I. Kvörtun
Hinn 20. apríl 2012 leitaði A ehf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun og málsmeðferð Póst- og fjarskiptastofnunar í máli nr. 40/2010 og úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála í máli nr. 1/2011. Með ákvörðuninni komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að skráning A ehf. á númeraröðinni 651-XXXX í gagnagrunn Hins íslenska númerafélags ehf. (HÍN) og úthlutun á sérstökum kóða þar að lútandi væri óheimil. Félagið kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála sem staðfesti hana 10. júní 2011 með úrskurði í máli nr. 1/2011. Í kvörtuninni er því haldið fram að úrskurður nefndarinnar sé reistur á röngum lagagrundvelli og að rannsókn málsins hafi verið ábótavant.
Hinn 1. mars 2013 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.
Ég lauk máli þessu með áliti 21. ágúst 2013.
II. Málavextir
A ehf. er fyrirtæki sem endurselur farsímaþjónustu sem það kaupir af farsímanetsrekanda í heildsölu. Félagið býr ekki yfir sjálfstæðum innviðum farsímaþjónustukerfis heldur kaupir nánast alla stoðþjónustu í heildsölu. Póst- og fjarskiptastofnun og fjarskiptafyrirtækjum á markaði barst tilkynning 22. september 2010 frá A ehf., sem þá hét SIP ehf., um fyrirhugaða skráningu á númerum og kóða í gagnagrunn Hins íslenska númerafélags (HÍN). Sá gagnagrunnur er í eigu og umsjá fjarskiptafyrirtækja og var komið á fót að frumkvæði fyrirtækjanna sjálfra til að auðvelda framkvæmd númeraflutninga sem notendur almennrar talsímaþjónustu, að meðtalinni farsímaþjónustu, eiga rétt á samkvæmt 52. gr. laga nr. 81/2003 um fjarskipti og í samræmi við reglur nr. 617/2010 um númera- og þjónustuflutning í almennum fjarskiptanetum. Þegar notandi leggur fram beiðni um númeraflutning er flett upp í grunninum og símkerfin uppfærð til samræmis við breytingarnar. Í tilkynningu A ehf. 22. september 2010 kom fram að skráningarinnar væri þörf vegna samnings fyrirtækisins við IMC á Íslandi ehf. um endursöluaðgang að farsímaneti síðarnefnda fyrirtækisins og afnot af númeraröð í þeim tilgangi. Sama dag og tilkynning A ehf. barst tilkynnti Póst- og fjarskiptastofnun að tilhögunina þyrfti að skoða nánar áður en hún hlyti samþykki. Í framhaldi af því áttu sér stað allnokkur samskipti milli félagsins og stofnunarinnar sem lyktaði með þeirri ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar að skráning A ehf. á númeraröðinni 651-XXXX í gagnagrunn Hins íslenska númerafélags ehf. (HÍN) og úthlutun á sérstökum kóða þar að lútandi væri óheimil. Í ákvörðunarorði stofnunarinnar segir:
„Fyrirhuguð skráning [A] ehf. á númeraröðinni 651-XXXX í gagnagrunn Hins íslenska númerafélags ehf. og úthlutun á sérstökum kóða þar að lútandi:
1. Gengur gegn því fyrirkomulagi sem gildir um aðgreiningu á annars vegar endursöluaðila og hins vegar sýndarnetsaðila samkvæmt fyrri ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar nr. 4/2007, sbr. og ákvörðunum nr. 19 og 20/2009.
2. Er í andstöðu við 2. mgr. 4. gr. reglna nr. 450/2008 um skipulag, úthlutun og notkun númera, númeraraða og vistfanga á sviði fjarskipta, sem kveður á um að í allri fjarskiptaþjónustu, sem sækir skipulag númera og vistfanga til tilmæla ITU, eigi eingöngu að nota númer, kóða og vistföng sem Póst- og fjarskiptastofnun hefur úthlutað.
3. Felur í sér ólögmætt framsal á réttindum samkvæmt 7. gr. laga um fjarskipti nr. 81/2003, sbr. og a-lið 2. mgr. 11. gr. reglna nr. 450/2008 um skipulag, úthlutun og notkun númera, númeraraða og vistfanga á sviði fjarskipta.“
A ehf. kærði ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála 9. febrúar 2011. Kæran var meðal annars byggð á því að það félli ekki undir valdsvið Póst- og fjarskiptastofnunar að hafa eftirlit með úthlutun HÍN-kóða og að stofnunin hefði ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti þar sem engin tilraun hefði verið gerð til að afla upplýsinga um gagnagrunn HÍN og þá kóða sem þar séu notaðir. Í greinargerð sem A ehf. lagði fram hjá nefndinni um tæknilega framkvæmd númeraflutninga kemur fram að HÍN-kerfið sé frábrugðið þeim aðferðum við númeraflutninga sem lýst er í 2. viðauka við tilmæli Alþjóðafjarskiptastofnunarinnar nr. E.164. Þannig sé gagnagrunnur HÍN ekki tengdur við símkerfið og styðji ekki þá fjarskiptastaðla sem símstöðvar notast við. Því séu engin bein samskipti milli HÍN-gagnagrunnsins og símstöðva möguleg. Auk þess geymi HÍN-gagnagrunnurinn ekki þá fjarskiptakóða sem nauðsynlegir eru til þess að beina símtali og því væri ekki hægt að beina símtali með uppflettingu í gagnagrunni HÍN jafnvel þótt hægt væri að tengjast honum úr símstöð. Í greinargerðinni kemur jafnframt fram að við nýja úthlutun kóða í HÍN þurfi allir aðilar að uppfæra fjarskiptakóða í eigin númerakerfum til að bregðast rétt við og hafi við það val um tæknilega útfærslu. HÍN geymi hins vegar upplýsingar um sögu og stöðu símanúmera ásamt því að miðla beiðnum um númeraflutninga á milli símafyrirtækja. HÍN-kóðarnir séu auðkenniskóðar sem séu notaðir til að senda beiðnir um númeraflutning til rétts fyrirtækis en fyrir tilkomu HÍN-kerfisins hafi netföng gegnt sama hlutverki þar sem þá hafi beiðnirnar verið afgreiddar með tölvupósti. A ehf. lagði einnig fram tölvubréf frá C þar sem fram kemur að ekki sé sent uppkall í gagnagrunn HÍN til flutnings á símtali heldur uppfæri símafélögin sína eigin grunna á grundvelli breytinga sem eru gerðar í honum. Þá segir í bréfinu að samkvæmt skýrslum um samtengiuppgjör gegni HÍN-kóðarnir ekki hlutverki við lúkningu símtala í íslenska talsímakerfinu. Í bréfi IMC á Íslandi ehf. til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála 10. maí 2011 segir eftirfarandi um HÍN-kóðana:
