I. Kvartanir
Hinn 15. maí 2012 og 28. september 2012 leituðu A, B og C, sem allir starfa sem sjómenn, til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir úrskurðum úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála frá 25. apríl 2012, 15. desember 2011 og 2. febrúar 2012. Með úrskurðunum staðfesti nefndin ákvarðanir Fæðingarorlofssjóðs um að sjómönnunum þremur bæri að endurgreiða hluta greiðslna sem þeir fengu úr sjóðnum. Málin fengu númerin 7022/2012, 7183/2012 og 7184/2012 í málaskrá embættis umboðsmanns Alþingis.
Hinn 1. mars sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þessi frá þeim tíma. Í málunum þremur reynir á sama lagaatriði og eru málsatvikin sambærileg að því marki sem þau varða athugun mína. Hef ég því ákveðið leysa úr þeim í einu áliti.
Ég lauk málum þessum með áliti, dags. 28. ágúst 2013.
II. Málavextir
Ég tel nægilegt að rekja hér málavexti í máli nr. 7022/2012 enda eru atvik hinna málanna tveggja sambærileg.
Með úrskurði úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála frá 25. apríl 2012 var staðfest ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að endurkrefja A um hluta greiðslna til hans úr sjóðnum. A eignaðist barn ..., en þá hafði hann starfað sem sjómaður á fiskiskipi í eigu X á viðmiðunartímabili greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof. A naut greiðslna úr sjóðnum á tímabilinu frá nóvember 2010 til og með ágúst 2011. Nánar tiltekið var hann skráður í fæðingarorlof frá 24. nóvember 2010 til 1. febrúar 2011, frá 8. febrúar til 1. mars 2011, frá 10. til 24. apríl 2011, frá 24. maí til 7. júní 2011 og frá 5. júlí til 5. ágúst s.á. Til grundvallar greiðslum til A úr Fæðingarorlofssjóði lá að meðaltal heildarlauna hans hefði verið ... kr. og því skyldi mánaðarleg greiðsla sjóðsins til hans nema hámarksorlofi samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 eða 300.000 kr. Greiðslur sjóðsins námu 23% af þeirri upphæð fyrir nóvember 2010, 100% fyrir desember 2010 og janúar 2011, 77% fyrir febrúar 2011, 3% fyrir mars 2011, 50% fyrir apríl 2011, 24% fyrir maí 2011, 23% fyrir júní 2011, 87% fyrir júlí 2011 og 13% fyrir ágúst 2011. Á tímabilinu frá febrúar til ágúst 2011 fékk hann enn fremur greidd laun frá vinnuveitanda sínum vegna róðra sem hann fór á tímabilinu. Þær launagreiðslur námu ... kr. vegna febrúarmánaðar, ... kr. vegna marsmánaðar, ... kr. vegna aprílmánaðar, ... kr. vegna maímánaðar, ... kr. vegna júnímánaðar, ... kr. vegna júlímánaðar og ... kr. vegna ágústmánaðar.
Hinn 20. október 2011 barst A bréf frá Fæðingarorlofssjóði þar sem honum var tjáð að til meðferðar væri mál hans vegna hugsanlegrar ofgreiðslu úr sjóðnum. Þessu andmælti A og skilaði umbeðnum gögnum því til rökstuðnings. Hinn 16. nóvember 2011 barst honum greiðsluáskorun þar sem hann var krafinn um endurgreiðslu vegna meintra ofgreiðslna að viðbættu 15% álagi. Samkvæmt greiðsluáskorun til A, eins og hún barst leiðrétt hinn 17. febrúar 2012, nam endurgreiðslukrafan ... krónum. Henni fylgdi sundurliðunarblað ofgreiðslu þar sem fram kom að í febrúar hafi hann fengið ... kr. í laun frá vinnuveitanda sínum eða sem svarar 43% af meðaltali heildarlauna á viðmiðunartímabili. Hann hafi því mátt þiggja 57% greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði. Ofgreiðsla fyrir febrúar 2011 hafi því verið ... kr. útborgað. Í mars hafi hann fengið ... kr. í laun frá vinnuveitanda eða 122% af meðaltali heildarlauna á viðmiðunartímabili og því hafi hann ekki átt rétt á greiðslu úr sjóðnum. Ofgreiðsla fyrir mars hafi því verið ... kr. útborgað. Í apríl hafi hann fengið ... kr. í laun eða sem svarar 77% af meðaltali heildarlauna og því hafi hann mátt þiggja 23% greiðslu úr sjóðnum. Ofgreiðsla fyrir apríl hafi því numið ... kr. útborgað. Í maí hafi hann fengið ... kr. í laun frá vinnuveitanda eða 119% af meðaltali heildarlauna á viðmiðunartímabili. Hann hafi því ekki átt rétt á greiðslu úr sjóðnum og ofgreiðsla því numið ... kr. útborgað. Í júní hafi hann fengið ... kr. í laun eða sem nemur 147% af meðaltali heildarlauna. Hann hafi því ekki mátt þiggja greiðslu úr sjóðnum og ofgreiðsla því numið ... kr. útborgað. Í júlí hafi hann fengið ... kr. í laun eða sem nemur 24% af meðaltali heildarlauna og því mátt þiggja 76% greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði. Ofgreiðsla hafi því numið ... kr. útborgað. Loks hafi hann í ágúst fengið ... kr. í laun eða sem nemur um 161% af meðaltali heildarlauna. Hann hafi því ekki átt rétt á greiðslu úr sjóðnum og ofgreiðsla því numið ... kr. útborgað. Samtals nam endurgreiðslukrafan ... krónum.
