Álit

I. Kvörtun

Hinn 17. maí 2012 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir frá 10. nóvember 2011 í máli nr. 14/2011. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Akureyrarbæjar um að banna hundahald í Grímsey, sbr. 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 um hundahald í Akureyrarkaupstað. Í síðari hluta úrskurðarins var aftur á móti vísað frá þeim hluta kæru A er beindist að því að 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar væri nýmæli og því hefði umhverfisráðherra borið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998. Á það hefði hins vegar skort. Úrskurðarnefndin taldi sig ekki bæra að lögum til að leysa úr því atriði efnislega.

Að virtri kvörtun A og eðli þess ágreinings sem hann lagði fyrir úrskurðarnefndina hef ég í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis takmarkað athugun mína við mat á því hvort síðari þáttur úrskurðar úrskurðarnefndarinnar, um frávísun þess þáttar er beindist að málsmeðferð umhverfisráðherra við staðfestingu samþykktar nr. 321/2011, hafi verið í samræmi við lög.

Hinn 1. mars sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti 19. ágúst 2013.

II. Málavextir

Hinn 21. desember 2010 setti Bæjarstjórn Akureyrar samþykkt um hundahald. Umhverfisráðuneytið staðfesti hana 14. mars 2011 og var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 28. mars sama ár. Í 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar kom fram að hundahald væri bannað í Grímsey og mættu hundar hvorki dvelja þar né koma í heimsóknir. Í 2. mgr. 2. gr. var mælt fyrir um að hundahald væri heimilað annars staðar í Akureyrarkaupstað, þ.m.t. á lögbýlum, að fengnu leyfi og uppfylltum þeim skilyrðum sem sett væru í samþykktinni.

A kærði bann við hundahaldi í Grímsey til úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir 29. júní 2011. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar 10. nóvember sama ár var ákvörðun Akureyrarkaupstaðar að banna hundahald í Grímsey samkvæmt samþykkt nr. 321/2011 staðfest. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni úrskurðarins að því leyti sem það hefur þýðingu fyrir athugun mína á málinu eins og hún er afmörkuð, sbr. kafla I hér að framan. Um þá ákvörðun úrskurðarnefndarinnar að vísa frá ágreiningi um hvort 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar hefði verið sett með réttum hætti sagði í úrskurði nefndarinnar:

„Í málinu er um það deilt af hálfu málsaðila hvort ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011, sem bannar hundahald í Grímsey, sé nýmæli eða ekki og þar með hvort ráðherra hafi borið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfesti samþykktina, sbr. ákvæði 2. málsliðar 2. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, eða ekki. Úrskurðarnefnd samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir telur sig ekki vera bært stjórnvald til að úrskurða um hvort ráðherra, sem æðsta stjórnvald á viðkomandi sviði, hafi verið skylt að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en ráðuneyti hans staðfesti umrædda samþykkt um hundahald vegna mögulegra nýmæla í samþykktinni. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa skuli frá nefndinni ágreiningi málsaðila um hvort ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 hafi að geyma nýmæli og hvort ráðherra hafi borið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar fyrir staðfestingu þess. Úrskurðarnefndin hefur engar athugasemdir við framkvæmd setningar samþykktar nr. 321/2011 og telur að gætt hafi verið þeirra formskilyrða sem sett eru fyrir setningu slíkra samþykkta í 1. málsl. 2. mgr. og 4. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og heyrt geta undir úrskurðarvald nefndarinnar.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ritað bréf 25. október 2012 og þess óskað að úrskurðarnefndin veitti nánari upplýsingar um á hvaða lagagrundvelli sú afstaða hennar væri reist að það félli utan valdsviðs hennar að taka afstöðu til þess hvort ráðherra hefði við staðfestingu samþykktar sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, gætt ákvæða 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. laganna. Svarbréf úrskurðarnefndarinnar barst umboðsmanni Alþingis 2l. janúar 2013, en í því kom eftirfarandi fram:

„Í úrskurði úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 í máli nr. 14/2011 segir m.a. að úrskurðarnefndin telji sig ekki vera bært stjórnvald til að úrskurða um hvort ráðherra hafi verið skylt, á grundvelli 2. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en ráðuneyti hans staðfesti tilgreinda samþykkt um hundahald. Byggði þessi ákvörðun úrskurðarnefndarinnar á því að umhverfisráðherra væri æðsti handhafi á því sviði sem málið varðaði og þar með væri úrskurðarnefndin ekki bært stjórnvald til að endurskoða ákvarðanir hans. Grundvallaðist þessi niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á þeirri meginreglu sem fram kemur í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæruheimildir séu til æðri stjórnvalda. Á grundvelli þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttarins að kæruheimildir séu til æðri stjórnvalda og að lægra sett stjórnvald geti ekki endurskoðað ákvörðun æðra setts stjórnvalds taldi úrskurðarnefndin sér ekki fært að endurskoða ákvörðun umhverfisráðherra um hvort leita hefði átt umsagnar Umhverfisstofnunar áður en ráðuneyti hans staðfesti samþykkt þá sem málið varðaði.“

Með bréfi til A 19. febrúar sl. var honum gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf úrskurðarnefndarinnar teldi hann ástæðu til þess. Engar efnislegar athugasemdir bárust.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

Í V. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir eru ákvæði um samþykktir sveitarfélaga. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 fer ráðherra með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum.

