Álit

Í málinu reynir á atvik í máli tiltekins forstjóra ríkisstofnunar og breytinga á lögum sem gilda um starfsemi þeirrar stofnunar. Hér á eftir birtast forsendur niðurstöðu minnar í málinu.

[...]

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á þessu máli hefur einkum beinst að því hvernig kjararáð hagaði undirbúningi og ákvarðanatöku um endurskoðun launa forstjóra X og þá m.a. hvernig kjararáð leysti úr málinu og rökstuddi með tilliti til þeirra reglna sem koma fram í lögum nr. 47/2006, um kjararáð, og málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga.

Á undanförnum misserum hafa mér borist nokkur mál er varða ákvarðanir kjararáðs um laun og starfskjör einstakra aðila sem undir ráðið heyra. Í nýlegu áliti mínu frá 7. maí 2013, í máli nr. 6540/2011, beindist athugun mín og umfjöllun m.a. að tilteknum atriðum sem lúta almennt að starfsskyldum kjararáðs við ákvarðanir um laun og starfskjör þeirra sem falla undir valdsvið þess. Nauðsynlegt er hins vegar samhengisins vegna að víkja hér sérstaklega að ákveðnum atriðum þessu tengdu enda lýtur það álitaefni, sem mál þetta varðar, að túlkun og beitingu þessara reglna í máli A. Áður en ég vík að því tel ég rétt að gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Um kjararáð gilda lög nr. 47/2006, um kjararáð. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. er verkefni kjararáðs að ákveða laun og starfskjör þjóðkjörinna manna, dómara, ráðherra, ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í Stjórnarráði Íslands, forstöðumanna ríkisstofnana og annarra ríkisstarfsmanna sem svo er háttað um að þau geta ekki ráðist af samningum á venjulegan hátt vegna eðlis starfanna eða samningsstöðu. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr., eins og ákvæðinu var breytt með 1. gr. laga nr. 87/2009, skal kjararáð einnig ákveða laun og starfskjör framkvæmdastjóra hlutafélaga og annars konar félaga, einkaréttareðlis, sem eru að meiri hluta í eigu ríkisins og félaga sem eru að meiri hluta í eigu félaga sem falla undir málsgreinina og þar eru nánar skilgreind.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna skal kjararáð afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga í störfum sínum og er því rétt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra, af starfsmönnum og launagreiðendum þeirra sem heyra undir kjararáð. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis skal talsmönnum þeirra sem undir úrskurðarvald kjararáðs falla, [ráðuneyti] og öðrum ráðuneytum vegna starfsmanna og stofnana sem undir þau heyra, gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru. Ráðið getur og heimilað málsaðilum að reifa mál sitt fyrir ráðinu. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 47/2006 kemur fram að ákvæði það er varð að 6. gr. laganna byggist á gömlum merg og sé ætlað að tryggja fagleg vinnubrögð kjararáðs, að mál séu hæfilega rannsökuð áður en ákvarðanir eru teknar og að talsmönnum þeirra sem í hlut eiga gefist kostur á að koma sínum sjónarmiðum að. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4413.)

Í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. kemur fram að við úrlausn mála skuli kjararáð gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Þá kemur fram í 2. mgr. 8. gr. að kjararáð skuli ætíð taka tillit til almennrar þróunar kjaramála á vinnumarkaði.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. skal kjararáð ákvarða föst laun fyrir venjulega dagvinnu og önnur laun sem starfinu fylgja og kveða á um önnur starfskjör. Í 2. mgr. 9. gr. er gert ráð fyrir að kjararáð skuli við úrlausn mála taka tillit til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu og það úrskurði um hvaða aukastörf tilheyri aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Ákvæði 3. mgr. 9. gr. kveður á um að við ákvarðanir sínar geti ráðið tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og „sérstaks álags og ábyrgðar er starfinu fylgir“. Í ákvæði 4. mgr. 9. gr. laganna segir að kjararáð skuli meta og taka tillit til kvaða sem störfunum fylgja, svo og hlunninda og réttinda sem tengjast embætti og launum, svo sem lífeyrisréttinda og ráðningarkjara.

