Álit

I. Kvörtun

Hinn 3. maí 2012 leitaði B lögfræðingur, fyrir hönd A ehf., til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði iðnaðarráðuneytisins frá 15. febrúar 2012. Með úrskurðinum var stjórnsýslukæru félagsins vísað frá vegna þeirrar ákvörðunar lánanefndar Byggðastofnunar að fallast ekki á að fyrirtækið félli undir samkomulag um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010. Frávísunin byggðist á því að ákvörðun Byggðastofnunar væri ekki stjórnvaldsákvörðun og því ekki kæranleg til ráðuneytisins.

Hinn 1. mars sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Samkvæmt forsetaúrskurði nr. 99/2012 um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti tók atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið við verkefnum iðnaðarráðuneytisins. Þar sem atvik þessa máls gerðust áður en forsetaúrskurðurinn tók gildi verður hér stuðst við heitið iðnaðarráðuneytið eftir því sem við á.

Ég lauk máli þessu með áliti 19. ágúst 2013.

II. Málavextir

Af gögnum málsins verður ráðið að A ehf. sendi umsókn 11. febrúar 2011 til Byggðastofnunar um úrræði vegna skuldaaðlögunar lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Sótti félagið um lækkun á skuldsetningu þess í samræmi við samkomulag fjármálafyrirtækja, undir heitinu „Beina brautin“, til að tryggja rekstrargrundvöll félagsins.

Lánanefnd Byggðastofnunar fjallaði á fundi sínum 15. september 2011 um beiðni félagsins. Með bréfi til félagsins 16. september sama ár tilkynnti Byggðastofnun að lánanefndin gæti ekki fallist á að félagið félli undir samkomulag um úrlausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010. Niðurstaðan byggði á ákvæðum samkomulagsins, verklagsreglum Byggðastofnunar, einkum kafla 4 um skuldbreytingar og skilmálabreytingar, sem og ákvæðum laga nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Markmiðið með „Beinu brautinni“ væri að tryggja áframhaldandi rekstur lífvænlegra fyrirtækja með áframhaldandi þátttöku núverandi eigenda, gæfi viðskiptasaga þeirra tilefni til þess. Markmið samkomulagsins væri ekki að stuðla að eignamyndun í viðkomandi fyrirtæki. Miðað væri við að heildarskuldsetning fyrirtækja að lokinni fjárhagslegri endurskipulagningu færi ekki fram úr endurmetnu eigna- eða rekstrarvirði þeirra, hvort sem væri hærra, að viðbættu virði annarra trygginga sem stæðu til tryggingar skuldum viðkomandi fyrirtækis. Í bréfinu er því næst lýst mati lánanefndar á lánum A ehf. og tryggingum vegna þeirra, greiðsluhæfi félagsins og mati á hæfi lántakanda, stjórnenda og eigenda þess, meðal annars út frá því hvort eigendur og stjórnendur stöðvarinnar nytu trausts Byggðastofnunar.

A ehf. kærði ákvörðun Byggðastofnunar til iðnaðarráðuneytisins 3. október 2011. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 15. febrúar 2012 þar sem stjórnsýslukærunni var vísað frá á þeim grundvelli að ákvörðun Byggðastofnunar teldist ekki stjórnvaldsákvörðun. Í úrskurðinum kom eftirfarandi fram:

„Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að lögin gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þess konar ákvarðanir, sem nefndar eru stjórnvaldsákvarðanir, er ætlað að ráða til lykta niðurstöðu máls með einhliða ákvörðun viðkomandi stjórnvalds og greinir þær frá ákvörðunum sem stjórnvöld taka á einkaréttarlegum lagagrundvelli.

Í 1. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun kemur fram að stofnunin sé ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Á grundvelli heimilda í 4., 6. og 11. gr. laga nr. 106/1999 veitir Byggðastofnun forstjóra og lánanefnd stofnunarinnar umboð til að fjalla um og afgreiða lánaerindi, fjárhagslegar beiðnir og önnur fyrirgreiðsluerindi eftir því sem nánar er gerð grein fyrir í verklagsreglum Byggðastofnunar um útlánastarfsemi.

