninga. Ráðuneytin hafi eftirlit með fjárreiðum stofnana sem undir þau heyra. Í 7. gr. reglugerðarinnar er fjallað um langatímaáætlanir stofnunar, ársáætlun og ársskýrslu í samræmi við markmið og áherslur um árangursstjórnun. Þar kemur fram að ráðuneyti beri skylda til að taka afstöðu til langtímaáætlunar stofnunar. Þá er fjallað um hlutverk forstöðumanna undirstofnana og ráðuneytis við gerð ársáætlunar, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Í 11. gr. er síðan fjallað um ófyrirséð útgjöld. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur m.a. fram að telji ráðuneyti að á stofnun falli ófyrirséð útgjöld, skuli ráðuneyti þegar gera fjármálaráðuneytinu grein fyrir stöðu málsins. Fjármálaráðuneyti meti, að höfðu samráði við viðkomandi ráðuneyti, hvort útgjöldin séu ófyrirséð og leiði til greiðsluskyldu ríkissjóðs, sbr. 33. gr. laga nr. 88/1997. Fjármálaráðuneytið skal upplýsa ráðuneyti um niðurstöðu sína eins fljótt og auðið er. Skal niðurstaðan byggð á viðmiðunarreglum fjármálaráðuneytisins um rammafjárlagagerð.

Í IV. kafla reglugerðarinnar eru sérstök ákvæði um skyldur forstöðumanna, og auk þess sem ákvæði 38. gr. laga nr. 70/1996 eru endurtekin þar, er í 15. gr. kveðið á um skyldu forstöðumanns til þess að tilkynna um veruleg umframútgjöld. Í greininni segir að forstöðumaður skuli gæta þess að samræmi sé á milli útgjalda og ársáætlunar. Komi í ljós að heildarútgjöld að frádregnum tekjum séu meira en 4% umfram áætlun stofnunar skuli forstöðumaður skýra stjórn hennar og ráðuneyti frá því, hverjar séu ástæður þess og hvernig hann hyggst bregðast við þeim. Þá segir: „Það leysir forstöðumann stofnunar ekki undan skyldum sínum, að hafa tilkynnt um veruleg umframútgjöld stofnunar til ráðuneytis. Honum ber jafnt sem áður skylda til þess að leita allra mögulegra úrræða til þess að bregðast við þeim vanda sem upp er kominn.? Í V. kafla reglugerðarinnar eru ákvæði um sérstök úrræði vegna umframútgjalda, þ.m.t. um skyldu ráðuneytisins til að fara yfir skýringar forstöðumanns á umframútgjöldum og um frumkvæði ráðuneytis í 18. gr. en þar segir m.a.: „Ráðuneyti ber ábyrgð á því að forstöðumaður grípi til nauðsynlegra úrræða til þess að ráða bót á rekstrarvandanum.? Þá eru í þessum kafla endurtekin þau ákvæði sem fram koma í lögum sem koma til skoðunar ef forstöðumaður gerist brotlegur við starfsskyldur sínar.

Af þeim lagaákvæðum og reglum sem raktar hafa verið hér að framan er ljóst að þar hafa löggjafinn og æðri stjórnvöld afmarkað skyldur ráðherra og ráðuneytis með þeim hætti að á þeim hvílir ákveðin skylda til að bregðast við þegar fyrir liggur að ófyrirséð greiðsluskylda hefur fallið á stofnun. Vitneskja um umframútgjöld hjá stofnun gerir einnig kröfu um tiltekin viðbrögð af hálfu ráðuneytis. Í samræmi við stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart undirstofnun sem undir hann heyrir er ljóst að það hvílir á hlutaðeigandi ráðherra að gera nauðsynlegar ráðstafanir í þessu sambandi með þeim hætti að óvissu um slík fjárútlát sé eytt eins fljótt og auðið er. Viðkomandi ráðuneyti ber í slíkum tilvikum að hlutast til um að koma málinu í ákveðinn farveg og upplýsa fjármálaráðuneytið um stöðu mála þegar um ófyrirséða greiðsluskyldu er að ræða. Fjármálaráðuneytið tekur í framhaldinu afstöðu til þess hvort ákvæði 33. gr. laga nr. 88/1997 um ófyrirséða greiðsluskyldu eigi við í málinu. Af eðli slíkra mála leiðir að mikilvægt er að niðurstaða liggi fyrir eins fljótt og auðið er og er það sjónarmið sérstaklega áréttað í reglugerð nr. 1061/2004. Ef niðurstaða ráðuneytisins verður sú að 33. gr. laga nr. 88/1997 eigi ekki við þurfa hlutaðeigandi aðilar að hafa svigrúm til að bregðast við málinu með öðrum hætti.