„Auðkenniskóðar í gagnagrunni HÍN eru ekki hluti af alþjóðlegum fjarskiptakóðum sem 15. gr. fjarskiptalaga og reglur nr. 450/2008 taka til. Kóðarnir eru skilgreindir af eigendum og rekstraraðilum HÍN. Meginmarkmið þeirra er að auðkenna þjónustuaðila símanúmera sem hafa verið flutt frá heimafyrirtæki (eiganda númeraseríu sem númerið tilheyrir) til móttakandi fyrirtækis (móttakandi leyfishafa númers). IMC Ísland hefur auðkenniskóðann 03. Þessir kóðar hafa til að mynda verið notaðir í upplýsingaveitum símafélaganna. Dæmi um slíka notkun er uppfletting þjónustuaðila eftir símanúmeri sem símafélögin gera aðgengilegt á heimasíðum sínum [...] Eins og dæmið sýnir getur þetta valdið ruglingi þegar þjónustuaðilinn er ekki sá sami og leyfishafinn.
Auðkenniskóðinn hefur ekkert með stýringu númers eða númeraseríu að gera. Til þess er notast við rútunar forskeyti sem hver og einn leyfishafi númeraseríu hefur. Til þess að koma til móts við endursöluaðila sína væri gott fyrir IMC að geta notað mismunandi auðkenniskóða í hverju tilviki. Uppfletting þjónustuaðila skilar til að mynda í dag „Viking Wireless“ þegar númer í viðskiptum hjá [B] og [A] er flett upp. Telur IMC eðlilegt að notast sé eingöngu við rútunar forskeyti til þess að aðgreina leyfishafa en HÍN kóða til að aðgreina þjónustuaðila.“
Í bréfi HÍN til nefndarinnar 25. maí 2011 kemur fram að auðkenniskóði séu tveir tölustafir sem úthlutað sé í hlaupandi röð og sé ætlað að auðkenna fjarskiptafyrirtæki í gagnagrunni HÍN. Auðkenniskóðarnir séu ekki fjarskiptakóðar og því ekki á meðal þeirra kóða sem séu hluti af alþjóðlegum fjarskiptakóðum. Við úthlutun á nýjum kóða í HÍN þurfi aðilar að uppfæra sín tölvukerfi og kóðarnir séu ekki notaðir til að vita hvaða fjarskiptakóða eigi að nota þegar hringt er í hvert stakt númer.
Úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála staðfesti ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar með úrskurði 10. júní 2011. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir meðal annars:
„Af hálfu kæranda er á því byggt að hina kærðu ákvörðun skorti lagastoð og fari gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Þar sem umræddir HÍN kóðar séu ekki netkóðar eða kóðar sem 15. gr. fjarskiptalaga nr. 81/2003 taki til sé úthlutun HÍN kóðanna utan eftirlitslögsögu PFS.
Með tilskipun nr. 2002/21/EB um sameiginlegan regluramma um rafræn fjarskiptanet og –þjónustu (rammatilskipun) var komið á samhæfðum ramma við eftirlit með rafrænni fjarskiptaþjónustu, rafrænum fjarskiptanetum, tilheyrandi aðstöðu og tilheyrandi þjónustu. Í 20. lið inngangsorða tilskipunarinnar segir m.a. að öllum þáttum innlends númeraskipulags skuli stjórnað af innlendu stjórnvaldi, þ.m.t. kóðum sem notaðir eru við netáritun. Umrædd tilskipun var innleidd með fjarskiptalögum og skal PFS hafa umsjón með fjarskiptum innan lögsögu íslenska ríkisins og hafa eftirlit með framkvæmd laganna, sbr. 2. mgr. 2. gr. fjarskiptalaga.
Samkvæmt 10. gr. rammatilskipunarinnar skulu aðildarríki tryggja að innlent stjórnvald annist úthlutun allra innlendra númera og stjórnun innlends númeraskipulags. Umrætt ákvæði rammatilskipunarinnar endurspeglast í 15. gr. fjarskiptalaga sem fjallar um skipulag númera og vistfanga. Ákvæðið er svohljóðandi: „Póst- og fjarskiptastofnun skal viðhalda skipulagi númera sem nota má fyrir hvers konar fjarskiptaþjónustu, þ.m.t. númerakóða fyrir net. Upplýsingar um númeraskipulag og allar breytingar á því skal birta opinberlega. Póst- og fjarskiptastofnun skal setja reglur um númer, númeraraðir og vistföng.“
Reglur nr. 450/2008 um skipulag, úthlutun og notkun númera, númeraraða og vistfanga á sviði fjarskipta eru settar á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um fjarskipti. II. kafli reglnanna fjallar almennt um skipan númeramála og umsóknir um númer. Í 4. gr. segir að skipan númeramála samkvæmt reglunum byggi m.a. á reglum og tilmælum Alþjóðafjarskiptasambandsins (ITU) um númer í alþjóðatalsíma og vistföng í gagnaflutningsnetum. Þar er m.a. kveðið á um hámarkslengd númera og um lands- og netkóða. Þar að auki skulu ýmis forskeyti og þjónustunúmer vera í samræmi við tilskipanir ESB, sem lögleiddar hafa verið hér á landi. Í allri fjarskiptaþjónustu sem sækir skipulag númera og vistfanga til tilmæla ITU skal eingöngu nota númer, kóða og vistföng sem Póst- og fjarskiptastofnun hefur úthlutað.