Í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 47/2006 er fjallað um ákvæði 6. og 11. gr. þágildandi laga nr. 120/1992, um kjaradóm og kjaranefnd. Fram kemur að þar sé um að ræða bein fyrirmæli til úrskurðaraðila um hvaða laun og þætti launamyndunar þeir skuli ákveða. Lögð var áhersla á að ákvörðun kjararáðs skuli taka til heildarlauna fyrir vinnuskyldu í föstu starfi þótt hún fari fram úr venjulegri dagvinnu. Þá sé í þessum greinum skýrt ákveðið að taka skuli tillit til kvaða sem störfunum fylgja svo og hlunninda og réttinda sem tengjast embættinu og launum svo sem lífeyrisréttinda og ráðningarkjara. Í fyrirliggjandi frumvarpi hafi þessum ákvæðum verið haldið efnislega óbreyttum en steypt saman í 9. gr. við þá einföldun sem varð á lagatextanum við sameiningu Kjaradóms og kjaranefndar í eina stofnun, kjararáð. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4410.) Kjararáð hefur í reglum um starfskjör sem það setti 30. maí 2007 ákveðið að með mánaðarlaunum sé átt við laun sem eru ákvörðuð fyrir dagvinnu (1.5.) og til viðbótar mánaðarlaunum geti kjararáð ákveðið fastar mánaðarlegar greiðslur í formi eininga „fyrir alla yfirvinnu sem starfinu fylgir.? (1.2.) Í samræmi við þetta hefur kjararáð, þar sem það hefur úrskurðað að greiða beri einingar, almennt vísað til þessara tilvitnuðu orða um tilefni fyrir greiðslu eininga, eins og gert var í þessu máli. Þess finnast þó einnig dæmi að kjararáð hafi með vísan til þessa úrskurðað um að greiða beri einingar „fyrir alla yfirvinnu og álag er starfinu fylgir“.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skal kjararáð taka mál til meðferðar þegar því þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögum um kjararáð eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald þess tekur til. Þá er gert ráð fyrir því samkvæmt 2. mgr. 10. gr. að kjararáð skuli eigi sjaldnar en árlega meta hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem það ákveður. Kjararáð getur þó ákveðið að stefnumarkandi ákvarðanir um innbyrðis launahlutföll og heildarstarfskjör á ákvörðunarsviði ráðsins séu teknar sjaldnar, allt að fjórða hvert ár.

3. Rökstuðningur kjararáðs, rannsóknarregla stjórnsýslulaga og atvik málsins.

Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að í rökstuðningi fyrir ákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Af almennum athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum má ráða að sjónarmið um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni búi að baki reglum laganna um rökstuðning. Krafa um rökstuðning sé til þess fallin að auka líkur á því að ákvarðanir verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Jafnframt stuðlar rökstuðningur að því að aðili máls fái skilið niðurstöðu stjórnvalds og geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Þá geti hann átt auðveldara með að meta hvort hann leiti í framhaldinu til aðila innan stjórnsýslunnar sem hafi heimildir til að endurskoða slíkar ákvarðanir. Jafnframt býr það sjónarmið að baki reglum um rökstuðning að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verði að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun er byggð en oft getur verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun er til dæmis byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv. ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299.)

Ég minni á að kjararáð hefur það lögbundna verkefni með höndum að ákveða laun og starfskjör forstöðumanna ríkisstofnana. Áður en kjararáð tekur ákvörðun um laun forstjóra X vegna breytinga á löggjöf sem um stofnunina gilda þarf nefndin að leggja fullnægjandi grundvöll að ákvörðun sinni með nauðsynlegri rannsókn málsins í samræmi 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í stjórnsýslurétti er á því byggt að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til þess að stjórnvald gangi úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3294.) Þegar litið er til þeirra takmarkana sem eru á samningsfrelsi forstöðumanna er ljóst að ákvarðanir kjararáðs um þau málefni þeirra hafa verulega þýðingu um það endurgjald sem þeir fá greitt fyrir að láta ríkinu í té vinnu sína og aflahæfi. Í ljósi þessa er ekki síst mikilvægt að rökstuðningur ákvörðunar kjararáðs endurspegli með viðhlítandi hætti þann grundvöll sem ákvörðun þess byggist á. Ég minni í þessu sambandi á að forstöðumenn ríkisstofnana hafa ekki samningsrétt um kjör sín og er óheimilt að efna til eða taka þátt í verkfalli eða öðrum sambærilegum aðgerðum. Það er því alfarið háð ákvörðun kjararáðs hvaða endurgjald forstjóri X fær fyrir það starf sitt sem hefur því veruleg áhrif á hagsmuni þess sem í hlut á.

Beiðni A um endurskoðun launa forstjóra X í aðdraganda þess að kjararáð ákvað að taka málið upp laut að nokkrum atriðum. Þar á meðal að fjölgun eininga vegna breytinga sem höfðu orðið á starfi forstjóra en einnig var vikið að aukinni ábyrgð og verkefnum vegna nýrrar löggjafar. Þá var jafnframt vikið að launakjörum hans í samanburði við aðra framkvæmdastjóra og forstjóra ríkisfyrirtækja og stofnana sem og framkvæmdastjóra einkafyrirtækja [á tilteknu sviði]. Beiðni [ráðuneytisins] hafði jafnframt lotið að sambærilegum atriðum eins og áður er rakið að því undanskildu að ekki er þar vikið að síðastnefnda atriðinu. Ákvörðun kjararáðs um laun forstjóra X virðist aftur á móti einkum hafa lotið að auknum verkefnum og ábyrgð í kjölfar nýrrar löggjafar um starfsemi X. Kom fram að það [skyldi] leiða til fjölgunar mánaðarlegra eininga, þó þannig að gætt [yrði að því] innbyrðis samræmi sem ráðinu ber að hafa að leiðarljósi“. Þessi ákvörðun kjararáðs byggðist á matskenndum lagagrundvelli, einkum áðurnefndum ákvæðum 8. og 9. laga nr. 47/2006. Af 2. og 4. mgr. 9. gr. laganna leiðir að kjararáði bar við þá ákvörðun fyrst og fremst að líta til umfangs og eðlis starfs forstjóra X. Má í því sambandi minna á að löggjafinn hefur lagt til grundvallar í 3. mgr. 9. gr. laganna að kjararáð geti tekið tilliti til „sérstaks álags og ábyrgðar er starfinu fylgir.“ Við það mat kann einnig að þurfa að taka tillit til sjónarmiða sem leiða af 1. mgr. 8. gr. sömu laga um að kjararáð skuli við úrlausn mála gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum þeim sem það ákveður og að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar. Bar kjararáði því í rökstuðningi sínum, í samræmi við áðurrakinn seinni málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, að draga fram þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við ákvörðun ráðsins um endurskoðun launa forstjórans með hliðsjón af þeim sjónarmiðum og atriðum sem nefnd eru í 8. og 9. gr. laga nr. 47/2006. Reynir hér á hvort kjararáð gætti að þessu atriði með fullnægjandi hætti.

Af þeim rökstuðningi sem kemur fram í ákvörðun kjararáðs, dags. 26. júní 2012, og skýringum ráðsins til mín, dags. 14. febrúar og 26. september 2013, sem raktar eru í kafla III, verður að mínu áliti ekki ráðið hvernig áðurnefndum ákvæðum laga nr. 47/2006 var beitt í tilviki A. Af rökstuðningi og skýringum kjararáðs verður þannig t.d. í engu ráðið hvers vegna niðurstaða þess í máli A um óbreytta röðun í launaflokk en fjölgun mánaðarlegra eininga varð sú sem raun ber vitni og þá með hvaða hætti tekið hafi verið tilliti til venjubundins vinnuframlags og starfsskyldna umfram dagvinnu sem á forstjóra hvíla, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2006. Hvergi er þar vikið að hvernig gætt hafi verið að því innbyrðis samræmi sem vísað var til í rökstuðningi um fjölda eininga og hvaða störf annarra forstöðumanna og forstjóra hafi verið höfð til hliðsjónar. Ekki verður séð að nefndin hafi með öðrum hætti gert A grein fyrir hvernig eða hvort litið hafi verið til samanburðar við laun aðila sem gegna sambærilegum störfum á almennum vinnumarkaði sem A hafði sérstaklega vísað til í beiðni sinni um endurskoðun á launum forstjóra X. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að þær skýringar sem fram koma í bréfi kjararáðs til mín, dags. 26. september 2013, um að ekkert fyrirtæki á almennum markaði sé sambærilegt við X [...] leiði til þess að við mat á launakjörum forstjóra X verði ekki litið til launa vegna annarra sambærilegra starfa á almennum vinnumarkaði, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 47/2006. Það er ljóst að margvísleg starfsemi sem ríkið heldur uppi og stýrt er af þeim forstöðumönnum sem heyra undir kjararáð er sérhæfð fyrir þær sakir að hana er aðeins að finna hjá ríkinu. Það eitt getur þó ekki leitt til þess að umræddur samanburður með tilliti til þeirra lagaákvæða fari ekki fram heldur þarf þá að líta til þeirra þátta sem „[sambærileg] geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar“. Þá er í rökstuðningi ákvörðunarinnar hvergi að sjá hvaða atriði leiddu til þess að ákveðið var að greiða honum tiltekinn fjölda eininga fyrir yfirvinnu í mánuði með hliðsjón af þeirri ábyrgð og skyldum sem á forstjóra X hvíla. Í ákvörðun kjararáðs er í röksemdarfærslu þess byggt á að „aukin verkefni og ábyrgð í kjölfar nýrrar löggjafar um starfsemi [X]“ séu meginforsendan fyrir því að mánaðarlegum einingum skuli fjölgað. Í úrskurðarorðum kemur aftur á móti fram að greiða skuli tiltekinn fjölda eininga fyrir „alla yfirvinnu er starfinu fylgir“. Af rökstuðningi nefndarinnar með hliðsjón af úrskurðarorðum verður því í engu ráðið hvaða atriði um aukin verkefni og ábyrgð réðu mestu um þá ákvörðun að fjölga mánaðarlegum einingum forstjórans. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að almenn lýsing á athugasemdum sem fylgdi því frumvarpi sem varð að nýjum lögum um [stofnunina] og lýsing á efni laganna fyrr í úrskurði ráðsins dugi til þess að A megi af lestri rökstuðningsins fyrir ákvörðuninni vera ljóst hvernig umrædd atriði voru metin og þá hvaða meginsjónarmið voru ráðandi við matið. Að framangreindu virtu er niðurstaða mín sú að rökstuðningur kjararáðs fyrir ákvörðun þess 26. júní 2012 um endurskoðun á launum forstjóra X hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af gögnum málsins verður ráðið að kjararáð hafi aflað upplýsinga frá A og [ráðuneytinu] í aðdraganda málsins auk þess sem A var boðaður á fund ráðsins. Af rökstuðningi kjararáðs verður hins vegar ekki ráðið hvort og þá hvernig þessar upplýsingar höfðu þýðingu við úrlausn málsins. Með hliðsjón af því tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja mat á það hvort kjararáð hafi með undirbúningi sínum fyrir ákvörðun málsins rannsakað nægjanlega, í samræmi við þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga, hvaða vinnuframlag forstjóri X þarf að leggja fram til að fullnægja starfsskyldum sínum m.a. með hliðsjón af þeim breytingum sem gerðar voru á lögum um stofnunina og þeim sjónarmiðum sem bæði A og [ráðuneytið] höfðu komið á framfæri við ráðið í aðdraganda ákvörðunarinnar. Ég tek fram að ekki verður séð að með skýringum kjararáðs til mín, dags. 14. febrúar og 26. september 2013, hafi verið bætt úr þessu og þar með rökstutt með fullnægjandi hætti hvaða forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðuninni. Þá bendi ég á að þeir annmarkar sem hér hefur verið vísað til og þar með skortur á gegnsæi í ákvörðunum kjararáðs eru síðan til þess fallnir að gera þeim sem falla undir ákvörðunarvald kjararáðs erfitt fyrir að nýta t.d. stjórnarskrárbundinn rétt sinn til að fá ákvarðanir kjararáðs um mál þeirra prófaðar fyrir dómstólum, sbr. til hliðsjónar fyrrnefnt álit mitt frá 7. maí 2013 í máli nr. 6540/2011. Af því leiðir jafnframt að það getur verið erfiðleikum bundið fyrir umboðsmann Alþingis, eins og í þessu máli, að staðreyna hvort fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að ákvörðunum ráðsins sem er forsenda þess að hann geti rækt hlutverk sitt og tryggt réttindi borgaranna á þann hátt er lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, mæla fyrir um.

Ég árétta að lokum að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til fjárhæða þeirra launagreiðslna sem kjararáð hefur ákveðið í máli A eða fjölda eininga sem og einstakra sjónarmiða sem koma fram í skýringum ráðsins til mín.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að rökstuðningur í ákvörðun kjararáðs í máli A, dags. 26. júní 2012, hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel mig afur á móti ekki hafa forsendur til að leggja mat á það hvort rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi í ljósi þeirra krafna sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga. Mælist ég til þess að úr þessu verði bætt, komi fram ósk frá A um það og að kjararáð taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Þá beini ég þeim tilmælum til nefndarinnar að hún hafi umrædd sjónarmið eftirleiðis í huga í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf kjararáðs, dags. 26. júní 2014, þar sem kemur fram að 13. mars 2014 hafi ráðið tilkynnt A að ákveðið hefði verið að endurupptaka málið. Jafnframt kemur fram að leitast sé við að framfylgja lögum sem og almennum tilmælum umboðsmanns um málsmeðferð hjá ráðinu. Með bréfi, dags. 4. júlí 2014, bárust mér síðan þær viðbótarupplýsingar að hinn 30. júní 2014 hefði ráðið tekið ákvörðun um laun og starfskjör A. Var niðurstaða kjararáðs að fjölga skyldi mánaðarlegum einingum forstjórans og var það óbreytt niðurstaða frá ákvörðun um laun hans í fyrri ákvörðun.