Þau ákvæði laga og reglugerðar sem lýst hefur verið hér að framan um skyldu ráðuneyta til viðbragða í tilefni af ófyrirséðum útgjöldum undirstofnunar taka mið af samskiptum ráðuneytis og stofnunar þótt ákveðnar skyldur séu lagðar á forstöðumanninn um upplýsingagjöf og um viðurlög ef hann fullnægir ekki starfsskyldum sínum. Eins og rakið hefur verið hér að framan er það álit mitt að í ljósi þeirrar ábyrgðar sem forstöðumenn bera á starfsemi og rekstri þeirrar stofnunar sem þeir veita forstöðu samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, og viðurlaga sem þeir kunna að verða beittir ef þeir brjóta starfsskyldur sínar af þessu tilefni, hvíli á viðkomandi ráðuneyti að bregðast svo fljótt sem unnt er. Ráðuneyti þurfa í því sambandi að bregðast við þeim sérstöku erindum, sem forstöðumaður beinir til ráðuneytis í tilefni af því sem hann telur vera ófyrirséð útgjöld í rekstri þeirrar stofnunar sem hann ber ábyrgð á, innan hæfilegs tíma þannig að forstöðumaður geti gert nauðsynlegar ráðstafanir til að fullnægja starfsskyldum sínum.

5. Samskipti mennta- og menningarmálaráðuneytis við forstöðumann framhaldsskólans X í kjölfar dóms Félagsdóms.

Kvörtun A til mín beinist eins og áður sagði sérstaklega að samskiptum hans við mennta- og menningarmálaráðuneytið í framhaldi af því að dómur Félagsdóms var kveðinn upp 12. maí 2009. A telur að þar hafi dregist og skort á að hann fengi skýr svör um á hvaða fjárlagalið ætti að færa þá dráttarvexti sem greiða þurfti vegna leiðréttinga launa starfsmanna framhaldsskólans X í kjölfar dómsins og þar með hvaða áhrif þetta uppgjör hefði á fjárheimildir og reikningsuppgjör skólans. Þessi kostnaður hafi síðan andstætt því sem um hefði verið rætt verið færður á launalið skólans. Hann hafi því staðið frammi fyrir þeirri kröfu að undirrita ársreikning skólans í samræmi við lög, þar sem þessi greiðsla hafi verið færð á launalið skólans, sem hafi raskað fjárhag skólans umfram áætlanir en við þetta voru fjárheimildir skólans lækkaðar um rúmlega 16 milljónir króna. A telur að sú staða sem hann hafi verið settur í hafi gert honum erfitt fyrir um að rækja þá ábyrgð sem á honum hvíldi samkvæmt 2. mgr. 38. gr., sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Með hliðsjón af því sem hefur almennt verið rakið um þær athafnaskyldur sem hvíla á hlutaðeigandi ráðuneyti þegar upp kemur álitaefni um ófyrirséða greiðsluskyldu undirstofnunar reynir því á hvort mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi brugðist við í samræmi við þær skyldur í málinu. Með bréfi, dags. 3. mars 2011, óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort málsatvik þau sem A gerði grein fyrir í kvörtun sinni til mín væru rétt. Eins og rakið er í kafla III hér að framan greindi ráðuneytið frá því að því væri ekki hægt um vik að staðfesta eða mótmæla upplýsingum um atvik eða samskipti A við ráðuneytið sem hann gerir grein fyrir í kvörtun sinni m.a. vegna tíðra ráðuneytisstjóraskipta á árinu 2009 og þess að lítið væri um rituð gögn sem vörpuðu ljósi á málið. Þrátt fyrir það tel ég rétt að leggja að nokkru marki til grundvallar málsatvik eins og þeim er lýst í kvörtun A til mín með hliðsjón af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins eftir því sem við á.

