Álit

I. Kvörtun

Hinn 28. desember 2012 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Bílastæðasjóðs Reykjavíkur um álagningu stöðubrotsgjalds 6. október 2012 vegna bifreiðarinnar X og málsmeðferð sjóðsins í máli hans. Hann telur að málsmeðferðin hafi ekki samrýmst stjórnsýslulögum nr. 37/1993, einkum 10. gr., 20. gr. og 22. gr. laganna. Hann heldur því fram að hann hafi verið að afferma bifreiðina og því hafi hann ekki lagt henni í bága við 3. mgr. 27. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 með þeim afleiðingum að heimilt hafi verið að sekta hann á grundvelli a-liðar 1. mgr. 108. gr. sömu laga.

Hinn 1. mars 2013 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. ágúst 2013.

II. Málavextir

A lagði hinn 6. október 2012 bifreið sinni X við hliðina á gangstétt sem liggur að húsnæði Y í Reykjavík. Við stæðið var skilti þar sem á stóð „Vöruafgreiðsla“. Neðar á skiltinu kom fram: „Bifreiðastöður bannaðar“.

Samkvæmt því sem kemur fram í kvörtun A var bifreið hans fullhlaðin af vörum í tengslum við rekstur húsnæðisins og afmæli sem halda átti í því um kvöldið. Hann hafði farið nokkrar ferðir með vörur/hluti úr bifreiðinni inn í húsnæðið og upp á efri hæðir þess. Hann varð að loka og læsa bifreiðinni á milli þess sem hann fór inn í húsnæðið. Einhverjar mínútur liðu á milli þar til hann kom út á ný. Hurð húsnæðisins var hálfopin á meðan á þessu stóð. Þegar hann kom út eftir þriðju ferðina hefði hann hitt bílastæðavörð og rætt við hann um í hvaða erindagjörðum hann væri og ástæðu þess að bifreiðin væri í stæðinu. Bílastæðavörðurinn hefði sagt að hann hefði þegar skráð bifreiðina í kerfið hjá sér en hann gæti sent inn andmæli á heimasíðu Bílastæðasjóðs Reykjavíkur til að fá leiðréttingu mála sinna.

A fékk í framhaldinu álagningarseðil frá Bílastæðasjóði Reykjavíkur en á honum kom fram að lagt væri stöðubrotsgjald á hann að upphæð kr. 5.000 fyrir að leggja bifreið sinni í framangreint stæði. A skilaði inn andmælum af því tilefni 26. október 2012 á vefsíðu bílastæðasjóðs, þar sem sagði svo:

„Ég lagði í stuttan tíma bílnum mínum fyrir utan [Y], en þar er sérstakt stæði sem er fyrir afhendingu á vörum. Við stæðið er skilti sem segir að bannað sé varanlega að leggja þarna þar sem stæðið er ætlað til vörumóttöku. Ég er stjórnarformaður í félaginu sem leigir {Y] og var að koma með vörur og dót sem var verið að bera inn í húsið í tengslum við afmælið sem var haldið þar. Ég kom út á því augnabliki sem vörðurinn var búinn að skrá bílinn, en hann benti mér á að senda inn andmæli á þessari síðu. Um er að ræða stæði sem er ætlað til afnota fyrir [Y] til að aflesta dót inn í húsið og því sektin ekki réttmæt og vil ég óska eftir að hún verði felld niður.“

A barst tölvubréf 5. nóvember 2012 frá Bílastæðasjóði Reykjavíkur þar sem hafnað var beiðni hans um að fella niður gjaldið. Í tölvubréfinu sagði meðal annars eftirfarandi:

„Álagning aukastöðu- og stöðubrotsgjalda í Reykjavík fer fram samkvæmt heimild í 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Í framhaldi af erindi þínu hefur ofangreind álagning verið tekin til sérstakrar athugunar og er niðurstaðan sem hér segir:

Skv. stöðuverði var engin hreyfing við bílinn eða annað sem benti til lestunar eða losunar og var þar af leiðandi um lagningu ökutækis að ræða í skilningi umferðarlaga nr. 50/1987. Ökumaður var því brotlegur við a-lið 1. mgr. 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. 3. mgr. 27. gr. sömu laga en þar kemur fram bann við lagningu á gangstétt, gangstíg, umferðareyjum og álíka stöðum. Undir álíka staði falla m.a. grasblettir og aðrir staðir sem ekki eru ætlaðir fyrir umferð eða lagningu ökutækja sbr. m.a. 1. mgr. 5. gr. a. sömu laga. Var því rétt staðið að álagningunni og verður ekki fallið frá henni með hliðsjón af andmælum.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld

Gögn málsins bárust umboðsmanni 11. janúar 2013. Umboðsmaður ritaði Bílastæðasjóði Reykjavíkur bréf 15. febrúar 2013 þar sem meðal annars var óskað eftir afstöðu bílastæðasjóðs til þess hvort sjóðnum hefði borið í ljósi tengsla A við húsið, en hann væri stjórnarformaður félags sem leigði Y og færi með tiltekinn rekstur í því, að afla upplýsinga og gagna um rekstur húsnæðisins, þar á meðal um rekstraraðilann, eigendur og fyrirsvarsmenn hans, áður en sjóðurinn hefði tekið þá ákvörðun 5. nóvember 2012 að falla ekki frá álagningu stöðubrotsgjalds í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Teldi bílastæðasjóður að slík skylda hefði ekki hvílt á sjóðnum var óskað eftir að sjóðurinn gerði grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem lægju að baki þeirri afstöðu.

Umboðsmaður Alþingis vék einnig að því að á álagningarseðli í málinu væri að finna tilteknar upplýsingar, meðal annars um gjalddaga sem hefði verið 20. október 2012 og tegund álagningar. Hins vegar væri ekki að finna leiðbeiningar um heimild A til að fá ákvörðun um álagningu stöðubrotsgjaldsins rökstudda. Hann óskaði því eftir afstöðu bílastæðasjóðsins til þess hvort sjóðnum hefði borið að veita slíkar leiðbeiningar á álagningarseðlinum, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Ef bílastæðasjóður teldi að honum hefði ekki borið að gera það, óskaði hann eftir að honum yrði gerð grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem lægju að baki þeirri afstöðu.

Ég tel ekki þörf á að rekja aðrar fyrirspurnir umboðsmanns Alþingis í ljósi afmörkunar minnar á athugun málsins, sbr. kafla IV.1 hér síðar.

Svarbréf borgarlögmanns fyrir hönd Bílastæðasjóðs Reykjavíkur barst 8. mars 2013 en í því kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Í umsögn stöðuvarðar, dags. 30. október sl., kemur fram að engin ummerki voru um lestun og losun bifreiðarinnar og var því stöðubrotsgjald lagt á. Ljóst er að það svæði sem hér um ræðir er ætlað fyrir bifreiðar með vörur þar sem bílar geta staðnæmst í skamma stund meðan bifreið er lestuð eða losuð en ekki er um að ræða stæði þar sem leggja má bifreið í lengri tíma. Stöðuvörður dvelur í hverju svæði í einhverja stund og var það hans mat að ekki hafi verið um að ræða lestun og losun bifreiðar enda voru engin ummerki þar um heldur var ökutækinu lagt á þessum stað.

Ef óljóst er hvort um sé að ræða lestun og losun bifreiðar og/eða hvort sá aðili sem heldur því fram að hann hafi verið að lesta og losa bifreið eigi yfir höfuð erindi á tiltekið svæði ber vissulega að ganga úr skugga um það. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir ssl.) gerir beinlínis þá kröfu til stjórnvalda. Var það mat stöðuvarðar að í máli þessu hafi ekki verið um að ræða lestun og losun bifreiðar og kom því ekki til þess að nauðsynlegt væri að rannsaka hvort sá aðili sem um ræddi hefði tengsl við svæðið. Tengsl kvartanda við svæðið voru ekki dregin í efa við meðferð málsins þó þau hafi ekki verið rannsökuð sérstaklega.

[...]

Á álagningarseðli kemur fram brotanúmer og á bakhlið seðilsins eru frekari upplýsingar um þá lagareglu sem á reynir og tegundir brota. Þá er sérstaklega leiðbeint um að ef aðili telur að ákvæðum laga og reglna um stöðvun og lagningu ökutækja hafi ekki verið fylgt getur aðili lagt fram beiðni um endurskoðun hennar. Litið hefur verið svo á að framangreindar tilvísanir til laga og tegunda brota feli í sér fullnægjandi rökstuðning ákvörðunar í skilningi 1. mgr. 22. gr. ssl. Hjálögð er bakhlið álagningarseðils ef vera kann að hún hafi ekki verið afhent yður samhliða afhendingu allra gagna málsins.

Þér hafið áður fjallað um rökstuðning í lokabréfum yðar er varða sjóðinn t.d. í máli nr. 6422/2011. Umfjöllunin hefur miðast við ákvörðun um niðurfellingu stöðubrotsgjalds í kjölfar beiðni aðila um endurskoðun ákvörðunar um álagningu sem leiðbeint er um á álagningarseðli. Í umfjöllun yðar kemur fram að afar brýnt sé að ef ákvörðun er ekki rökstudd að leiðbeint sé um rétt til rökstuðnings. Hefur sjóðurinn leitast við að fylgja þeim ábendingum yðar enda fela þær í sér áréttingar á lagaskyldum sjóðsins. Sjóðurinn er t.a.m. meðvitaður um það að þegar ákvörðun er tekin um að falla ekki frá álagningu gjalds verður að skýra frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið o.fl., sbr. þær kröfur sem 22. gr. ssl. gerir til efnis rökstuðnings.“

Athugasemdir A við bréf borgarlögmanns bárust 25. mars 2013.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

Í 2. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er lagning ökutækis skilgreind svo:

„Staða ökutækis, með eða án ökumanns, lengur en þarf til að hleypa farþegum inn eða út, lesta það eða losa.“

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. a umferðarlaga má í þéttbýli ekki í heimildarleysi aka, stöðva eða leggja vélknúnu ökutæki utan vega á svæði sem ekki er ætlað fyrir umferð vélknúinna ökutækja. Hugtakið „vegur“ er skilgreint í 2. gr. laganna sem vegur, gata, götuslóði, stígur, húsasund, brú, torg, bifreiðastæði eða þess háttar, sem notað er til almennrar umferðar.

Í 3. mgr. 27. gr. umferðarlaga er lagt bann við því að stöðva ökutæki eða leggja því á gangstétt eða gangstíg, nema annað sé ákveðið, sbr. 2. mgr. 81. gr. Sama eigi við um umferðareyjar og „svipaða staði“. Í athugasemdum við 27. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 50/1987 er ekki að finna nánari skýringu á því hvað teljist til „svipaðra staða“ í skilningi ákvæðisins heldur segir þar að lagt sé til að í 3. mgr. verði beinlínis tekið fram að óheimilt sé að stöðva ökutæki eða leggja því á gangstétt eða gangstíg en slíkt bann felist í 44. gr. umferðarlaga nr. 40/1968. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 908.) Við nánari afmörkun á orðasambandinu „svipaðir staðir“ í 3. mgr. 27. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 verður þannig með innri samræmisskýringu að líta til hinnar almennu skilgreiningar á vegahugtaki 2. gr. umferðarlaga sem að framan greinir. Orðasambandið vísar þannig til þeirra staða eða svæða við vegi eins og það hugtak er skýrt í umferðarlögum sem eru ekki ætluð umferð ökutækja eða til þess að bifreiðum verði lagt þar.

Í a-lið 1. mgr. 108. gr. umferðarlaga kemur fram að leggja megi gjald á vegna brota á ákvæðum 4. mgr. 7. gr. og 3. mgr. 27. gr. laganna. Gjaldið skal lagt á með skriflegri tilkynningu sem fest skal við ökutækið eða afhent ökumanni, sbr. 2. mgr. 108. gr. Með heimild í 3. málsl. 3. mgr. 108. gr. laganna ákvað dóms- og kirkjumálaráðherra með auglýsingu nr. 100/1988 að í Reykjavík færi álagning og innheimta gjalds vegna stöðvunarbrota fram á vegum Reykjavíkurborgar. Samkvæmt 2. gr. auglýsingar nr. 798/2012 um gjaldskrá vegna stöðvunarbrota í Reykjavíkurborg er stöðvunarbrotagjald 5.000 kr. fyrir tilvik á borð við það sem á reynir í máli þessu.

