Álit

I. Kvörtun

Hinn 3. júlí 2012 leitaði A, prestur, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að kjararáð hefði með bréfi 26. júní 2012 synjað beiðni hans um endurskoðun launa vegna framhaldsmenntunar, þ.e. vegna meistara- og doktorsgráðu sem hann hafði aflað sér. Þegar Bandalag háskólamanna (BHM) hefði samið um laun presta hefði menntun hans verið metin til hækkunar launa. Þegar kjaranefnd hefði verið falið að ákvarða laun presta og prófasta hefði framhaldsmenntun hans að engu verið metin.

Hinn 1. mars 2013 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti 19. ágúst 2013.

II. Málavextir

A sendi bréf til kjararáðs 25. janúar 2012 þar sem hann óskaði eftir að kjararáð endurskoðaði laun hans með hliðsjón af framhaldsmenntun hans, þ.e. meistaragráðu frá háskóla í Bandaríkjunum og doktorsgráðu frá háskóla í Þýskalandi. Í bréfinu tók hann fram að fyrir aldarfjórðungi hefði þessi menntun hans verið metin til launa. Samkvæmt kjarasamningum í mars 1987 hefði hann fengið hækkun um þrjá launaflokka vegna menntunar sinnar. Rúmum sex árum síðar, 29. nóvember 1993, hefði þessi hækkun verið tekin til baka með kjaradómi. Hann óskaði eftir því að framhaldsmenntun hans væri metin til a.m.k. þriggja launaflokka hækkunar og að sú leiðrétting yrði látin ná aftur til ársins 1993. Vísaði hann meðal annars til 9. gr. laga nr. 47/2006 um kjararáð þar sem kemur fram að ráðið geti tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags og ábyrgðar er starfinu fylgi. Lýsti hann þeirri afstöðu sinni að það væri sanngirnismál að tekið væri tillit til framhaldsmenntunar hans. Hún hefði vissulega nýst honum vel í starfi sem sóknarprestur og vítt og breytt á vettvangi kirkjunnar. Hann teldi þó að framhaldsmenntun hans hefði nýst honum best í prófastsstörfum hans í prófastsdæmi sem væri eitt fjölmennasta prófastsdæmi landsins. Prófastsembættinu hefði hann gegnt frá 1. apríl 1997. Þar hefði framhaldsmenntun hans meðal annars komið að miklu gagni við símenntun fyrir leika og lærða sem starfa á vettvangi kirkjunnar, meðal annars í útgáfu fræðsluefnis, skipulagningu og stjórnun kynnisferða til útlanda og með málþingum, ráðstefnum og námskeiðum af ýmsu tagi.

Með bréfi 26. júní 2012 synjaði kjararáð beiðni A um endurskoðun launa vegna framhaldsmenntunar. Með bréfi til kjararáðs 3. júlí 2012 óskaði A eftir rökstuðningi fyrir framangreindri ákvörðun. Kjararáð veitti rökstuðninginn með bréfi til A 4. september 2012 þar sem meðal annars kom eftirfarandi fram:

„Í 8. gr. laga um kjararáð segir meðal annars að við úrlausn mála skuli kjararáð gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður. Í þessu sambandi hefur kjararáð meðal annars tekið tillit til stærðar stofnunar og umfangs starfsins, auk ábyrgðar sem starfinu fylgir. Þeir embættismenn sem heyra undir ákvörðunarvald kjararáðs hafa aflað sér mismunandi menntunar og eru sumir þeirra með doktorspróf. Menntun hefur þó ekki haft sérstakt vægi við ákvörðun launakjara hjá kjararáði heldur er eins og áður sagði fyrst og fremst litið til starfsins sjálfs, enda er það á valdi löggjafans og eftir atvikum skipunaraðila að ákveða hvaða menntunar er krafist í viðkomandi starf. Laun presta eru þannig ákveðin að þeir hafa allir sömu mánaðarlaun, en mismunandi umfang starfa þeirra kemur fram í fjölda mánaðarlegra eininga sem miðast við fjölda sóknarbarna. Prófastar hafa hærri mánaðarlaun en prestar og eru þau mismunandi eftir stærð prófastsdæmis. Þeir fá greiddar einingar sem prestar eftir því sem við á en að auki skal greiða þeim einingar sérstaklega fyrir prófastsstörfin og miðast fjöldi þeirra eininga við stærð prófastsdæmis. Með vísan til þess innbyrðis samræmis sem kjararáði ber að gæta er það niðurstaða kjararáðs að ekki séu forsendur til að endurmeta launakjör yðar vegna framhaldsmenntunar yðar.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og kjararáðs

Umboðsmaður Alþingis ritaði kjararáði bréf 12. júlí 2012 og óskaði eftir öllum gögnum málsins. Gögnin bárust umboðsmanni 6. september sama ár. Umboðsmaður ritaði kjararáði annað bréf 2. nóvember 2012 þar sem hann óskaði eftir upplýsingum og skýringum á eftirtöldum atriðum.

Í fyrsta lagi að kjararáð upplýsti hann um hvort og þá hvernig það hefði almennt beitt ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 eftir að kjararáð hefði komið til og þar til nú.

Í öðru lagi vék umboðsmaður að því sem fram kom í erindi A að á meðan laun hans hefðu farið eftir kjarasamningum hefði hann fengið framhaldsmenntun sína metna til ákveðinnar hækkunar við röðun í launaflokka. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006 skyldi kjararáð við ákvörðun launakjara samkvæmt 4. gr. sérstaklega gæta samræmis milli þeirra og þeirra kjara hjá ríkinu sem greidd væru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkvæmt 3. gr. hins vegar. Þegar litið væri til þeirra kjarasamninga sem ríkið hefði gert við háskólamenntaða starfsmenn sína á síðustu árum og þeirra stofnanasamninga sem gerðir hefðu verið á grundvelli þeirra sæist að þar hefði verið kveðið á um að viðbótar- og framhaldsmenntun hefði áhrif til hækkunar við röðun í launaflokka. Dæmi væru um að prófgráður eins og meistara- og doktorsgráða leiddu til hækkunar, svo sem stofnanasamning Biskupsstofu vegna starfsmanna í aðildarfélögum BHM frá 17. apríl 2007. Umboðsmaður óskaði eftir því að fram kæmi í svari kjararáðs hvort og þá hvernig þessi atriði kjarasamninga og stofnanasamninga hefðu haft áhrif við ákvarðanir kjararáðs um launakjör samkvæmt 4. gr., sbr. lokamálslið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006.

Í þriðja lagi óskaði umboðsmaður eftir því að kjararáð upplýsti hann um hvort það hefði við úrlausn á máli A litið til 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 en í bréfi kjararáðs 4. september 2012 væri ekki vikið berum orðum að þessu ákvæði. Hefði kjararáð ekki litið til ákvæðisins, óskaði umboðsmaður eftir að það gerði honum grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem lægju þar að baki.

Í svarbréfi kjararáðs 31. janúar 2013 kom eftirfarandi fram:

„Kjararáð starfar samkvæmt lögum nr. 47/2006 um kjararáð og er verkefni ráðsins að ákveða laun og starfskjör þeirra sem tilgreindir eru í 1. gr. laganna. Menntun hefur ekki haft sérstakt vægi við ákvörðun launakjara hjá kjararáði, heldur hefur ráðið fyrst og fremst litið til þess starfs sem um ræðir hverju sinni. Í því sambandi hefur ráðið meðal annars horft til þeirrar löggjafar sem gildir um viðkomandi stofnun/starf, stærðar stofnunar og umfang starfsins. Það er því á valdi löggjafans og eftir atvikum skipunaraðila að ákveða hvaða menntunar og hæfni er krafist í viðkomandi starf. Sem dæmi má nefna að við ákvörðun launa presta hefur mismunandi umfang starfa þeirra komið fram í fjölda mánaðarlegra eininga sem miðast við fjölda sóknarbarna.

Ekki hefur í framkvæmd reynt á ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga um kjararáð þar sem segir að við ákvarðanir sínar geti kjararáð tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi. Við úrlausn máls [A] var því ekki horft sérstaklega til 3. mgr. 9. gr. laga um kjararáð. Í þessu sambandi má einnig benda á að þegar embættismaður lætur af störfum og nýr er skipaður til sama starfs fær hinn síðarnefndi greidd sömu laun og fyrirrennari hans í starfi, þ.e. kjararáð tekur ekki nýja ákvörðun um launakjör, nema í þeim tilvikum þegar breytingar hafa orðið á því starfi sem um ræðir.

Í kjarasamningum Bandalags háskólamanna segir að í stofnanasamningi einstakra stofnana skuli semja um hvaða þættir og/eða forsendur ráði mati á persónulegum og tímabundnum þáttum svo sem hvort viðbótarmenntun nýtist í starfi og hvort leiða skuli til endurmats á kjörum viðkomandi. Þannig geta ákvæðin verið mismunandi á milli stofnana þar sem sjálfstæður stofnanasamningur er gerður hjá hverri stofnun. Í 4. kafla reglna kjararáðs frá 30. maí 2007 er fjallað um heimildir embættismanna til að sækja framhalds- og/eða endurmenntunarnámskeið. Ekki er kveðið á um að slík námskeið eigi að leiða til endurskoðunar á launakjörum.“

Athugasemdir A við svarbréf kjararáðs bárust umboðsmanni 19. febrúar 2013.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2006 um kjararáð kemur fram að verkefni ráðsins sé að ákveða laun og starfskjör þjóðkjörinna manna, dómara, ráðherra, ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands, forstöðumanna ríkisstofnana og annarra ríkisstarfsmanna sem svo er háttað um að þau geta ekki ráðist með samningum á venjulegan hátt vegna eðlis starfanna eða samningsstöðu. Í 3. gr. laganna er kveðið á um að fullskipað kjararáð ákveði laun tiltekinna starfsmanna. Í 1. mgr. 4. gr. laganna er meðal annars mælt fyrir um að kjararáð skipað þremur mönnum ákveði laun og starfskjör ríkisstarfsmanna sem ekki falla undir 3. gr. og svo sé háttað um að laun þeirra og starfskjör geta ekki ráðist með samningum á venjulegan hátt vegna eðlis starfanna eða samningsstöðu, sbr. 1. gr. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur kjararáð ákvarðað laun A.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006, sbr. 2. gr. laga nr. 87/2009, segir að við úrlausn mála skuli kjararáð gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Í 3. málsl. 1. mgr. 8. gr. segir síðan:

„Við ákvörðun launakjara skv. 4. gr. skal kjararáð sérstaklega gæta samræmis milli þeirra og þeirra kjara hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs skv. 3. gr. hins vegar.“

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 47/2006 kemur fram að í greininni sé að finna efnislega þau ákvæði sem eru í 5. og 10. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd. Ákvæðunum sé steypt saman í eina grein en efnislega haldið óbreyttum þar sem áhersla sé lögð á innra sem ytra samræmi í launaákvörðunum ráðsins. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4413.) Í almennum athugasemdum greinargerðarinnar er kveðið á um að í 5. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd séu skilgreind helstu viðmið og sjónarmið sem úrskurðaraðilinn skuli gæta að við ákvarðanir sínar. Lögð sé áhersla á innbyrðis samræmi í þeim kjörum sem ákveðin eru og jafnframt að þessi kjör séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Þessi ákvæði hafi staðið óbreytt frá því gildandi lög voru sett 1992. Ákvæði um innbyrðis samræmi í kjörum sem ákveðin séu af Kjaradómi og kjaranefnd hefðu verið lögfest með lögum nr. 92/1986 um Kjaradóm en allt frá setningu fyrstu laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna nr. 55/1962 hafi verið sett hafi hinum lögbundna úrskurðaraðila verið gert að hafa hliðsjón af kjörum þeirra er vinna sambærileg störf hjá öðrum en ríkinu. Síðan kemur eftirfarandi fram í athugasemdunum:

„Með tilkomu kjaranefndar með núgildandi lögum, nr. 120/1992, var bætt við kröfunni um innbyrðis samræmi milli þeirra launa sem nefndin ákveður og þeirra launa hjá ríkinu sem ákveðin eru í kjarasamningum eða Kjaradómi. Þessum viðmiðunum um innra og ytra samræmi í kjörum er haldið efnislega óbreyttum í þessu frumvarpi með ákvæðum 8. og 9. gr. þess. Ekki virðist nein ástæða til þess að breyta þessum ákvæðum enda hafa ákvarðanir kjararáðs þann tvíþætta tilgang að ákveða þeim sem undir þær falla sanngjörn kjör og tryggja ríkinu hæfa starfsmenn, sem vitaskuld gerir þá kröfu að kjörin sem standa til boða séu samkeppnisfær við það sem almennt gerist á vinnumarkaði.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4409.)

Í IV. kafla almennra athugasemda við frumvarp það er varð að lögum nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd, sem lög nr. 47/2006 leystu af hólmi, kemur meðal annars fram að í frumvarpinu sé gert ráð fyrir að ákvarðanir um launakjör þeirra, sem ekki taka laun samkvæmt lögum um kjarasamninga, séu teknar annars vegar af Kjaradómi og hins vegar af kjaranefnd. Hvað varði kjaranefnd sé í stað tilvísunar hjá Kjaradómi í þróun kjaramála á vinnumarkaði vísað til samræmis milli þeirra launa sem hún ákveður og þeirra launa sem greidd eru hjá ríkinu á grundvelli kjarasamninga og Kjaradóms. Með því séu kjaranefnd settar þær viðmiðanir að „halda launaákvörðunum sínum innan þess ramma“ sem settur er af Kjaradómi annars vegar og sé hins vegar „markaður af kjarasamningum ríkisins“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 873.)

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 er mælt fyrir um að kjararáð skuli ákvarða föst laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun sem starfinu fylgja og kveða á um önnur starfskjör. Í 2. mgr. er kveðið á um að kjararáð skuli við úrlausn mála taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu. Það úrskurði hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og beri að launa sérstaklega. Ákvæði 3. mgr. 9. gr. hljóðar svo:

„Við ákvarðanir sínar getur ráðið tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags og ábyrgðar er starfinu fylgir.“

Í lögskýringargögnum að baki 9. gr. laganna og eldri ákvæðum sama efnis er ekki að finna nánari skýringu á hugtakinu „sérstök hæfni“.

Í ákvæði 4. mgr. 9. gr. laganna segir að kjararáð skuli meta og taka tillit til kvaða sem störfunum fylgja, svo og hlunninda og réttinda sem tengjast embætti og launum, svo sem lífeyrisréttinda og ráðningarkjara.

Ákvæði 9. gr. er „efnislega óbreytt“ frá ákvæðum 6. og 11. gr. laga nr. 120/1992 en þeim ákvæðum var „steypt saman í 9. gr. [...] við þá einföldun sem [varð] á lagatextanum við sameiningu Kjaradóms og kjaranefndar í [eina] stofnun, [kjararáð]“, eins og segir í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 47/2006. Ákvæði 11. gr. þágildandi laga nr. 120/1992 var breytt með 56. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins á þá leið að bætt var við ákvæðið að kjaranefnd gæti við ákvörðun sína tekið tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, og sérstaks álags sem starfinu fylgir. Af lögskýringargögnum við frumvarp það er varð að lögum nr. 70/1996 má ráða að tilefni breytingarinnar var það að samræma lög nr. 120/1992 við lög um opinbera starfsmenn. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 er að finna samsvarandi heimild þar sem er vísað til heimildar forstöðumanna til greiða „einstökum starfsmönnum“, öðrum en embættismönnum og þeim sem kjararáð ákvarðar laun, laun til viðbótar grunnlaunum vegna sérstakrar hæfni er nýtist í starfi eða sérstaks álags í starfi, svo og fyrir árangur í starfi. Í lögunum var jafnframt talið nauðsynlegt að settar yrðu reglur um slík kjör af hálfu ráðherra. Var það gert til að tryggja að ákvarðanir yrðu ekki ósamræmdar og tilviljunarkenndar. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3147 og 3158.)

Í nokkrum álitum umboðsmanns Alþingis, þar sem fjallað hefur verið um mat þáverandi kjaranefndar á því hvort starf tilheyri aðalstarfi ríkisstarfsmanns eða hvort greiða beri fyrir það sérstaklega, hefur verið lögð áhersla á að meta verði hvert tilvik með einstaklingsbundnum hætti á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 í málum nr. 2271/1997 og 2272/1997 sagði til að mynda um þetta atriði:

„Með hliðsjón af efnisákvæðum laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum, er það skoðun mín, að það sé hlutverk kjaranefndar að ákveða sérstaklega launa- og starfskjör hvers starfsmanns með vísan til þeirra atvika og aðstæðna, sem við eiga hverju sinni. Má í þessu sambandi benda á ákvæði 12. gr. laganna frá 1992 [laga nr. 120/1996], en þar segir, að kjaranefnd skuli taka mál til meðferðar, þegar henni þykir þurfa, og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu, sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum eða á störfum þeirra, sem úrskurðarvald þeirra tekur til. Í 2. mgr. 12. gr. er þó kveðið á um það, að kjaranefnd skuli eigi sjaldnar en árlega meta, hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum, sem þau ákveða.

Að þessu virtu tel ég rétt að vekja athygli á þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, að í þeim tilvikum, er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja reglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið og því óheimilt að afnema það eða takmarka óhóflega. Þó að telja verði heimilt að stjórnvald setji sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum, verður það engu að síður að geta lagt sérstætt mat á hvert mál fyrir sig og leyst úr því, án þess að vera fyrir fram bundið af fastmótuðum efnisreglum.

Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, er það skoðun mín, að framangreindar reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997, um ákvörðun greiðslna vegna aukastarfa, séu full afdráttarlaust orðaðar. Sé því fyrir hendi hætta á því, að þær dragi úr því markmiði löggjafans, að kjaranefnd taki þá launaákvörðun, sem réttust og eðlilegust þykir í hverju tilviki fyrir sig, með skírskotun til allra atvika og aðstæðna.”

Þessi meginregla hefur verið áréttuð í áliti umboðsmanns frá 19. desember 2002 í máli nr. 3466/2002 og álitum settra umboðsmanna frá 31. maí 2000 í máli nr. 2606/1998 og frá 20. september 2001 í málum nr. 2973/2000. Í fyrrnefndu áliti umboðsmanns frá 19. október 1998 var jafnframt gengið út frá því að það leiddi af lögum nr. 120/1992 og lögskýringargögnum að kjaranefnd bæri að ákveða heildarlaun þeirra embættismanna sem féllu undir úrskurðarvald hennar og að lög nr. 70/1996 hefðu ekki breytt því fyrirkomulagi. Þá lagði umboðsmaður Alþingis til grundvallar að ákvarðanir þáverandi kjaranefndar væru stjórnvaldsákvarðanir og að einstaka starfsmenn ættu aðild að málum þar sem kjaranefnd myndi taka einhliða ákvarðanir um starfskjör þeirra. Sömu sjónarmið eiga við um kjararáð. Ekki verður séð að vikið hafi verið frá þessu fyrirkomulagi með lögum nr. 47/2006. Í samræmi við framangreint kom það því í hlut kjararáðs að taka afstöðu til starfskjara A í ljósi atvika og aðstæðna í máli hans á grundvelli laga nr. 47/2006.

2. Ákvörðun kjararáðs í máli A

Í málinu liggur fyrir sú afstaða kjararáðs að menntun hafi ekki sérstakt vægi við ákvörðun launakjara heldur sé fyrst og fremst litið til starfsins sjálfs. Í skýringum ráðsins kemur fram að ekki hafi reynt á 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 í framkvæmd og ekki hafi verið horft til ákvæðisins í máli A. Í samræmi við þetta synjaði kjararáð beiðni A um endurskoðun launa vegna framhaldsmenntunar hans.

Af 2. og 4. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 leiðir að kjararáði ber fyrst og fremst að líta til umfangs og eðli starfsins við ákvörðun launakjara þeirra starfsmanna sem falla undir lögin. Löggjafinn hefur aftur á móti lagt til grundvallar í 3. mgr. 9. gr. laganna að kjararáð geti tekið tillit til „sérstakrar hæfni er nýtist í starfi“. Af ákvæðinu leiðir samkvæmt orðanna hljóðan að við ákvörðun launakjara getur þurft að horfa til atriða er varða sérstaka hæfni þess starfsmanns sem í hlut á en ekki aðeins til umfangs og eðlis starfsins sem um ræðir. Þrátt fyrir að 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 sé orðað sem heimildarákvæði er það álit mitt að kjararáði beri í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda, sem vikið er að í kafla IV.1, að taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til að beita því í tilviki starfsmanns sem óskað hefur eftir endurskoðun launa sinna og þá með sérstakri tilvísun til þess að hann hafi yfir að ráða tiltekinni hæfni, meðal annars vegna framhaldsmenntunar, sem nýtist í starfi. Við það mat kann einnig að þurfa að taka tillit til sjónarmiða sem leiða af 1. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006 um að kjararáð skuli við úrlausn mála gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Við ákvörðun launakjara samkvæmt 4. gr. laganna skuli kjararáð sérstaklega gæta samræmis milli þeirra og þeirra kjara hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga annars vegar og ákvarðana kjararáðs samkvæmt 3. gr. hins vegar.

Um innbyrðis samræmi launakjara hjá ríkinu nefni ég í þessu samhengi þá kjarasamninga sem ríkið hefur gert við háskólamenntaða starfsmenn sína á síðustu árum og þeirra stofnanasamninga sem gerðir hafa verið á grundvelli þeirra. Af þeim verður ráðið að viðbótar- og framhaldsmenntun hafi eftir atvikum áhrif til hækkunar við röðun í launaflokka. Ég nefni hér sérstaklega stofnanasamning Biskupsstofu við tiltekin aðildarfélög Bandalags háskólamanna (BHM) frá 17. apríl 2007. Var stofnanasamningurinn gerður á grundvelli samkomulags fjármálaráðherra og aðildarfélaga BHM frá 28. febrúar 2005 um breytingar og framlengingu á kjarasamningum aðila. Í gr. 3.1 í samningnum kemur fram að ákvörðun um röðun starfa í launaflokka taki mið af þeim verkefnum og skyldum sem í starfinu felast, menntun, ábyrgð, þjálfun, starfsreynslu og færni (kunnáttustig/sérhæfing) sem þarf til að gegna starfinu. Í gr. 4.1.1 kemur meðal annars fram að viðbótarmenntun sem nýtist í starfi skuli metin. Þá segir svo í greininni: „Þá er mastersgráða og doktorsgráða metnar í launaflokkum. Mastersgráða gefur 2 l.fl. en doktorsgráða 3 l.fl.“ Um ytra samræmi launakjara gagnvart hinum almenna vinnumarkaði tek ég fram að þar hefur menntun, sem felur í sér sérstaka hæfni er nýtist í starfi, einnig almennt áhrif á launakjör starfsmanna.

Með hliðsjón af framangreindu er það álit mitt að kjararáði sé eftir atvikum skylt að taka afstöðu til þess hvort menntun tiltekins starfsmanns geti talist til „[sérstakrar] hæfni er nýtist í starfi“, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna, einkum að fram kominni rökstuddri ósk þess efnis frá starfsmanni. Ég tel í því samhengi þó rétt að leggja á það áherslu að hæfni, þ. á m. menntun starfsmanns, þarf ekki aðeins að „nýtast“ í viðkomandi starfi samkvæmt orðalagi ákvæðisins heldur leiðir af samspili ákvæða 9. gr. að ótvírætt þarf að vera um „sérstaka“ hæfni hans að ræða sem telst þá umfram það sem leiðir af almennum kröfum til að gegna starfinu. Samrýmist þessi túlkun 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 markmiði þess launaákvörðunarkerfis sem lögin eru reist á að ákveða þeim sem falla undir lögin „sanngjörn kjör og tryggja ríkinu hæfa starfsmenn, sem vitaskuld gerir þá kröfu að kjörin sem standa til boða séu samkeppnisfær við það sem almennt gerist á vinnumarkaði“, eins og rakið er í lögskýringargögnum. Að virtu þessu markmiði og samspili 3. mgr. 9. gr. við 8. gr. laga nr. 47/2006 er það því niðurstaða mín að sú framkvæmd kjararáðs að horfa einvörðungu til umfangs og eðlis starfs við ákvörðun launakjara, og útiloka með öllu atriði er varða starfsmann sjálfan, sé ekki í samræmi við lög nr. 47/2006, eins og 3. mgr. 9. gr. laganna er úr garð gerð. Slík framkvæmd felur það í sér að afnumið er efnislegt mat kjararáðs sem ákvæðið gerir beinlínis ráð fyrir að fari fram í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda, sbr. til hliðsjónar áðurnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 í málum nr. 2271/1997 og 2272/1997.

Af ákvörðun kjararáðs verður ekki annað ráðið en að í samræmi við framkvæmd ráðsins hafi mat á hvort framhaldsmenntun A fullnægði skilyrðum 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 ekki farið fram. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun kjararáðs frá 26. júní 2012 hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég legg á það áherslu að ég hef með þessari niðurstöðu ekki tekið neina afstöðu til þess hver hafi átt að vera efnisleg niðurstaða kjararáðs í máli A.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvörðun kjararáðs frá 26. júní 2012 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til kjararáðs að það taki mál A að nýju til meðferðar, komi fram beiðni um það frá honum, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem eru rakin í áliti þessu. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til kjararáðs að það hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf kjararáðs, dags. 26. júní 2014, þar sem fram kemur að 30. janúar 2014 hafi ráðið fallist á beiðni A um endurupptöku málsins og síðan lokið því með bréfi til hans, dags. 14. apríl 2014. Var niðurstaða ráðsins sú að framhaldsmenntun A teldist ekki til sérstakrar hæfni í skilningi 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006 þannig að leiða skyldi til breytinga á launakjörum hans. Í svarbréfi kjararáðs kemur jafnframt fram að leitast sé við að framfylgja lögum sem og almennum tilmælum umboðsmanns um málsmeðferð hjá ráðinu.

Þess ber að geta að A leitaði til mín á ný í júní sl. með kvörtun vegna síðari niðurstöðu kjararáðs í málinu.