Fram kemur í athugasemdum með 1. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 106/1999 að litið sé svo á að Byggðastofnun teljist lánastofnun samkvæmt lögum nr. 123/1993, um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. nú lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, nema annað sé boðið í lögum um Byggðastofnun. Sú lánastarfsemi sem rekin er innan Byggðastofnunar er hliðstæð þeirri lánastarfsemi sem rekin er í öðrum innlendum lánastofnunum.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun eru tekjur stofnunarinnar annars vegar framlag úr ríkissjóði og hins vegar fjármagnstekjur. Í 11. gr. laganna er kveðið á um að Byggðastofnun veiti lán eða ábyrgðir í samræmi við hlutverk sitt, sbr. 2. gr. Með hliðsjón af þessu er ljóst að ákvarðanir um lánveitingar á grundvelli laga um Byggðastofnun teljast almennt vera stjórnvaldsákvarðanir. Hins vegar gegnir öðru máli um ákvarðanir sem ekki eru teknar á grundvelli framangreindra ákvæða laganna og lúta að framkvæmd lánveitinga og atriðum sem varða til dæmis innheimtu og meðferð þegar veittra lána af hálfu stofnunarinnar. Ákvarðanir í þeim efnum eru teknar á grundvelli einkaréttarlegra reglna og teljast því ekki til stjórnvaldsákvarðana.

Úrlausnarefni það sem hér er tekin afstaða til varðar ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar um að hafna því að kærandi falli undir samkomulag um úrlausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010. Í ákvörðun lánanefndar er ekki tekin efnisleg afstaða til veitingu eða synjunar láns til handa kæranda á grundvelli laga nr. 106/1999, heldur hvort kærandi falli undir framangreint samkomulag. Aðilar að umræddu samkomulagi eru fjármálafyrirtæki og öll helstu hagsmunasamtök atvinnulífsins og viðeigandi ráðuneyti. Þar sem Byggðastofnun er ætlað að taka þátt í úrvinnslu skuldamála fyrirtækja á grundvelli samkomulagsins, með hliðstæðum hætti og aðrar lánastofnanir, er ekki unnt að fallast á að umþrætt ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar, er lýtur að meðferð skuldamála kæranda, sé stjórnvaldsákvörðun.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðunin er því ekki kæranleg til ráðuneytisins og óhjákvæmilegt að vísa kærunni frá.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Umboðsmaður Alþingis ritaði iðnaðarráðuneytinu bréf 4. júní 2012 og óskaði eftir því að honum yrðu send öll gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Gögnin bárust umboðsmanni 8. júní sama ár. Umboðsmaður ritaði á ný bréf til ráðuneytisins 27. júlí 2012. Óskaði hann eftir því að ráðuneytið gerði honum nánar grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem lægju að baki þeirri afstöðu að ákvörðun Byggðastofnunar væri ekki stjórnvaldsákvörðun. Þess var óskað að ráðuneytið lýsti sérstaklega afstöðu sinni til þess hvaða þýðingu ákvörðun Byggðastofnunar hefði fyrir réttarstöðu A ehf.

Í svarbréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 8. febrúar 2013 kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að lögin gildi þegar ákvarðanir séu teknar um rétt og skyldu manna. Í ritinu Stjórnsýslulögin, skýringarrit eftir Pál Hreinsson, útg. í Reykjavík 1994, segir á bls. 44 „Það er stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. [...] Um stjórnvaldsákvörðun er því aðeins að ræða að stjórnvald hafi tekið ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds. Ákvarðanir einkaréttaraðila falla því yfirleitt ekki undir lögin, enda eru þær ekki teknar í skjóli stjórnsýsluvalds. Þær ákvarðanir stjórnvalda, sem ekki eru teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, t.d. þær sem eru einkaréttarlegs eðlis, teljast heldur ekki stjórnvaldsákvarðanir.“