Í reglum nr. 617/2010 um númera- og þjónustuflutning í almennum fjarskiptanetum er m.a. kveðið á um skilvirkan númera- og þjónustuflutning og taka þær til fjarskiptafyrirtækja með almenna heimild til reksturs fjarskiptaneta og fjarskiptaþjónustu og sem bjóða almenna talsímaþjónustu, farsímaþjónustu og IP þjónustu og til notenda slíkrar þjónustu. Í III. kafla reglnanna er m.a. fjallað um fyrirkomulag númera- og þjónustuflutnings. Fjarskiptafyrirtækjum er heimilt að beita tæknilegum lausnum við númera- og þjónustuflutning að eigin vali enda séu ákvæði fjarskiptalaga og annarra reglna á grundvelli þeirra uppfyllt, sbr. 9. gr. reglnanna. Í 14. gr. er kveðið á um verkferla við númera- og þjónustuflutning og segir að fjarskiptafyrirtæki geti valið sér verkferla um númera- og þjónustuflutning samkvæmt reglum þessum. Skulu verkferlar þessir m.a. kveða á um form flutningsbeiðna, fyrirkomulag og framkvæmd númera- og þjónustuflutnings og nákvæma upplýsingagjöf til notenda. Fjarskiptafyrirtækjum er heimilt að fela HÍN að setja sameiginlega verkferla um númeraflutning í tal- og fjarskiptaþjónustu. Verkferlar HÍN, og allar breytingar á þeim, eru háðar samþykki PFS.
Kóðar í gagnagrunni HÍN eru auðkenniskóðar sem eru hluti af númeraflutningskerfi HÍN og eru notaðir til að auðkenna fjarskiptafyrirtæki í gagnagrunni HÍN. Miðlægur gagnagrunnur, líkt og sá sem rekinn er í HÍN, er ávallt nauðsynlegur við númeraflutning. Slíkir gagnagrunnar eru skilgreindir í viðauka 2 (11/09), Number portability, við tilmæli ITU, E. 164. Þegar nýjum kóða er úthlutað í HÍN þurfa aðilar að HÍN að uppfæra sín tölvukerfi til að bregðast rétt við beiðnum um númeraflutninga í tengslum við nýja kóðann. Verður 9. gr. reglna nr. 617/2010 því ekki beitt um tilkynningu kæranda eins og hann byggir á, þar sem hann getur ekki einhliða breytt auðkenniskóðum í gagnagrunni HÍN. Verkferlar innan HÍN við númeraflutning eru hins vegar háðir samþykki PFS samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglnanna.
Að mati nefndarinnar er ekki hægt að fjalla um HÍN kóðann án tengsla við viðkomandi númeraröð. Ljóst er að umræddur kóði kemur til viðbótar símanúmeri og viðeigandi fjarskiptakóðum sem raða þarf saman í talnastreng til að virkja fjarskiptasendingu. Við þá notkun verður að líta á kóðann sem órjúfanlegan hluta af skipulagi númera og kóða og falli þar af leiðandi undir eftirlitsheimildir PFS.
Að teknu tilliti til alls framangreinds, tilgangs og ákvæða rammatilskipunar EB, 2. mgr. 2. gr. og 15. gr. fjarskiptalaga lítur úrskurðarnefnd svo á að umræddir kóðar falli undir eftirlitsvald PFS.
Kærandi er endursöluaðili í farsímaþjónustu en í gögnum málsins kemur fram að endursöluaðilar hafa ekki auðkenniskóða í HÍN heldur hafa endursöluaðilar notað númer og kóða heildsöluaðilans. Kærandi hefur ekki yfir að ráða símstöð í farsímakerfinu og getur því ekki starfað sem sýndarnetsaðili í farsímakerfi. Það leiðir af eðli endursöluaðila að hann sæki sér kóða og númer til heildsala þjónustunnar. Heildsalinn hefur umráð yfir númerum og kóðum og uppfyllir skilyrði fyrir því að fá slíkum réttindum úthlutað, t.d. um fjárfestingu í viðeigandi búnaði, sjálfstæði til að gera eigin reikisamninga og innheimta lúkningargjöld. Úrskurðarnefnd tekur undir sjónarmið PFS um að með því að endursöluaðili fái sérstakan auðkenniskóða í gagnagrunni HÍN sé gefið til kynna ákveðið sjálfstæði sem hann nýtur ekki í raun, þar sem hann er ekki sýndarnetsaðili. Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd að með sérstökum auðkenniskóða kæranda í HÍN sé farið gegn aðgreiningu endursölu- og sýndarnetsaðila á fjarskiptamarkaði. Kærandi virðist með skráningu eigin kóða í HÍN vera að koma sér í stöðu sýndarnetsaðila, án þess að hafa símstöð í farsímakerfi og þar með að vissu leyti torvelda eftirlit með fjarskiptastarfseminni.“
III. Bréfaskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála
Umboðsmanni Alþingis bárust gögn málsins frá úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála með bréfi 25. maí 2012. Með bréfi 28. ágúst 2012 var þess síðan óskað að nefndin veitti umboðsmanni tilteknar upplýsingar og skýringar vegna málsins. Meðal annars var rakið að A ehf. og stjórnvöld á sviði fjarskiptamála virtust ósammála um hvort HÍN-kóðar væru nauðsynlegir við framkvæmd á hinum eiginlegu fjarskiptum sem þarf til númeraflutningsins, þ.e. til þess að beina símtali eða koma á samskiptum milli símstöðva. Þess var meðal annars óskað veittar yrðu upplýsingar um hvaða gögn eða upplýsingar nefndin lagði til grundvallar þeirri forsendu úrskurðarins að HÍN-kóði væri, andstætt því sem fram kæmi í fyrirliggjandi umsögnum þeirra sem hefðu reynslu af notkun HÍN-kerfisins, nauðsynlegur til að virkja fjarskiptasendingu. Hefði nefndin eingöngu byggt þessa forsendu á ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar í málinu, þar sem lagt virtist til grundvallar að HÍN væri miðlægur númeragagnagrunnur, var jafnframt óskað eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort hún hefði lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni í málinu, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi var tekið fram að stjórnsýslukæra A ehf. byggðist meðal annars á því að þetta atriði í ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar væri rangt og jafnframt að um tæknilegt atriði væri að ræða sem ætla mætti að unnt væri að staðreyna. Í skýringum úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála 21. september 2012 segir meðal annars:
„Hér er að mati úrskurðarnefndar í fyrsta lagi nauðsynlegt að taka fram að niðurstaða nefndarinnar um valdsvið PFS í málinu hvílir ekki síður á lagatúlkun á 1. mgr. 15. gr. laga um fjarskipti, en á skýringum aðila málsins á hlutverki og eðli HÍN-kóða. Ákvæði 1. mgr. 15. gr. fjarskiptalaga mælir fyrir um að PFS skuli „viðhalda skipulagi númera sem nota má fyrir hvers konar fjarskiptaþjónustu, þ.m.t. númerakóða fyrir net.“ Ákvæðið er nokkuð opið en litlar leiðbeiningar er að finna í lögskýringargögnum með ákvæðinu. Í greinargerð með frumvarpi til umrædds ákvæðis segir þó að ákvæðið leggi „skyldu á Póst- og fjarskiptastofnun að viðhalda skipulagi númera fyrir fjarskiptaþjónustu.“ Til þess að fá frekari upplýsingar um tilgang ákvæðisins leitaði nefndin í rammatilskipun nr. 2002/21/EB um sameiginlegan regluramma um rafræn fjarskiptanet og –þjónustu en hún var innleidd með fjarskiptalögum nr. 81/2003. Þar segir í 20. lið inngangsorða tilskipunarinnar að öllum þáttum innlends númeraskipulags skuli stjórnað að innlendu stjórnvaldi, auk þess sem 10. gr. mælir fyrir um að innlent stjórnvald skuli annast stjórnun innlends númeraskipulags. Nefndin telur óhætt að draga þá ályktun af öllu framangreindu að almennt orðað ákvæði 15. gr. laga um fjarskipti um heimildir PFS til eftirlits með kóðum, sem nota má fyrir hvers konar fjarskiptaþjónustu, beri að túlka heldur rúmt.
Auk túlkunar á ákvæði 15. gr. fjarskiptalaga byggir nefndin á túlkun á tveimur öðrum heimildum:
Í úrskurði nefndarinnar er annars vegar reifað ákvæði 4. gr. reglna nr. 450/2008 um skipulag, úthlutun og notkun númera, númeraraða og vistfanga á sviði fjarskipta. Þar segir m.a. að ýmis forskeyti og þjónustunúmer skuli vera í samræmi við tilskipanir ESB, sem lögleiddar hafi verið hér á landi. Fyrir liggur að PFS hefur eftirlit með þeim lögum sem innleitt hafa þessar tilskipanir. Jafnframt segir í 2. gr. um gildissvið reglnanna að þær nái til „úthlutunar og notkunar númera, númeraraða, kóða og vistfanga, sem notuð eru í fjarskiptaþjónustu...“
Hins vegar er í úrskurðinum vísað til ákvæðis 14. gr. reglna nr. 617/2010 um númera- og þjónustuflutning í almennum fjarskiptanetum þar sem mælt er fyrir um að verkferlar HÍN og allar breytingar á þeim, séu háðar samþykki PFS.
Ákvæði beggja þessara reglna, þ.e. nr. 450/2008 og 617/2010 studdu þá túlkun sem fyrr er nefnd, að valdsvið PFS til eftirlits með kóðum sem nota má fyrir fjarskiptaþjónustu, beri að túlka heldur rúmt, auk þess sem sérstaklega er tekið fram að verkferlar HÍN og breytingar á þeim séu háðar samþykki PFS.
Í öðru lagi lýtur niðurstaða nefndarinnar um valdsvið PFS að hlutverki hinna umþrættu kóða. Kærandi byggði á því að þeir kóðar sem PFS hefði yfirstjórn með væru „kóðar sem notaðir eru í fjarskiptum og skilgreindir eru í alþjóðlegum stöðlum sem fjarskiptatækni byggist á“. Umræddur kóði sem málið snerist um væri hins vegar ekki slíkur kóði. Þannig túlkar kærandi valdsvið PFS að þessu leyti þrengra heldur en nefndin gerir með vísan til 15. gr. fjarskiptalaga, fyrrnefndrar rammatilskipunar EB, sem og reglna nr. 450/2008 og 617/2010, þar sem mælt er fyrir um eftirlit PFS á kóðum sem nota má fyrir fjarskiptaþjónustu og þess að verkferlar HÍN og breytingar á þeim séu háðar samþykki PFS.