Í ljósi kvörtunar A er rétt að taka fram að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að hin breytta skipan á vinnutíma kennara við framhaldsskólann X, sem tekin var upp í kjölfar bréfaskipta skólameistara við menntamálaráðuneytið á árinu 2001, hafi verið tekin upp með vitund og samþykki ráðuneytisins þótt hinu skriflega erindi skólameistara hafi ekki verið svarað formlega. Þá liggur fyrir í gögnum málsins að þegar ágreiningur reis um lögmæti þessara breytinga, og í aðdraganda þess að kennarar lögðu málið fyrir Félagsdóm, voru af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins settar fram efasemdir um að raunhæfar varnir væru í málinu. Fjármálaráðuneytið hafði hins vegar mælt með því að tekið yrði til varna í málinu. Mennta- og menningarmálaráðuneytinu, og reyndar fjármálaráðuneytinu líka, var þannig áður en dómur gekk í Félagsdómi kunnugt um að fjárkröfur kynnu að falla á skólann og þar með ríkissjóð af þessu tilefni. Dómur Félagsdóms var kveðinn upp 12. maí 2009 og strax í kjölfar dómsins leitaði A eftir afstöðu ráðuneytanna til þess hvernig standa ætti að uppgjöri við kennarana vegna dómsins. Þrátt fyrir ítrekanir af hálfu skólameistara hafði ekki verið tekin afstaða til þess þegar A baðst lausnar í ágúst 2010 hvort kostnaður við dráttarvextina yrði felldur undir reglur um ófyrirséða greiðsluskyldu ríkisstofnana. Í maí 2011 óskaði mennta- og menningarmálaráðuneytið eftir því með bréfi til fjármálaráðuneytisins að veitt yrði aukafjárveiting á fjáraukalögum fyrir árið 2011 til skólans til að mæta þessum kostnaði. Samkvæmt þessu liðu því um tvö ár frá því dómurinn gekk og þar til mennta- og menningarmálaráðuneytið tók endanlega afstöðu til þess hvernig það teldi rétt að ljúka málinu gagnvart skólanum og þar með gagnvart skólameistara sem bar ábyrgð á rekstri skólans á umræddum tíma. Ég tek það fram að í millitíðinni höfðu ríkislögmaður, Fjársýsla ríkisins, fjármálaráðuneytið og Ríkisendurskoðun komið að málinu.

Í kafla IV.3 rakti ég þær reglur sem gilda um skyldur ráðuneyta á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þeirra og benti á að í ljósi samspils þeirra við reglur um starfsskyldur og ábyrgð forstöðumanna opinberra stofnanna kunni sú staða að koma upp að hvað sem líði sjálfstæði forstöðumanna í starfi og ábyrgð þeirra þá þurfi þeir atbeina æðra stjórnvalds til þess að taka ákvarðanir sem undir þá heyra og vanræksla þeirra á því sviði geti kallað fram lagalega ábyrgð þeirra. Í kafla IV.4 rakti ég jafnframt þær sérstöku skyldur sem hvíla á ráðuneytum til viðbragða í tilefni af ófyrirséðum útgjöldum undirstofnunar. Ég minni hér á reglur 16. og 17. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, sbr. einnig IV. kafla laganna, og 33. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, sem fjallar sérstaklega um ófyrirséða greiðsluskyldu aðila í A-hluta ríkisreiknings sem og reglugerð nr. 1061/2004. Ég bendi á að í 11. gr. reglugerðarinnar er áréttað að viðkomandi ráðuneyti skuli í samráði við fjármálaráðuneyti taka eins fljótt og auðið er afstöðu til þess hvort tiltekin útgjöld stofnunar séu ófyrirséð og falli undir 33. gr. laga nr. 88/1997. Að sama skapi kemur þar fram að viðkomandi ráðuneyti skuli sjá til þess að forstöðumaður grípi til nauðsynlegra úrræða til þess að ráða bót á rekstrarvanda þótt það leysi forstöðumann ekki undan þeim skyldum sem á honum hvíla í þessu sambandi.

