Álit

I. Kvörtun.

Hinn 13. júlí 2011 leitaði til mín A og kvartaði yfir 15% álagi á skrásetningargjald við Háskóla Íslands vegna þess að greitt var einum degi eftir gjalddaga/eindaga. A tekur sérstaklega fram í kvörtun sinni að reglur um innheimtu skrásetningargjalds sé að finna í verklagsreglum háskólans, byggðum á 48. og 49. gr. reglna nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, samþykktum í háskólaráði 5. maí 2011. Þær reglur séu ekki birtar í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við 1. mgr. 28. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Óeðlilegt hljóti að teljast að í reglum nr. 569/2009, sem birtar séu í B-deild Stjórnartíðinda, eins og lög geri ráð fyrir, geti háskólinn kveðið á um að setja skuli enn aðrar reglur sem ekki þurfi að birta í B-deild Stjórnartíðinda, einkum ef þær snúa að gjaldtöku. Hún efist því um að verklagsreglurnar standist lögmætisregluna.

Enn fremur tekur A fram að samkvæmt verklagsreglunum gildi sú meginregla að innheimt gjald megi ekki vera hærra en sá kostnaður sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem um ræðir. Ljóst sé að háskólinn fullnýti sér 15% heimildina sama hvenær eftir gjalddaga greiðsla berst, að því er virðist til tekjuöflunar en ekki á grundvelli þess að um þjónustugjald sé að ræða. Setja verði spurningamerki við hvort það standist meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, þ.e. hvort ekki sé rökrétt að því seinna sem greiðsla berst háskólanum því meiri kostnaður hljótist af fyrir hann. Þannig takmarki verklagsreglurnar óeðlilega skyldubundið mat stjórnvalda þar sem á grundvelli opinnar heimildar laga nr. 85/2008 til 15% álagningar sé komið á algjörlega fastmótaðri framkvæmd án nokkurs mats.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. október 2013.

II. Málavextir.

Í kvörtun A kemur fram að hún hafi tekið eftir því þegar hún fór inn á heimabanka sinn til að greiða skrásetningargjald við Háskóla Íslands að fjárhæðin til greiðslu var kr. 51.750 í stað kr. 45.000, sem var auglýst skrásetningargjald. Þegar hún hafi greitt kröfuna í heimabankanum hafi komið fram á greiðsluseðlinum að vextir og annar kostnaður væri kr. 0. Ljóst væri því að háskólinn hefði lagt 15% álag á gjaldið með vísan til 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla.

Rétt er að taka fram að ég hef undir höndum greiðsluseðil vegna skrásetningargjalda fyrir skólaárið 2011-2012 þar sem fram kemur að eindagi og gjalddagi skrásetningargjalda sé 11. júlí 2011, en eftir þann tíma sé hægt að greiða skrásetningargjaldið með 15% álagi. Eftir 10. ágúst sé rafræn krafa/greiðsluseðill ógildur. Jafnframt falli þá niður vilyrði um skólavist og staðfesting á skrásetningu.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Háskóla Íslands bréf, dags. 14. september 2011. Fyrri fyrirspurn mín laut að framkvæmd á beitingu 15% álags á skrásetningargjald og hvort sú framkvæmd væri í samræmi við 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Í bréfinu tók ég fram að að því er best yrði séð væri gengið út frá því að 15% álag væri lagt sjálfvirkt á skrásetningargjöld ef þau væru greidd eftir eindaga, burtséð frá því hvenær skráning færi fram. Síðari fyrirspurn mín laut að því hvort verklagsreglur um innheimtu skrásetningargjalds hefðu verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Ef þær hefðu ekki verið birtar óskaði ég eftir afstöðu háskólans til þess hvort rétt væri að birta þær með hliðsjón af 4. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008.

Mér barst svar Háskóla Íslands með bréfi, dags. 14. október 2011. Fyrri fyrirspurn minni var svarað á eftirfarandi hátt:

„Háskóli Íslands hefur hingað til ekki litið svo á að í verklagsreglum sem settar hafa verið um innheimtu skrásetningargjalds byggðar á 48. og 49. gr. reglna nr. 569/2009 sé gengið út frá því að 15% álag sé lagt sjálfvirkt á skráningargjöld ef þau eru greidd eftir eindaga burt séð frá því hvenær skráning fer fram.

Umsókn um nám ein og sér veitir ekki heimild til inntöku í nám við skólann. Skráningarferlið hefst á umsókn sem ber að skila rafrænt innan ákveðinna tímamarka sem er 5. júní fyrir nýnema á næsta haustmisseri og 30. nóvember fyrir vormisseri, þar sem það á við, 15. apríl og 15. október fyrir nemendur í framhaldsnámi og 1. febrúar fyrir erlenda stúdenta. Strax að loknum umsóknarfresti er rafræna umsóknarkerfinu lokað. Þá tekur við mat á umsóknum sem lýkur með því að öllum sem uppfylla inntökuskilyrði og samþykktir hafa verið í nám er sendur greiðsluseðill úr banka með gjalddaga og eindaga sem er 10. júlí fyrir næsta háskólaár. Á seðlinum er tekið fram að við greiðslu skráningargjaldsins taki skrásetning þeirra í nám við Háskóla Íslands gildi. Á eindaga greiðslu skráningargjaldsins lýkur hinu eiginlega skrásetningartímabili skólans.

Eftir eindaga skráningargjaldsins er umsækjendum, sem hafa verið metnir til inntöku í skólann, gefinn kostur á að greiða skrásetningargjaldið til 10. ágúst en með 15% álagi, sbr. heimildarákvæði 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Þetta verklag er rækilega kynnt nemendum í kennsluskrá, reglum háskólans, útgefnu kynningarefni og á texta greiðsluseðla hafi umsókn verið samþykkt.

Eftir 10. ágúst ár hvert fellur vilyrði um skólavist niður hafi skrásetningargjald ekki verið greitt. Þá liggja fyrir tölur um fjölda skráðra nemenda á næsta skólaári sem er forsenda skipulags skólastarfsins, markviss undirbúnings kennslunnar, námskeiðahalds og niðurröðunar í húsnæði skólans.

Forsaga máls er sú að hér áður fyrr gátu nemendur sótt um skólavist, skráð sig, að fenginni heimild til þess, og greitt skráningargjöld rafrænt en þá var greiðslukrafa með eindaga 10. júlí send í pósti. Bæði greiðsluseðillinn og bankakrafan féllu úr gildi 11. júlí. Handhafar greiðsluseðla sem ekki greiddu skráningargjöld fyrir eða á eindaga gátu ekki greitt skráningargjaldið og var gert að senda skriflega beiðni til sviðsstjóra Kennslusviðs og Nemendaskrár um skrásetningu utan auglýsts skrásetningartímabils og var þá gefinn út nýr greiðsluseðill með 15% álagi. Mikil óánægja var með þetta fyrirkomulag hjá nemendum og olli talsverðum ruglingi í samskiptum við þjónustubankann. Því var ákveðið að breyta fyrirkomulagi skráningar ekki síst til hagræðis fyrir nemendur með því að láta greiðsluseðilinn gilda áfram í bankanum til 10. ágúst og nýta jafnframt heimildarákvæði um 15% álagsgreiðslu, sbr. 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla.

Með vísan til þess sem að framan er ritað ítrekar Háskóli Íslands að 15% álag er ekki lagt á skrásetningargjöld án tillits til hvenær skráning fer fram þar sem skrásetning nemenda er háð greiðslu skrásetningargjalds eigi síðar en á eindaga sem tiltekinn er á greiðsluseðli og er jafnframt lokadagur skráningartímabilsins, sbr. verklagsreglur byggðar á 48. og 49. gr. reglna nr. 569/2009 fyrir Háskóla Íslands. Eftir þann tíma er nemendum eigi að síður gefinn kostur á skrásetningu með því að greiða skráningargjaldið með 15% álagi, sbr. sömu reglur og fyrrnefnt heimildarákvæði í lögum um opinbera háskóla og reglum Háskóla Íslands.“

Um síðari fyrirspurn mín sagði síðan eftirfarandi:

„Í 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla, er fjallað um heimild til gjaldtöku vegna þeirra sem leyfi fá til skrásetningar utan auglýstra skráningartímabila, og í 4. mgr. 24. gr. sömu laga er vísað til þess að háskólaráð setji nánari reglur um gjaldtökuna og ráðstöfun gjaldanna. Í reglum fyrir Háskóla Íslands nr. 569/2009, sem birtar eru í B-deild Stjórnartíðinda kemur fram í 49. gr. að heimilt sé að taka 15% hærra gjald af þeim sem fá leyfi til skrásetningar utan auglýstra skrásetningartímabila. Þá segir í 2. mgr. 49. gr. að háskólaráð staðfesti nánari reglur um innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjaldsins og annarra gjalda af stúdentum sem birtar skulu í kennsluskrá og á háskólavefnum. Þarna eru tekin af öll tvímæli um að nánari reglur um innheimtu gjaldanna, sbr. verklagsreglur um innheimtu skrásetningargjalds dags. 5. maí 2011 skulu birtar í kennsluskrá og á háskólavefnum sem er aðgengilegur öllum nemendum skólans.

Ekki hefur verið litið svo á að slíkar verklagsreglur falli undir 3. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað um birtingarskylt efni en þar segir í lokamálslið 1. mgr. 3. gr. að „einnig skuli birta reglur sem stjórnvöldum og opinberum stofnunum, öðrum en ráðuneytum, er falið lögum samkvæmt að setja“. Það hefur ekki þótt rétt að birta verklagsreglur Háskóla Íslands, sem eru nánari útfærsla á þegar birtum efnisreglum.

Þannig hefur verið litið á að reglur um Háskóla Íslands sem háskólaráð setur skv. lögum [nr.] 85/2008, skulu birtar í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. reglur nr. 569/2009. En þær reglur fjalla um sameiginlegar reglur háskólans, fræðasvið háskólans og sérreglur fyrir hverja háskóladeild.

Verklagsreglur sem samþykktar voru af háskólaráði 5. maí 2011 fela aðeins í sér nánari útlistun á því sem tilgreint er í 48. og 49. gr. reglna nr. 569/2009 um skrásetningu nýrra stúdenta og árlega skráningu og skrásetningargjald. Efnislega fela verklagsreglurnar það sama í sér og framangreind ákvæði reglna um Háskóla Íslands sem hafa verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.“

Að lokum er í bréfinu ítrekað að nemendum sé gerð grein fyrir álagsgreiðslunum, bæði á háskólavefnum og á greiðsluseðli sem þeim berist við innheimtu skrásetningargjaldsins.

Í framhaldi af fyrirspurn bárust mér viðbótargögn frá Háskóla Íslands með tölvubréfi, dags. 16. ágúst 2012. Meðal þeirra var tiltekin dagblaðsauglýsing auk þess sem vísað var á nokkrar vefsíður, m.a. skráningarsíðu á háskólavefnum. Loks er í tölvubréfinu tekið fram að sumarið 2011 hafi skólinn tekið upp nýtt greiðslukerfi og vinnulaginu breytt þannig að hætt hafi verið að senda prentaða greiðsluseðla á lögheimili nema til þeirra sem óskuðu sérstaklega eftir því. Í staðinn hafi greiðsluseðillinn birst sem rafrænt skjal í netbanka nemenda. Þetta sumar hafi það gerst að texti, sem fylgdi sem viðhengi með tölvubréfinu til mín, prentaðist ekki á prentuðu greiðsluseðlana sem voru bornir út á lögheimili, en hann hafi þó verið að finna á öllum rafrænu greiðsluseðlunum, en það sé mikill meirihluti greiðsluseðlana. Þessi vandi hafi síðan verið leystur fyrir útsendingu prentaðra seðla í júní 2012. Umræddur texti hljóðar svo:

„Ágæti stúdent.

Skrásetningargjald HÍ, háskólaárið 2011-2012, er kr. 45.000. Eindagi er sá sami og gjalddagi, 11. júlí 2011. Eftir þann tíma er hægt að greiða skrásetningargjaldið með 15% álagi, sbr. 49. gr. reglna fyrir HÍ nr. 569/2009, til og með 10. ágúst 2011. Eftir 10. ágúst er rafræn krafa/greiðsluseðill ógildur. Jafnframt fellur þá niður vilyrði um skólavist og staðfesting á skráningu.

Með bestu kveðju,

Háskóli Íslands“

Að lokum er tekið fram að þrátt fyrir framangreint telji háskólinn að tilkynningin um 15% álagið eftir gjalddaga hafi verið vel kynnt með ýmsum leiðum sem raktar hafi verið.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á þessu máli annars vegar við það hvort taka 15% álags á skrásetningargjald í Háskóla Íslands í tilviki A hafi verið verið í samræmi við lög. Hins vegar hefur athugun mín lotið að því hvernig staðið hefur verið að birtingu reglna um innheimtu skrásetningargjalds í B—deild Stjórnartíðinda. Áður en ég vík að þessum álitaefnum tel ég rétt að rekja lagagrundvöll þessa máls.

Í VIII. kafla laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, er fjallað um fjárhagsmálefni m.a. Háskóla Íslands. Í a-lið 2. mgr. 24. gr. laganna er kveðið á um að háskóla sé heimilt að afla sér tekna með skrásetningargjöldum sem nemendur greiða við skráningu í nám, nú allt að 60.000 kr. fyrir hvern nemenda á ársgrundvelli; álögð gjöld samkvæmt þessum lið skulu eigi skila háskóla hærri tekjum en sem nemi samanlögðum útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar og þjónustu við nemendur sem telst til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Hámark skrásetningargjaldsins var kr. 45.000 fram til 1. janúar 2013, sbr. lög nr. 171/2011. Í 3. mgr. 24. gr. laganna er að finna svohljóðandi ákvæði:

„Heimilt er að taka 15% hærra gjald af þeim sem fá leyfi til skrásetningar utan auglýstra skráningartímabila, sbr. a-lið 2. mgr.“

Þá segir í 4. mgr. 24. gr. laganna að háskólaráð setji nánari reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda samkvæmt þessari grein. Í reglum háskólaráðs sé heimilt að mæla fyrir um lækkun skrásetningargjalds til tekjulítilla stúdenta er búa við örorku eða fötlun, sbr. 2. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra. Heimilt sé að miða slíkar reglur við tekjumörk og hvort lækkun sé í formi fastrar krónutölu eða hlutfalls af skrásetningargjaldi. Í reglum háskólaráðs er jafnframt heimilt að verja hluta skrásetningargjalds til félagasamtaka stúdenta. Í athugasemd við ákvæði 24. gr. í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 85/2008 var vísað til þess að gjaldtökuheimildir 2. mgr. ákvæðisins, þ.m.t. um skrásetningargjald, væru í eðli sínu þjónustugjöld, þótt hámark skrásetningargjaldsins væri takmarkað við ákveðna fjárhæð. Ekki var hins vegar í athugasemd við ákvæðið vikið sérstaklega að efni ofangreindrar 3. mgr. 24. gr.(Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 5065.) Í 1. mgr. 28. gr. laganna kemur síðan fram að reglur sem háskólaráð setur samkvæmt lögunum skuli birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

Ákvæði um skrásetningargjald og 15% álag á það var einnig að finna í eldri lögum um Háskóla Íslands, þ. á m. 6. og 7. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, eins og þeim var breytt með lögum nr. 27/1996. Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að síðarnefndu lögunum segir um 1. gr., sem breytti 6. og 7. mgr. 21. gr. laga nr. 131/1990, að heimildin til að taka 15% hærra gjald sé nauðsynleg til að mæta viðbótarkostnaði vegna aukinnar vinnu við innheimtu og óvissu sem skapast við endanlegt skipulag og framkvæmd kennslu viðkomandi háskólaárs. Álagið á grunngjaldið miðist við áætlaða meðaltalsupphæð sem standa eigi undir hinum aukna kostnaði sem af þeim stúdentum hlýst sem ekki sinna skráningu á auglýstum tímabilum. Miðað sé við meðaltalskostnað til einföldunar í stað þess að reikna þurfi út kostnað á stúdent í hverju einstöku tilviki. Gæta verði að því að stúdentar njóti ekki þeirra réttinda sem skráningu fylgja fyrr en að greiddu gjaldinu. Síðbúnar breytingar á nemendaskrá og fjölda stúdenta í einstökum námskeiðum leiði af sér allmikla aukna vinnu í stjórnsýslu háskólans sem kostnaður verði af. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 1777.)

Eins og áður sagði skal háskólaráð samkvæmt 4. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 setja nánari reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda og á grundvelli þessa ákvæðis voru settar reglur nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands. Í 2. mgr. 48. gr. reglnanna segir að móttaka umsókna og skrásetning nýrra stúdenta til grunnnáms og í námskeið fari fram á vegum nemendaskrár háskólans ár hvert og umsóknarfresturinn sé til 5. júní fyrir komandi háskólaár, umsóknarfrestur um framhaldsnám sé til 15. apríl og frestur erlendra umsækjenda í grunn- og framhaldsnám til 1. febrúar fyrir komandi háskólaár. Sviðsstjóra kennslusviðs sé heimilt að leyfa einstökum stúdentum skrásetningu m.a. á öðrum tímum en að framan greinir, ef sérstaklega stendur á. Í 3. mgr. sömu greinar segir síðan að ár hvert skuli aðrir en þeir sem nýskrásettir eru til náms skrá sig í námskeið og greiða þá skrásetningargjald, ella falli þeir út af nemendaskrá og teljist ekki lengur stúdentar við Háskóla Íslands. Stúdentar hafi ekki rétt til þess að sækja fyrirlestra og æfingar eða þreyta próf, nema þeir séu skráðir í hinni árlegu skráningu. Árleg skráning stúdenta fari fram í mars/apríl ár hvert, eftir nánari ákvörðun sviðsstjóra kennslusviðs.

Í 1. mgr. 49. gr. reglnanna er sérstaklega vikið að skrásetningargjaldi og álagi á það með svofelldum hætti:

„Við skrásetningu til náms greiðir stúdent skrásetningargjald fyrir hvert háskólaár eins og kveðið er á um í fjárlögum hverju sinni. Heimilt er að taka 15% hærra gjald af þeim sem fá leyfi til skrásetningar utan auglýstra skrásetningartímabila. Háskólaráði er heimilt að verja hluta skrásetningargjaldsins til Félagsstofnunar stúdenta og til félagssamtaka stúdenta skv. sérstökum samningum.

Háskólaráð staðfestir nánari reglur um innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjaldsins og annarra gjalda af stúdentum sem birtar skulu í kennsluskrá og á háskólavefnum. Í reglunum skal kveðið á um gjalddaga og eindaga skrásetningargjaldsins og meðferð heimilda til lækkunar þess, þ.m.t. til tekjulítilla stúdenta sem búa við örorku eða fötlun, og um endurgreiðslu þess. Við lækkun og endurgreiðslu skal tekið mið af kostnaðarliðum gjaldsins eins og þeir eru skilgreindir á grundvelli laga.“

Á grundvelli 2. mgr. 49. gr. reglnanna samþykkti háskólaráð 5. maí 2011 verklagsreglur um innheimtu skrásetningargjalds. Í reglunum eru m.a. ákvæði er lúta að eindaga skrásetningargjalds, heimild til lækkunar þess, endurgreiðslu og ráðstöfun gjaldsins og hvaða aðili innan háskólans beri ábyrgð á einstökum þáttum í framkvæmd verklagsreglnanna. Hvað varðar það álitaefni sem er til athugunar hér þá er í 3. gr. verklagsreglnanna að finna eftirfarandi ákvæði um gjalddaga og eindaga:

„3. Gjalddagi og eindagi skrásetningargjalds

Samþykki Nemendaskrá umsókn stúdents er gefinn út reikningur fyrir skrásetningargjaldi.

Greiðsla stúdents á skrásetningargjaldinu staðfestir skráningu í skólann. Gjalddagi og eindagi skrásetningargjalds er sami dagur.

Eindagi skrásetningargjalds er sem hér segir:

a) 10. júlí vegna skrásetningar á auglýstum umsóknartímabilum (mars/apríl, nýskráning í framhaldsnám, mars/júní, nýskráning í grunnnám).

b) 10. júlí vegna skrásetningar í áframhaldandi nám (mars/apríl) fyrir komandi háskólaár.

c) 6. janúar vegna skrásetningar á auglýstum umsóknartímabilum á vormisseri, sé um slíkt að ræða (sept./okt., nýskráning í framhaldsnám, okt./nóv., nýskráning í grunnnám).

d) 20 dögum eftir að doktorsnemi er samþykktur í skólann utan auglýsts skrásetningartímabils.

e) 30 dögum eftir dagsetningu samþykktarbréfs vegna skrásetningar erlendra stúdenta.

Beri eindaga upp á laugardag, sunnudag eða almennan frídag, færist eindagi til næsta virka dags þar á eftir.

Frá 11. júlí til og með 10. ágúst er hægt að greiða skrásetningargjald með 15% álagi, sbr. 1. mgr. 49. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands nr. 569/2009, og fá þannig leyfi til skrásetningar utan auglýstra skrásetningartímabila. Frá og með 11. ágúst fellur niður vilyrði um skólavist.“

Í 6. gr. verklagsreglnanna segir síðan:

„6. Skrásetning utan auglýstra skrásetningartímabila

Um meðferð slíkra umsókna fer eftir fyrirmælum háskólaráðs og reglum háskólans. Ef leyfi er eigi að síður veitt til skrásetningar vegna sérstakra aðstæðna, greiða þeir sem leyfið fá 15% hærra gjald en ella væri, sbr. 1. mgr. 49. gr. reglna nr. 569/2009.“

Rétt er að taka fram að efni verklagsreglnanna hefur í samræmi við 2. mgr. 49. gr. reglna nr. 569/2009 verið birt í kennsluskrá og á heimasíðu Háskóla Íslands.

2. Var taka 15% álags á skrásetningargjald í Háskóla Íslands í tilviki A í samræmi við lög?

Af framanröktu verður ráðið að sú framkvæmd hafi verið viðhöfð, þegar A skráði sig til náms í Háskóla Íslands sumarið 2011, að nemendur sem hefðu ekki sinnt því að greiða skrásetningargjald á auglýstum eindaga þess 11. júlí það ár hefðu engu að síður áframhaldandi vilyrði fyrir skólavist og væri heimilt að greiða skrásetningargjaldið til 10. ágúst það ár en þó með 15% álagi. A greiddi skráningargjaldið með álagi eftir auglýstan eindaga þess. Kemur þá til skoðunar hvort taka 15% álags á skrásetningargjald í Háskóla Íslands af henni hafi verið í samræmi við lög.

Það er skýrt af áðurröktu ákvæði 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, að það er forsenda fyrir töku álags á skrásetningargjald að nemandi hafi fengið „leyfi til skrásetningar utan auglýstra skráningartímabila“. Af framanröktum lögskýringargögnum má ráða að álagið sé byggt á sjónarmiðum um þjónustugjald og sé þannig ætlað að mæta viðbótarkostnaði vegna aukinnar vinnu sem hlýst af veitingu slíks leyfis þótt það byggi á lögákveðnum meðaltalskostnaði til einföldunar, þ.e. 15% álagi á skrásetningargjald. Ekki verður því annað séð en af hálfu löggjafans hafi verið byggt á því að álagning gjaldsins lúti óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um töku þjónustugjalda að ákvörðun fjárhæðar undanskilinni. Í samræmi við það er óheimilt að byggja á almennum tekjuöflunarsjónarmiðum og leggja álagið á án þess að því sé ætlað að mæta í reynd viðbótarkostnaði við veitingu leyfis „til skrásetningar utan auglýstra skráningartímabila?. Ég minni líka á að ákvæði um innheimtu á 15% álaginu er orðað sem heimild.

Í skýringum háskólans til mín kemur fram að fyrri framkvæmd hafi verið sú að nemendur sem hefðu ekki greitt skrásetningargjald á auglýstum eindaga þess hefðu þurft að beina sérstakri beiðni til sviðsstjóra kennslusviðs og nemendaskrár um skrásetningu utan auglýsts skrásetningartímabils og í framhaldi af því hafi verið gefinn út nýr greiðsluseðill með 15% álagi. Þessari framkvæmd hafi síðan verið breytt í áðurrakið horf. Ég fæ ekki annað ráðið af skýringunum en að í breytingunni hafi falist að bæði vilyrði fyrir skólavist og greiðsluseðill hafi gilt áfram til 10. ágúst, þrátt fyrir auglýstan eindaga skrásetningargjalds, og án þess að þörf væri á sérstöku leyfi til skrásetningar eða stjórnsýslumeðferð af hálfu háskólans vegna umsóknar um slíkt leyfi. Eftir það tímamark liggi fyrir fjöldi skráðra nemenda á komandi skólaári sem er forsenda fyrir skipulagi margra þátta í starfi skólans. Í skýringunum er hvergi vikið að því hvaða viðbótarkostnaður hljótist af þessu fyrirkomulagi eða á hvern hátt því verður jafnað til þeirra tilvika sem 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 tekur beinlínis til en í 6. gr. verklagsreglna háskólaráðs um innheimtu skrásetningargjalds eru sérstök ákvæði um meðferð umsókna um skrásetningu utan auglýstra skrásetningartímabila. Ég minni í þessu sambandi á eðli álagsins sem þjónustugjalds og að ákvæðinu er ætlað að veita háskólanum heimild til töku gjalds til að mæta viðbótarkostnaði vegna þeirrar auknu vinnu sem hlýst af því að veita sérstakt leyfi til skrásetningar utan auglýsts skrásetningartímabils, t.d. eins og í þeim tilvikum sem um ræddi samkvæmt áðurgildandi framkvæmd. Að því er varðar hið lengda greiðslutímabil með 15% álagi frá 11. júlí til og með 10. ágúst er einnig ljóst að það hefur í reynd verið auglýst fyrirfram með ákvæði 3. gr. verklagsreglna háskólaráðs.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að Háskóli Íslands hafi ekki sýnt mér fram á að taka 15% álags á skrásetningargjald í tilviki A hafi verið í samræmi við lög. Eins og framkvæmdinni var háttað verður ekki betur séð en að í tilviki þeirra nemenda sem greiddu eftir auglýstan eindaga og fram til 10. ágúst hafi verið um að ræða greiðsludrátt á skrásetningargjaldi sem byggðist á sambærilegu samþykki nemendaskrár á umsókn og þar með vilyrði fyrir skólavist og í tilvikum þeirra sem greiddu skrásetningargjaldið fyrir 11. júlí. Í tilefni af slíkum greiðsludrætti gat aftur á móti reynt á heimildir háskólans sem kröfuhafa til að beita vanefndaúrræðum, eins og t.d. dráttarvöxtum, sbr. ákvæði III. kafla laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

3. Um birtingu reglna um innheimtu skrásetningargjalds í B-deild Stjórnartíðinda.

Kvörtun A lýtur einnig að því að nánari reglur um töku 15% álags á skrásetningargjald hafi verið að finna í verklagsreglum um innheimtu skrásetningargjalds samþykktum 5. maí 2011 en ekki í reglum nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, sem birtar eru B-deild Stjórnartíðinda, en slíkt hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, er gert ráð fyrir því að reglur sem stjórnvöldum og opinberum stofnunum, öðrum en ráðuneytum, er falið samkvæmt lögum að setja, verði birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, skulu reglur settar samkvæmt þeim lögum birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Af ákvæði 4. mgr. 24. gr. þeirra laga leiðir að háskólaráð setur nánari reglur um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda samkvæmt þeirri grein, þ. á m. vegna skrásetningargjalda og 15% álags á það. Í reglum nr. 569/2009 er aftur á móti farin sú leið, sbr. 2. mgr. 49. gr. þeirra, að fela háskólaráði að staðfesta nánari reglur um innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds og annarra gjalda af stúdentum sem birtar skulu í kennsluskrá og á háskólavefnum. Í þeim reglum skuli meðal annars kveðið á um gjalddaga og eindaga skrásetningargjalds og meðferð heimilda til lækkunar þess, þ.m.t. til tekjulítilla stúdenta sem búa við örorku og fötlun, og um endurgreiðslu þess. Í samræmi við þetta ákvæði hafa fyrrnefndar verklagsreglur um innheimtu skrásetningargjalds verið settar en þær voru ekki birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

Í lögum nr. 85/2008 hefur löggjafinn farið þá leið að ákveða að reglur tiltekins efnis skuli birtar í B-deild Stjórnartíðinda og þar með sett tilteknar réttaröryggisreglur borgurunum til handa. Háskólaráði er því óheimilt að fara þá leið að kveða á um þau atriði, sem falla undir ákvæði 4. mgr. 24. gr. laganna, í verklagsreglum sem ekki eru birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Í þessu sambandi er ekki nægjanlegt að kveða á um það í reglum nr. 569/2009 að háskólaráð „staðfesti nánari reglur“ um þau efnisatriði. Ég get því ekki fallist á það sem kemur fram í skýringum háskólans til mín að efnislega felist það sama í reglum nr. 569/2009 og verklagsreglunum.

Eins og mál þetta liggur fyrir mér tel ég ekki ástæðu til að taka afstöðu til einstakra þátta í verklagsreglunum og þá m.t.t. þess hvort það bar að birta þær í B-deild Stjórnartíðinda. Ég tel þó rétt að taka tvennt fram í þessu sambandi. Í fyrsta lagi verður beinlínis ráðið af ákvæði 4. mgr. 24. gr. laganna að kveðið skuli á um heimild til lækkunar skrásetningargjalds til tekjulítilla stúdenta í reglum háskólaráðs. Í öðru lagi leiðir af 3. mgr. 24. gr. laganna að auglýst skrásetningartímabil geta haft fjárhagslega þýðingu fyrir nemendur. Í þessu sambandi bendi ég á að í 2. mgr. 49. gr. reglna nr. 569/2009 er gert ráð fyrir því að í reglum sem háskólaráð staðfesti skuli kveðið á um gjalddaga og eindaga skrásetningargjalds. Í samræmi við framanrakin sjónarmið tel ég rétt að tekin verði frekari afstaða af hálfu háskólaráðs til þess hvaða efnisatriði ber að setja í reglur fyrir Háskóla Íslands, sem birtar eru í B-deild Stjórnartíðinda.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að Háskóli Íslands hafi ekki sýnt mér fram á að taka 15% álags á skrásetningargjald af A hafi verið í samræmi 3. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Það er jafnframt niðurstaða mín að það sé ekki nægjanlegt að í reglum nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, komi aðeins fram að háskólaráð staðfesti nánari reglur er lúta að skrásetningargjaldi og að þær reglur séu ekki birtar í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við 4. mgr. 24. gr., sbr. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 85/2008.

Ég beini því þeim tilmælum til Háskóla Íslands að hann leitist við að rétta hlut A og hagi meðferð sambærilegra mála framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í þessu áliti. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til háskólaráðs að taka frekari afstöðu til þess hvaða efnisatriði beri að setja í reglur fyrir Háskóla Íslands, sem birtar eru í B-deild Stjórnartíðinda, og þá í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst svarbréf Háskóla Íslands, dags. 26. mars 2014, þar sem fram kemur að samband hafi verið haft við A símleiðis og með tölvupóstum í því skyni að rétta hlut hennar og henni boðið til viðræðna, en ekki liggi fyrir viðbrögð hennar við því. Þá segir eftirfarandi:

„Að fengnu áliti umboðsmanns Alþingis var farið yfir það fyrirkomulag að um skrásetningargjald og önnur gjöld hefur verið nánar kveðið í auglýsingu um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur nr. 287/2012, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda, og að verklagsreglur um innheimtu skrásetningargjalds hafa verið birtar árum saman á vef háskólans og í kennsluskrá. Þar hefur jafnframt fylgt yfirlit um hvernig gjaldinu er ráðstafað. Fyrir lá því að allar upplýsingar um gjaldið og forsendur þess hafa verið rækilega kynntar. Í ljósi ábendinga umboðsmanns um fyrirkomulag birtingar og framkvæmdar var tekin sú ákvörðun að fella saman gjaldskrána og hluta efnisatriða verklagsreglnanna. Á fundi háskólaráðs 6. mars sl. voru nýjar reglur um gjaldskrá Háskóla íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds samþykktar. Þessar reglur hafa nú verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda, sem reglur nr. 244/2014. Reglurnar ásamt viðaukum til skýringar eru aðgengilegar á vef háskólans.“