Í tilkynningu sinni til PFS og fjarskiptafyrirtækja frá 22. september 2010, lýsir kærandi fyrirhugaðri skráningu umræddra kóða með þeim hætti að félagið muni „nota HÍN kóða 08 (SIP) þegar númer eru flutt í farsímaþjónustu SIP...“ Þannig virðist kærandi lýsa umræddum kóða með þeim hætti að um sé að ræða kóða sem nota má fyrir fjarskiptaþjónustu, þótt ekki sé um að ræða kóða sem skilgreindur er í alþjóðlegum stöðum sem fjarskiptatækni byggist á. Á grundvelli gagna málsins lýsingar kæranda á kóðanum, sjónarmiða PFS um kóðann, tilvitnaðs lagaákvæðis og reglna, taldi nefndin að fyrir lægi að umræddir kóðar væru í það minnsta nauðsynlegir til þess að vísa símtölum í farsímanúmer rétt á milli aðila og væru þannig notaðir fyrir fjarskiptaþjónustu í skilningi fjarskiptalaganna.“
Í skýringum nefndarinnar er því í framhaldinu upplýst að nefndin hafi leitað munnlegrar umsagnar sérfróðs aðila, tæknistjóra hjá fjarskiptafyrirtæki, og átt með honum fund í því skyni um mánaðamótin maí/júní 2011. Um það segir:
„Á fundinum lýsti tæknistjórinn eðli og hlutverki þeirra kóða sem um ræddi og þætti þeirra í að vísa símtölum í farsíma rétt á milli aðila. Að fundinum loknum taldi nefndin sig hafa rannsakað þann þátt sem út af stæði og fengið staðfestingu á þeim skilningi sem hafði orðið ofan á hjá nefndinni, að umræddir kóðar væru nauðsynlegur þáttur í að virkja fjarskiptasendingu.
Nefndin taldi sig ekki þurfa að afla sérstaks skriflegs álits frá tæknistjóranum vegna þessa. Ástæða þess var sú að nefndin taldi sig í raun hafa komist að þessari niðurstöðu, að kóðarnir heyrðu undir eftirlit PFS, út frá því sem lá fyrir í gögnum málsins og túlkun á viðkomandi réttarheimildum. Nefndin hafði annars vegar komist að þeirri niðurstöðu út frá fyrirliggjandi gögnum í málinu, að kóðarnir væru í það minnsta nauðsynlegur þáttur í að virkja fjarskiptasendingu. Hins vegar komst nefndin að niðurstöðu um valdbærni PFS með því að máta þá niðurstöðu, þ.e. að kóðarnir væru a.m.k. nauðsynlegur þáttur í að virkja fjarskiptasendingu, við þær kröfur sem fjarskiptalögin gerðu til hlutverks þeirra kóða sem heyrðu undir eftirlit PFS. Þannig lá þessi niðurstaða fyrir í fyrirliggjandi gögnum að mati nefndarinnar. Til þess að sú niðurstaða stangaðist ekki á við það sem var tæknilega rétt í málinu leitaði nefndin hins vegar til fyrrnefnds sérfræðings. Þannig telur nefndin sig hafa fyllilega gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, ef eitthvað stóð út af til að rannsaka sem ekki kom fram í gögnum málsins og réttarheimildum.
Það er því af og frá að niðurstaðan um að umræddur kóði sé nauðsynlegur til að virkja fjarskiptasendingu sé byggð „eingöngu á ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar í málinu“, svo sem vikið er að í lið 1.b. í bréfi umboðsmanns.
Þar sem rúmt ár er liðið frá því að úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp hafði nefndarmaður á ný samband við umræddan tæknistjóra, til þess að rifja upp þann fund sem átti sér stað í maí/júní 2011. Eftir símtal nefndarmanns og tæknistjórans sendi tæknistjórinn tölvupóst, dags. 11. september 2012, þar sem hann reifaði helstu áhersluatriði sín vegna þess álitaefnis sem borið hafði verið undir hann. Í póstinum staðfestir tæknistjórinn að kóðarnir segi í raun öllum fjarskiptafyrirtækjum til um það hvaða forskeyti á að nota fyrir tiltekið farsímanúmer, en forskeytin séu aftur notuð til að vísa símtölum í rétt farsímanúmer á milli aðila. Að þessu leyti gegni þeir tæknilegu hlutverki í fjarskiptum, þó þeir séu ekki með beinum hætti hluti af fjarskiptamerkjunum. Leyfir nefndin sér að láta tölvupóstinn fylgja bréfi þessu til skýringar en nefndin vill ítreka að álitaefnið var einungis að hluta tæknilegt að mati nefndarinnar, sbr. það sem að framan segir.“
Í tölvubréfi tæknistjórans til úrskurðarnefndarinnar 11. september 2012 sagði eftirfarandi:
„Að mínu mati snýst þetta mál í grundvallaratriðum um muninn á milli endursöluaðila og sýndarnetsaðila. Þeir sem hafa aðild að HÍN vegna númeraflutnings í farsímakerfum eru eingöngu sýndarnetsaðilar og fyrirtæki með eigin farsímakerfi, ekki endursöluaðilar. Í því samhengi má t.d. benda á að TAL gerðist ekki aðili að HÍN fyrr en TAL gerðist sýndarnetsaðili, en hafði í mörg ár á undan verið endursöluaðili með enga aðkomu að HÍN. Málið hljómar kannski eitthvað flóknara þar sem [A] er aðili að HÍN, en vegna talsímaþjónustunnar sinnar (ekki farsíma).