Í lok kafla IV.4 rökstuddi ég þá afstöðu mína að í ljósi þeirrar ábyrgðar sem forstöðumenn bera á starfsemi og rekstri þeirrar stofnunar sem þeir veita forstöðu samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, og viðurlaga sem þeir kunna að verða beittir ef þeir brjóta starfsskyldur sínar af þessu tilefni, hvíli á viðkomandi ráðuneyti að bregðast við svo fljótt sem unnt er í slíkum málum. Af því leiði að ráðuneyti beri innan hæfilegs tíma að bregðast við þeim sérstöku erindum sem forstöðumaður beinir til þess í tilefni af því sem hann telur vera ófyrirséð útgjöld í rekstri þeirrar stofnunar sem hann ber ábyrgð á þannig að hann geti gert nauðsynlegar ráðstafanir til að fullnægja starfsskyldum sínum. Ráðherra og yfirstjórn ráðuneytis ber að haga innra skipulagi ráðuneytis síns og úrlausn einstakra verkefna með þeim hætti að starfsemi þeirra stjórnvalda, sem undir ráðuneytið heyra, geti eftir því sem kostur er gengið vel fyrir sig í samræmi við þau lög og reglur sem gilda um viðkomandi stjórnvald og það málefni sem á í hlut. Í þeim tilvikum þegar svonefnd ófyrirséð útgjöld falla á einstakar ríkisstofnanir og þar með ríkissjóð, og þá þannig að þær rúmist ekki innan fjárlagaheimilda viðkomandi stofnunar, gera lög og sérstakar reglur sem settar hafa verið um slíkar greiðslur ráð fyrir tilteknum viðbrögðum. Á forstöðumanni stofnunar hvílir skylda til að tilkynna um slík útgjöld og kveðið er á um málsmeðferð af hálfu viðkomandi ráðuneytis og efnahags- og fjármálaráðuneytisins. Því hefur áður verið lýst að þessar reglur geri ráð fyrir að tekin sé afstaða af hálfu ráðuneytanna til slíkra mála „eins fljótt og kostur er?. Gagnvart viðkomandi forstöðumanni getur það eðli málsins samkvæmt skipt hann verulegu máli, svo sem vegna annarra ráðstafana í rekstri stofnunarinnar, að fá sem fyrst niðurstöðu um hvort umrædd útgjöld falli undir hinar sérstöku reglur um ófyrirséða greiðsluskyldu eða ekki.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að viðbrögð mennta- og menningarmálaráðuneytisins við þeim erindum og fyrirspurnum sem A beindi sem forstöðumaður til ráðuneytisins til að fá úrlausn um hvernig fara ætti með kostnað vegna dráttarvaxta í kjölfar dóms Félagsdóms hafi ekki verið í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir hér að framan. Ég vek í þessu sambandi athygli á því að af gögnum málsins verður ráðið að erindum A og fyrirspurnum hafi hvorki verið svarað með skýrum hætti af hálfu ráðuneytisins né hann upplýstur nema þá lítillega um gang málsins. Þá er ljóst að ráðuneytið upplýsti hann ekki um hvernig það hygðist bregðast við vegna málsins, t.d. hvort það hygðist beita sér fyrir því að skólanum yrðu bætt þessi ófyrirséðu fjárútlát og málið yrði þannig lagt í þann formlega farveg sem lög og reglur um slík útgjöld hljóða um. Jafnframt liggur ekki fyrir að ráðuneytið hafi látið A vita áður en hann fékk ársreikning skólans í hendur í maí 2010 að umræddir dráttarvextir yrðu teknir af fjárheimildum skólans. Af gögnum málsins er þó ljóst að ráðuneytinu höfðu borist upplýsingar frá Fjársýslu ríkisins og starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins um að fyrirhugað væri að færa kostnaðinn á launalið skólans. Þá verður af gögnum málsins ekki ráðið að A hafi með fullnægjandi hætti verið upplýstur um stöðu málsins eða þær aðgerðir sem ráðuneytið greip til eða hugðist grípa til á þessum tíma vegna málsins þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir hans um málið. Jafnframt verður að líta til þess að þeir fjármunir sem deilt var um höfðu verulega þýðingu fyrir rekstrarstöðu framhaldsskólans X og um leið þær skyldur sem hvíldu á A sem skólameistara. Eftir að umræddir dráttarvextir voru færðir á fjárheimildir skólans var eiginfjárstaða hans orðin neikvæð á ársreikningi 2009.