Í 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 kemur fram að sveitarfélög geti sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram koma í þeim, enda falli þau undir lögin. Heimilt sé auk annars að setja í slíkar samþykktir ákvæði um bann eða takmörkun gæludýrahalds og húsdýrahalds, sbr. 1. tölul. ákvæðisins. Í 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. laganna er mælt fyrir um að heilbrigðisnefnd semji drög að samþykktum og breytingum á þeim og leggi fyrir viðkomandi sveitarstjórn sem afgreiðir þau í formi samþykktar til ráðherra. Síðan segir svo í 2. málsl. ákvæðisins:

„Sé um að ræða nýmæli í samþykktum sveitarfélaga skal ráðherra leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfestir samþykktina.“

Í 3. mgr. 25. gr. laganna kemur fram að synji ráðherra staðfestingar endursendi hann samþykktina til sveitarstjórnar með leiðbeiningum um hvað þurfi svo að til staðfestingar komi. Í 4. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að samþykktir samkvæmt greininni skuli birtar í B-deild Stjórnartíðinda á kostnað hlutaðeigandi sveitarfélaga.

Með vísan til 25. gr. laga nr. 7/1998 staðfesti umhverfisráðuneytið hinn 14. mars 2011 samþykkt nr. 321/2011 um hundahald í Akureyrarkaupstað og var hún birt 28. mars sama ár í B-deild Stjórnartíðinda. Í 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar kemur fram að hundahald sé bannað í Grímsey og megi hundar hvorki dvelja þar né koma í heimsóknir.

Í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 var, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 131/2011, kveðið á um að risi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda væri heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar. Þetta gilti þó ekki í þeim tilvikum þegar umhverfisráðherra færi með úrskurðarvald samkvæmt lögunum, sbr. 32. gr., eða þegar ágreiningur risi vegna ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis samkvæmt ákvæðum 6. gr. laganna. Í athugasemdum við 31. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 7/1998 sagði svo:

„Greinin er að mestu leyti samhljóða 26. gr. gildandi laga þar sem fjallað er um ágreining er rís um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaganna og ákvarðana yfirvalda og úrskurð sérstakrar úrskurðarnefndar í slíkum málum. Lagt er til að í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með afgreiðslu mála verði þeim afgreiðslum ekki vísað til úrskurðarnefndarinnar enda kemur úrskurðarnefndin í stað ráðherra sem endanlegur úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi og getur ekki úrskurðað í málum sem ráðherra fer með ákvörðunarvald eða úrskurðarvald í. Er þetta gert til þess að taka af allan vafa um hvernig túlka beri greinina.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1259.)

Úrskurðarnefndinni var upphaflega komið á fót með 30. gr. laga nr. 50/1981 um hollustuhætti, en það ákvæði er hliðstætt 31. gr. laga nr. 7/1998 hvað þetta álitaefni varðar. Af almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 50/1981 verður ráðið að nefndinni hafi á margan hátt verið ætlað að koma í stað ráðherra og fara með það eftirlitsvald sem ráðherra fór áður með á úrskurðarstigi. (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 858.)

Ekki verður önnur ályktun dregin af framangreindum ákvæðum og lögskýringargögnum en að úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 hafi verið falið úrskurðarvald á kærustigi um þau stjórnsýslumál sem vörðuðu ágreining milli borgaranna og stjórnvalda, að því marki sem ekki væri um að ræða mál sem sérstaklega væri tilgreint í lögunum að falin hefðu verið ráðherra.

Með þessi lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég nú að atvikum málsins.

2. Var frávísun úrskurðarnefndarinnar í samræmi við lög?

Eins og fyrr greinir vísaði úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir frá þeim þætti stjórnsýslukæru A er laut að því að 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 um hundahald í Akureyrarkaupstað hefði ekki verið sett með réttum hætti. Úrskurðarnefndin taldi sig ekki vera valdbært stjórnvald til að taka afstöðu til þess hvort ráðherra, sem æðsta stjórnvaldi á viðkomandi sviði, hefði verið skylt að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfesti samþykktina, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, eins og ákvæðið var úr garði gert þegar atvik þessa máls áttu sér stað, bar úrskurðarnefndinni að úrskurða um „ágreining um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda“. Samþykkt nr. 321/2011 var sett í samræmi við 25. gr. laga nr. 7/1998. Þar kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. að sé um að ræða „nýmæli“ í samþykktum sveitarfélaga skuli ráðherra leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfestir samþykktina. A taldi að þetta ákvæði laganna hefði verið brotið og lagði þann ágreining fyrir úrskurðarnefndina. Þannig lá ótvírætt fyrir úrskurðarnefndinni „ágreiningur um framkvæmd laganna“ í skilningi 31. gr. laga nr. 7/1998 sem féll undir valdsvið hennar. Þá féll það einnig undir valdsvið nefndarinnar samkvæmt ákvæðinu að úrskurða um ágreining um þau stjórnvaldsfyrirmæli sem sett væru á grundvelli laganna, þar á meðal samþykktir sveitarfélaga. Úrskurðarnefndin gat því í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukærur endurskoðað bæði undirbúning sem og efni þeirra ákvarðana og stjórnvaldsfyrirmæla sem bornar væru undir hana samkvæmt 31. gr. laganna, að því marki sem endurskoðunin laut ekki að málefnalegum stefnumiðum sem sveitarfélag hefði markað sér í skjóli sjálfsstjórnar sinnar, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 4. október 2007 í máli nr. 4968/2007.

Ég legg á það áherslu að það breytir engu í þessu sambandi að ágreiningur sá sem lagður var fyrir úrskurðarnefndina fólst í því að meta hvort umhverfisráðherra sjálfur hefði fylgt þeim reglum um málsmeðferð sem fram koma í 2. málsl. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 þegar hann staðfesti samþykktina. Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 tóku beinlínis til þess að leysa úr slíkum ágreiningi eins og ákvæðið hljóðaði. Þá var úrskurðarnefndin ekki lægra sett stjórnvald gagnvart umhverfisráðherra, eins og úrskurðarnefndin heldur fram í úrskurði sínum og skýringum til umboðsmanns, heldur sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem var skipað til hliðar við ráðherra og starfaði á málefnasviði sem hann fer með yfirstjórn með lögum samkvæmt. Eins og ráðið verður af lögskýringargögnum, sem rakin eru í kafla IV.1, var beinlínis gert ráð fyrir að úrskurðarnefndin kæmi „í stað ráðherra sem endanlegur úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi.“ Í úrskurðarskyldu nefndarinnar fólst því að taka afstöðu til þess hvort þau almennu stjórnvaldsfyrirmæli, sem reyndi á í málinu, skorti lagastoð þar sem þau hefðu ekki verið sett með formlega réttum hætti. Frávísun úrskurðarnefndarinnar á þessum þætti í stjórnsýslukæru A var því ekki í samræmi við lög. Ég tek það fram að ég hef ekki tekið neina afstöðu til annarra efnisatriða í úrskurði og málsmeðferð nefndarinnar í áliti þessu.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að frávísun úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, á þeim þætti stjórnsýslukæru A er laut að því hvort 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 um hundahald í Akureyrarkaupstað hefði verið sett með réttum hætti, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í samræmi við ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndar um hollustu- og mengunarvarnir að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að hafa þau sjónarmið í huga sem rakin eru í álitinu við úrlausn sambærilegra mála í störfum nefndarinnar.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Svarbréf úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, dags. 8. apríl 2014, barst mér í kjölfar fyrirspurnar minnar um málið. Þar kemur fram að nefndin hyggist taka erindi A fyrir að nýju og úrskurða um þá þætti sem vísað var frá í samræmi við álit setts umboðsmanns. Beðið sé umsagnar umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um tiltekin atriði.

Forstöðumanni úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála var einnig ritað bréf, dags. 25. febrúar 2014, þar sem þess var óskað að hann upplýsti mig um hvort álit setts umboðsmanns í málunum hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá nefndinni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. maí 2014, kemur m.a. fram að þau sjónarmið sem koma fram í álitinu hafi komið til sérstakrar skoðunar í máli vegna gjaldtöku Umhverfisstofnunar tengdar umhverfismerkinu Svaninum og ákvörðun stofnunarinnar um verkefnið „Ágætis byrjun“ sem fól í sér kynningu á því umhverfismerki. Málinu hafi verið vísað frá nefndinni með úrskurði. Það mál kom til athugunar hjá embætti mínu og í svarbréfi nefndarinnar segir að af því tilefni hafi verið gerð ítarleg grein fyrir afstöðu nefndarinnar að teknu tilliti til þeirra tilmæla sem komu fram í áliti setts umboðsmanns. Um það segir síðan:

„Var þar lögð áhersla á breytt lagaumhverfi og að málsatvik í þessu máli væru með þeim hætti að ekki væri um lögvarða hagsmuni að ræða en jafnframt var tekið fram að almennt séð gæti framkvæmd stjórnvaldsfyrirmæla komið til kasta nefndarinnar væru lögvarðir hagsmunir til staðar. Þó var tekið fram að athuga þyrfti hverju sinni hvort farið væri fram á endurskoðun nefndarinnar sem hliðsetts stjórnvalds á ákvörðun ráðherra m.a. með hliðsjón af eldri álitum umboðsmanns.“

Í bréfinu kemur enn fremur fram að forstöðumaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi látið í ljós þá skoðun sína við umhverfis- og auðlindaráðuneytið á fundum að lög nr. 7/1998 þarfnist endurskoðunar við að ýmsu leyti, m.a. með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem komu fram í áliti setts umboðsmanns og eftir atvikum þegar niðurstaða umboðsmanns liggur fyrir í málinu sem vísað er til í svarbréfinu.