A kærði ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála. Fram kemur í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs 17. febrúar 2012 af því tilefni að ákvörðun sjóðsins byggi á eftirfarandi röksemdum:
„Við mat á því hvort sjómenn hafi fengið ofgreitt úr Fæðingarorlofssjóði, skv. fortakslausu ákvæði 9. mgr. 13. gr. ffl. [þ.e. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof], er ekki önnur leið fær en að horfa til þess hvort greiðslur frá vinnuveitanda séu hærri en sem nemi mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltali heildarlauna þeirra á viðmiðunartímabili skv. 2. eða 5. mgr. 13. gr. ffl. að teknu tilliti til launabreytinga, ef um það er að ræða, á greiðslutímabili Fæðingarorlofssjóðs. Við það mat er alltaf horft á hvern og einn almanaksmánuð og hlutfall fæðingarorlofs í hverjum mánuði, sbr. m.a. 2. mgr. 10. gr. ffl., ákvæði 13. gr. ffl. og athugasemdir við þær greinar og t.d. úrskurð úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í málum nr. 24 og 30/2011.
Í samræmi við allt framangreint er ljóst að ákvæðið opnar ekki á það að sjómenn geti valið að vera í fæðingarorlofi hluta mánaðar og lagt niður vinnu þann tíma en síðan bætt upp það tekjutap sem af því hlýst með frekari vinnu á öðrum tíma mánaðarins eða að fæðingarorlof sé tekið þegar sjómaður á hvort sem er að vera í frítúr og það leiði þannig til þess að greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði komi í raun til viðbótar við greiðslur frá vinnuveitanda að hluta eða öllu leyti. Með þeim hætti væri enda tilgangi greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, sem er aðallega ætlað að gera foreldrum kleift að leggja niður launuð störf í fæðingarorlofi án þess að fjárhagsleg hagnaðarsjónarmið liggi þar að baki og að allar greiðslur sem eru umfram mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóðnum, ekki náð.“
Í úrskurði 25. apríl 2012 staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að endurkrefja A um hluta þeirra greiðslna sem hann hafði þá fengið úr sjóðnum en felldi niður 15% álag á fjárhæðina. Í úrskurðinum var niðurstaðan rökstudd með eftirfarandi hætti:
„Úrskurðarnefndin telur ljóst að launafyrirkomulag og vinnutími sjómanna sé á margan hátt með öðrum hætti en almennt gerist hjá launþegum í landi. Þannig ráðist laun sjómanna iðulega af ýmsum fleiri þáttum en vinnuframlagi sjómannsins sjálfs og því ekki alltaf hægt að sjá fyrir laun fyrir tiltekið tímabil. Með vísan til 9. mgr. (nú 10. mgr.) 13. gr. ffl., sbr. einnig 1. mgr. 7. gr. laganna hefur úrskurðarnefndin staðfest þann skilning Fæðingarorlofssjóðs, sbr. meðal annars úrskurði nefndarinnar í málum nr. 24/2011, 25/2011 og 30/2011, að við mat á því hvort sjómenn hafi fengið ofgreitt úr Fæðingarorlofssjóði sé ekki önnur leið fær en að horfa til þess hvort greiðslur frá vinnuveitanda séu hærri en sem nemi mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltali heildarlauna þeirra á viðmiðunartímabili skv. 2. eða 5. mgr. 13. gr. ffl., eftir atvikum að teknu tilliti til launabreytinga ef um þær er að ræða. Við það mat gera ffl. ráð fyrir að litið sé til hvers almanaksmánaðar fyrir sig og hlutfalls fæðingarorlofs í hverjum mánuði, sbr. meðal annars 2. mgr. 7. gr., ákvæði 13. gr. ffl., til dæmis 2. og 6. mgr. ákvæðisins og athugasemdir við umrædd ákvæði.“
Ég ítreka að málsatvik í málum þeirra B og C eru sambærileg við mál A að því marki sem það hefur þýðingu fyrir úrlausn málsins. Úrskurðir úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í málum þeirra eru því reistir á sömu lagalegu forsendunum.