Ég ræð af gögnum málsins og skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytis til mín að ein ástæða þess að þau stjórnvöld sem komu að málinu hafi ekki komið málinu í viðhlítandi farveg hafi verið sú að um viðurkenningardóm var að ræða. Þótt það atriði kunni að hafa skipt máli um hvort greiðsla vegna dráttarvaxtanna yrði færð á þann sérstaka lið fjárlaga sem ríkislögmaður fór með breytti það ekki því að mennta- og menningarmálaráðuneytið, og þá eftir atvikum í samráði og samvinnu við fjármálaráðuneytið, þurfti að gæta að því gagnvart forstöðumanni framhaldsskólans X að upplýsa hann sem fyrst um í hvaða formlega farveg málið yrði lagt af hálfu ráðuneytisins svo hann gæti hagað viðbrögðum sínum og ákvörðunum í rekstri skólans og reikningshaldi með tilliti til þess. Hér skipti því máli að sem fyrst yrði gengið eftir því hver væri afstaða ríkislögmanns til erindis ráðuneytisins og þá jafnframt afstaða fjármálaráðuneytisins um hvort fara ætti með málið samkvæmt 33. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Það verður hins vegar ekki séð að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi lagt málið fyrir á grundvelli þeirrar lagagreinar nema þá tveimur árum eftir að dómur Félagsdóms gekk þegar það óskaði í bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 2. maí 2011, eftir að skólanum yrðu bætt þessi ófyrirséðu fjárútlát t.d. með framlagi á fjáraukalögum. Þá voru um níu mánuðir liðnir frá því að A hafði beðist lausnar frá starfi skólameistara.

Ég ítreka að þau sjónarmið sem sett hafa verið fram hér að framan eru byggð á réttarstöðu forstöðumanna ríkisstofnana við slíkar aðstæður og með tilliti til þess að þeir geti sem einstaklingar rækt þá lagalegu ábyrgð sem á þeim hvílir um rekstur og starf þeirrar stofnunar sem þeir veita forstöðu. Nú kunna aðstæður að vera með þeim hætti að stjórnvöld sem þurfa að fjalla um viðkomandi mál, t.d. tvö ráðuneyti eða ráðuneyti og önnur ríkisstofnun, séu ekki sammála um hvaða leið eigi að fara til lausnar á málinu. Við þær aðstæður þarf hins vegar það ráðuneyti sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart viðkomandi forstöðumanni að gera eðlilegar og sanngjarnar ráðstafanir til að bregðast við erindum hans og upplýsa hann um afstöðu þess ráðuneytis til þess hvernig það telur rétt að standa að rekstri stofnunarinnar meðan ágreiningurinn er ekki leystur. Að öðrum kosti er forstöðumaðurinn í óvissu um lagalega ábyrgð sína og hugsanleg viðurlög.

6. Almennt um samskipti forstöðumanna opinberra stofnana og yfirstjórna þeirra og svör við erindum forstöðumanna.

Tilefni þeirrar athugunar sem lýst er í áliti þessu eru erindi og ábendingar frá forstöðumönnum opinberra stofnana sem umboðsmanni Alþingis hafa borist á síðustu árum vegna samskipta, og oftast samskiptaleysis og skorts á svörum við erindum frá þeim af hálfu þess ráðuneytis eða annars aðila sem fer með yfirstjórn þeirrar stofnunar sem forstöðumaðurinn hefur veitt forstöðu. Hér að framan hefur athuguninni einkum verið beint að málsatvikum í kvörtun A og þá sérstaklega í tilefni af skorti á svörum við erindum hans vegna útgjalda sem féllu til vegna dómsmáls sem starfsmenn stofnunar sem hann veitti forstöðu höfðuðu. Ég undirstrika að viðfangsefni þessa álits eru ekki samskipti þeirra stofnana sem í hlut eiga heldur hvaða skyldur kunna að hvíla á yfirstjórn viðkomandi opinberrar stofnunar um að bregðast við og svara erindum frá forstöðumönnum slíkra stofnana þegar efni erindanna lýtur að atriðum sem haft geta þýðingu um þá lagalegu ábyrgð sem hvílir á forstöðumönnum sem einstaklingum og hugsanleg viðurlög ef þeir brjóta gegn starfsskyldum sínum.