A var gert að greiða stöðubrotagjald í samræmi við 108. gr. umferðarlaga á þeim grundvelli að bifreið hans hefði verið lagt í stæði þar sem óheimilt var að leggja. Af gögnum málsins verður ráðið að hann hafi lagt bifreiðinni við hliðina á gangstétt sem liggur að húsnæði Y en við stæðið var skilti sem á stóð „Vöruafgreiðsla“ og þar fyrir neðan „Bifreiðastöður bannaðar“. Undir textanum var síðan mynd af dráttarbíl með fólksbíl í eftirdragi. Af þessu leiðir að bannað var að leggja í stæðið, sbr. 3. mgr. 27. gr. umferðarlaga, eins og það ákvæði ber að túlka í ljósi 2. gr. sömu laga, nema viðkomandi hafi átt í þeim erindagjörðum sem skiltið gerði ráð fyrir. Um þetta síðastnefnda atriði er deilt í máli þessu.

2. Var rannsókn Bílastæðasjóðs Reykjavíkur fullnægjandi?

Í andmælum A 26. október 2012 kom hann á framfæri við bílastæðasjóð útskýringum af hverju bifreið hans hefði verið lagt í stæðið en hann væri stjórnarformaður félags sem leigði Y og hefði verið að koma með vörur og dót sem hann var að bera inn í húsið í tengslum við afmæli sem var haldið þar. Í kvörtun sinni kveðst hann hafa hitt bílastæðavörðinn og komið sömu útskýringum á framfæri við hann en aðeins fengið þau svör að hann gæti komið andmælum á framfæri á heimasíðu bílastæðasjóðs. Í tölvubréfi bílastæðasjóðs 5. nóvember 2012 í tilefni af andmælunum er aftur á móti aðeins byggt á því að samkvæmt „stöðuverði [hafi] engin hreyfing [verið] við bílinn eða annað sem benti til lestunar eða losunar“ og A hefði þar af leiðandi gerst brotlegur við umferðarlög. Hvorki í tölvubréfinu né í skýringum borgarlögmanns er tekin afstaða til útskýringa A eða aflað gagna til að leggja mat á trúverðugleika þeirra.

Bæði ákvörðun um álagningu stöðubrotsgjalds á grundvelli 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og synjun bílastæðasjóðs á beiðni um að fella niður slíka álagningu eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 10. gr. þeirra laga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að í rannsóknarreglunni felist að stjórnvaldi beri að sjá til þess að eigin frumkvæði að skilyrðum reglunnar sé fullnægt. Stjórnvald þurfi þó ekki ávallt sjálft að afla allra upplýsinga, heldur geti það þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn sem nauðsynleg séu og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga beri að leiðbeina málsaðila um öflun umbeðinna gagna og stjórnvald muni síðan staðreyna eftir atvikum hvort framlagðar upplýsingar séu réttar til þess að tryggja að ákvörðun yrði tekin á réttum grundvelli. Það fari eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verði grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þurfi sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hafi verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verði meðal annars að líta til þess hversu mikilvægt málið sé og hversu nauðsynlegt það sé að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar sem búi að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)

Samkvæmt framangreindu ber Bílastæðasjóði Reykjavíkur að leggja samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga viðhlítandi grundvöll að ákvörðunum sínum um álagningu stöðubrotagjalda og ákvörðunum um endurskoðun þeirra með því að upplýsa mál eins og kostur er áður en beitt er sönnunarreglum og sönnunarmati við úrlausn þeirra. Þá verður sjóðurinn að leiðbeina málsaðila um að afhenda gögn sem geta varpað ljósi á útskýringar þeirra sem hafa þýðingu fyrir úrlausnarefnið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi minni ég á að samkvæmt 4. mgr. 108. gr. umferðarlaga verður ákvörðun um álagningu gjalds ekki borin undir æðra stjórnvald. Þegar löggjafinn hefur ákveðið að takmarka möguleika manna til endurskoðunar á ákvörðunum eins og í þessu tilviki innan stjórnsýslunnar verður að gera kröfu um vandaða málsmeðferð stjórnvalds, hér bílastæðasjóðs, við meðferð og úrlausn mála, ekki síst þegar um refsikennd viðurlög er að ræða eins og álagningu stöðubrotsgjalda, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 17. september 1999 í máli nr. 2510/1998.

Eins og að framan er rakið voru útskýringar A, ef sannar reyndust, til þess fallnar að lögum að hafa verulega þýðingu fyrir það hvort honum hefði með réttu verið gert að greiða umrætt gjald á grundvelli umferðarlaga. Bílastæðasjóði Reykjavíkur bar því samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að leiðbeina honum um að leggja fram gögn sem voru til þess fallin að renna stoðum undir staðhæfingar hans, t.d. eins og kvittanir vegna þeirra vara og hluta sem hann hélt fram að hann hefði verið að afferma, upplýsingar um tengsl hans við húsið og um afmælið sem hann kvaðst hafa verið haldið í húsinu þá um kvöldið. Þar sem á það skorti er það niðurstaða mín að málsmeðferð Bílastæðasjóðs Reykjavíkur hafi ekki verið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun sjóðsins um synjun á beiðni A um endurskoðun ákvörðunar um álagningu gjaldsins var því ólögmæt.

3. Var rökstuðningur á álagningarseðli fullnægjandi?

Á álagningarseðlinum sem A fékk frá Bílastæðasjóði Reykjavíkur var að finna tilteknar upplýsingar, meðal annars um gjalddaga og tegund álagningar. Á bakhlið seðilsins voru síðan upplýsingar um þá lagareglu sem á reyndi og tegund brota. Einnig var leiðbeint um að aðili gæti óskað eftir endurskoðun álagningarinnar. Samkvæmt skýringum borgarlögmanns telur hann að ekki hafi borið að leiðbeina um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda í samræmi við 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem rökstuðningurinn á álagningarseðlinum hafi verið fullnægjandi.

Upplýsingar á álagningarseðlinum voru almenns eðlis og vörðuðu ekki sérstaklega þau málsatvik sem uppi voru í máli A. Á framhlið seðilsins var tilgreint brotanúmer 25: „Stöðvað/lagt á gangstétt, gangstíg, umferðareyju eða svipuðum stað“. Á seðlinum var aftur á móti ekki, hvorki á fram- né bakhlið hans, gerð grein fyrir því í hverju brot A var fólgið og undir hvaða lið 1. mgr. 108. gr. umferðarlaga það félli, eins og bílastæðasjóður gerði í tölvubréfi til hans 5. nóvember 2012. Ég get því ekki fallist á að upplýsingar á álagningarseðli hafi fullnægt kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Að því virtu bar bílastæðasjóði samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga að veita A leiðbeiningar um heimild hans til að fá ákvörðunina um álagningu gjaldsins rökstudda.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð Bílastæðasjóðs Reykjavíkur í máli A hafi ekki verið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðun sjóðsins um synjun á beiðni hans um endurskoðun ákvörðunar um álagningu gjalds vegna stöðubrots var því ólögmæt. Jafnframt er það niðurstaða mín að bílastæðasjóði hafi borið samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga að leiðbeina A um heimild til að fá ákvörðunina um sekt rökstudda.

Ég beini þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs Reykjavíkur að hann taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni um það frá honum, og hagi meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá beini ég þeim tilmælum til bílastæðasjóðs að hann hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í svarbréfi Bílastæðasjóðs, dags. 13. mars 2014, sem barst mér í tilefni af fyrirspurn minni um málið kemur fram að A hafi ekki leitað aftur til sjóðsins og því hafi mál hans ekki verið tekið til nýrrar meðferðar. Hins vegar hafi verklag Bílastæðasjóðs vegna andmæla verið endurskoðað og breytt til samræmis við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt hafi bakhlið álagningarseðils verið breytt í samræmi við 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þar komi nú fram texti þar sem bent sé á að heimilt sé að óska eftir rökstuðningi fyrir álagningu. Þá hafi verið settur inn texti á heimasíðu Bílastæðasjóðs þar sem bent er á þessa heimild.