III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda
Umboðsmanni Alþingis bárust gögn í máli A frá úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála 30. maí 2012. Með bréfi 22. október 2012 óskaði umboðsmaður eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, að nefndin veitti nánari skýringar og upplýsingar í tilefni af málunum þremur. Sérstaklega var óskað eftir nánari skýringum á því hvort og þá hvernig sú aðferð sem lá til grundvallar úrskurðum hennar um endurgreiðslu til Fæðingarorlofssjóðs samrýmdist orðalagi 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000. Í svarbréfi úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála 9. nóvember 2012 sagði meðal annars svo um það atriði, en óþarfi er að rekja svarbréf nefndarinnar að öðru leyti, eins og athugun mín er afmörkuð, sbr. kafla IV.1 hér síðar:
„Við afgreiðslu endurgreiðslumála í ágúst sl. kom upp það álitaefni hjá nefndinni, hvort útreikningar Fæðingarorlofssjóðs á fjárhæð endurgreiðslu stæðust ákvæði ffl. og þar með hvort nefndin hefði ranglega staðfest verklag Fæðingarorlofssjóðs að þessu leyti í eldri málum. Áður en nefndin tæki afstöðu til þessa ákvað hún að senda Fæðingarorlofssjóði fyrirspurn, dags. 28. ágúst 2012, sbr. meðfylgjandi bréf [...]
Í bréfinu er reifuð sú regla sem kemur fram í 2. málslið 10. mgr. 13. gr. ffl. um að greiðslur frá vinnuveitanda sem eru hærri en nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris skuli koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Síðan er bent á að við útreikninga Fæðingarorlofssjóðs hafi verið farin sú leið að hafi foreldri t.d. fengið laun frá vinnuveitanda sem nemi 86% af meðaltals heildarlaunum, þá hafi sjóðurinn talið að foreldrinu sé heimilt að fá 14% af réttindafjárhæð viðkomandi foreldris miðað við 100% fæðingarorlof. Ekki sé miðað við að foreldrinu sé heimilt að fá 14% af meðaltalsheildarlaunum, heldur 14% af 100% fæðingarorlofsgreiðslu. [...] Með vísan til þessa óskaði nefndin sjónarmiða Fæðingarorlofssjóðs um lagastoð – og eftir atvikum skýringum – fyrir þeim útreikningi sem endurgreiðslumál væru byggð á að þessu leyti, þ.e. að miða heimila greiðslu Fæðingarorlofssjóðs við hlutfall (t.d. 14% í dæminu hér að framan) af réttindafjárhæð m.v. 100% fæðingarorlof en ekki sama hlutfall af meðaltali heildarlauna, sérstaklega með tilliti til endurgreiðslureglunnar í 10. mgr. 13. gr., sbr. einnig 2. mgr. 15. gr. a. ffl.
Svar Fæðingarorlofssjóðs barst nefndinni strax daginn eftir, 29. ágúst 2012 [...] Í bréfinu er í fyrsta lagi tekið fram að ávallt sé kallað eftir upplýsingum um það frá foreldri hvort sú greiðsla sem komið hefur frá vinnuveitanda samhliða greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði sé styrkur/bætur eða greiðslur vegna vinnu. Þannig sé foreldri heimilt að fá 200.000 kr. bætur/styrk frá vinnuveitanda með 300.000 kr. greiðslu frá vinnuveitanda, ef meðaltalslaun þess eru 500.000 kr. Hafi foreldri hins vegar verið í vinnu og fengið 200.000 kr. sem laun geti foreldri ekki átt rétt á 300.000 kr. frá Fæðingarorlofssjóði, enda ekki í 100% fæðingarorlofi. Í slíku tilviki sé reiknað með því að umræddar 200.000 kr., sem greiddar voru sem laun, samsvari því að foreldrið hafi verið í 40% vinnu (miðað við 500.000 kr. meðallaun). Foreldrið geti því einungis átt rétt á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði eins og það hafi verið í 60% fæðingarorlofi og þannig fengið 180.000 kr. frá Fæðingarorlofssjóði. Ef foreldrinu væri heimilt að fá við þessar aðstæður 300.000 kr. greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði (með því að miða við meðaltalslaun en ekki réttindagreiðsluna 300.000 + 200.000 = 500.000 kr.) væri foreldri í 60% orlofi að fá jafn mikið og það fengi fyrir 100% orlof. Það sé í andstöðu við t.d. 7. gr., 9. gr., 10. gr., 2., 3. og 10. mgr. 13. gr., 2. og 3. mgr. 15. gr., 2. mgr. 15. gr. a. og 15. gr. b. ffl., sbr. einnig athugasemdir með þeim ákvæðum. Þá vísaði sjóðurinn jafnframt til þess að nauðsynlegt væri að beita samræmisskýringu við skýringu 10. mgr. 13. gr. Nánar er vikið að þessari aðferð og rökum fyrir henni í bréfi Fæðingarorlofssjóðs og vísast til þess.
Svo sem fyrirspurn nefndarinnar, dags. 28. ágúst 2012, ber með sér taldi nefndin háð nokkrum vafa hvort lagastoð væri fyrir þeirri túlkun sem Fæðingarorlofssjóður lagði til grundvallar í endurgreiðslumálum. Eftir að hafa yfirfarið rök sjóðsins í bréfinu, dags. 29. ágúst 2012, taldi nefndin hins vegar fullnægjandi rök komin frá Fæðingarorlofssjóði fyrir lögmæti umræddrar túlkunar. Telur nefndin þar fyrst og fremst hafa þýðingu samræmistúlkun, sbr. þau rök sem rakin eru hér að framan úr bréfi Fæðingarorlofssjóðs og nefndin tekur undir. Á þar ekki síst við að mati nefndarinnar samræmistúlkun við 2. mgr. 15. gr. a ffl. Í því ákvæði er mælt fyrir um að hafi foreldri fengið hærri greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði en því bar, beri því að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var. Þannig beri að skýra 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. ffl. með hliðsjón af því ákvæði (auk laganna í heild). Orðalagið „en því bar“ í 2. mgr. 15. gr. a vísi þannig til „þaksins“ eða hámarksgreiðslna samkvæmt 2. mgr. 13. gr. ffl., og því sé lögmætt að miða endurgreiðsluútreikning við réttindafjárhæð miðað við 100% fæðingarorlof en ekki meðaltalslaun, auk samræmisskýringar við önnur ákvæði laganna sem hér að framan hafa verið rakin. Nefndin hefur þannig í síðari úrskurðum sínum vísað til 2. mgr. 15. gr. a auk 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. ffl. í rökstuðningi fyrir umræddri aðferð. Við allt þetta er nauðsynlegt að hafa í huga að í upphafi hvers máls á að hafa verið kallað eftir því hvort mögulega sé um styrk að ræða frá vinnuveitanda, sem ekki sé krafist vinnuframlags fyrir.
Ef framangreint er dregið saman má því segja að úrskurðarnefnd hafi eftir að þeir úrskurðir sem til skoðunar eru nú hjá umboðsmanni voru kveðnir upp en áður en fleiri sambærilegir úrskurðir voru afgreiddir, haft ákveðnar efasemdir um lagastoð fyrir þeim aðferðum sem umboðsmaður er hér með til skoðunar. Eftir nánari röksemdir Fæðingarorlofssjóðs hafi nefndin hins vegar fallist á þá samræmistúlkun sem Fæðingarorlofssjóður hafi lagt til grundvallar.“
Með bréfum 13. nóvember 2012 gaf umboðsmaður Alþingis A og lögmanni B og C kost á að gera athugasemdir við framangreind svör úrskurðarnefndarinnar. Þeir töldu ekki ástæðu til að koma að frekari athugasemdum.
IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis
1. Afmörkun athugunar
Málin sem hér eru til athugunar varða þrjá sjómenn sem þáðu bæði greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði og frá vinnuveitendum sínum í fæðingarorlofi sínu. Nánar tiltekið lýtur álitaefnið að því hve háar greiðslur foreldrarnir máttu þiggja frá vinnuveitanda án þess að greiðslur til þeirra úr Fæðingarorlofssjóði yrðu skertar. Við mat á þessum greiðslum notar úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála tiltekna frádráttaraðferð. Athugun mín hefur beinst að því hvort aðferð nefndarinnar sé í samræmi lög.
2. Lagagrundvöllur málsins
Í 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof segir:
„Réttur foreldris til greiðslna í fæðingarorlofi er bundinn því að foreldri uppfylli skilyrði um rétt til fæðingarorlofs skv. 8. gr. Greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru hærri en nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris skv. 2. eða 5. mgr. skulu koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Eingöngu skulu greiðslur frá vinnuveitanda sem ætlaðar eru fyrir það tímabil sem foreldri er í fæðingarorlofi koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Þó er heimilt að taka tillit til kjarasamningsbundinna launahækkana, annarra kjarasamningsbundinna greiðslna og launabreytinga sem rekja má til breytinga á störfum foreldris.“
Álitaefni máls þessa snýr að túlkun úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála á frádráttarreglu 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 sem var lögfest með lögum nr. 90/2004. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi til þeirra laga segir:
„Talið er mikilvægt að lögin kveði skýrar á um tilgang greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði en þeim er ætlað að bæta fyrir 80% af tekjumissi foreldra er þeir leggja niður störf í fæðingarorlofi. Fái foreldri tekjutapið bætt frá vinnuveitanda er eðlilegt að það komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Þó er gert ráð fyrir að foreldri geti fengið bætur annars staðar frá fyrir þann tekjumissi er Fæðingarorlofssjóði er ekki ætlað að bæta. Kæmi sá hluti því ekki til frádráttar. Er því lagt til að kveðið verði skýrt á um að allar greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru umfram 20% af meðaltali heildarlauna foreldris komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóðnum. Þegar foreldri hefur hærri tekjur en hámarkstekjurnar sem lagt er til að verði miðað við skv. 3. mgr. þá er gert ráð fyrir að hærri greiðslur en sem nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris komi til frádráttar greiðslum úr sjóðnum. Þó er heimilt að taka tillit til tiltekinna breytinga sem geta orðið á tekjum foreldra á þeim tíma sem líður frá því að viðmiðunartímabili lýkur og fram til upphafs fæðingarorlofs foreldris og geta talist vera í samræmi við það sem almennt tíðkast á íslenskum vinnumarkaði. Með þessum hætti er verið að undirstrika tilgang greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði sem er aðallega ætlað að gera foreldrum kleift að leggja niður launuð störf í fæðingarorlofi án þess að fjárhagsleg hagnaðarsjónarmið liggi þar að baki. Er með þessu enn fremur lögð rík áhersla á að foreldrar leggi sannanlega niður launuð störf á þeim tíma er þeir nýta sér rétt sinn samkvæmt lögunum.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 4985-4986.)
Með lögum nr. 74/2008 kom 3. málsl. 10. mgr. 13. gr. nýr inn í lögin. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna sagði um hann svo:
„Lögin um fæðingar- og foreldraorlof gera ráð fyrir að allar greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru umfram mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóðnum. Þó er heimilt að taka tillit til ákveðinna breytinga á launakjörum foreldra skv. 9. mgr. 13. gr. laganna. Þykir mikilvægt að tekið sé fram að eingöngu sé verið að miða við greiðslur frá vinnuveitanda sem ætlaðar eru fyrir það tímabil sem foreldri er í fæðingarorlofi. Ástæðan er einkum sú að foreldrar kunna að eiga rétt á eingreiðslum frá vinnuveitendum á ákveðnum tíma árs sem koma til framkvæmda meðan foreldri er í fæðingarorlofi en er ætlað fyrir lengra tímabil en nemur fæðingarorlofstíma foreldris. Dæmi um slíkar greiðslur eru bónusgreiðslur sem koma til framkvæmda við árslok en miðast við frammistöðu starfsmanns eða velgengni fyrirtækis á hlutaðeigandi ári. Þá er enn fremur lagt til að félags- og tryggingamálaráðherra geti skilgreint nánar með reglugerð hvaða greiðslna heimilt er að taka tillit til við útreikninga skv. 9. mgr. ákvæðisins og koma því ekki til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 3399.)
Í 15. gr. a. laga nr. 95/2000 er fjallað um leiðréttingu á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Í 2. mgr. ákvæðisins segir:
„Hafi foreldri fengið hærri greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði en því bar samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum ber foreldri að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi foreldri rök fyrir því að því verði eigi kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“
3. Var afgreiðsla úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í samræmi við lög?
Í 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 segir að „greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru hærri en nemur mismun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltals heildarlauna foreldris [...] skuli koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði“. Ákvæðið mælir fyrir um tiltekna frádráttarreglu sem byggir á því að greiðslur frá Fæðingarorlofssjóði og vinnuveitanda foreldris megi samanlagt ekki nema hærri upphæð en „meðaltal heildarlauna? foreldris. Þannig segir í athugasemdum við ákvæðið, sem teknar eru upp hér að framan, að „kveðið verði skýrt á um að allar greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi sem eru umfram 20% af meðaltali heildarlauna foreldris komi til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóðnum?. (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 3399.) Með ákvæðinu hefur því á vettvangi löggjafans verið mælt fyrir um með hvaða hætti greiðslur frá vinnuveitanda til foreldris í fæðingarorlofi skuli koma til frádráttar greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Sú aðferð við frádrátt sem ákvæðið mælir fyrir um er skýr samkvæmt orðanna hljóðan. Í fyrsta lagi er meðaltal heildarlauna foreldris fundið eins og lögin gera ráð fyrir. Greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði á því tímabili sem foreldri nýtur réttar til fæðingarorlofs nema 75-80% af meðaltali heildarlauna upp að tiltekinni hámarksfjárhæð sem var, þegar atvik málsins áttu sér stað, 300.000 kr. á mánuði. Fái foreldri greiðslur frá vinnuveitanda á sama tímabili koma þær aðeins til frádráttar ef þær eru hærri en sem nemur mismun á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði og „meðaltals heildarlauna?.
Ég tel rétt að rekja hér töluleg dæmi til nánari útskýringar, en í þeim verður miðað við greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði í hverjum mánuði og þær greiðslur sem foreldri kann að fá frá vinnuveitanda á sama tímabili við úrlausn um hvort frádráttarregla 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/200 eigi við. Ég tek þó ekki endanlega afstöðu til þess í álitinu hvort miða beri útreikninga á fæðingarorlofi í öllum tilvikum við almanaksmánuði.
Eins og nánar er rakið í kafla III hér að framan hefur Fæðingarorlofssjóður lagt til grundvallar, og úrskurðarnefndin staðfest, frádráttarreglu sem er efnislega frábrugðin þeirri sem leiðir beint af 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 eins og hann er orðaður og ég hef lýst að framan. Til nánari skýringa ræð ég af úrskurðunum að þessi aðferð sé framkvæmd með eftirfarandi hætti:
Reiknað sé hlutfall daga sem foreldri er í orlofi og 30 daga mánaðar. Þar er annars vegar fengin hlutfallstala orlofs í mánuði og hins vegar hlutfallstala vinnu í mánuðinum. Þá er reiknað hlutfall greiðslna frá vinnuveitanda og meðaltals heildarlauna. Ef sú hlutfallstala er hærri en hlutfallstala vinnu í mánuðinum beri foreldri að endurgreiða Fæðingarorlofssjóði ofgreitt orlof. Þá er hlutfallstala orlofs endurreiknuð þar sem gengið er út frá því að hlutfallstala vinnu í mánuðinum sé sú sama og áðurnefnd hlutfallstala milli greiðslna frá vinnuveitanda og meðaltals heildarlauna. Foreldri beri að endurgreiða mismun greidds orlofs úr sjóðnum miðað við endurreiknað orlof samanber gefnar forsendur.
Til nánari útskýringar má ímynda sér eftirfarandi dæmi. Meðaltal heildarlauna foreldris er 600.000 krónur. Foreldri er skráð í fæðingarorlofi 77% af tilteknum mánuði og þiggur því 231.000 krónur frá Fæðingarorlofssjóði miðað við hámarksgreiðsluna 300.000 krónur úr sjóðnum. Í sama mánuði þiggur það 270.000 krónur frá vinnuveitanda. Hlutfallið milli 270.000 króna og 600.000 króna er 45%. Því myndi nefndin leggja til grundvallar að foreldrinu hefði eingöngu verið heimilt að þiggja 55% orlof frá Fæðingarorlofssjóði eða 165.000 krónur. Því beri foreldrinu að endurgreiða mismuninn, þ.e. 66.000 krónur að teknu tilliti til staðgreiðslu og annarra gjalda. Eins og frádráttarregla 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 er orðuð væri mismunur greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og meðaltal heildarlauna í sama dæmi aftur á móti 369.000 kr., þ.e. mismunur á 600.000 kr. og 231.000 kr. Greiðsla frá vinnuveitanda upp á 270.000 kr. myndi því ekki skerða greiðslur úr sjóðnum.
Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki annað ráðið af gögnum málsins en að í staðinn fyrir að horfa aðeins til þess mismunar sem er á milli meðaltals heildarlauna í tilteknum mánuði og greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, og kanna hvort greiðslur frá vinnuveitanda eru hærri en sá mismunur, leggur sjóðurinn til grundvallar mun flóknari aðferð sem byggir á hlutfallsútreikningi. Þá aðferð hefur úrskurðarnefndin staðfest að eigi sér stoð í lögum nr. 95/2000. Aðferðin kann aftur á móti að leiða til þess að greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði byrji að skerðast við lægri greiðslur frá vinnuveitanda heldur en leiðir af þeirri frádráttarreglu sem beinlínis er orðuð í 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000.
Til stuðnings þessari túlkun sinni vísar úrskurðarnefndin til þess að hún beiti markmiðsskýringu um tilgang greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og innri samræmisskýringu. Vísað er til ummæla í frumvarpi til laganna um að fjárhagsleg hagnaðarsjónarmið eigi ekki að standa að baki töku fæðingarorlofs og að rík áhersla sé lögð á að foreldrar leggi sannarlega niður launuð störf á þeim tíma sem þeir nýta rétt sinn samkvæmt lögunum. Þá er vísað til skilgreiningar í 7. gr. laga nr. 95/2000 um að fæðingarorlof sé leyfi frá launuðum störfum. Jafnframt kemur fram sú afstaða nefndarinnar að foreldri í fullu fæðingarorlofi sé óheimilt að vinna með fæðingarorlofinu. Aftur á móti sé heimilt að þiggja styrk/bætur frá vinnuveitanda sem ætlað er að bæta tekjutap sem Fæðingarorlofssjóði sé ekki ætlað að bæta. Um túlkun á 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 segir nánar svo:
„Á þar ekki síst við að mati nefndarinnar samræmistúlkun við 2. mgr. 15. gr. a. ffl. Í því ákvæði er mælt fyrir um að hafi foreldri fengið hærri greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði en því bar, beri því að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var. Þannig beri að skýra 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. ffl. með hliðsjón af því ákvæði (auk laganna í heild). Orðalagið „en því bar“ í 2. mgr. 15. gr. a. vísi þannig til „þaksins“ eða hámarksgreiðslna samkvæmt 2. mgr. 13. gr. ffl., og því sé lögmætt að miða endurgreiðsluútreikning við réttindafjárhæð miðað við 100% fæðingarorlof en ekki meðaltalslaun, auk samræmisskýringar við önnur ákvæði laganna sem hér að framan hafa verið rakin. Nefndin hefur þannig í síðari úrskurðum sínum vísað til 2. mgr. 15. gr. a. auk 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. ffl. í rökstuðningi fyrir umræddri aðferð. Við allt þetta er nauðsynlegt að hafa í huga að í upphafi hvers máls á að hafa verið kallað eftir því hvort mögulega sé um styrk að ræða frá vinnuveitanda, sem ekki sé krafist vinnuframlags fyrir.“
Af þessu tilefni legg ég á það áherslu að það leiðir af almennum lögskýringarreglum að markmiðsskýring sætir þeim takmörkunum að lagaákvæði verður ekki gefin merking með vísan til ákveðinna markmiða ef það samrýmist ekki orðalagi þess. Ég dreg það ekki í efa að eitt af markmiðum laga um fæðingar- og foreldraorlof nr. 95/2000 hafi verið að „fjárhagsleg hagnaðarsjónarmið? eigi ekki að standa að baki töku fæðingarorlofs og að rík áhersla sé lögð á að foreldrar leggi sannarlega niður launuð störf á þeim tíma sem þeir nýta rétt sinn. Hvað sem því líður ákvað löggjafinn að mæla fyrir um þá frádráttarreglu vegna greiðslna vinnuveitanda á meðan á fæðingarorlofi stendur sem fram kemur í 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laganna. Hafi það verið vilji löggjafans að ganga lengra í þeim efnum, og þá í þá átt sem Fæðingarorlofssjóður og úrskurðarnefndin hafa lagt til grundvallar, bar að orða frádráttarregluna með þeim í hætti í lögunum sjálfum. Hvað varðar tilvísun úrskurðarnefndarinnar til þess að túlka beri lög nr. 95/2000 á þá leið að foreldrar geti ekki hagnast af því að þiggja greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði fæst ekki ráðið að mínu áliti að beiting frádráttarreglunnar í 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. samkvæmt orðanna hljóðan myndi hafa slíkar afleiðingar. Byggir hún enda á því að samanlagðar greiðslur frá vinnuveitanda og úr sjóðnum geti ekki verið hærri en „meðaltal heildarlauna“ foreldris.
Ég fellst því ekki á þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að með hliðsjón af markmiðum laga nr. 95/2000 og öðrum ákvæðum þeirra megi leiða þá aðferð við útreikning sem nefndin leggur til grundvallar í málunum. Í því sambandi legg ég á það áherslu að 7. gr. laga nr. 95/2000 hefur ekki þýðingu í þessu sambandi. Þá fæ ég ekki séð að 2. mgr. 15. gr. a. laganna leggi grundvöll að túlkun nefndarinnar. Orðalagið, „en því bar“, í ákvæðinu ber eðli máls samkvæmt að túlka til samræmis við reglur um greiðslu fæðingarorlofs og endurgreiðslu sem gilda hverju sinni, en getur ekki haft þá sjálfstæðu þýðingu að vísa til „þaksins“, það er hæstu mánaðargreiðslu úr fæðingarorlofssjóði samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000, eins og haldið er fram í skýringum nefndarinnar. Ég fæ ekki heldur séð að ólík tilhögun fæðingarorlofs, sbr. 10. gr. laganna, fái breytt þessari niðurstöðu.
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða mín að í ljósi lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins geti hvorki önnur ákvæði laga nr. 95/2000 né lögskýringargögn, eða tilvísun til almennra markmiða laganna, leitt til þess að ákvæði 2. málsl. 10. mgr. 13. gr. laga nr. 95/2000 verði gefin merking sem ekki samrýmist beinu orðalagi þess. Niðurstaða mín er því sú að úrskurðir úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í framangreindum málum séu ekki í samræmi við lög.
V. Niðurstaða
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurðir úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála í málum A frá 25. apríl 2012, B frá 15. desember 2011 og C frá 2. febrúar 2012 hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála að nefndin taki mál A, B og C til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, og að úrskurðarnefndin taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.
Róbert R. Spanó.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála, dags. 15. apríl 2014, þar sem segir að álit setts umboðsmanns hafi leitt til breytinga á framkvæmd úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála við útreikning frádráttar frá greiðslu Fæðingarorlofssjóðs og sé hann nú í samræmi við þau sjónarmið er fram koma í álitinu. Þá hafi álitið orðið til þess að sambærilegar breytingar hafi verið gerðar á framkvæmd hjá Fæðingarorlofssjóði. Í bréfinu kemur jafnframt fram að tveir af þeim þremur málsaðilum sem leituðu til umboðsmanns hafi óskað eftir endurupptöku á sínum málum og hafi verið úrskurðað í málum þeirra á ný. Úrskurðirnir fylgdu bréfinu. Í báðum úrskurðunum er byggt á því að aðferð Fæðingarorlofssjóðs við útreikning frádráttarins hafi verið ólögmæt. Ákvarðanir Fæðingarorlofssjóðs í málunum voru því felldar úr gildi en engu að síður talið að málsaðilarnir hefðu fengið ofgreitt úr Fæðingarorlofssjóði og þeim gert að endurgreiða sjóðnum, þó án 15% álags.
Fæðingarorlofssjóði var einnig ritað bréf, dags. 9. maí 2014, þar sem óskað var upplýsinga um til hvaða ráðstafana gripið hefði verið til að leiðrétta hlut þeirra sem sættu frádrætti eftir reiknireglu sjóðsins.
Í svarbréfi Fæðingarorlofssjóðs, dags. 9. júlí 2014, kom fram að málið hefði farið í frekari skoðun hjá Vinnumálastofnun og velferðarráðuneytinu. Í kjölfar þess hefði verið ákveðið að í haust yrði ráðist í endurupptöku allra ófyrndra mála sem álitið tæki til. Fyrir lægi að umfang verksins og kostnaður yrði umtalsverður en stefnt væri að því að verkinu yrði lokið og niðurstöður kynntar fyrir árslok.