Það var nefnt hér fyrr að viðfangsefni í samskiptum forstöðumanna og viðkomandi ráðuneyta eru eðli málsins samkvæmt fjölbreytt og margvísleg. Í samræmi við það sem sagt var hér að framan er ljóst að þær sérstöku skyldur yfirstjórnar að svara erindum og fyrirspurnum frá forstöðumönnum eiga að forminu til aðeins við um hluta slíkra erinda þótt almennt verði að telja að greið og skýr svör yfirstjórnar við erindum forstöðumanna og þar með stofnana þeirra, óháð því hvort þar geti reynt sérstaklega á lagalega ábyrgð forstöðumanns, séu hluti af góðum stjórnarháttum. Ég nefni það líka að samskiptaleysi og það sem nefna mætti fálæti í samskiptum fyrirsvarsmanna ráðuneytanna við forstöðumenn einstakra stofnana, sérstaklega þegar einhver vandkvæði koma upp í rekstri þeirra eða samskiptavandi er innan stofnunar, er að mínu áliti ekki í samræmi við þær yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldur sem ráðuneytin fara með, sbr. nú 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Í slíkum tilvikum er mikilvægt að greina hvað veldur og gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að starfsemi viðkomandi stofnunar sé í góðu horfi og í samræmi við þau lög sem um hana gilda. Hvað sem líður sjálfstæði forstöðumanna í starfi kann þeim að vera nauðsynlegt til að geta sinnt þeim stjórnunarskyldum sem á þeim hvíla að fá upplýsingar um afstöðu og vilja ráðuneytisins um það hvernig málum innan stofnunarinnar er hagað.

Ég tel ekki tilefni til þess að ganga lengra í áliti þessu en vekja athygli þeirra stjórnvalda sem fara með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir, gagnvart forstöðumönnum opinberra stofnana, á því að gæta sérstaklega að þeim erindum og fyrirspurnum sem berast frá forstöðumönnum undirstofnanna þeirra. Gæta þarf að því hvort það viðfangsefni sem um er spurt lýtur beint að atriðum sem forstöðumaðurinn telur þörf á að fá svör við til þess að geta rækt þær lagalegu starfsskyldur sem hvíla á honum sem einstaklingi meðan hann gegnir starfi forstöðumanns og geta, ef hann brýtur gegn þeim, varðað hann viðurlögum. Lúti erindið að slíkum atriðum er það álit mitt að hinu æðra stjórnvaldi beri að svara erindi forstöðumannsins svo fljótt sem unnt er og með nægjanlega skýrum hætti þannig að forstöðumaðurinn geti tekið afstöðu til þess hvernig hann stendur að málum til að uppfylla starfsskyldur sínar. Skylda yfirstjórnar í þessu sambandi verður enn ríkari ef lög og reglur gera með beinum hætti ráð fyrir aðkomu viðkomandi ráðuneytis, eftir atvikum í samvinnu við önnur stjórnvöld.

Að lokum tel ég rétt að vekja athygli á því að við athugun mína á máli A varð ég þess var að fárra gagna gætti um samskipti ráðuneytisins við A vegna málsins. Af þessu tilefni vil ég minna á að í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, hefur nú verið lögfest sú regla að færa skuli skrá um formleg samskipti og fundi milli ráðuneyta Stjórnarráðsins sem og við aðila utan þess. Forsætisráðherra skal setja reglur um skráninguna. Ég tel því ekki tilefni til að fjalla frekar um skráningu samskipta ráðuneytisins við A í þessu máli en minni á mikilvægi þess að ráðuneytin, og í þessu tilviki mennta- og menningarmálaráðuneytið, gæti að umræddri skráningarskyldu.

V. Niðurstaða.

Í álitinu er fjallað um skyldur þeirra stjórnvalda sem fara með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir, oftast ráðherra og ráðuneytis, til að svara erindum sem þeim berast frá forstöðumönnum undirstofnana þegar erindið lýtur beint að atriðum sem forstöðumaðurinn telur þörf á að fá svör við til þess að geta rækt þær lagalegu starfsskyldur sem hvíla á honum sem einstaklingi í starfi forstöðumanns og geta, ef hann brýtur gegn þeim, varðað hann viðurlögum. Álit mitt er að hinu æðra stjórnvaldi beri í slíkum tilvikum að svara erindi forstöðumannsins svo fljótt og skýrlega sem unnt er svo að forstöðumaðurinn geti tekið afstöðu til þess með hvaða hætti hann geti uppfyllt starfsskyldur sínar.