Þessir kóðar sem þetta mál snýst um eru ekki með beinum hætti settir inn í fjarskiptamerki milli farsímafyrirtækjanna, heldur eru þeir notaðir í HÍN til aðgreiningar á „eiganda“ númers eða númeraseríu (sem eingöngu getur í HÍN verið fyrirtæki með eigin farsímakerfi eða sýndarnetsaðili, en ekki endursöluaðili). Út frá þessum kóðum virkja farsímafyrirtækin forskeytin sem fara á milli farsímafyrirtækja í fjarskiptamerkjunum. Það væri íþyngjandi og flækjandi fyrir fyrirtæki í HÍN, og ekki tilgangur Hins íslenska Númeraflutningsfélags, að þurfa að skilgreina marga kóða fyrir einn aðila að HÍN, þ.e. IMC. Kóðarnir í HÍN tengjast því í raun með beinum hætti „þeim númerum, kóðum og vistföngum“ sem Póst- og fjarskiptastofnun úthlutar og að mínu áliti þá samræmist ákvörðun Póst og Fjar því klárlega 4. grein reglna 450/2008, og í fullu samræmi við t.d. 13. og 14. grein reglna 617/2010 um númera og þjónustuflutning í almennum fjarskiptanetum.
Aðeins til að útskýra betur tengingu kóðanna við forskeytin sem notuð eru í fjarskiptamerkjunum:
Til að vísa símtölum í farsímanúmer rétt á milli aðila eru notuð svokölluð forskeyti fyrir framan farsímanúmerin í fjarskiptamerkjum sem fara á milli fyrirtækjanna. Hvert fyrirtæki (farsímafyrirtæki og/eða sýndarnetsaðili, NB ekki endursöluaðili) hefur eitt forskeyti.
Kóðarnir (sem [A] er að kæra vegna) tengd númerum í HÍN segja sem sagt öllum fjarskiptafyrirtækjum til um hvaða forskeyti á að nota fyrir tiltekið farsímanúmer. Að þessu leyti gegna þeir því tæknilegu hlutverki í fjarskiptum þó þeir séu ekki með beinum hætti hluti af fjarskiptamerkjunum. Þess vegna er fullkomlega eðlilegt, og í samræmi við lög og reglur, að Póst- og fjarskiptastofnun geti haft af því afskipti.
1 kóði = 1 forskeyti
HÍN hefur í raun ekkert með endursöluaðila að gera og því ekki lógík í því að setja inn marga kóða inn í HÍN fyrir IMC til að greina þá sem þeir eru að selja til í endursölu.
[A] er að fara fram á að í raun margir kóðar geti haft eitt forskeyti. [A] er endursöluaðili fyrir farsíma og því í raun ættu þeir enga aðkomu að hafa að málinu, það væri IMC sem ætti að fara fram á þetta, sem þeir gera ekki.“
Með bréfi 25. september 2012 var A ehf. veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af skýringum úrskurðarnefndarinnar. Svör félagsins bárust með bréfi 23. október það ár og voru meðal annars gerðar athugasemdir við að það hafi ekki verið upplýst um fund nefndarinnar með hinum sérfróða álitsgjafa eða verið veittur kostur á að gera athugasemdir við svör hans.
IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis
1.Afmörkun athugunar og lagagrundvöllur málsins
Ágreiningur máls þessa beinist einkum að því að A ehf. telur að lög nr. 81/2003 um fjarskipti hafi, þegar atvik málsins áttu sér stað, takmarkað eftirlit Póst- og fjarskiptastofnunar við skipulag fjarskiptakóða. Númerakóðarnir í gagnagrunni Hins íslenska númerafélags ehf. hafi fallið þar fyrir utan. Úrskurður úrskurðarnefndarinnar, þar sem komist er að öndverðri niðurstöðu, sé því ekki í samræmi við lög.
Á meðan á meðferð máls þessa stóð hjá umboðsmanni Alþingis samþykkti Alþingi 12. júní 2012 breytingu á 15. gr. laga nr. 81/2003, sbr. 4. gr. laga nr. 62/2012. Nú kemur fram í 2. mgr. 15. gr. að Póst- og fjarskiptastofnun hafi eftirlit með sameiginlegum númeragrunni til uppflettingar á númerum og framkvæmdar á númeraflutningum. Jafnframt segir að högun númeragrunnsins, svo sem skráningar á kóðum og merkingar á númeraröðum, uppflettingar- og miðlunarmöguleikar og gerð sameiginlegra verkferla um númeraflutninga, sé háð samþykki Póst- og fjarskiptastofnunar. Eftir gildistöku þessa lagaákvæðis er þannig kveðið með skýrum hætti á um að númeragrunnur af því tagi sem mál þetta fjallar um fellur undir eftirlit stofnunarinnar. Að þessu virtu tel ég ekki þörf á því að fjalla um framangreint álitaefni enda gæti hugsanleg niðurstaða mín í þeim efnum, A ehf. í hag, ekki leitt til þess að úrskurðarnefndinni bæri á þeim grundvelli að taka mál félagsins til endurskoðunar eins og lögum nr. 81/2003 er nú háttað. Þá gera lög nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis almennt ekki ráð fyrir því að umboðsmaður taki afstöðu til bótaskyldu stjórnvalda eða fjárhæðar bóta. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur því almennt verið farin sú leið að ljúka málum þar sem uppi eru álitamál um skaðabótaskyldu stjórnvalda með vísan til þess að þar sé um að ræða ágreining sem eðlilegt er að dómstólar leysi úr, sbr. c-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.
Í ljósi framangreinds og athugasemda A ehf. hefur athugun mín beinst að því hvort málsmeðferð úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála í máli A ehf. hafi verið í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæði 23. gr. þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996. Ég tek því ekki efnislega afstöðu til annarra atriða í úrskurði og málsmeðferð nefndarinnar í áliti þessu.
2. Andmælaréttur
Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við 14. gr., sem varð að 13. gr. laganna, í frumvarpi er varð að stjórnsýslulögum segir síðan orðrétt:
„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)
Hafa verður einnig í huga að andmælaregla 13. gr. tengist náið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Með því að veita málsaðila færi á því að koma að frekari gögnum og leiðrétta upplýsingar sem kunna að reynast rangar stuðlar andmælarétturinn almennt að því að mál verði nægjanlega upplýst.
Í skýringum úrskurðarnefndarinnar kemur fram að nefndin hafi leitað til sérfróðs aðila, tæknistjóra hjá fjarskiptafyrirtæki, og fundað með honum vegna kæru A ehf. um mánaðamótin maí/júní 2011. Að þeim fundi loknum hafi nefndin talið sig hafa rannsakað þann þátt málsins sem sneri að eðli kóðanna og fengið staðfestingu á þeim skilningi sínum að þeir væru „nauðsynlegur þáttur í að virkja fjarskiptasendingu“. Nefndin hafi á hinn bóginn ekki talið nauðsynlegt að afla skriflegs álits hans þar sem hún hefði þegar komist að þessari niðurstöðu á grundvelli gagna málsins og túlkun á viðkomandi réttarheimildum.
Í úrskurði nefndarinnar í máli þessu kemur hvergi fram að leitað hafi verið álits þessa aðila né heldur er gerð grein fyrir munnlegri umsögn hans. Þá er ekki að finna minnisblöð, tölvupóstssamskipti eða önnur gögn um þessa álitsumleitan á meðal þeirra málsgagna sem umboðsmaður fékk afhent frá nefndinni vegna athugunar sinnar á kvörtun A ehf. Skýringum nefndarinnar fylgdi aftur á móti tölvupóstur umsagnaraðilans, ritaður 11. september 2012 í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns. Virðist hann vera eina skriflega heimildin um þetta atriði. Umsögnin er tekin upp í heild sinni í III. kafla hér að framan. Þar lýsir álitsgjafinn notkun kóðanna og jafnframt skoðun sinni á því hvort kóðarnir falli undir tiltekin ákvæði reglna nr. 450/2008 og 617/2010 og hvort ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar hafi verið í samræmi við lög.
Að mati úrskurðarnefndarinnar staðfesti umsögn tæknistjórans aðeins þá niðurstöðu sem nefndin kveðst þegar hafa komist að. Hvað sem því líður tel ég ljósi framangreinds ekki vafa undirorpið að í umsögninni fólust nýjar upplýsingar sem höfðu augljóslega verulega þýðingu í málinu og voru A ehf. að hluta til í óhag. Í þessu sambandi horfi ég til efnis tölvubréfsins, sem vitnað er til hér að framan, en það beinist að meginálitaefni málsins. Þar kemur enda bæði fram mat viðkomandi álitsgjafa á þeim tæknilegu atriðum sem sérþekking hans nær til og einnig persónulegar skoðanir hans á því hvort æskilegt sé að heimila A ehf. skráningu í gagnagrunn HÍN og hvort afskipti Póst- og fjarskiptastofnunar hafi verið í samræmi við lög. Þá var umsagnarinnar aflað frá aðila sem starfaði hjá fyrirtæki sem ekki er útilokað að hafi getað talist vera í samkeppni við A ehf. Umsögnin gekk auk þess í aðra átt en önnur gögn sem lágu fyrir í málinu. Þannig segir í tölvubréfi frá C sem A ehf. lagði fram í málinu að ekki sé sent uppkall í gagnagrunn HÍN til flutnings á símtali. Í bréfi IMC Íslands ehf. til úrskurðarnefndarinnar segir að auðkenniskóðarnir séu ekki hluti af alþjóðlegum fjarskiptakóðum og hafi ekkert með stýringu númers og númerakeðju að gera og í bréfi HÍN til nefndarinnar 25. maí 2011 segir að auðkenniskóðarnir séu ekki fjarskiptakóðar. Að þessu virtu er einsýnt að nauðsynlegt var samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa A ehf. kost á að bregðast við þeirri umsögn tæknistjórans sem úrskurðarnefndin hafði aflað við meðferð sína á málinu.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurðarnefndinni hafi borið að eigin frumkvæði að kynna A ehf. umsögn tæknistjórans og gefa félaginu færi á að gera athugasemdir við hana, teldi það ástæðu til þess. Þar sem það var ekki gert samrýmdist málsmeðferð nefndarinnar ekki andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 10. gr. sömu laga. Það fær ekki breytt þessari niðurstöðu þótt úrskurðarnefndin hafi talið að álitaefnið hafi aðeins að hluta til verið tæknilegs eðlis og að umsögn tæknistjórans hafi staðfest þann skilning sem nefndin réð af öðrum gögnum málsins. Ég legg á það áherslu að úrskurðarnefndin taldi ástæðu til að leita umsagnarinnar til að upplýsa málið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og að hún laut að tæknilegu eðli kóðanna sem var eitt meginálitaefni málsins.
3. Skráning upplýsinga
Eins og rakið er hér að framan var umsögn tæknistjórans í tilefni af kæru A ehf. til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála ekki skráð niður. Nefndin hafi ekki talið nauðsynlegt að afla skriflegs álits hans þar sem hún hefði þegar komist að þessari niðurstöðu á grundvelli gagna málsins og túlkun á viðkomandi réttarheimildum.
Í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sem var í gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað, sagði að við meðferð mála, þar sem taka ætti ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, bæri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því væru veittar munnlega ef þær hefðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær væri ekki að finna í öðrum gögnum þess. Hvað sem líður skýringum úrskurðarnefndarinnar verður ekki framhjá því litið að hún taldi eins og fyrr greinir þörf á að leita umsagnar tæknistjórans til að upplýsa málið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og að umsögnin laut að meginálitaefni málsins. Þá segir í skýringum nefndarinnar að upplýsingar þær sem tæknistjórinn veitti á fundi með nefndinni hefðu „[staðfest þann skilning] sem hafði orðið ofan á hjá nefndinni, að umræddir kóðar væru nauðsynlegur þáttur í að virkja fjarskiptasendingu“. Það er því álit mitt að borið hafi að skrá þessar upplýsingar í samræmi við þágildandi 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
V. Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að málsmeðferð úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála í máli nr. 1/2011 hafi verið haldin verulegum annmörkum og niðurstaða málsins ólögmæt af þeim sökum. Þar sem í gildandi ákvæði 2. mgr. 15. gr. laga nr. 81/2003 um fjarskipti er kveðið með skýrum hætti á um að Póst- og fjarskiptastofnun hafi eftirlit með sameiginlegum númeragrunni til uppflettingar á númerum og framkvæmdar á númeraflutningum tel ég ekki forsendur til þess að beina sérstökum tilmælum til úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála um að taka mál A ehf. til nýrrar efnislegrar afgreiðslu. Aftur á móti liggur fyrir að A ehf. var á grundvelli 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 um Póst- og fjarskiptastofnun gert að greiða 840.000 kr. málskostnað að frádregnu málskotsgjaldi. Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar mælist ég því til þess að nefndin taki til skoðunar að rétta hlut A ehf. að því leyti. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að hafa umrædd sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.
Ef A ehf. telur sig að öðru leyti hafa orðið fyrir tjóni vegna málsmeðferðar og ákvarðana Póst- og fjarskiptastofnunar og úrskurðarnefndar póst- og fjarskiptamála verður það að vera verkefni dómstóla að leysa úr því, sbr. c-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis, sbr. þau sjónarmið sem eru að öðru leyti rakin í kafla IV.1 í álitinu.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála, dags. 11. apríl 2014, þar sem fram kemur að nefndin muni huga að þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu í störfum sínum. Síðan segir eftirfarandi:
„Að því er snertir sérstök viðbrögð við umræddu áliti tekur úrskurðarnefnd fram eftirfarandi:
Í bréfi, dags. 28. ágúst 2014, óskaði úrskurðarnefnd fjarskipta og póstmála eftir viðbrögðum innanríkisráðuneytisins vegna framangreinds álits umboðsmanns Alþingis með vísan til þess að nefndin hefði ekki yfir þeim úrræðum að ráða sem rétt gætu hlut [A] vegna málskostnaðar sem félaginu hefði verið gert að greiða. Um þá afstöðu úrskurðarnefndar vísast til 5. mgr. 13. gr. laga um Póst- og fjarskiptastofnun nr. 69/2002 sem mælir fyrir um það að málskotsgjald vegna kæru til úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála skuli taka mið af kostnaði vegna þóknunar nefndarmanna o.fl. Þá segir að sá málsaðili sem tapar máli í grundvallaratriðum skuli greiða málskostnað. Ekki lægi fyrir hvort sá annmarki sem umboðsmaður teldi á málsmeðferð nefndarinnar leiddi til annarrar niðurstöðu í málinu. Vegna þess hvernig ákvörðun um málskostnað fyrir úrskurðarnefndinni væri háttað yrði hann að mati nefndarinnar ekki endurskoðaður án efnislegrar afgreiðslu.
Innanríkisráðuneytið aflaði álits ríkislögmanns vegna málsins og á grundvelli álits hans, dags. 9. október 2013, var [A] tilkynnt, í bréfi ráðuneytisins, dags. 24. október 2013, að ekki væru forsendur til að endurgreiða greiddan málskostnað eða fella niður eftirstöðvar hans. Af þeim sökum taldi ráðuneytið ekki tilefni til frekari aðgerða vegna málsins.
Úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála var tilkynnt um framangreinda afstöðu ráðuneytisins með bréfi, dags. 31. janúar 2014. Þar kemur fram að ráðuneytið hafi jafnframt vísað til þess í leiðbeiningum til [A] að það teldi mögulegt fyrir nefndina að endurskoða fyrri afstöðu sína í ljósi álits umboðsmanns Alþingis, komi fram beiðni frá málsaðila um endurupptöku málsins. Þá segir í bréfi ráðuneytisins: „Hvort slíkt fæli í sér efnislega breytingu á úrskurði nefndarinnar, einungis breytingu er varðar málskostnað fyrir nefndinni eða óbreytta niðurstöðu, tekur ráðuneytið ekki afstöðu til enda er slíkt á verksviði nefndarinnar.“
[A] hefur ekki óskað eftir endurupptöku málsins af hálfu úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála.
Á fundi úrskurðarnefndar fjarskipta og póstmála, dags. 4. apríl sl. tók úrskurðarnefnd engu að síður til sérstakrar athugunar hvort og þá hvernig brugðist verði við þeirri stöðu sem uppi væri í málinu. Niðurstaða úrskurðarnefndar var eftirfarandi:
Málskostnaður vegna kærumála fyrir úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála er ákvarðaður með hliðsjón af efnislegri niðurstöðu málsins, sbr. 5. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2002. Málskostnaði verður því ekki breytt án efnislegrar endurskoðunar. Niðurstaða umboðsmanns Alþingis í málinu var að úrskurðarnefndinni hafi borið að eigin frumkvæði að kynna og tjá sig um munnlega umsögn tiltekins aðila og skrá þær. Með vísan til atvika í þessu máli, er það mat úrskurðarnefndar að endurskoðun muni ekki hafa áhrif á efnislega niðurstöðu þess. Einnig er vísað til þeirra aðstæðna sem umboðsmaður Alþingis vísar til í áliti sínu og að ekki væru forsendur til þess að beina sérstökum tilmælum til úrskurðarnefndar um að taka málið til nýrrar efnislegrar afgreiðslu.“