Í 1. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun, kemur fram að Byggðastofnun er sérstök stofnun í eigu íslenska ríkisins og heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Í 2. gr. laganna er fjallað um hlutverk Byggðastofnunar og í 4. gr. um hlutverk stjórnar stofnunarinnar. Samkvæmt 10. tl. 4. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun tekur stjórn Byggðastofnunar ákvarðanir og setur reglur um lán- og ábyrgðarveitingar. Engin sérstök ákvæði eru hins vegar í þeim lögum um samninga eða gerninga eins og þann sem fjallað er um í þessu máli. Um réttarstöðu Byggðastofnunar vísar ráðuneytið að öðru leyti til álitsgerðar um stjórnskipulag Byggðastofnunar eftir Pál Hreinsson og Hrafnkel Óskarsson sem unnin var að beiðni iðnaðar- og viðskiptaráðuneyta á árinu 2002. Þar er m.a. gerð grein fyrir framangreindu ákvæði 10. tl. 4. gr. laga nr. 106/1999. Einnig segir í álitsgerðinni í kafla 3.4 á bls. 7 m.a.: „Í 1. gr. laga um Byggðastofnun kemur fram að stofnunin er ríkisstofnun. Hins vegar er ljóst af framansögðu að hið opinbera hlutverk stofnunarinnar er að nokkru rækt með einkaréttarlegum gerningum. Einkum er það veiting lána og ábyrgða sem fellur einkaréttarmegin, en hún er eðlislík starfsemi fjármálafyrirtækja á almennum markaði.“ Sjá einnig umfjöllun á bls. 10 í framangreindri álitsgerð um hvaða ákvarðanir Byggðastofnunar varðandi veitingu lána og ábyrgða teljist stjórnvaldsákvarðanir.

Ráðuneytið bendir á að umsókn [A] ehf. um lækkun þeirrar skuldbindingar sem um er fjallað í máli þessu var ekki byggð á ákvæðum laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun, heldur á ákvæðum 3. gr. laga nr. 107/2009, samkomulaginu um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá 15. desember 2010 og verklagsreglum Byggðastofnunar frá 26. janúar 2011, sem settar voru á grundvelli framangreindra laga og samkomulags. Það er mat ráðuneytisins að framangreind rök renni stoðum undir þá niðurstöðu að afgreiðsla umsóknarinnar hafi ekki verið hluti af lögbundnum verkefnum Byggðastofnunar samkvæmt framangreindum lögum nr. 106/1999.

Einnig bendir ráðuneytið á að ákvæði laga nr. 107/2009 fjalla ekki um samskipti stjórnvalda við einstaklinga eða lögaðila heldur fjalla lögin um samskipti kröfueigenda og skuldara og hvernig ná megi markmiðum laganna, ef frá eru talin tiltekin verkefni eftirlitsaðila með kröfueigendum samkvæmt lögunum. Í framangreindu ákvæði 3. gr. laga nr. 107/2009 kemur fram að kröfueigendur skuli setja sér reglur um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum skuldabréfa og lánssamninga sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda eða annarra ívilnana fyrir skuldara. Þar sem Byggðastofnun hafði fyrir gildistöku laganna veitt lán sem féllu undir lögin og íslenska ríkið var aðili að umræddu samkomulagi frá 15. desember 2010, varð stofnunin kröfuhafi í skilningi framangreinds ákvæðis 3. gr. laganna. Með lögunum og samkomulaginu var Byggðastofnun samkvæmt framanrituðu gert að setja sér reglur um það efni sem fjallað var um í lögunum og samkomulaginu og taka afstöðu til umsókna um lækkun skuldbindinga með sama hætti og gilti um aðra kröfuhafa sem féllu undir ákvæði laganna og samkomulagsins. Með lögum nr. 107/2009 voru hins vegar ekki gerðar breytingar á lögbundnum verkefnum Byggðastofnunar á sviði stjórnsýslu samkvæmt öðrum lögum.

Þegar litið er til framanritaðs var það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Byggðastofnunar um afgreiðslu umsóknar [B] ehf. sem fjallað er um í máli þessu hafi ekki verið tekin á grundvelli opinbers stjórnsýsluvalds heldur hafi ákvörðunin verið tekin af Byggðastofnun sem kröfueiganda samkvæmt framangreindum ákvæðum laga nr. 107/2009 og samkomulagsins frá 15. desember 2010, en ljóst er að Byggðastofnun er þar einungis einn af fleiri kröfueigendum. Niðurstaða ráðuneytisins var því sú að um væri að ræða fjárhagsmálefni einkaréttarlegs aðila, þ.e. afgreiðslu umsóknar um lækkun skuldbindingar samkvæmt láni sem einkaréttarlegur aðili hafði tekið á grundvelli einkaréttarlegs samnings með ákveðnum skilmálum en með umsókninni hafði [A] ehf. óskað eftir að vera leyst undan fjárhagslegum skuldbindingum sínum sem félagið stofnaði til sem einkaréttarlegur aðili á grundvelli einkaréttarlegs samnings.“

Með bréfi til A ehf. 12. febrúar 2013 gaf umboðsmaður Alþingis félaginu kost á að koma með þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af svarbréfi ráðuneytisins. Athugasemdir bárust 18. mars 2013.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

Um Byggðastofnun gilda lög nr. 106/1999. Í 1. mgr. 1. gr. laganna segir að Byggðastofnun sé sérstök stofnun í eigu íslenska ríkisins og heyri undir yfirstjórn ráðherra. Í 1. mgr. 2. gr. kemur fram að hlutverk stofnunarinnar sé að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni. Í 2. mgr. 2. gr. er mælt fyrir um að í samræmi við hlutverk sitt vinni stofnunin að undirbúningi, skipulagi og fjármögnun verkefna og „veitingu lána“ með það að markmiði að treysta byggð, efla atvinnu og stuðla að nýsköpun í atvinnulífi. Fjármögnun verkefna skuli eftir föngum vera í samstarfi við aðra. Í 4. gr. laganna er kveðið á um verkefni stjórnar stofnunarinnar. Samkvæmt 10. tölul. 4. gr. er verkefni hennar meðal annars að taka ákvarðanir og setja reglur um lán- og ábyrgðarveitingar. Í 11. gr. eru ákvæði um veitingu lána og ábyrgða. Í 1. mgr. 11. gr. kemur fram að Byggðastofnun veiti lán eða ábyrgðir í samræmi við hlutverk sitt, sbr. 2. gr. Í 2. mgr. 11. gr. er kveðið á um að stjórn stofnunarinnar geti falið forstjóra að ákveða einstakar lánveitingar samkvæmt reglum sem stjórn setur, sbr. 10. tölul. 4. gr. Þá kemur fram í 3. mgr. 11. gr. að fjárhagslegt markmið lánastarfsemi stofnunarinnar samkvæmt 11. gr. skuli vera að varðveita eigið fé hennar að raungildi. Samkvæmt 14. gr. laganna eru síðan tekjur Byggðastofnunar annars vegar framlag úr ríkissjóði eins og ákveðið er í fjárlögum hverju sinni og hins vegar fjármagnstekjur.

Í 19. gr. laga nr. 106/1999 er mælt svo fyrir að nánari ákvæði um skipulag og starfsemi Byggðastofnunar og framkvæmd laganna megi setja með reglugerð. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið sett reglugerð nr. 347/2000 fyrir Byggðastofnun. Í 4. gr. hennar eru ákvæði um verkefni stjórnar. Í 2. mgr. 4. gr. kemur fram að stjórnin geti falið lánanefnd, sem forstjóri veitir forstöðu, að taka ákvarðanir um einstakar lánveitingar samkvæmt reglum sem stjórn setur. Í þeim reglum skuli meðal annars koma fram markmið lánastarfseminnar, lánskjarastefna og hámark láns og áhættuframlags vegna einstaks fyrirtækis. Enn fremur skipan og starfsskipulag lánanefndar, viðmiðun við ákvarðanatöku, ferill umsókna, upplýsingagjöf til umsækjenda og svartími. Þá skuli kveðið á um reglulega upplýsingagjöf til stjórnar vegna eftirlitshlutverks hennar. Í 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar kemur fram að markmið lánastarfseminnar eru meðal annars að tryggja fyrirtækjum og einstaklingum í atvinnurekstri á landsbyggðinni aðgang að langtímalánum á sem hagstæðustum kjörum, stuðla að vexti framsækinna fyrirtækja, nýsköpun í atvinnulífi og eflingu byggða. Í 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar er fjallað um mat á umsóknum um lán en þar kemur meðal annars fram að við mat á umsóknum skuli hafa til viðmiðunar rekstur og rekstrarhorfur fyrirtækis, fjárhagsstöðu, reynslu og þekkingu fyrirsvarsmanna þess, tryggingar fyrir lánum, nýsköpunargildi, samkeppnissjónarmið og gildi fyrir uppbyggingu atvinnulífs á landsbyggðinni. Í 16. gr. reglugerðarinnar er síðan fjallað um eftirgjöf lána en þar kemur meðal annars fram að óheimilt sé að gefa eftir veitt lán. Frá þessu megi þó gera undantekningar þegar sérstakar ástæður mæla með, svo sem þegar lán er ekki með haldbærum tryggingum og það samræmist innheimtuhagsmunum stofnunarinnar.

Hinn 31. október 2009 tóku gildi lög nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Hinn 31. desember 2012 féllu síðan á brott I. og II. kafli laganna, sbr. 4. gr. laga nr. 151/2010 og 1. gr. laga nr. 174/2011. Í I. kafla laganna var, þegar atvik þess máls áttu sér stað, að finna almenn ákvæði. Í 1. gr. laganna sagði að markmið laganna væri að hraða endurreisn íslensks efnahagslífs í kjölfar banka- og gjaldeyrishrunsins haustið 2008 og að jafnvægi kæmist á virði eigna og greiðslugetu annars vegar og fjárskuldbindinga einstaklinga, fyrirtækja og heimila hins vegar. Lögin kvæðu á um leiðir og viðmið til að ná því markmiði. Í 3. gr. laga nr. 107/2009 voru ákvæði sem vörðuðu fyrirtæki. Í 1. mgr. 3. gr. kom fram að kröfueigendur skyldu setja sér reglur um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum skuldabréfa og lánssamninga sem kynnu að leiða til eftirgjafar skulda eða annarra ívilnana fyrir skuldara. Skyldu reglurnar vera aðgengilegar fyrir lántaka og aðra viðskiptavini þeirra. Í 3. mgr. 3. gr. var mælt í nokkrum töluliðum fyrir um það að reglurnar samkvæmt 1. mgr. skyldu taka til tiltekinna atriða, þar á meðal til mats á eigna- og skuldastöðu skuldara, mats á greiðslugetu skuldara þar sem tekið skyldi tillit til fyrirsjáanlegs sjóðstreymis fyrirtækja og tekjumöguleika einstaklinga og mats á skuldara, stjórnendum og eigendum fyrirtækja, sbr. 1., 2. og 3. tölul.

Í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 107/2009 kemur fram að frumvarpið taki til „allra kröfuhafa“ sem skuli setja sér reglur um framkvæmd niðurfellingar og birta þar sem þær eru öllum aðgengilegar. (Alþt. 2009-2010, A-deild, þskj. 69, mál nr. 69.) Lögin gilda þannig bæði um kröfuhafa sem teljast opinberir aðilar annars vegar og einkaaðilar hins vegar. Undir fyrrnefnda hópinn falla því stjórnvöld á borð við Byggðastofnun.

Í tengslum við lög nr. 107/2009 var undirritað samkomulag ýmissa aðila atvinnulífsins og fjármálaráðuneytisins um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja 15. desember 2010 sem hefur verið nefnt „Beina brautin“. Í upphafsorðum samkomulagsins kemur fram að það byggi á sameiginlegum reglum fjármálafyrirtækja um fjárhagslega endurskipulagningu fyrirtækja. Þær reglur voru staðfestar af Fjármálaeftirlitinu. Í 1. gr. reglnanna kemur fram að þær séu settar í samræmi við 3. gr. laga nr. 107/2009 og skuli gilda til jafnlengdar því ákvæði laganna. Í 1. gr. samkomulagsins er kveðið á um að það taki til fyrirtækja þar sem áframhaldandi rekstur sé að mati fjármálafyrirtækis líklegastur til að tryggja best hagsmuni kröfuhafa, starfsmanna og eigenda. Skuli meðal annars horft til þess hvort áframhaldandi þátttaka núverandi eigenda og/eða lykilstjórnenda sé mikilvæg fyrir framtíðarrekstur fyrirtækisins og sé líkleg til að auka endurheimtur skulda fyrirtækisins. Um sé að ræða lítil og meðalstór fyrirtæki þar sem miðað sé við að skuldir geti verið að jafnaði allt að 1.000 m. kr. Í 12. gr. samkomulagsins kemur fram að aðilar þess séu öll helstu hagsmunasamtök atvinnulífsins, fjármálafyrirtæki, efnahags- og viðskiptaráðuneytið og fjármálaráðuneytið fyrir hönd ríkissjóðs. Jafnframt muni stjórnvöld beita sér fyrir því að opinberar lánastofnanir, svo sem Byggðastofnun, taki þátt í úrvinnslu skuldamála fyrirtækja á grundvelli samkomulagsins.

Hinn 26. janúar 2011 samþykkti stjórn Byggðastofnunar verklagsreglur um útlánastarfsemi, fjármála- og eignaumsýslu. Framangreindar sameiginlegar reglur fjármálafyrirtækja um fjárhagslega endurskipulagningu fyrirtækja voru teknar upp í 4. kafla verklagsreglnanna sem hafði að geyma reglur um skuldbreytingar og skilmálabreytingar. Í grein 4.1 var tekið fram að í ljósi þeirra efnahagserfiðleika, sem nú ríktu í þjóðfélaginu, lægi fyrir að margir viðskiptavina Byggðastofnunar myndu ekki geta staðið við skuldbindingar sínar við stofnunina. Oft væri um lífvænleg fyrirtæki að ræða sem veittu mörgum atvinnu og væru mikilvæg í sinni heimabyggð. Ástæður greiðsluerfiðleika fyrirtækis gætu verið margs konar en það væri yfirlýstur vilji ríkisstjórnar Íslands að fjármálafyrirtæki reyndu að bjarga þeim fyrirtækjum sem hægt væri, til að reyna að tryggja sem flestum atvinnu. Í þessum kafla væri að finna reglur um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum skuldabréfa og lánssamninga sem kynnu að leiða til eftirgjafar skulda eða annarra ívilnana fyrir skuldara, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 107/2009.

Í grein 4.3 var að finna upptalningu á þeim atriðum sem líta skyldi til við afgreiðslu lánanefndar Byggðastofnunar. Meðal þessara atriða var eigna- og skuldastaða lántaka sem og greiðslugeta hans, þ.e. fyrirsjáanlegt sjóðstreymi hjá fyrirtækjum og tekjumöguleikar hjá einstaklingum. Þá kom fram í upptalningunni að lánanefnd skyldi leggja mat á hæfi lántakenda, stjórnenda og eigenda fyrirtækja til að efna samninga um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum lánssamninga. Óumflýjanlegt væri að taka tillit til þess við mat á greiðsluhæfi fyrirtækja hvort eigendur og stjórnendur þeirra nytu trausts og trúnaðar hjá Byggðastofnun. Óhjákvæmilega væri hérna að einhverju leyti um huglægt mat lánanefndar að ræða en meðal þeirra atriða sem taka mætti tillit til væru til dæmis samstarfsvilji lántaka, upplýsingagjöf af hans hálfu og hvort lántaki hefði út frá fyrri samskiptum sínum við stofnunina sýnt í verki að hann myndi ná þeim markmiðum sem skulda- og skilmálabreytingar kvæðu á um. Hér vægi viðskiptasagan þungt.

2.Var ákvörðun Byggðastofnunar stjórnvaldsákvörðun?

Byggðastofnun er stjórnvald sem hefur það hlutverk að lögum að ráðstafa opinberu fé með lánveitingu í þeim tilgangi að vinna að lögbundnu markmiði og er fjárhagslegt markmið lánastarfseminnar aðeins að varðveita eigið fé að raungildi, sbr. 2., 11. og 14. gr. laganna. Ég tel ljóst að upphafleg ákvörðun Byggðastofnunar um að veita A ehf. lán á grundvelli ákvæða laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun hafi verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Reglur einkaréttarins tóku hins vegar að öðru leyti til þess kröfuréttarsambands sem stofnaðist til á milli Byggðastofnunar og A ehf. með lánveitingunni, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999. Álitaefnið í máli þessu er hvort ákvörðun Byggðastofnunar, sem fjallað var um í lánanefnd, um að B félli ekki undir samkomulag um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010, og því væri ekki fært að fallast á ósk félagsins um lækkun á skuldsetningu þess, hafi talist til stjórnvaldsákvarðana eða fallið undir reglur einkaréttarins.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvörðun teljist vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að líta til þess hvers eðlis hún er. Við mat á eðli ákvörðunar getur skipt máli hvort hún sé „lagalegs eðlis“, eins og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum, en með því er átt við hvort með henni sé mönnum færð réttindi eða þau skert, skyldum létt af mönnum eða lagðar á þá auknar byrðar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Einkaréttarlegar ákvarðanir teljast ekki til stjórnvaldsákvarðana. Það ræður þó ekki úrslitum um eðli ákvörðunar hvort einkaaðilar taki hliðstæðar ákvarðanir heldur verður að líta til þess hvort ákvörðun sé tekin í skjóli stjórnsýsluvalds og sé hluti af stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Við mat á því verður meðal annars að líta til lagagrundvallar ákvörðunarinnar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 15. nóvember 2002 í máli nr. 3163/2001.

Í umsókn A ehf. 11. febrúar 2011 kom meðal annars fram ósk félagsins um lækkun á skuldsetningu þess í samræmi við samkomulag fjármálafyrirtækja sem gert var í samræmi við ákvæði laga nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Þrátt fyrir að reglur einkaréttarins giltu um kröfuréttarsambandið á milli þeirra verður ekki horft framhjá því að grundvöllur þess var allsherjarréttarlegur, þ.e. hin upphaflega stjórnvaldsákvörðun sem byggðist á 11. gr. laga nr. 106/1999 og hafði það opinbera markmið að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Í þessu samhengi verður að líta til þess að ákvörðun Byggðastofnunar gat falið í sér breytingar á efni fyrri ákvörðunar stofnunarinnar, þ.e. á lánskjörum sem voru hluti af upphaflegu stjórnvaldsákvörðuninni og beinlínis niðurfellingu skuldar. Auk þess verður að líta til þess að markmið laga nr. 107/2009 gat skarast við markmið og þau sjónarmið sem lög nr. 106/1999 byggjast á. Til merkis um þetta segir í gr. 4.1 í verklagsreglum Byggðastofnunar að margir viðskiptavina stofnunarinnar muni ekki geta staðið við skuldbindingar sínar við stofnunina og oft sé um lífvænleg fyrirtæki að ræða sem veita mörgum atvinnu og eru mikilvæg sinni heimabyggð. Það sé yfirlýstur vilji ríkisstjórnar Íslands að fjármálafyrirtæki reyni að bjarga þeim fyrirtækjum sem hægt er til að reyna að tryggja sem flestum atvinnu. Þau sjónarmið sem lánanefndin byggði á í bréfi sínu til A ehf. 16. september 2011 voru einnig sambærileg þeim sem 15. gr. reglugerðar nr. 347/2000 fyrir Byggðastofnun gerir ráð fyrir að litið sé til þegar upphafleg umsókn um lán er metin. Ákvörðun Byggðastofnunar um hvort fallast ætti á beiðni fyrirtækisins um lækkun skuldsetningu þess var því ekki aðeins til þess fallin að hafa áhrif á efni upphaflegrar stjórnvaldsákvörðunar um lánveitinguna heldur varð við ákvörðunartökuna jafnframt að horfa til þeirra allsherjarréttarlegu markmiða og sjónarmiða sem beinlínis eru bundin í lög nr. 106/1999. Ég get því ekki fallist á þá afstöðu iðnaðarráðuneytisins að grundvöllur ákvörðunarinnar hafi verið alfarið einkaréttarlegur og að Byggðastofnun, sem telst ótvírætt vera stjórnvald, hafi verið í hliðstæðri stöðu og aðrar lánastofnanir. Þá er augljóst að ákvörðun Byggðastofnunar gat haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir starfsemi félagsins. Að þessu leyti var því um að ræða ákvörðun um „rétt“ félagsins í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er því niðurstaða mín að úrskurður iðnaðarráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég tek það sérstaklega fram að ég hef ekki tekið neina afstöðu til þess hér hvort og þá að hvaða marki mál þetta hafi borið að sæta umfjöllun hjá úrskurðarnefnd þeirri sem komið var á fót með 6. gr. laga nr. 107/2009.

3. Dráttur á að svara fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis

Eins og rakið er í III. kafla ritaði umboðsmaður Alþingis fyrirspurnarbréf til iðnaðarráðuneytisins 27. júlí 2012 í tilefni af athugun hans á kvörtun A ehf. Í niðurlagi bréfsins var þess óskað að umbeðnar skýringar yrðu veittar umboðsmanni eigi síðar en 31. ágúst 2012. Hinn 21. september sama ár hringdi starfsmaður ráðuneytisins til umboðsmanns og óskaði eftir fresti til að skila inn skýringum. Frestur var veittur til 12. október sama ár. Þar sem skýringar bárust ekki innan frestsins ítrekaði umboðsmaður með bréfum 14. nóvember 2012 og 25. janúar 2013 að umbeðnar skýringar yrðu látnar í té. Svar barst umboðsmanni loks með bréfi 8. febrúar 2013. Af þessu er ljóst að það dróst verulegu af hálfu iðnaðarráðuneytisins og síðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að svara fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður iðnaðarráðuneytisins frá 15. febrúar 2012 í máli A ehf. hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að það taki upp mál A ehf. að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og hagi þá úrlausn þess máls í samræmi við þau sjónarmið sem eru rakin í áliti þessu. Ég ítreka að ég hef í þessu áliti ekki tekið neina afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki mál þetta hafi borið að sæta umfjöllun hjá úrskurðarnefnd þeirri sem komið var á fót með 6. gr. laga nr. 107/2009.

Loks beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það gæti að því að svara fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis innan hæfilegs tíma.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í svarbréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 15. júlí 2014, vegna fyrirspurnar minnar um málið kemur fram að ráðuneytinu hafi borist beiðni um endurupptöku málsins 10. desember 2013. Hinn 23. júní 2014 hafi ákvörðun Byggðastofnunar verið felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar lánanefndar stofnunarinnar. Í bréfinu kemur einnig fram að við úrlausn sambærilegra mála verði höfð hliðsjón af þeim forsendum og rökum sem koma fram í áliti setts umboðsmanns.