Þá er það niðurstaða mín að viðbrögð mennta- og menningarmálaráðuneytisins við þeim erindum og fyrirspurnum sem A beindi sem forstöðumaður til ráðuneytisins, um hvernig fara ætti með kostnað vegna dráttarvaxta í kjölfar dóms Félagsdóms 12. maí 2009 í máli nr. 4/2009, hafi ekki verið í samræmi við þær yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldur sem hvíldu á ráðuneytinu með tilliti til þeirra reglna sem gilda um málsmeðferð slíkra mála þegar ófyrirséð útgjöld falla á einstakar ríkisstofnanir.

Ég mælist til þess að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti í huga í framtíðarstörfum sínum. Ég tek að lokum fram að þótt ég hafi í áliti þessu sérstaklega fjallað um hvaða skyldur kunni að hvíla á ráðherra og ráðuneyti hans í samskiptum við forstöðumenn undirstofnana, ef ljóst er að ófyrirséð greiðsluskylda hvíli á stofnuninni, þá hafa þau sjónarmið sem að framan eru rakin einnig að nokkru marki almenna þýðingu um hlutverk og skyldur ráðherra gagnvart undirstofnunum sínum. Ég tel því einnig tilefni til að vekja athygli þeirra stjórnvalda sem fara með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart forstöðumönnum opinberra stofnana á því að gæta sérstaklega að þeim sjónarmiðum sem sett eru fram í álitinu. Með tilliti til þess tel ég rétt að kynna forsætisráðherra og efnahags- og fjármálaráðherra álit þetta í samræmi við það almenna fyrirsvar sem þessir ráðherrar fara með um stjórnarfar almennt og starfsmannamál ríkisins, sbr. ákvæði forsetaúrskurðar nr. 66/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mennta- og menningarmálaráðherra, forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra voru rituð bréf 25. febrúar 2014 þar sem þess var óskað að þeir upplýstu mig um hvort álit mitt í málinu hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá ráðuneytum þeirra og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 18. mars 2014, er vísað til þess að í 32. gr. draga að frumvarpi til laga um opinber fjármál sé lagt til að ráðherra hafi 15 daga frest til að svara forstöðumanni ríkisaðila um tillögur að viðbrögðum við frávikum frá rekstraráætlun. Ákvæðið er nú að finna í 35. gr. frumvarps til laga um opinber fjármál (þskj. 869 á 143. löggjafarþingi) sem var vísað til fjárlaganefndar 30. apríl 2014. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 25. júní 2014, kemur jafnframt fram að ráðuneytið hafi þegar staðið fyrir greiningu á þeim breytingum sem gera þarf á verkferlum í ráðuneytinu í samræmi við frumvarp til laga um opinber fjármál. Meðal þeirra verkferla sem þurfi að endurskoða séu samskipti ráðuneytisins við forstöðumenn undirstofnana vegna framkvæmdar fjárlaga. Gert sé ráð fyrir að endurskoðaðir verkferlar verði teknir upp í ráðuneytinu samhliða gildistöku laga um opinber fjármál og færðir í gæðahandbók ráðuneytisins. Þá sé ráðgert að lögfræðisvið ráðuneytisins fjalli um álitið á samráðsfundum með fjármála- og upplýsingasviði og yfirstjórn ráðuneytisins sem haldnir verði á haustmánuðum 2014.

Í svarbréfi forsætisráðuneytisins, dags. 11. júní 2014, kemur fram í kjölfar þess að ákvæði um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart stjórnvöldum sem starfa á málefnasviði þeirra voru lögfest með samþykkt laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, hafi öllum ráðuneytum í stjórnarráðinu verið boðið upp á sérstaka kynningu á lögunum þar sem m.a. hafi verið farið yfir þessar reglur. Flest ráðuneyti hafi þegið slíka kynningu. Þá hafi IV. kafli laganna um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra verið kynntur sérstaklega á fundi ráðuneytisstjóra. Loks hafi ráðherrum nýrrar ríkisstjórnar verið kynntar reglurnar með sérstökum fyrirlestri í kjölfar ríkisstjórnarskipta í maí 2013. Í bréfi ráðuneytisins er síðan vísað til þess að það hyggist beita sér áfram fyrir upplýsingu og kynningu á inntaki reglna um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra, bæði reglulega og eftir því sem tilefni gefst til.

Svör bárust ekki frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu.