Álit

I. Með bréfum, dags. 2. maí og 22. júní 1995, greindi ég ráðherrum í Stjórnarráði Íslands frá því, að ég hefði samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka að eigin frumkvæði til athugunar framkvæmd Stjórnarráðs Íslands á 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ástæða þessa var sú, að við athugun á kvörtunum og ábendingum, sem mér höfðu borist vegna mála hjá Stjórnarráði Íslands, hafði það vakið athygli mína, að svo virtist sem mismunandi væri, hvort og þá í hvaða tilvikum lausar stöður ríkisstarfsmanna væru auglýstar, áður en þær væru veittar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. II. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir að öll ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands, að undanskildu utanríkisráðuneytinu, létu mér í té eftirfarandi upplýsingar og lýstu viðhorfum sínum til eftirtalinna atriða: "1. Hvort allar lausar stöður ríkisstarfsmanna í hlutaðeigandi ráðuneyti og stofnunum, er undir það heyrðu, væru auglýstar lausar til umsóknar skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, áður en þær væru veittar. Ef svo væri ekki, var þess óskað að grein yrði gerð fyrir því, hvaða stöður það væru, sem ákvæðið tæki ekki til, að dómi ráðuneytisins, og á hverju sú niðurstaða byggðist. "2. Hvort og þá í hvaða tilvikum lausar stöður ríkisstarfsmanna hefðu verið auglýstar til umsóknar hjá ráðningarstofum eða öðrum sambærilegum aðilum. Hefði slík þjónusta ráðningarstofu verið notuð á árinu 1994, var óskað upplýsinga um, hvort stöður hefðu jafnframt verið auglýstar í Lögbirtingablaðinu." Svör bárust frá öllum ráðuneytum og mörgum undirstofnunum þeirra. III. Gildandi réttur. Hér á eftir verður gerð stutt grein fyrir helstu meginreglum að gildandi rétti um auglýsingu á lausum stöðum ríkisstarfsmanna: 1. Meginreglan um skyldu til auglýsingar á lausum stöðum ríkisstarfsmanna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skal auglýsa lausa stöðu í Lögbirtingablaði, venjulega með fjögurra vikna fyrirvara. Í athugasemdum í greinargerð við 5. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, segir meðal annars svo: "Það nýmæli felst í þessari grein, að opinberar stöður skuli auglýstar til umsóknar. Er það réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.) Samkvæmt framansögðu liggja meðal annars tvö sjónarmið til grundvallar 1. mgr. 5. gr. laganna. Annars vegar jafnréttissjónarmið, sem felur í sér, að veita beri öllum þeim, sem áhuga kunna hafa, tækifæri til að sækja um opinbera stöðu. Eftir slíka auglýsingu hafa þá allir, sem uppfylla almenn hæfisskilyrði, sem um stöðuna gilda, jafna möguleika á því að sækja um. Hins vegar býr að baki ákvæðum 1. mgr. 5. gr. laganna það sjónarmið, að með þessu fyrirkomulagi sé stuðlað að því, að ríkið eigi betri kost á færum og hæfum umsækjendum. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 38/1954 gilda ákvæði 1. mgr. 5. gr. sömu laga um þær stöður, þar sem ætlunin er að skipa, setja eða ráða mann í þjónustu ríkisins með föstum launum, meðan hann gegnir starfanum, enda verði starf hans talið aðalstarf. Af 1. gr. laga nr. 38/1954 er ljóst, að ákvæði 1. mgr. 5. gr. laganna gilda t.d. ekki um aukastörf hjá ríkinu, þar sem áskilið er að um aðalstarf sé að ræða. Þarf því t.d. ekki að auglýsa störf manna í stjórnsýslunefndum, sem talin verða aukastörf. Nefndastörf, sem talin verða til aðalstarfa, eins og t.d. störf þeirra, sem sæti eiga í yfirskattanefnd skv. lögum nr. 30/1992, um yfirskattanefnd, falla aftur á móti undir ákvæði laganna. Af 1. gr. laganna er einnig ljóst, að auglýsa ber lausa stöðu, hvort sem ætlunin er að skipa, setja eða ráða í hana. Hefur því almennt ekki þýðingu, hvaða háttur er á hafður að þessu leyti. Ekki ber að skýra 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 svo, að í henni felist sjálfstæð skylda til að ráða í allar lausar stöður. Það fer eftir öðrum réttarreglum, hvenær skylt er að ráða í stöðu og hvenær heimilt. Þar er aftur á móti svo fyrir mælt, að ef ætlunin er að skipa, setja eða ráða í lausa stöðu ríkisstarfsmanns, sé almennt skylt að gera það að undangenginni auglýsingu á stöðunni í samræmi við ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1954. Í lögum má finna nokkur ákvæði, sem árétta þá almennu reglu um auglýsingu á lausum stöðum, sem fram kemur í 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. Þar má t.d. nefna 2. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 7. gr. laga nr. 58/1978, um Þjóðleikhús, 4. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, 4. mgr. 37. gr. laga nr. 29/1988, um Kennaraháskóla Íslands, 1. mgr. 4. gr. laga nr. 58/1988, um Listasafn Íslands, 2. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 51/1992, um Háskólann á Akureyri, og 5. mgr. 14. gr. laga nr. 71/1994, um Landsbókasafn Íslands-Háskólabókasafn. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 segir, að "lausa stöðu" skuli auglýsa. Í því felst í fyrsta lagi, að stöðuheimild verður að vera fyrir hendi. Í öðru lagi verður staðan að vera laus. Þegar starfsmaður hættir að gegna stöðu, þar sem honum er sagt upp eða hann hættir af ástæðum, sem tilgreindar eru í 1.-6. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954, er staðan, sem hann gegndi, almennt laus í skilningi 1. mgr. 5. gr. laganna. Það sama á við, þegar ný staða er stofnuð. Aftur á móti er ekki um lausa stöðu að ræða í þessum skilningi, ef ráða þarf starfsmann til að leysa annan starfsmann af tímabundið, t.d. vegna sumarleyfis, barnsburðarleyfis, námsleyfis eða af öðrum sambærilegum ástæðum. 2. Undantekningar frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. Í lögum eru nokkur ákvæði, sem víkja frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 um að auglýsa beri lausar stöður. Í 4. mgr. 5. gr. laganna kemur fram, að ákvæðið taki ekki til starfa í þágu utanríkisþjónustunnar. Þá má finna ákvæði í lögum um stöðuhækkun og framgang, þar sem lagt er til grundvallar, að ekki þurfi að auglýsa stöðu. Sem dæmi má nefna, að í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, en þar er lögfest, að þegar starfsmaður ráðuneytis hlýtur skipun sem deildarstjóri eða skrifstofustjóri, þurfi ekki að gæta ákvæða 5. gr. laga nr. 38/1954 um auglýsingu stöðu. Þá er heimilt að flytja lektor í dósentsstöðu og dósent í prófessorsembætti við Háskóla Íslands skv. nánari ákvæðum í reglugerð, sbr. 6. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Þá er víða í lögum að finna ákvæði um tímabundna skipun eða ráðningu yfirmanna stofnana og embætta. Oftast er um að ræða ákvæði, sem mæla fyrir um skipun til fjögurra, fimm eða sex ára. Í slíkum tilvikum er oft til staðar heimild í lögum til þess að endurskipa eða endurráða hlutaðeigandi starfsmann á ný til sama tíma og áður, án þess að staðan verði auglýst á ný. Sem dæmi um slík ákvæði má nefna 2. mgr. 6. gr. laga nr. 58/1978, um Þjóðleikhús, 4. mgr. 37. gr. laga nr. 29/1988, um Kennaraháskóla Íslands, 1. mgr. 4. gr. laga nr. 58/1988, um Listasafn Íslands, 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 4. gr. laga nr. 71/1994, um Landsbókasafn Íslands - Háskólabókasafn, og 1. mgr. 2. gr. laga nr. 83/1994, um umboðsmann barna. Þá má nefna, að samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, getur menntamálaráðherra, samkvæmt tillögu háskóladeildar og með samþykki háskólaráðs, boðið vísindamanni að taka við kennaraembætti við háskólann, án þess að það sé auglýst laust til umsóknar. Loks má nefna, að þegar prestakall losnar, auglýsir biskup kallið með hæfilegum umsóknarfresti, nema kjörmenn noti heimild 7. gr. laga nr. 44/1987, um veitingu prestakalla, til þess að kalla prest til embættis. Þegar ekki er gerð undantekning í lögum frá ákvæðum 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, ber ávallt að fara að meginreglunni og auglýsa stöðu í samræmi við fyrrnefnt ákvæði. Í þessu sambandi tel ég einnig rétt að minna á, að skv. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 28/1991, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, skal starf, sem laust er, standa opið jafnt konum sem körlum. Vandséð er að ákvæði þetta nái fyllilega markmiði sínu, nema meginreglunni um skyldu til auglýsinga á lausum stöðum sé almennt fylgt eftir af festu. 3. Hvar á að auglýsa lausar stöður ríkisstarfsmanna? Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 ber ávallt að auglýsa lausa stöðu í Lögbirtingablaði. Ekkert er því til fyrirstöðu, að staða sé jafnframt auglýst með öðrum hætti. Auglýsing í öðrum fjölmiðlum leysir stjórnvald hins vegar ekki undan þeirri skyldu að auglýsa hana í Lögbirtingablaði. Ef ákvæði 1. mgr. 5. gr. er fylgt, á að vera hægt að fá yfirsýn yfir öll laus störf hjá ríki með lestri Lögbirtingablaðs. Þá hefur þetta fyrirkomulag í för með sér, að auðvelt á að vera að ganga úr skugga um, hvort stjórnvald hafi sinnt skyldu sinni um að auglýsa starf. 4. Hver er bær að lögum til að taka ákvörðun um auglýsingu lausrar stöðu? Meginreglan er sú, að sá, sem tekur ákvörðun um veitingu stöðu, þ.e. veitingarvaldshafi, ber ábyrgð á því, að málsmeðferð og undirbúningur að veitingu stöðunnar sé forsvaranlegur og í samræmi við lög. Í hlut veitingarvaldshafa fellur því almennt að taka ákvörðun um auglýsingu stöðu, nema önnur skipan leiði af lögum. Framselji veitingarvaldshafi vald sitt til að veita stöðu, sbr. 2. málsl. 2. gr. laga nr. 38/1954, fylgir því valdframsali almennt einnig, að ábyrgð á því, að staða sé auglýst í samræmi við lög, fellur í hlut þess, er stöðu veitir. Á þessu sjónarmiði er einnig byggt í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 36/1977, um stjórn og starfrækslu póst- og símamála, en þar kemur fram, að ráðherra geti falið póst- og símamálastjóra að auglýsa lausar stöður og ganga frá skipunarbréfi í stöður hjá póst- og símamálastofnun. 5. Málsmeðferð við undirbúning auglýsingar. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, þ.e. svonefndar stjórnvaldsákvarðanir. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo: "... Í lögfræðinni hafa ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir [...] Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3283.) Af framansögðu er því ljóst, að við meðferð mála, þar sem ætlunin er að skipa, setja eða ráða opinberan starfsmann, ber að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga. Við samningu auglýsingar reynir helst á 10. gr. og 3. gr. stjórnsýslulaga. Þannig verður að undirbúa og kanna málið á viðhlítandi hátt, áður en auglýsing er samin. Ennfremur verður starfsmaður, sem með málið fer, að vera hæfur. Starfsmaður, sem hefur t.d. ákveðið að sækja um starf, er yfirleitt vanhæfur á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, til þess að taka þátt í undirbúningi og meðferð slíkra mála, nema þáttur hans við meðferð þess sé svo lítilfjörlegur að almennt sé augljóst, að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Starfsmaður, sem hefur sjálfur ákveðið að sækja um starf, má því t.d. ekki semja auglýsingu og taka ákvörðun um, hvaða menntunar skuli krafist af umsækjendum til skipunar í starfið, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954. 6. Umsóknarfrestur. Í 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, kemur fram, að auglýsa skuli lausa stöðu, venjulega með fjögurra vikna fyrirvara. Í samræmi við almenn skýringarviðhorf ber því ávallt að auglýsa lausar stöður með minnst fjögurra vikna fyrirvara, nema málefnaleg sjónarmið réttlæti, að umsóknarfrestur sé ákveðinn styttri. Ekki má þó umsóknarfrestur vera svo stuttur, að þeir, sem áhuga hafa á að sækja um stöðu, hafi ekki raunhæfa möguleika á því. Upphaf tímafrestsins miðast við þann dag, þegar auglýsing birtist í Lögbirtingablaði, og við fyrstu birtingu, sé auglýsing birt oftar. Umsækjandi, sem skilar umsókn sinni eftir lok umsóknarfrests, á ekki rétt á því að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 er þó heimilt að taka til greina umsóknir, sem berast eftir að liðinn er umsóknarfrestur, enda hafi staðan ekki þegar verið veitt, eftir að fresturinn var liðinn. Jafnræðisreglur stjórnsýsluréttar leiða almennt til þess, að skýra beri nefnda undanþágu þröngt. Ekki verður að því fundið að umsókn sé þannig tekin til efnismeðferðar, þegar aðstæður eru þær, að afsakanlegt verður talið, að umsókn hafi ekki borist fyrir lok umsóknarfrests. Að slíkum tilvikum slepptum, væri oft réttara að hafna öllum umsóknum og auglýsa stöðuna á ný, standi vilji til þess að taka slíka umsókn til efnismeðferðar. 7. Efni auglýsingar um lausa stöðu ríkisstarfsmanns. Þegar frá er talið ákvæðið í 5. gr. laga nr. 38/1954 um umsóknarfrest, er þar ekki að finna önnur ákvæði um það, hvert efni auglýsingar um laust starf skuli vera. Af ákvæðum 5. gr. laga nr. 38/1954, markmiði ákvæðanna, athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, svo og þeim venjum, sem skapast hafa um slíkar auglýsingar, verða þó dregnar ályktanir um, hvað rétt sé að fram komi. Í auglýsingu skal almennt koma fram, hvaða staða sé laus til umsóknar og hjá hvaða stofnun eða embætti. Þá verður að koma fram, hver umsóknarfrestur sé og hvert skila beri umsóknum. Ef ekki er ætlunin að ráða eða skipa starfsmann ótímabundið, ber að geta þess, hvaða fyrirkomulag ætlunin sé að hafa. Þá ber að geta þess, hvenær ráðgert sé að starfsmaður hefji störf og á grundvelli hvaða kjarasamninga starfsmaður taki laun. Ef ætlunin er, að umsóknum sé skilað á sérstökum eyðublöðum, ber að geta þess, svo og hvar hægt sé að nálgast slík eyðublöð. Með auglýsingu um lausa stöðu skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 hefst formleg meðferð stjórnsýslumáls, þar sem ætlunin er að skipa, setja eða ráða ríkisstarfsmann. Til þess að auðvelda og flýta fyrir meðferð slíkra mála, er æskilegt að í auglýsingu komi fram, hvaða upplýsingar og hvaða gögn óskað sé eftir að umsækjendur láti í té. Ef um starf gilda önnur almenn hæfisskilyrði en fram koma í 3. gr. laga nr. 38/1954, er einnig rétt að vekja athygli á þeim. Í samræmi við óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar á efni auglýsingar að vera ákveðið, gagnort og skýrt, og sett fram af hlutlægni, sbr. einnig 11. gr. laga nr. 28/1991, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Þá er óheimilt skv. 2. mgr. 7. gr. síðastnefndra laga að auglýsa eða birta auglýsingu um laust starf, þar sem gefið er í skyn að fremur sé óskað starfsmanns af öðru kyninu en hinu, nema tilgangur veitingavaldshafa sé að stuðla að "jafnari kynjaskiptingu" innan starfsgreinarinnar, en þá skal það koma fram í auglýsingunni, sbr. 3. mgr. 7. gr. sömu laga. Þar sem opinberum starfsmönnum er óheimilt í skjóli starfa sinna að afla sér trúnaðarupplýsinga, sem ekki hafa þýðingu fyrir verkefni, sem þeim eru falin í starfi, mega þeir t.d. almennt ekki óska eftir upplýsingum frá umsækjendum, sem óheimilt er að líta til við stöðuveitingu, t.d. um þjóðernisuppruna eða þjóðfélagsstöðu umsækjenda, eða viðhorf þeirra til trúmála eða stjórnmála, sbr. 1. mgr. 64. gr. og 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. og 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir kemur, að í lögum er stundum mælt sérstaklega fyrir um, hvert efni auglýsingar skuli vera um tiltekin störf. Þannig skal það t.d. koma fram í auglýsingu um lausa stöðu lögreglumanns, ef ákveðið hefur verið að lögreglumaður skuli jafnframt gegna tollgæslustörfum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 56/1972. Í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, kemur fram, að auglýsa skuli öll laus kennslu- og stjórnunarstörf og í auglýsingu skuli m.a. tilgreina sérsvið, þ.e. aðalkennslugreinar og aldur nemenda. 8. Aðstoð ráðningarskrifstofa og annarra sérfræðinga. Almennt er stjórnvöldum heimilt að leita sér aðstoðar sérfróðra aðila um ráðningarmál, enda sé fyrir hendi fjárveiting, sem heimilt er að verja í þessu skyni. Það afléttir hins vegar ekki þeirri skyldu af stjórnvöldum að auglýsa eða láta auglýsa opinbera stöðu í samræmi við þær réttarreglur og sjónarmið, sem hér að framan hefur verið gerð grein fyrir. Ennfremur verður að telja, að stjórnvöldum sé sjálfum, eða fyrir milligöngu ráðningarstofa, heimilt að hvetja hæfa einstaklinga til að sækja um starf, sem auglýst hefur verið, enda bindi stjórnvöld af því tilefni ekki hendur sínar með vilyrði um veitingu hlutaðeigandi stöðu. 9. Nánar um réttaráhrif auglýsingar um opinbera stöðu. Þegar laus staða hefur verið auglýst skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, hvílir sú skylda á stjórnvöldum að taka ákvörðun, svo fljótt sem unnt er, um veitingu stöðunnar, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi er þó rétt að hafa í huga, að enda þótt staða ríkisstarfsmanns hafi verið auglýst laus til umsóknar, hefur verið talið, að handhafa veitingarvalds sé ekki skylt að skipa neinn af umsækjendum í hina auglýstu stöðu, jafnvel þótt þeir uppfylli almenn hæfisskilyrði umræddrar stöðu. Handhafi veitingarvalds getur þá annað hvort hafnað öllum umsækjendum og eftir atvikum auglýst stöðuna á ný, eða sett þann umsækjanda, sem næst þykir standa til þess að fá skipun, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ef síðastnefnda leiðin er farin, verður veitingarvaldshafi að leggja sérstakt mat á það, hver umsækjenda sé hæfastur og standi þannig næst því að fá skipun í stöðu, en heimilt er að setja hann til árs. Gegni slíkur starfsmaður stöðunni óaðfinnanlega á þeim tíma, má veita honum stöðuna, án þess að hún sé auglýst á ný, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. IV. Athugun á framkvæmd stjórnvalda. Eins og greinir í I. og II. kafla hér að framan, ritaði ég öllum ráðherrum í Stjórnarráði Íslands bréf, að undanskildum utanríkisráðherra, og óskaði eftir því, að ráðuneyti þeirra veittu mér tilteknar upplýsingar um framkvæmd og beitingu þeirra á 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. Samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum, sem mér bárust, virðist ljóst, að lausar stöður séu oftast auglýstar. Í þeim tilvikum, þar sem stöður voru ekki auglýstar, var algengast að leitað væri til ráðningarstofa. Af gögnunum virðist ljóst, að hin veigameiri störf og embætti séu oftast auglýst í Lögbirtingablaði í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, auk þess sem þau eru auglýst í einu dagblaði eða fleirum. Allur gangur virtist hins vegar á, hvernig aðrar stöður væru auglýstar. Algengast var að þær væru auglýstar í Morgunblaðinu. Í sumum tilvikum voru þær þá jafnframt auglýstar í öðrum dagblöðum og fjölmiðlum. Þá kom fram, að í sumum tilvikum væru lausar stöður eingöngu auglýstar í héraðsblöðum, fjórðungsritum eða fagtímaritum. Loks voru dæmi um, að auglýsing væri einungis "sett upp í búðarglugga", "á auglýsingatöflu" í hlutaðeigandi sveitarfélagi eða auglýst með "götuauglýsingu". Í þeim tilvikum, þegar staða var ekki auglýst í Lögbirtingablaði, var sú ástæða oftast færð fram, að auglýsing í öðrum fjölmiðlum skilaði mun betri árangri. Til undantekninga virtist heyra að staða væri auglýst í Lögbirtingablaði í samræmi við ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, ef leitað var aðstoðar ráðningarstofu, en algengt var að ritarar og starfsfólk til símavörslu væri ráðið með þeim hætti. Þá kom fram, að starfsmenn væru í sumum tilvikum ráðnir tímabundið án auglýsingar til þess að fást við ákveðin verkefni. Þegar svo stæði á, væri lagt til grundvallar að starfsmaður hætti störfum, þegar verkefninu hefði verið lokið. Af skýringum stjórnvalda er ljóst, að í nokkrum tilvikum hafa slíkir starfsmenn ílengst í starfi. Hefur þá ráðningarsamningur þeirra verið framlengdur einu sinni eða oftar og á endanum verið gerður við þá ótímabundinn ráðningarsamningur. Hefur starfsmaðurinn þá verið kominn í fast starf, án þess að staða hans hafi nokkurn tíma verið auglýst. Loks kom fram, að þegar ráðningarstofur sæju um auglýsingu á opinberum störfum, kæmi oft ekki fram í auglýsingu, hjá hvaða stofnun eða embætti hið auglýsta starf væri. Af framansögðu er því ljóst, að framkvæmd stjórnvalda er ekki að öllu leyti í samræmi við ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 eða þau sjónarmið, sem gerð var grein fyrir í III. kafla hér að framan. V. Endurskoðun 5. gr. laga nr. 38/1954. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 23. nóvember 1995, segir, að skipuð hafi verið nefnd til þess að endurskoða lög nr. 38/1954. Kemur þar fram, að 5. gr. laganna muni koma til sérstakrar athugunar hjá nefndinni. Stefnt sé að því að nefndin skili tillögum sínum í lok ársins 1996. Af þessu tilefni hef ég ákveðið að vekja athygli á nokkrum atriðum, sem snerta auglýsingu á lausum stöðum ríkisstarfsmanna, og ég tel þörf á, að tekin verði til athugunar við endurskoðun laganna. Ég tel að þau rök, sem fram koma í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, séu enn góð og gild fyrir því að halda uppi þeirri meginreglu, að auglýsa beri lausar stöður ríkisstarfsmanna. Í nágrannalöndum okkar, svo sem Danmörku og Noregi, er einnig byggt á sömu meginreglu. Það er hins vegar annað mál, með hvaða hætti rétt er að auglýsa lausar stöður. Þær framfarir, sem orðið hafa í upplýsingamiðlun, veita þar ýmsa möguleika. Eins og nánar greinir í III. kafla 3, fylgir það hagræði, ef allar stöður ríkisstarfsmanna eru auglýstar á sama stað, að mjög auðvelt er að fá yfirsýn yfir öll laus störf á hverjum tíma hjá ríkinu. Vafalítið er nú hægt að ná þessu markmiði, svo og betri útbreiðslu auglýsinga með öðrum hætti en með auglýsingu í Lögbirtingablaði. Í tilefni af endurskoðun á lögum nr. 38/1954, tel ég því rétt, að af hálfu fjármálaráðuneytisins verði tekið til athugunar, hvort rétt sé að halda uppi þeirri kvöð að auglýsa lausar stöður í Lögbirtingablaði. Þá tel ég nauðsynlegt að þær undantekningar, sem kunna að verða gerðar frá meginreglunni um skyldu til auglýsingar á lausum stöðum, verði orðaðar með skýrum og ótvíræðum hætti, svo ekki valdi vafa, hvenær skylt sé að auglýsa lausar stöður ríkisstarfsmanna. Af þeim upplýsingum, sem fyrir mig hafa verið lagðar, má draga þá ályktun, að í framkvæmd leiki oft vafi á því, hvort auglýsa þurfi störf, þegar ætlunin er að ráða starfsmann tímabundið til að annast tiltekin verkefni, án þess að um afleysingarstarf sé að ræða. Eins og vikið er að í IV. kafla, eru þetta einnig þau tilvik, þar sem starfsmenn ílengjast oft í starfi, án þess að staða þeirra hafi nokkurn tíma verið auglýst laus til umsóknar. Ef heimild á að vera fyrir hendi að ráða starfsmann án auglýsingar í tímabundin verkefni, þarf sú heimild að koma skýrt fram í lögum svo og hversu lengi slík ráðning geti lengst staðið. Samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum, sem mér bárust frá stjórnvöldum, virðist ljóst, að þegar starfsmaður er fluttur til í starfi, í tilefni af skipulagsbreytingum hjá hinu opinbera, sé sú staða, sem hann er fluttur í, almennt ekki auglýst. Að gildandi lögum er ekki að finna undanþágu frá skyldu til auglýsingar á lausri stöðu í slíkum tilvikum. Ég tel sérstaka ástæðu til að vekja athygli á því, að í skýringum starfsmannastjóra og yfirmanna nokkurra undirstofnana ráðuneyta kom fram, að þeim hafði ekki verið ljóst, að skylt væri að auglýsa lausar stöður í Lögbirtingablaði. VI. Niðurstöður álits míns, dags. 2. febrúar 1996, dró ég saman með eftirfarandi hætti: "Niðurstaða. Eins og greinir í II. kafla hér að framan, ritaði ég öllum ráðherrum í Stjórnarráði Íslands bréf, að undanskildum utanríkisráðherra, og óskaði eftir því, að ráðuneyti þeirra veittu mér tilteknar upplýsingar um framkvæmd og beitingu þeirra á 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum, sem mér bárust, virðist ljóst, að framkvæmd stjórnvalda sé ekki að öllu leyti í samræmi við gildandi réttarreglur um auglýsingu á opinberum störfum. Það eru því tilmæli mín til ráðherra í Stjórnarráði Íslands, að starfshættir á þessu sviði verði endurskoðaðir og séð verði til þess, að farið verði að réttarreglum um auglýsingu á lausum stöðum ríkisstarfsmanna. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 23. nóvember 1995, kemur fram, að skipuð hafi verið nefnd til þess að endurskoða lög nr. 38/1954. Af þessu tilefni er í álitinu vakin athygli á nokkrum atriðum, sem snerta auglýsingu á lausum stöðum ríkisstarfsmanna og ég tel rétt, að tekin verði til athugunar við endurskoðun laganna. Ég tel aftur á móti ástæðu til að árétta, að gildandi réttarreglum um auglýsingu á lausum stöðum, sem lýst er í III. kafla álitsins, ber að fylgja, þar til þeim hefur verið breytt að lögum." VII. Hinn 1. júlí 1996 tóku gildi ný heildarlög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sem leystu meðal annars lög nr. 38/1954 af hólmi. Í 7. gr. þeirra laga, sbr. 7. gr. laga nr. 150/1996, er fjallað um auglýsingar á lausum störfum í þjónustu ríkisins auk þess sem fjármálaráðuneytið hefur sett um þær almennar reglur nr. 464/1996.